İdare Kavramı ve İdare Hukuku Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan sonra
advertisement
Birinci Bölüm Temel Kavramlar Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan sonra; o Yönetim kavramını tanımlayacak o Kamu yönetimi kavramını tanımlayacak o Anahtar Kavramlar Yönetim, kamu yönetimi İçindekiler I) Yönetim Nedir? II) Kamu Yönetimi Nedir? 2 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku I. YÖNETİM KAVRAMI Hedef: Yönetim kavramını farklı şekillerde tanımlamak. Genel olarak yönetim, insanların birlikte yaşamalarının doğal bir sonucudur. Çünkü insan, sosyal bir varlıktır; tek başına hayatını sürdüremez; mutlaka başka insanlarla mal, hizmet, çalışma, yardımlaşma, güvenlik, bilgi vb. konularda karşılıklı ilişkiler içinde olur. Bunun için çeşitli örgütler ve faaliyetler ortaya çıkarır. Aslında insan yaşamı, başkalarına bağımlı bir olgudur. A) YÖNETİM KAVRAMININ FARKLI ANLAMLARI Yönetim kavramı, “siyaset” terimi gibi, literatürde ve halkın dilinde çeşitli şekillerde kullanılmaktadır. Yönetimle ilgili bu tanımları ve kullanışları, “faaliyet/işlev”, “idarî sistem”, “örgüt” ve “idari personel” olarak gruplandırmak mümkündür. 1) Faaliyet Anlamında Yönetim Yönetim, belirli amaç veya amaçları gerçekleştirmek için işbirliği içinde yürütülen bir grup faaliyetidir. Klasik yönetim kitaplarında “yönetim” kavramının bu tanımı, basit olarak şu örnekle açıklanır: Yönetim, bir kişinin tek başına yerinden kaldıramayacağı bir kayayı hareket ettirmek için iki veya daha fazla kişinin işbirliği yapması halidir. Burada yönetimin temel öğeleri ortaya çıkar. Bu öğeler, “insan-grup”, “etkileme ve işbirliği eylemi” ve “amaç” veya amaçlardır. Faaliyet Anlamında Yönetimin Unsurları İnsan-grup Amaç Etkileme ve İşbirliği Yönetimin birinci öğesi, insan ve grup unsurudur. Kaya örneğinden açıklamamızı sürdürürsek, duran bir kaya parçası, bu haliyle herhangi bir yönetim unsuru ile ilişkilendirilemez. Doğal nedenlerle kaya yuvarlansa, burada yönetim olgusu ortaya çıkmaz. Yönetim olgusunun olabilmesi için, olaya insan unsurunun dâhil edilmesi, iki veya daha fazla kişinin bir araya gelmesi, yani grup öğesinin bulunması söz konusudur. Bu kişilerin (grubun) aynı anda işbirliği içinde hareket etmesi gerekir. Etkileme ve işbirliği eylemi, yönetiminin ikinci unsurudur. Üçüncü unsur ise amaçtır. İki veya daha fazla kişinin kayaya sadece bakması yönetim olgusunu ortaya çıkarmaz, onu bir yere doğru hareket ettirmek gibi bir amaçlarının olması gerekir. İdare Kavramı ve İdare Hukuku Bu anlamda yönetim, sevk ve idare anlamına gelmektedir. Bu bakış açısıyla ise yönetim insanlık tarihi kadar eskidir. İnsanların bir arada yaşamaya başlamasından itibaren yönetim olgusunun ortaya çıkmış olduğunu söyleyebiliriz. Yönetim olgusu küçükbüyük bütün gruplarda söz konusudur. Yönetim en küçük sosyal birim olan aileden başlayarak en büyük siyasi otorite olan devlete kadar çeşitli aşama ve düzeylerde ortaya çıkabilmektedir. Ancak yönetim kavramını sevk ve idare etmek anlamının dışında farklı anlamlarda da kullanıyoruz. 2) Örgüt Anlamında Yönetim Yönetim kavramı, üçüncü olarak, belli bir örgütü ya da kuruluşu/kurumu anlatır. Günümüzde yönetim faaliyetlerinin büyük bir kısmı, örgütler tarafından yürütüldüğü için “yönetim” ve “örgüt” kavramları âdeta eşitlenmiş gibidir. Örgütten söz ettiğimizde “yönetim”, yönetimden söz ettiğimizde de “örgüt” akla gelmektedir. “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” ifadesinde, idare (yönetim), örgüt anlamında kullanılmıştır. 3) İdari Personel Anlamında Yönetim İdari personel, yönetimin beşeri unsurunu meydana getirir. Kuralların ve politikaların uygulanması, hizmetlerin yürütülmesi, izlenmesi ve değerlendirilmesi, mali kaynakların sağlanması ve kullanımı ile yönetime ilişkin diğer konular, hep personelin entelektüel kapasitesine, beceri ve deneyimlerine dayanır. Bu nedenle “yönetim başarılı” ya da “yönetim iyi değil” denildiğinde, yönetim işiyle görevli kadrolar anlatılmak istenilir. 4) İdari Sistem Anlamında Yönetim Yönetim kavramı, ikinci olarak, çeşitli ülkelerin yönetim sistemlerini ve usullerini anlatmak amacıyla kullanılır. Örneğin “karşılaştırmalı yönetim” dediğimiz zaman iki ya da daha fazla ülkenin yönetim modellerinin mukayesesini ifade ediyoruz demektir. Bu anlamdaki yönetim, “yönetim sistemi” ve “yönetim şekli” gibi bazı kavramlarla birleştirilerek de kullanılmaktadır. Bu kullanımda, yönetimin norm düzeni, personeli, politikası, örgütü ve toplumla ilişkileri vb. birlikte anlatılır. B) YÖNETİM KAVRAMININ ÖZELLİKLERİ Yönetim kavramının özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz: 1) Yönetim, birden fazla kişinin yer aldığı bir grup içinde söz konusu olmaktadır. Bir insan, tek başına yapabileceği bir işi, kendine göre planlar ve bunu kendi yöntemiyle yürütmeye çalışır. Ancak işin hacmi büyüyerek birden fazla kişinin ortak çabasını gerekli hale getirde takdirde işin örgütlenmesi zorunlu olur. Bu da planlama, işbölümü, otorite hiyerarşisi, koordinasyon ve denetim gibi bir takım işlemleri gerekli hale getirir. 3 4 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku 2) Yönetim bir süreçtir. Bu sürecinde çeşitli unsurları bulunmaktadır. Bunlar: planlama, örgütleme, gerekli kaynakları sağlama ve düzenleme, yönlendirme, koordinasyon ve denetim gibi faaliyet ya da öğelerden meydana gelir. Bu faaliyet ya da öğeler, her çeşit işte az ya da çok söz konusu olur. Planlama: Amaçların tanımlanması, politikaların saptanması, bunların gerçekleştirilmesinde izlenecek yöntem ve işlemlerin (stratejilerin) kararlaştırılmasıdır. Örgütleme: Belirlenen planları uygulamak için gerekli etkinlikleri gruplandırarak yönetim üniteleri oluşturmak ve bu ünitelerdeki yönetici ve çalışanların görevlerini tanımlamak, aralarındaki ilişkileri düzenlemektir. Kaynakları sağlama ve düzenleme (bütçeleme): Planların ve hizmetlerin yürütülmesi, amaçların gerçekleştirilmesi için gerekli personel, sermaye, tesisler ve diğer malzeme ve imkanları kullanılmaya hazır biçimde bir araya toplamaktır. Yönlendirme: Eldeki kaynakları en uygun yoldan belirlenen amaçlara yöneltebilme güç ve çabasıdır. Koordinasyon, örgütlerdeki işbölümü, büyüme ve işleyişin karmaşık bir nitelik göstermesinin ortaya çıkardığı bir sorundur. Koordinasyon: Yönetsel yapı içindeki çeşitli eylemlerin bütünleştirilmesi çabasıdır. Denetim: Belirlenen amaçların etkin ve verimli bir şekilde gerçekleşip gerçekleşmediğinin, prosedüre ve mevzuata uyulup uyulmadığının üstler ile yetkili kişi ve makamlar tarafından sürekli olarak izlenmesi ve değerlendirilmesidir. 3) Yönetim, biçimsel örgütlerde hiyerarşik bir düzen içinde meydana gelir.. Hiyerarşi, örgütte çalışanların, en üst yöneticiden başlayarak en alt düzeydeki iş görene kadar, yetki ve görevler bakımından ast-üst biçiminde derecelenmesidir. Hiyerarşiye, “mertebeler silsilesi” (silsile-i meratip) de denilir. Hiyerarşik düzen sayesinde alt kademelerdeki bir işgören, kendine en yakın üstünden başlayarak, dereceli bir şekilde örgütteki en üst yöneticiye bağlanmış olur. Üstler de, hiyerarşi kanalı ile örgütte çalışan bütün personelle ilişki kurar; onlara talimat verir ve onlardan bilgi alır. Hiyerarşide, üstlerin rolü haklarla, astların rolü de ödevlerle tanımlanmaktadır. Üstler, karar alma, politikalar belirleme, yönlendirme ve denetleme yetkisine sahiptirler. Astlar ise bunları yerine getirmekle yükümlüdürler. 4) Yönetim, düzenli faaliyetlerden meydana gelen bir olgudur. Buradaki “düzen” kavramı, faaliyetlerin uyumlu ve sistemli olmasını ifade eder. Unsurları arasında uyum bulunmayan ve bir bütünlük göstermeyen faaliyetlere “yönetim” demek İdare Kavramı ve İdare Hukuku mümkün değildir. Yönetim olayında, başkalarını etkileyen bir kişi ile, buna uyan kişiler ya da belirli bir amaç için işbirliği yapan grup söz konusudur. 5) Yönetim faaliyetleri, belirli bir amacın veya amaçların gerçekleştirilmesine yöneliktir. Yönetimdeki amaçlar, yasal ve idari düzenlemeler ile plan ve programlarda somutlaşır. Örgütte personelin temel görevi, belirlenen bu amaçları gerçekleştirmeye çalışmaktır. Bu nedenle yönetim, amaçsal faaliyetlerden meydana gelmektedir. II. KAMU YÖNETİMİNİN TANIMI Hedef:Kamu yönetimi kavramını farklı açılardan öğrenmek Kamu kavramı, Türkçe’de çok geniş bir kullanıma sahiptir. Kamu kavramı, hem devlete hem de halka ilişkin çeşitli anlamları bünyesinde barındırır. Kelime olarak “kamu”, Türkçede, hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü; halk, amme gibi anlamlara gelmektedir. “Kamu düzeni”, toplumun bütününü ilgilendiren düzeni; “kamu sektörü”, devlet eliyle yürütülen ekonomik faaliyetlerin bütününü; “kamu personeli”, devlet hizmetinde çalışan görevlileri, “kamuoyu”, belli bir konuda toplumun büyük bir kesimince benimsenen görüş, tavır ve inançların toplamını; “kamu tüzel kişileri”, kamu yararı amacına dönük insan ve mal topluluklarını; “kamu hukuku”, devletin kuruluş ve işleyişini, öteki devletlerle, kamu tüzel kişileri ve özel kişilerle olan ilişkilerini düzenleyen kuralların bütününü anlatmaktadır. Kamu hizmeti, devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya onların denetim ve gözetimi altında halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olarak üretilen ve sunulan mal ve hizmetleri; kamu kurumu, belirli kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla faaliyet gösteren kamu tüzel kişiliğini; kamu güvenliği, bir devlette polis, jandarma ve diğer kolluk birimlerince halka sağlanan mal ve can güvenliğini; kamu yararı, toplumun ve devletin ihtiyaçlarıyla ilgili olan ve o ihtiyaçları karşılayan, halka ve devlete istifadeler temin eden menfaatleri anlatır. Kamu kavramı, bu örneklerde olduğu gibi “resmiyeti” ve “genelliği” anlattığı kadar, “özel”in, “gizli”nin ve “kapalı”lığın zıddı olarak “açık”lığı, “halka ait oluş”u ve “görülebilir”liği de ifade etmektedir. Kamu malları, kamu hayatı ve halk (amme) kütüphanesi gibi. Kamu yönetiminin işlevsel ve yapısal olmak üzere temelde iki yönü bulunmaktadır. İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi; yasaların öngördüğü işler ile kamu politikası kararlarını uygulamakla ilgili süreçler ve faaliyetlerdir. Kamu yönetimi ile ilgili yasalar ve kurallar, genel uygulamalar yanında, yönetim süreci içinde çoğu durumlarda ferdi olayların çözümüne ilişkin özel kararlara da 5 6 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku dönüşür. Kamu yönetimi, rutin kamu hizmetlerinin yürütülmesi, yasaların uygulanması ve kamu politikalarının belirlenmesinde önemli bir role sahiptir ve böylece siyasî sürecin bir parçasını oluşturur. Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi ise, devletin yürütmeye ilişkin kolunun örgütsel görünümünü yansıtır. Her devlet, yasalarla belirlenen görevlerini yerine getirmek için ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde çeşitli örgütlenmelere gider. Bu kamu örgütleri, siyasi organların yönetiminde kamu hizmetlerini yürütür, kamu politikasını uygular, devletletin toplumla ilişkilerini sağlar. Toplumun devletle ilk temas kurduğu örgütsel yapı, kamu yönetimidir. Bu örgütlerin temel amacı, anayasa ve yasalarla belirlenen işlevleri yerine getirmektir. Devlet ve toplum düzeninin varlığı ve sürekliliği her şeyden önce kamu yönetiminin kesintisiz işlemesine bağlıdır. Siyasî iktidarlar bu kamu örgütleri vasıtasıyla amaçlarını ve programlarını gerçekleştirirler. “Hükümetler değişir, fakat kamu yönetimi (idare) yerinde kalır” sözü bir klişe haline gelmiştir. Bu söz, bütünüyle doğrudur ve reel durumu yansıtmaktadır. Seçimler nedeniyle siyasi yöneticiler geçicidir, kamu görevlileri süreklidir. Siyasi iktidarı, seçimler belirler. Seçimler, bir hükümeti iktidardan indirip diğerini işbaşına getirdiği halde, devlet kurumları her hangi bir düzensizliğe yol açmadan kendilerini yeni yöneticilerine uydurarak çalışmaya devam ederler. Demokratik ülkelerde belirli aralıklarda yapılan seçimler, toplumsal iradeye bağlı olarak hükümetleri değiştirmekte ya da mevcut iktidara tekrar görev vermektedir. Bu süreç yerel yönetimler düzeyinde de benzer biçimde işlemektedir. İhtilallerle de, siyasî iktidarlar el değiştirmektedir. Anayasal dengelerini kuramamış ülkelerde, seçimler yalnız hükümetleri değil, aynı zamanda rejimleri de değiştirebilmektedir. Öyle durumlar olabilir ki, yasama organı bir süre bulunmayabilir. Hatta hükümet bir süre aksayabilir. Yine de kamu yönetimi işliyorsa, devlet ve toplum düzeni az çok devam eder. Nitekim siyasî rejimlerdeki ve hükümetlerdeki değişikliklere rağmen, kamu yönetimi örgütleri büyük bir aksama olmadan faaliyetlerini kesintisiz sürdürebilmektedir. Polisler görevlerinin başında kalmakta; vergiler toplanmakta; eğitim ve öğretim kurumları çalışmalarını yürütmekte; hastaneler düzenli olarak hastalarıyla ilgilenmekte; mahkemeler çalışmakta ve devletin diğer birçok hizmeti yürütülmeye devam etmektedir. İdare Kavramı ve İdare Hukuku SORU Yasama ve yargı organlarının tüm faaliyetleri kamu yönetiminin alanı dışında mı yer almaktadır? CEVAP Bazı yazarlar, yasama ve yargı organlarının yapı ve faaliyetlerini, kamu yönetimi disiplininin ilgi alanı dışında tutarken, bazıları da yasama, yargı ve yürütme olmak üzere üç kuvveti ve bunlar arasındaki ilişkileri de bu disiplinin inceleme alanı içine dahil ederler Yasama organında bir tasarının işlem görmesi, çoğu kere oldukça nazik bir yönetim düzenine ihtiyaç gösterir; bir davanın uygun bir biçimde mahkeme önüne getirilmesi ve yargılama süreci, planlama, örgütleme, personel, dosya düzeni, işlerin sevk ve idaresi gibi yönetim faaliyetlerine ihtiyaç gösterir. Yasama organı ve mahkemeler, kamu yönetiminin faaliyette bulunduğu ortamın bir parçasını meydana getirirler. KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI Hedef: Kamu yönetiminin unsurlarını öğrenmek. Kamu yönetimi, devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi, yasaların uygulanması ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretilip halka sunulmasına ilişkin bir sistemdir. Her sistemde olduğu gibi kamu yönetimi sistemi de çeşitli elemanlardan meydana gelir. Halk: Kamu yönetiminin birinci elemanı, insanlardır; yani halktır. Halk, bir ülkede yaşayan tüm bireylerden, çeşitli üretici ve tüketici gruplarından, siyasî liderler, yasama organı üyeleri, siyasi parti, şirket, dernek ve vakıf gibi çeşitli örgütlü yapılardan oluşur. Şüphesiz, kamu yönetiminin bu beşerî unsuru yani toplumsal yönü, diğer unsurlarına göre daha önemli ve etkileyicidir. Örgüt: Kamu yönetiminin ikinci elemanı örgüttür. Kamudaki örgütsel yapıya, kısaca kamu kurumları denilir. Kamu kurumları, kamu mal ve hizmetlerinin üretilmesi ve halka sunulmasında temel araçtır; yönetim hizmetlerinin merkez elemanıdır. Devlet, bu araç vasıtasıyla işler ve görevlerini yerine getirir. Devletin işlemesinde temel araç olan kamu örgütleri, hizmetlerin türüne ve niteliğine göre, merkezî, bölgesel ve yerel düzeyde olmak üzere konumlanmaktadır. 7 8 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku Kamu Politikası: Kamu yönetiminin üçüncü elemanı, kamu politikasıdır. Kamu politikası, toplumsal sorunları tanımlama ve bunların çözümlerini belirlemektir. Bu da kanun yapma (koyma), idarî düzenlemeleri gerçekleştirme, alternatif çözüm önerileri arasında seçim yapma ve sorunları çözecek en uygun yöntemleri belirleme işleriyle ilgilidir. Kamu politikası, daha çok siyasî yöneticilerin bir görevidir. Siyasi yöneticilerin, toplumsal sorunlara yaklaşımı, belirli sorunların çözümü için aldıkları kararlar ve izledikleri yöntemler kamu politikasını meydana getirir. Örneğin enflasyonu, sıkı para politikasıyla mı önleyelim, yoksa fiyat ve ücretleri sınırlayarak mı? Kalkınmayı, karma modelle (kamu ve özel sektör eliyle) mi yapalım, yoksa özel sektör ağırlıklı olarak mı yürütelim? Toplumun konut ihtiyacını, piyasa mekanizması ile mi çözelim, yoksa devlet sosyal konut ihtiyacını karşılamak için üretici olarak devreye girmeli mi? Bunlardan birini tercih etmek bir kamu politikasıdır. Mali Kaynak: Kamu yönetiminin beşinci elemanı malî kaynaktır. Kamu hizmetlerinin finansmanı, büyük ölçüde vergilerle sağlanır. Kamu maliyesi, kamu yönetiminin yapacağı işlerin belirleyici unsurunu meydana getirir. Hizmetlerin düzeyi ve miktarı, eldeki malî kaynaklara bağlıdır. Bu nedenle kamu yöneticileri, mevcut kaynakların artırılması ve bu kaynakların etkin, verimli ve tutumlu bir şekilde kullanılması sorunuyla da ilgilenmektedirler. Kamu Görevlileri: Kamu yönetiminin altıncı elemanı, örgütü harekete geçiren ve işleten kamu görevlileridir. Kamu yönetiminin performansı, örgütsel yapı ile ilgili olduğu kadar, büyük ölçüde onu işleten personelin niteliğine ve deneyimine bağlıdır. Bir ülkedeki yönetici kadro, bilgi ve tecrübe yönüyle ne kadar yetişmiş ise, kamu hizmetlerinin düzeyi de o kadar iyi ve tatminkâr olmaktadır. Kamu yönetiminde “beşeri” unsurun giderek önem kazanması nedeniyle personel yönetimi anlayışından “insan kaynakları” anlayışına geçilmektedir. Artık yönetimde insan kaynakları, bir maliyet unsuru olarak değil, büyük ölçüde entelektüel sermaye olarak görülmeye başlanmıştır. Devletin yapı ve işlevlerine göre, personelin sayısı da artıp azalmaktadır. Ancak devletin işlevlerindeki sürekli genişleme nedeniyle, kamu görevlilerinin sayısında da dönemler itibariyle büyük artışlar meydana gelmiştir. III. KAMU YÖNETİMİ İLE ÖZEL YÖNETİM Hedef: Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki benzerlikleri ve farklılıkları ortaya koymak. İdare Kavramı ve İdare Hukuku Kamu yönetimi ile özel yönetim arasında bir takım benzerlikler ve farklılıklar bulunmaktadır. A) BENZERLİKLER Kamu yönetimi ile özel yönetim arasında şu benzerlikler olduğunu söyleyebiliriz: Yönetimle ilgili örgüt teorilerinin büyük bir kısmı, özel sektör kuruluşlarında yapılan araştırmalara dayanmaktadır. Kamu yönetimi, bu araştırmalardan büyük ölçüde yararlanmaktadır. Her iki kesimde de, kurallar sistemi, örgüt, personel, malî kaynak ve dış çevre gibi ortak öğeler ve sorunlar bulunmaktadır. Esas itibariyle bütün yönetimler, insan kaynakları, malî yönetim, örgütün yapı ve işleyişini idare etme; siyasa, program ve yöntem geliştirme gibi dört temel işlev yürütürler. Dünya’daki genel değişmelere uygun olarak kamu yönetimi ve özel yönetim arasında önemli bir yakınlaşma ve işbirliği görülmektedir. Çalışma yöntemleri bakımından iki kesimin giderek birbirine benzemekte olduğu söylenebilir. İki yönetim arasında işbirliğinin arttığını gösteren en önemli olay, kamu yönetiminin çoğu proje ve faaliyetlerini ihale ya da başka yöntemlerle özel sektöre yaptırması, özelleştirme ve bazı işletmelerini kiraya vermesi; toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim, performans yönetimi, insan kaynakları yönetimi gibi kavram ve anlayışların kamuda da benimsenmesidir. Yukarıda da belirtildiği gibi, işletme yönetim ve tekniklerinin kamuda da uygulanabileceğine ilişkin teori ve uygulamalar son zamanlarda öne çıkmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu sektöründe idareden (administration) işletmecilik (management) anlayışına geçişi simgelemektedir. B. Farklılıklar Bu benzerliklere rağmen, kamu yönetimi ve özel yönetim arasında, yapı ve işleyişten kaynaklanan temel bazı farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıkları şu şekilde sıralayabiliriz: 1. Siyasal Çevre Kamu yönetimi, siyasal sistemin yürütmeye ilişkin kolunu oluşturmaktadır. Bu nedenle kamu yönetimi, siyasal sistem içinde alınan kamu politikası kararlarını uygulamakla ilgilenir. Kamu yöneticileri, yürüttükleri faaliyetler konusunda siyasal yönetici ve organlara karşı sorumludurlar; yönetsel kararlar alırlarken ve bunları uygularken bu sorumluluğu göstermek zorundadırlar. Siyasal yöneticiler ve organlar, zaman zaman yaptıkları denetimlerle, kamu yöneticilerinin bu sorumluluğunu değerlendirirler ve böylece onların eylem ve işlemlerini siyasal iradeye uygun olarak yönlendirmeye çalışırlar. Kamu kurumları, içinde seçmenler, politikacılar, üretici ve tüketici çıkar 9 10 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku gruplarıyla gönüllü kuruluşlardan oluşan siyasi bir ortamda faaliyet gösterirler. Bu nedenle, kamu kurumlarının faaliyetleri her bakımdan geniş bir kesimin ilgi merkezi halindedir. Kamu yönetimi, siyasal çevrenin dışında, bir de hizmet sunduğu topluluk bakımından “sosyal çevreye” sahiptir. Kamu kurumları hizmetlerini yürütürken, her iki çevreye karşı sorumluluklarının bilinciyle hareket etmek durumundadır. 2. Kamu Yararı ve Özel Yarar Kamu kesiminin ürettiği mal ve hizmetlerin büyük bir kısmı “kamusal” ya da “yarı kamusal” niteliktedir. Kamusal mal ve hizmetler demek, faydası ülke geneline yayılmış ve bütün bir toplumun ortak çıkarı olan mal ve hizmetlerdir. Bu mal ve hizmetlerin faydası çoğu kez bölünemez, kullanıcılara göre fiyatlandırılamaz ve hizmete ilişkin fiyatı ödemeyenler bu hizmetten mahrum edilemezler. Bu hizmetler, genellikle vergiler yoluyla finanse edilir. Millî savunma ve genel güvenlik hizmetleri bu türdendir. Yarı kamusal hizmetler de, faydası belirli bir bölge ya da toplum kesimi ile sınırlı ve bu ölçekte bölünemez olan ortak hizmetlerdir. Her iki niteliği taşıyan hizmetlere “kamu hizmeti” denilir. Bu hizmetler diğerlerine göre daha acil ve zorunludur. Özel mal ve hizmetler ise, faydası ferdî ve bölünebilir niteliktedir; hizmete ilişkin fiyatı ödemeyenler hizmetten yararlandırılmazlar. Özel mal ve hizmetlerden yararlanmanın tek yolu, fiyatını ödeyerek onu satın almaktır. Para, özel mal ve hizmetlerden yararlanma aracıdır ve piyasa sisteminin egemen gücüdür. Özel mal ve hizmetlerin fiyatı, serbest ekonomik şartlarda piyasa koşullarına göre belirlenir. Kişiler, özel bir kuruluşun ürettiği mal ve hizmetleri alıp almamakta serbesttir. Çünkü bunların alternatifleri piyasada daima bulunmaktadır. Oysa kamu hizmetinin bir bedeli olacaksa, fiyatını siyasî organlar belirler ve dolayısıyla bu fiyat, piyasa fiyatı değil daha çok “siyasî fiyat” özelliğini taşır. Siyasî organlar, kamu hizmetlerinin fiyatlarını belirlerken, toplumu meydana getiren çeşitli grupların gelir düzeyini dikkate almak durumundadır. Kamu hizmetlerinin fiyatı ticari güçler tarafından belirlenemez. Bu nedenle kamu hizmetleri, doğrudan kâr amacına göre değil, “kamu yararı”na uygun olarak halka sunulur. Kamu yönetimindeki kâr kavramı, farklı bir özelliğe sahiptir. Kamu kurumlarında “kâr”ın yerini “sosyal fayda” kavramı alır. Yoksulların ve kimsesizlerin korunması, evi olmayanlara uygun fiyatlarla konut verilmesi, çiftçilerin çeşitli şekillerde desteklenmesi, işsizliği azaltmak için, çalışanların daha genç yaşta emekli edilerek yeni istihdam imkânlarının sağlanması, üretimi artırmak için devlet tarafından verilen teşvikler, hep “sosyal fayda” kavramı içinde değerlendirilebilecek hususlardır. Özel firma ya da kişiler, halkın genel arzularına uyup uymamakta ya da başkalarının değerlerine önem verip vermemekte tamamıyla serbesttir. Özel bir kuruluşun amacı, örgütün çıkarlarını geliştirmektir. Bu çıkar da, genel olarak “kâr” kavramıyla ifade edilir. 3) Yasallık, Tarafsızlık, Süreklilik İdare Kavramı ve İdare Hukuku Kamu yönetimi, devletin bir parçasıdır, kuruluşu, görev ve yetkileri ile bunların basıl kullanılacağına ilişkin çeşitli yasal düzenlemelere tabidir. Kamu yönetimi, genel olarak kanunla kurulur, kanunla sınırları belirlenir ve kanunları uygulamakla görevlidir. Kamu yönetimi ve kamu hizmetleri devamlıdır; kamu örgütleri, yöneticilerinin kararıyla faaliyetlerine son veremezler, hizmetlerini tarafsızlık içinde yerine getirirler, vatandaşların yasa önünde eşitliği söz konusudur. Özel sektörde ise işletmenin yönetimi piyasa koşullarına göre işler, gerektiğinde faaliyetlerine son verilebilir, iş türünü değiştirebilir, elemanlarını işten çıkarabilir ve firmayı kapatabilir. 4) Hesap Verme Sorumluluğu Kamu yöneticileri, kamu kaynaklarının ve yetkilerinin kullanımı konusunda, siyasi organ ve kişilere, idari üstlerine, mali denetim birimlerine (Sayıştay), yargı organlarına, kamuoyuna, ombudsman ve başka kamusal denetim birimlerine karşı hesap vermek zorundadır. Özel işletmelerin, faaliyetlerini yürütürken sözleşmeler ve yasal düzenlemeler çerçevesinde, yargı organlarına, patronlarına ve müşterilerine karşı hesap verme sorumlulukları bulunmakla birlikte, kamu yönetiminde olduğu kadar geniş kapsamlı ve çok yönlü değildir. 5) Serbestlik Yasalar ve planlar, ya da başka düzenleyici işlemler, yargı kararları, çoğu kere kamu yöneticilerinin hareket özgürlüğünün sınırlarını çizerler ve durum yöneticilerin karar ve eylemlerini kısıtlatıcı nitelikte olabilir. Özel kesimdeki bir yönetici, işletmenin sorunlarını çözmek ve verimliliğini arttırmak konusunda, kamu yöneticisine göre daha geniş bir yönetim serbestliğine sahiptir. Kamuda çalışanların aylıkları ve ücretleri, çoğu zaman yasalarla, bütçe kanunlarıyla veya alt ve üst limitler içinde siyasî organlar tarafından belirlenir. Kamu yöneticilerinin, çalışanların ücretlerini arttırma ve azaltma yetkileri, performansa göre ücret rejimi uygulanan durumlar dışında, yoktur. Özel işletmeler, personel yönetimi konusunda, kamuya göre daha esnek ve serbest hareket edebilme durumundadır. 6. Sosyal Maliyet Kamu yönetimi, özel kesimden farklı olarak “sosyal maliyet” kavramıyla da ilgilenmek zorundadır. Sınaî ve ticarî faaliyetlerin nitelik ve nicelik itibariyle artarak topluma genel olarak yüklediği yüke “sosyal maliyet” denilmektedir. Sanayi kuruluşlarının faaliyetleri toprak, hava ve su kirliliğine neden olmaktadır. Doğal çevrenin tahrip olması, toplumun sağlığını etkilemektedir. Bunun gibi sigara ve alkol gibi maddelerin tüketimi de hastalıkları ve tedavi harcamalarını artırmaktadır. Trafik kazalarının yükünü sonuç itibariyle devlet çekmektedir. Polis ve sağlık hizmetleri, “sosyal maliyeti” telafi etmek ya da en aza indirmek için yürütülmektedir. Sosyal maliyete “olumsuz dışsallık” da denilmektedir. Özel sektör kuruluşları sosyal maliyet sorunuyla ilgilenmek istemezler. Onlar için sosyal maliyeti önlemeye yönelik faaliyetler, işletme giderlerini artıracak, dolayısıyla firma kârını azaltacaktır. Bu nedenle hiç bir işletme kamu yönetiminin 11 12 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku yaptırım gücü olmadan arıtma tesisi kurmak veya sigara paketlerinin üzerine “sağlığa zararlıdır” ibaresini koymak gibi bir önlem almaya yanaşmaz. 7. Kurumların Yapısı ve Yöneticilerin Motivasyonu Kamu kurumları genelde tekeldir ve başka kuruluşların rekabetine kapalıdır. Kamudaki bürokratların faaliyetlerini, piyasa sisteminde söz konusu olan “rekabet” etkeni motive etmemektedir. Bürokratları motive eden temel etken ise, “prestij” ve “otorite” kazanma duygusu ile siyasî yöneticilerinin ve kamuoyunun denetimidir. Kamu sektöründe prestij ve otorite, hizmet maliyetlerinin düşürülmesi ve tüketicilerin en iyi şekilde tatmin edilmesi değil, daha çok kurumların bütçelerinin büyüklüğüne ve personel sayısına bağlıdır. Kamu kurumları yapı ve personel bakımından ne kadar büyürse, bürokratların gücü de o denli artmaktadır. Bürokratlar, bütçe ve kamu harcamalarını düzenlerken, yetki paylaşımına sebep olabilecek kadroların sayısını sınırlı tutup, yetkileri kendilerinde tutacak kalemleri artırma eğilimindedirler. Kırtasiyecilik, bürolarda yetki devretmeksizin, hatta yetkileri kendinde toplayarak büyümenin bir sonucudur. Oysa özel kesimdeki yöneticilerin faaliyetlerini motive eden temel etken piyasa mekanizmasıdır. Özel kesimin ürettiği mal ve hizmetler, tüketiciler tarafından satın alınmak ya da alınmamak suretiyle piyasa denetimine tabidirler. Dolayısıyla işletme yöneticilerinin başarısı da bu piyasa denetiminin sonucuna göre değerlendirilir. Kısacası, özel sektörde firmalar, piyasada kaynaklarını geliştirmek için rakipleri ile yarışırlar. Devlette ise kurumlar, siyasi sistem içinde bütçelerini büyütmek, personel sayılarını arttırmak ve sosyal imkânlarını geliştirmek için birbirleriyle rekabet ederler. Bu rekabet, kamunun daha da büyümesini ve kaynakların verimsiz kullanılmasını ortaya çıkarır. 8. Hakemlik Kamu yönetimi, çelişen sosyal çıkarlar arasında bir arabulucu niteliğinde işlev icra etmektedir. Bu nedenle kamu yönetimi, birey ve grupların davranışları üzerinde bazı sınırlamalar getirebilir. Serbest piyasa mekanizmasının egemen olmaya başlamasıyla birlikte, devletin ekonomik ve sosyal rolünde çok önemli bir değişim yaşanmıştır. Bugünün dünyasında ekonominin yönetimi, emir-komutaya göre değil, piyasadan gelen/gelecek olan sinyallere göre işlemektedir. İşin kurallarını hükümetler değil, piyasalar koymaktadır. Devlet, 1980’den itibaren birçok alandan çekilip bu alanları piyasa aktörlerine bırakırken, bu aktörlerin oyunun kurallarına göre hareket etmesini sağlamak amacıyla düzenleyici ve denetleyici bağımsız idari otoriteler meydana getirdi. Bu idari otoriteler, kamunun olduğu veya olmadığı, piyasa koşullarına göre serbest işlemesi gereken alanlarda, oyunun bir tarafı olmaksızın sistemin işleyişini düzenlemek ve nezaret etmek amacıyla faaliyet göstermektedirler. Serbest piyasa sisteminin uygulandığı bütün ülkelerde, bu fonksiyonu yerine getirmek amacıyla bağımsız idari otoriteler oluşturulmuştur. Ülkemizde, radyo ve televizyon, bankacılık, sermaye İdare Kavramı ve İdare Hukuku piyasası, telekomünikasyon, enerji, ihale, rekabet vb. alanlarda hakem olarak faaliyet gösteren sekiz düzenleyici ve denetleyici kurum bulunmaktadır. 9. Kamu Gücü Özel kişi ve kuruluşlar arasındaki ilişkiler, tarafların eşitliği esasına dayanır. Karşı tarafın istemediği bir şeyi yaptırma imkânı yoktur, dolayısıyla karşılıklı ilişkilerde anlaşma esastır. Buna karşılık kamu yönetimi, amacını gerçekleştirmek için kamu gücünden yararlanır ve gerektiğinde karşı tarafın rızası olmadan tek taraflı kararlar alarak uygulayabilir. Kamu gücü, “tek yanlı işlem”dir. Kamu ile özel kişiler arasındaki ilişkilerde çoğu kere eşitlik yoktur. Örneğin belediye, yol veya köprü yapmak için, kişilerin rızasını aramak ihtiyacını hissetmeksizin kamulaştırmada bulunabilir. Yasaları uygulamak ve gerektiğinde zor kullanmak, ceza vermek kamunun görevleri arasındadır. Kamu yönetimi, kamu gücünü temsil ettiği ve yürüttüğü için, kendini toplumun üzerinde görür ve halktan uzak olma eğilimi içine girer. Yönetimin dışa kapalılığı, gizliliği, kural ve usullere aşırı bağlılığı, hep halkın karşısında üstün bir konumda olma eğiliminden kaynaklanır. Vatandaş, çok sayıda ve karmaşık usul ve kurallar karşısında boynu bükük olarak yönetimin iradesine teslim olmak zorunda kalır. 10. Kuralların Yoğunluğu Kamu yönetiminde uygulanan usul ve kurallar yasalarla ayrıntılı olarak belirlenmiştir. Kamu yönetiminin örgütlenmesi, görev ve yetkileri, kamu personelinin hizmete alınması, hakları ve yükümlülükleri, kamu kurumlarının mal ve hizmet satın almaları çok sayıda yasal düzenlemenin konusunu oluşturmaktadır. Özel kesimde de yasal düzenlemeler vardır. Ancak özel kesimdeki yasal düzenlemeler genel niteliktedir, fazla ayrıntılı değildir ve ayrıca sayı bakımından da azdır. Yeni kamu yönetimi anlayışı, ayrıntılı kurallar yerine, yöneticilere uygulamada geniş bir takdir alanı oluşturmak ve serbestlik vermek için kuralların azaltılması, genel esaslar halinde düzenlenmesi ve sadeleştirilmesini savunur. Son zamanlarda, kamu yönetiminde uygulanan kuralları azaltmak yönünde bir eğilim dikkati çekmektedir. Kamuda bazı ülkelerde uygulanan “düzenleyici etki analizi” gibi çalışmalar, esas itibariyle düzenlemeyi asgari düzeyde tutmak ve düzenlemenin kalitesini iyileştirmek amacına yöneliktir. Değerlendirme Soruları 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) Yönetim kavramına ilişkin yapılan tanımlamalar nelerdir? Yönetimin temel özellikleri nelerdir? Kamu yönetimi kavramı nasıl tanımlanabilir? Kamu yönetiminin elemanları nelerdir? Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki benzerlikler giderek artmakta mıdır? Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki farklılıklar nelerdir? Sosyal maliyet kavramı nedir? 13 14 Sakarya Üniversitesi İdare Kavramı ve İdare Hukuku KAYNAKLAR ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara. ERYILMAZ, Bilal (2010), “Temel Kavramlar”, Kamu Yönetimi (Ed., Süleyman Sözen), Anadolu Üniversitesi, Eskişehir.
