5018 sayılı kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu
advertisement
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU Kamu mali yönetim sistemimiz 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla düzenlenmiş, söz konusu Kanun az sayıda değişiklikle uzun yıllar yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimini düzenleyen temel kanun olma niteliğini sürdürmüştür. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı, IMF İcra Direktörleri Kurulu’nun 6. gözden geçirmeyi onaylayabilmesi için yasalaştırılması ön şart olarak ileri sürülmüştür Avrupa Birliği Uyum Şartları da yasayı bize “şart” koşmuştur. Yasa tasarısı Maliye Bakanlığı tarafından “Avrupa Birliği ve uluslararası standartlarla uyumlu bir kamu iç kontrol sistemi oluşturulması” amacıyla, 3 Ağustos 2002 tarihinde T.B.M.M.’ne sunulmuştur. Uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu mali yönetimi oluşturulması amacıyla ve Ulusal Program ve Politika Belgesi çerçevesinde hazırlanan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Türkiye Büyük Millet Meclisince 10.12.2003 tarihinde 5018 sayı ile kabul edilmiş, 24 Aralık 2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Kanunun genel gerekçesinde; bu Kanun ile bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki - sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sistemi oluşturulması öngörülmektedir. Söz konusu Kanun 01.01.2005 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununu yürürlükten kaldırmaktadır. Ancak, Kanun 01.01.2005 tarihinde yürürlüğe girmesi gerekirken 5277 sayılı Kanun aracılığıyla 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu’na konulan hükümle bazı maddelerinin uygulaması ertelenmiş ve bazı maddeleri ise 5436 Sayılı Kanun ile değiştirildikten sonra 2006 Mali Yılında yürürlüğe girmiştir. AMACI Kanunun amacı; “Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek” şeklinde belirlenmiştir. Bu ifadeyle mali işlem ve eylemler hakkında kapsamlı bir amaç tayin edildiği görülmektedir. Ancak, bu Kanun ile 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, mali yönetimin yapısı da düzenlenmektedir. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununda esas olarak mali usul düzenlenmekte; mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler itibariyle tanımlanmakta idi. Bir başka deyişle sayman, tahakkuk memuru, ita amiri ve diğer görevler, bunları yürütenlerin memuriyet unvanlarından bağımsız olarak saptanmaktaydı. Sayıştay’ın hesap yargısı da bu yapıya göre şekillendirilmişti. Ancak, 1050 sayılı Kanunun öngördüğü bu yapı münferit mali işlemleri konu aldığından, modern anlamda mali saydamlık, hesap verebilirlik ve raporlama işlevlerini ihmal etmekte, bunları “Devletin bilumum emvalinin idare ve muhasebesi” dışında, ayrı bir idari faaliyet olarak mütalaa etmektedir. Söz konusu fonksiyonlar bir yönü ile mali işler sayılmakla birlikte, diğer yönleriyle yürütülen görevin başarı derecesinin ölçülmesi ve ortaya konulması bakımından idari-siyasi nitelikli faaliyetlerdir. Kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, hesap verebilirlik, saydamlık, stratejik hedefler ve performans vb. kavramları ölçmek, değerlendirmek ve müeyyidelendirmek mali hukuk konusu olmaktan çok, yönetim hukuku sorunu olarak görülmektedir. Hesap yargısı önünde hesap verme ilkesi terk edilmekte; kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında, muhasebeleştirilmesinde ve raporlanmasında etkinlik, verimlilik ve hukuka uygunluk bakımından sorumlu olmak ve bunu yetkili merciler önünde açıklamak anlamında bir hesap verme sorumluluğu anlayışı getirilmektedir. (5018/8) Kamusal kaynak ve yetki kullananların bağlı oldukları üst yöneticilere ve hükümete (yönetsel), parlamentoya (siyasal) ve kamuya (demokratik-etik) hesap vermelerine yönelik düzenlemeler getirilmiştir. KAPSAM 1050 sayılı Kanun mevcut idari yapıyı esas almakta, bunları tabi olduğu bütçe rejimi içinde aşağıdaki şekilde üçe ayırmaktaydı: - Genel Bütçe (Muvazene-i Umumiye), (Tek Devlet tüzel kişiliğine dahil yasama ve yargı kurumları ile bakanlıklar ve teşkilat itibariyle bir bakanlığa bağlı olmakla birlikte, ödenekleri ayrı bir bölüm oluşturan genel idareler (Daireler) Genel Bütçe içinde yer almaktadır.) - Katma bütçe, (Yine Devlet yapısı içerisinde tanımlanmakla birlikte, tek Devlet tüzel kişiliği içinde yer almayan, her biri ayrı tüzel kişilik sahibi bağımsız idareler (hizmet yerinden yönetimleri) ise Devlet bütçesine katma bütçeli idareler adıyla dahil edilmektedir. Katma bütçeli idareler sahip bulundukları ayrı tüzel kişilik dolayısıyla kendilerine özel bütçelere sahiptirler (Özel bütçeli idarelerdir). Bunların ayrı özel gelirleri, ayrı vezneleri, ayrı muhasebeleri vardır, ayrı bir mal rejimine ve özel hukuki kimliğe sahiptirler.) - Mahalli idare bütçeleri. Tüm Devlet birimleri (Posta idaresi, Demiryolları ve inhisarlar idareleri gibi iktisadi işletmeler dahil) genel ve katma bütçe içinde toplanmış; sadece mahalli idarelerin bütçeleri, belki dağınıklık ve fiili imkansızlık yüzünden, dışarıda bırakılmıştı. 1938 yılından itibaren işleyişleri gereği bütçe rejimi içine oturmayan, görevleri bakımından kamu hizmeti ile doğrudan bağlantısı olmayan ve çalışmalarını iktisadi ve ticari alanda özel hukuk hükümlerine göre yürüten İktisadi Devlet Kuruluşları da konsolide bütçe dışına çıkarılmışlar ve ayrı bir idari ve hukuki rejime tabi kılınmışlardır. Zamanla Devlet teşkilatındaki genişleme dolayısıyla ortaya çıkan kamu idareleri esneklik kazanma gerekçesiyle, kendilerini bütçe rejimi ve 1050 sayılı Kanun kapsamı dışına çıkarmanın yollarını bulmuşlar ve bunlara sürekli yenileri eklenerek (fonlar, döner sermayeler, vakıflar) Devlet bütçesini ve bütçe rejimini yozlaştırmışlardır. 5018 Sayılı Kanunun Kapsamı; Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan idareler kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolü olarak saptanmıştır. Avrupa Birliği fonları ile yurtiçi ve yurtdışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla yine kanun kapsamına eklenmiştir. Denetleyici ve düzenleyici (SPK, RTÜK, Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, TMSF) kurumlar ise belirli maddeler sıralanarak kısmî kapsama alınmıştır. 2 5018 Sayılı Kanun sosyal güvenlik kurumları ve yerel yerinden yönetimler (mahalli idareler) dışında tüm kamu birimlerini üç cetvel halinde saymak ve toplamak suretiyle önemli bir adım atmaktadır. 1-Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri -Genel Bütçe Kapsamındaki ( I Sayılı Cetvelde yer alan)kamu idareleri -Özel Bütçeli İdareler ( II Sayılı Cetvelde yer alan)kamu idareleri -Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ( III Sayılı Cetvelde yer alan)kamu idareleri 2-Sosyal Güvenlik Kurumları ( IV Sayılı Cetvelde yer alan) kamu kurumları 3-Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren; -Belediye, -İl Özel İdaresi -Bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri (Örnek; ASKİ, EGO, İETT gibi) 5018 sayılı Kanun’ da 1050 sayılı kanuna nazaran istisnai hükümler dışında çok daha geniş bir kapsam karşımıza çıkmaktadır. Genel bütçe kapsamındaki idareler, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumları kapsama alınırken, TCMB ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamuya ait şirketler kapsam dışında tutulmuştur. Ancak, bu yapılırken Devletin temel kuruluşu dikkate alındığında bazı olumsuzluklar olduğu görülmektedir. Bunlardan birincisi, tek Devlet tüzel kişiliğine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandığı ifade edildiği halde (Madde:12), Genel Bütçeli Kamu İdarelerinin yer aldığı I sayılı cetvele TCK, DSİ, SHÇEK gibi ayrı tüzel kişiliğe sahip idarelerin de dahil edilmesidir. İkincisi, düzenleyici ve denetleyici kurumların kanun kapsamına alındıktan sonra (ki bu son derece isabetli ve gerekli bir tavırdır) bu kanun hükümlerinin ¾ ünden istisna edilmesi(5018/2), II ve III sayılı cetvellerde yer alan özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel yapılmasıdır. Özel bütçeli idarelerin tümü merkezden yönetime idari vesayet bağı ile bağlı hizmet yerinden yönetimleridir farklı özerklik kriterleri ve dereceleri yaratılması anlamsız ve daha ötesi Türk Devlet sistematiğine aykırıdır. TANIMLAR Tanımlamalara baktığımızda 1050 sayılı Kanuna göre yeni kavramlar görmekteyiz. Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri, Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini, (I) SAYILI CETVEL GENEL BÜTÇE KAPSAMINDAKİ KAMU İDARELERİ 1) Türkiye Büyük Millet Meclisi 2) Cumhurbaşkanlığı 3) Başbakanlık 3 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20) 21) 22) 23) 24) 25) 26) 27) 28) 29) 30) 31) 32) 33) 34) 35) 36) 37) 38) 39) 40) 41) 42) 43) 44) 45) 46) 47) 48) 49) 50) 51) 52) Anayasa Mahkemesi Yargıtay Danıştay Sayıştay Adalet Bakanlığı Milli Savunma Bakanlığı İçişleri Bakanlığı Dışişleri Bakanlığı Maliye Bakanlığı Milli Eğitim Bakanlığı Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Sağlık Bakanlığı Ulaştırma Bakanlığı Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Kültür ve Turizm Bakanlığı Çevre ve Orman Bakanlığı Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı Jandarma Genel Komutanlığı Sahil Güvenlik Komutanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü Diyanet İşleri Başkanlığı Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Hazine Müsteşarlığı Dış Ticaret Müsteşarlığı Gümrük Müsteşarlığı Denizcilik Müsteşarlığı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Devlet Personel Başkanlığı Özürlüler İdaresi Başkanlığı Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Karayolları Genel Müdürlüğü Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü Tarım Reformu Genel Müdürlüğü Orman Genel Müdürlüğü Petrol İşleri Genel Müdürlüğü Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı (II) SAYILI CETVEL ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER 4 A) YÜKSEKÖĞRETİM KURULU, ÜNİVERSİTELER VE YÜKSEK TEKNOLOJİ ENSTİTÜLERİ 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20) 21) 22) 23) 24) 25) 26) 27) 28) 29) 30) 31) 32) 33) 34) 35) 36) 37) 38) 39) 40) 41) 42) 43) 44) 45) 46) 47) 48) 49) Yükseköğretim Kurulu Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi İstanbul Üniversitesi İstanbul Teknik Üniversitesi Ankara Üniversitesi Karadeniz Teknik Üniversitesi Ege Üniversitesi Atatürk Üniversitesi Orta Doğu Teknik Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Boğaziçi Üniversitesi Dicle Üniversitesi Çukurova Üniversitesi Anadolu Üniversitesi Cumhuriyet Üniversitesi İnönü Üniversitesi Fırat Üniversitesi Ondokuz Mayıs Üniversitesi Selçuk Üniversitesi Uludağ Üniversitesi Erciyes Üniversitesi Akdeniz Üniversitesi Dokuz Eylül Üniversitesi Gazi Üniversitesi Marmara Üniversitesi Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Trakya Üniversitesi Yıldız Teknik Üniversitesi Yüzüncü Yıl Üniversitesi Gaziantep Üniversitesi Abant İzzet Baysal Üniversitesi Adnan Menderes Üniversitesi Afyon Kocatepe Üniversitesi Balıkesir Üniversitesi Celal Bayar Üniversitesi Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Dumlupınar Üniversitesi Gaziosmanpaşa Üniversitesi Gebze Yüksek Teknoloji Enstitüsü Harran Üniversitesi İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü Kafkas Üniversitesi Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi Kırıkkale Üniversitesi Kocaeli Üniversitesi Mersin Üniversitesi Muğla Üniversitesi Mustafa Kemal Üniversitesi Niğde Üniversitesi 5 50) 51) 52) 53) 54) 55) Pamukkale Üniversitesi Sakarya Üniversitesi Süleyman Demirel Üniversitesi Zonguldak Karaelmas Üniversitesi Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Galatasaray Üniversitesi B) ÖZEL BÜTÇELİ DİĞER İDARELER 1) Savunma Sanayi Müsteşarlığı 2) Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu 3) Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü 4) Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu 5) Türkiye Bilimler Akademisi 6) Türkiye Adalet Akademisi 7) Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu 8) Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü 9) Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü 10) Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü 11) Vakıflar Genel Müdürlüğü 12) Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü 13) Elektrik İşleri Etüt İdaresi 14) Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü 15) Türk Akreditasyon Kurumu 16) Türk Standartları Enstitüsü 17) Milli Prodüktivite Merkezi 18) Türk Patent Enstitüsü 19) Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü 20) Türkiye Atom Enerjisi Kurumu 21) Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı 22) İhracatı Geliştirme Etüt Merkezi 23) Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı 24) Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı 25) GAP Bölge Kalkınma İdaresi 26) Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 27) Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumları, (III) SAYILI CETVEL DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Telekomünikasyon Kurumu Sermaye Piyasası Kurulu Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Kamu İhale Kurumu Rekabet Kurumu Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu 6 Sosyal güvenlik kurumları: Bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu kurumlarını, (IV) SAYILI CETVEL SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI 1) 2) 3) 4) T.C. Emekli Sandığı Sosyal Sigortalar Kurumu Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Türkiye İş Kurumu” Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri, Bütçe: Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi, Kamu kaynakları: Borçlanma suretiyle elde edilen imkanlar dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri, Kamu gideri: Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının ıskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, mali ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri, Kamu geliri: Kanunlarına dayanılarak toplanan vergi, resim, harç, fon kesintisi, pay veya benzeri gelirler, faiz, zam ve ceza gelirleri, taşınır ve taşınmazlardan elde edilen her türlü gelirler ile hizmet karşılığı elde edilen gelirler, borçlanma araçlarının primli satışı suretiyle elde edilen gelirler, sosyal güvenlik primi kesintileri, alınan bağış ve yardımlar ile diğer gelirleri, Özel gelir: Genel bütçe kapsamındaki idarelerin kamu görevi ve hizmeti dışında ilgili kanunlarında belirtilen faaliyetlerinden ve fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet teslimlerinden sağlanan ve genel bütçede gösterilen gelirleri, Harcama birimi: Kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama bulunan birimi, yetkisi Kamu mali yönetimi: Kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri, Mali kontrol: Kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçleri, Stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı, Mali yıl: Takvim yılını, İfade eder. 7 Kamu maliyesi ve temel ilkeleri Kamu maliyesi; gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması, açıkların finansmanı, kamunun varlık ve borçları ile diğer yükümlülüklerinin yönetimini kapsar. Kamu maliyesi, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına göre yürütülür. Kamu idarelerinin görevleri, ilgili kanunlarında açık olarak belirlenir ve kaynakların dağıtımında esas alınır.(5018 Md.4) Kanunun 5. maddesinde ise kamu maliyesinin temel ilkeleri belirlenmiştir. Diğer bir ifade ile iktisat politikalarından biri olan maliye politikalarının kurallarını belirlemeye çalışmıştır. Kamu maliyesinin temel ilkeleri a) Kamu mali yönetimi uyumlu bir bütün olarak oluşturulur ve yürütülür. b) Kamu maliyesi, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır. c) Maliye politikası, makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulur ve yürütülür. d) Kamu mali yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür. e) Kamu mali yönetimi mali disiplini sağlar. f) Kamu mali yönetimi ekonomik, mali ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamusal tercihlerin oluşması için gerekli ortamı yaratır. g) Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır. İlgili kanunlardaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, kamu maliyesi uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir ve izlenir. ilkelerinin Hazine Birliği Hazine Birliği; “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.”(5018 Mad.6) denilmektedir. Merkezi yönetimin Kanuna ekli I. II. ve III. cetvelde sayılan idarelerin tümünü ifade ettiği de bellidir Buna rağmen, anılan maddenin ikinci ve üçüncü fıkrasında; “Bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz. Her türlü iç ve dış borçlanma, yurtdışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara ilişkin geri ödemeler, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususlarda 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı, 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun hükümleri uygulanır.” Hükümleri yer almaktadır. 8 Bu hükümler ile II ve III sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin ayrı vezneler (hazinecikler) oluşturabileceğini kabul etmektedir. Buna Hazine saymanlıkları ile ilgili istisnayı da eklediğinizde ortada hazine birliği diye bir şey kalmamaktadır. 1050 sayılı Kanun hazine birliği ilkesini koymuştu (Madde:16). Başlangıçta katma bütçenin, giderleri özel gelirleri ile karşılanan ve (bu yüzden) genel bütçe dışında yönetilen idarelerin bütçeleri olarak tanımlanması ve hazine yardımlarının ihmal edilecek seviyelerde kalması yüzünden anlamı olan hazine birliği ilkesi zamanla sulanmış ve giderlerinin ortalama % 98’i genel bütçeden karşılanan idareler dahi katma bütçelilik statüsünü devam ettirmişlerdir. Böylece ilke gitmiş, adı kalmıştır. Buna rağmen, idarelerin bünyesinde bulunan maliye saymanlıkları bu ilke geçerli imişcesine görevlerine devam etmişlerdir. Bu suretle hazine birliğinin kaybolmasına rağmen, muhasebe birliği sürdürülebilmiştir. Yeni Kanun hem 1050 sayılı Kanun’ daki hazine birliğinin sakat halini tekrar etmekte hem de bugüne kadar tek elden yürütülen muhasebe hizmetini de parçalamaktadır. Kanunda Hazine Birliği maddenin birinci fıkrasında, doğru ve olması gerektiği şekilde tanımlayıp, hemen arkasından içinin boşaltılması irade ile ifade arasında bir uyumsuzluk olduğunu veya yersiz bir müdahale ile sistemin bozulduğunu düşündürmektedir. Bu konuda önemli bir nokta da, özellikle II sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idareler bakımından hazine yardımlarının devam ettirilmesi gerçeğidir. Adına belki hazine yardımı denmeyecektir ama sonuçta yapılan, genel bütçe kaynaklarından bir transferin gerçekleştirilmesidir. Bir idarenin giderlerinin % 98 ini genel bütçeden aktarılan transferlerle karşıladıktan sonra mali özerklik iddiasında bulunmasının geçerliği bulunmamaktadır. Verilmesi genel bütçe imkanlarına bağlı olan kaynaklarla, bağımsız hizmet yürütmek ve finanse etmek de her zaman mümkün olmaz. MALİ KONTROL Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları Kanunun 7. maddesinde “Mali saydamlık” gereği olarak yapılması öngörülen hususlar şu şekilde açıklanmıştır. “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Bu amaçla; a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması, b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması, c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması, d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması, Zorunludur. 9 Mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir.” Denilmektedir. Saydamlık, devletin, hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği politikaları, ve bu politikaların yarattığı sonuçları izlemek için gerekli olan bilgiyi düzenli, anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir bir biçimde sunmasıdır. Bu tanımda iki unsurun altını çizmekte yarar vardır. Buna göre sistemin saydam olması için sadece aktörlerin ne yaptıklarının bilinmesi değil, ne yapmaya niyetli oldukları konusunun da kamuoyuna sunulması gerekmektedir. Niyetlerin açık bir biçimde belirlenmesi ve kamuoyuna sunulması hem niyetlerin kamu yararına uygun olup olmadığını tartışma olanağı yaratır, hem de vatandaşlara daha sonra davranışları ve bu davranışların sonuçlarını değerlendirmede önemli bir kıstas sunar. İkincisi, bilginin bir yerlerde mevcut olması sistemin saydam olduğunu göstermez. Bilginin vatandaş tarafından etkin bir biçimde kullanılabilmesini sağlayacak bir biçimde düzenli, anlaşılabilir ve tutarlı olması gerekmektedir. Bilginin güvenilir olması ise objektif olarak doğru olmasını içerir ama bununla sınırlı değildir. Güvenilirlik aynı zamanda bilgiyi kullananların da bilginin doğruyu yansıttığına inanmasını, bu ise inandırıcılığı sağlayan “kalite kontrol” mekanizmalarının kurulmuş olmasını gerektirir. Saydamlığın çok çeşitli boyutları vardır. Bunlardan birincisi, mali saydamlık, kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl ve hangi amaçla kullanıldığının bilgisinin varolması demektir. İkincisi, performans saydamlığı ise nihai mal ve hizmet sunumunda etkinliğin (yani mümkün olan en az maliyetle sunulup sunulmadığının veya amaçlanan toplumsal hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının) değerlendirilmesine yarayan veya bu değerlendirmeyi kolaylaştıran bilgilerin sunulmasıdır. IMF'ye göre, mali saydamlığın asgari şartları arasında şunlar sayılmıştır: - Tüm bütçe dışı uygulamaların bütçe sürecinin bir parçası olması - Bu faaliyetlere ilişkin bilgiler bütçede veya tamamlayıcı raporlarda yer alması - Muhasebe uygulama esasları yayınlanması - Bütçenin yanı sıra, bir maliye politikası bildirimi sunulması (ve bu bildirim şu unsurları içermelidir; temel varsayımlar, beklentiler, hedefler, orta vadeli makroekonomik çerçeve, öncelikler, mali sürdürülebilirlik analizi, riskler) - Sonuçların hedefler ile karşılaştırılması an SARAÇ Kanunun 8. maddesinde “Hesap Verme Sorumluluğu bulunanlar ile hesap verilecek hususlar” açıklanmıştır. “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” Ancak bu sorumluluk net tarif edilmemiş olup, ilerde pek çok sıkıntıya gebedir. Sorumluluğun hangi türleri kapsam dahilindedir? Söz konusu olan temsil sorumluluğu (kurumu üst düzeyde yöneten ve temsil edenin sorumluluğu) mudur, idari sorumluluk (işin gereğince yürütülmesi için maiyetindeki elemanların sevk ve idaresinin sorumluluğu) mudur, mali sorumluluk (kişiye teslim edilen kıymetler, yapacağı işlemler ve alacağı kararlar nedeniyle maruz bulunduğu risk) mudur, hukuki sorumluluk (yapılan işlem ve eylemler dolayısıyla maruz kalınan hukuki ve cezai yaptırımların boyutu) mudur, teknik sorumluluk (inşaat, imalat, vb. işlerde doğması muhtemel zararlar dolayısıyla üstlenilen sorumluluk) mudur? Bunların bileşkesi midir? Bu 10 belirsizlik ortamında, geçmişte 1050 sayılı Kanuna göre sorumluluğun saymanlar üzerinde kalmasının getirdiği yük tekrarlanacak mıdır? Hesap verme yükümlülüğünün, üzerinde anlaşılan beklentiler uyarınca ifa etmek üzere görev alma ve bu görevi ifa ettiğini gösterme mecburiyetine dayanan bir ilişki olarak tanımı çağdaş kamu yönetiminin amaçlarına daha uygun bulunmaktadır. Yalın bir ifadeyle hesap verme yükümlülüğü, genel olarak, kendisine emanet edilen para veya malları yöneten ya da bir görevi ifa eden bir kişinin, başkalarına, bu para veya malları yönetme veya bu görevleri yerine getirme tarzı hakkında açıkça cevap vermesi görevidir. Kanunun 9. maddesinde “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” ye ilişkin hususlar açıklanmıştır. “Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir.” Hükmü yer almaktadır. Yapılan düzenlemelerle, Türk Kamu Mali Yönetim Sistemi’nde, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme anlayışının uygulamaya konması amaçlanmakta, son yıllarda hızla uygulama alanı bulan iki anlayışın Türk Mali Sisteminde uygulanmasını öngörmek suretiyle hesap verilebilirlik ve kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik ve verimliliğin sağlanması açısından önemli bir aşama oluşturmaktadır. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilme, Planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ve uygulamayı etkili bir şekilde izlemede kamu kuruluşlarının inisiyatif almaları ve aktif katılımı zorunlu görülmektedir. Söz konusu faaliyetlerin kuruluşlar tarafından yürütülmesinde “stratejik planlama” temel bir araç olarak gündeme gelmektedir. 11 Nitekim DPT, Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu (Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, DPT Yayını, Ankara 2003)hazırlamış; burada stratejik planlama süreci aşağıdaki gibi tanımlanmıştır. PLAN VE PROGRAMLAR • GZFT Analizi • Piyasa Analizi • Hedef Kitle/İlgili Tarafların Belirlenmesi DURUM ANALİZİ NEREDEYİZ? •Kuruluşun varoluş gerekçesi •Temel İlkeler MİSYON VE İLKELER • Arzu edilen gelecek VİZYON • Orta vadede ulaşılacak amaçlar • Spesifik, somut ve ölçülebilir hedefler STRATEJİK AMAÇLAR VE HEDEFLER NEREYE ULAŞMAK İSTİYORUZ? • Amaç ve hedeflere ulaşma yöntemleri • Detaylı iş planları • Maliyetlendirme FAALİYETLER VE PROJELER GİTMEK İSTEDİĞİMİZ YERE NASIL ULAŞABİLİRİZ? • Raporlama • Karşılaştırma İZLEME • Geri besleme • Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi • Performans göstergeleri • Performans Yönetimi DEĞERLENDİRME VE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ BAŞARIMIZI NASIL TAKİP EDER VE DEĞERLENDİRİRİZ? HARCAMA SÜRECİ VE YETKİLİLER ve SORUMLULUKLARI 1050 SAYILI KANUNDA YETKİLİ VE SORUMLULAR; 1- İta amiri 2- Tahakkuk memuru 3- Sayman 4- Kanunun 22’nci maddesinde belirtilen görevliler olarak sayılmıştır. 1050 sayılı Kanun, devlet giderinin gerçekleştirilmesinde, tahakkuk memuru-ita amirisayman üçlüsüne yer vermiş idi. 12 Kısaca, tahakkuk memuru, devlet gelirini ve giderini mevzuatına uygun olarak gerçekleştirenlere; ita amiri devlet hizmetlerine ilişkin giderlerin geçici yada kesin olarak ödenmesi için saymanlara yazılı emir ve izin verenlere; sayman da gelir toplama, malları saklama, gideri ödeme işlemlerini yapan ve Sayıştay’a yönetim dönemi hesabı veren kişi idi. Ayrıca, Kanunun 15’inci maddesi hükmü ile tahakkuk memurluğu, ita amirliği ve saymanlık görevlerinin ikisinin bir kişide toplanması men edilmişti. İta Amirliği: I. derece ita amiri Bakan, merkezde yetkili kıldığı Müsteşar, Müsteşar Muavini, Genel Müdürler, Kurul Başkanları... II. derecede İta Amiri ise; - Kanundan doğan II.derece ita amirliği; Üniversite Rektörleri, Katma Bütçeli İdarelerin Genel Müdürleri -Devredilmiş ita amirliği: Bakanın ödeme emrini taşraya göndermek taşradaki İdare Şube Başkanlarını veya Bölge Müdürlerini harcamaya yetkili kılması, Tahakkuk Memurluğu: 1050 sayılı Kanunun 22. maddesine göre Bütçe Kanunundaki ayırıma göre Maliye Bakanlığınca belli edilir. İta amirlerine yetki olarak en yakın görevliler, tahakkuk memuru olarak görevlendirilmiştir. Taşrada İdari Şube Başkanları tahakkuk memurudur. Diğer yandan, 1050 sayılı Kanun bütçe ödeneklerinin kullanımını (giderin yapılmasını) dört aşamalı bir sürece bağlamıştır: -Taahhüt; Bütçe ile verilen ödenek dahilinde 1. derece ita amirlerinin taahhüde girişmesi İhale suretiyle yapılacak alımlarda ihaleye çıkılması ihale komisyonu kararı, ihalenin onayı, yaklaşık maliyetin tespiti gibi sözleşme yapılmasına kadar ki bütün aşamalar, giderin taahhüdü aşamasını gösterir. Yolluk aylık gibi özlük hakkında, memurların istihdam edilmesiyle taahhüt yerine getirilmiş olmaktadır. -Tahakkuk; Sözleşme mucibince mal veya hizmet teslim alındıktan sonra harcamanın kendine göre Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde aranılan kanıtlayıcı belgelerin verile emrine bağlanıp tahakkuk memuru tarafından imzalandıktan sonra ita amirince imzalanması halinde giderin ödenmesi için saymanlara yazılı emir verilmiş olur. -Verile emrine bağlama;İta amirinin giderin ödenmesi için saymana yazıl emir vermesi -Ödeme; Usulüne uygun olarak tahakkuk etmiş ve verile emrine bağlanmış harcamanın, 1050 sayılı Kanunun 81. maddesine göre sayman tarafından yapılan inceleme sonucunda ödemenin hak sahibine yapılması. Bir iş, hizmet veya alıma teşebbüs edilmesi, teşebbüsün gerçekleştirilmesi (uygulanması ve sonuçlandırılması) ve oluşan gider dolayısıyla hak sahibinin alacaklandırılması ilgili idarenin yetkisinde ve inisiyatifindedir. Bir başka deyişle gider sürecinin ilk üç aşamasını gerçekleştirmek ilgili idarenin görevidir. Ancak, giderin gerçekleşmesinde, ihale komisyonlarında maliye üyesi de yer almaktaydı. Son aşama, yani giderin hak sahibine ödenmesi Maliye Bakanlığına (onun adına saymanlığa) ait bir görevdir. 13 5018 SAYILI KANUNDA İSE YETKİLİLER, SORUMLULAR; 1-Bakanlar 2-Üst Yöneticiler 3- Harcama yetkilisi 4- Gerçekleştirme görevlileri (Destek Hizmetleri Birimi, Harcama Birimi’ nde) 5-Ön Mali Kontrol Görevlileri (Harcama Birimleri ve Mali Hizmetler Birimlerinde) 6-Mali Hizmetler Birimi (stratejik planlama, bütçe ve performans programı, muhasebe-kesin hesap ve raporlama ile iç kontrol fonksiyonlarının ayrı alt birimlerden oluşur.) 7-Muhasebe yetkilisi 8-İç Denetçi 9-Dış Denetçi şeklinde sayılmıştır. 1-BAKANLAR; “Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumludur. Bu sorumluluk, Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Milli Eğitim Bakanına, mahalli idareler için İçişleri Bakanına aittir. Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumludurlar. Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirir.” (5018/10) hükmü yer almaktadır. Bu hükümden de anlaşılacağı üzere, bakanların sorumluluğu siyasi sorumluluğu içermektedir. 2- ÜST YÖNETİCİLER; “Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” (5018/11) hükmü yer almaktadır. 14 Bu hükümden de anlaşılacağı üzere, üst yöneticilerin sorumluluğu yönetsel sorumluluğu içermektedir. 1050 Sayılı Kanuna göre Harcama sürecinde görevli; I. derece ita amiri Bakan, merkezde yetkili kıldığı Müsteşar, Genel Müdürler, Kurul Başkanları, ; 5018 sayılı Kanuna göre “Bakan” ve “Üst Yöneticiler”; Kanundan doğan II.derece ita amirliği; Üniversite Rektörleri, Katma Bütçeli İdarelerin(Özel Bütçeli İdarelerin) Müsteşarları, Genel Müdürleri 5018 sayılı Kanuna göre “Üst Yöneticiler” Devredilmiş II. derece ita amirliği; Bakanın ödeme emrini taşraya göndermek suretiyle harcamaya yetkili kıldığı taşradaki İdare Şube Başkanları veya Bölge Müdürleri 5018 sayılı Kanuna göre “Harcama Yetkilileri” olarak üçe ayrılmıştır. 1050 sayılı Kanuna göre ita amirleri, mali yönden bütçe uygulamalarını izlemek ve gözetmek; kamu giderlerinin ödetmek konusunda görevli ve yetkili idiler. Bu konumlarının gereği olarak da harcama sürecinin her aşamasında işlemlere katılmakta ve yönlendirmekte idiler. Bir ihale uygulamasına örnek alırsak ita amiri: - Ödeme emirleri (gönderme belgesi) ita amiri adına gönderilmektedir. - Ödeneğin kullanılması için izin verir (onay belgesi). - İhale komisyonunu seçer, oluşturur, görevlendirir. - İhale kararını onaylar. - İdare adına ihale sözleşmesini imzalar. - İstihkakların tahakkuku için onay verir. - Verile emrini imzalayarak ödemeyi yaptırır. Görüleceği üzere ita amiri işlemin her aşamasında vardır. Bunun yanında ita amirleri sahip bulundukları hiyerarşik yetkileriyle ve idari yöntemlerle de işlem ve eylemleri izlemekte idiler. Oysa, 5018 Sayılı Kanun üst yöneticileri bütçe uygulamasından sorumlu tutmakta; fakat işlem sürecinden koparmaktadır. Üst yönetici bu sorumluluğunun gereklerini yerine getirirken, harcama yetkililerinden ve diğer görevlilerden gelecek raporlara bağlı kalacaktır.. Üst yöneticinin gözetim yükümlülüğünün, uygulama sorumluluğu haline getirilmesi ve üstüne uygulamanın dışına itilmiş olması, onları epey bir sıkıntıya koyacak gibi görünmektedir. Eski uygulamada ita amirlerinin, bazı özel durumlarda sorumluluk üstlenmeleri hariç, mali sorumlulukları bulunmamakta idi. Yeni düzenleme de üst yöneticilere mali sorumluluk getirmemektedir. Sorumluluk, bir görevlendirme nedeniyle verilen yetkinin kullanımından doğacak hukuksuzluk dolayısıyla bir müeyyideye maruz kalma durumu şeklinde tanımlanabilir. Bu tanım çerçevesinde, uygulama yetkisi bulunmayan, işlemlere katılmayan ve karışmayan yöneticinin bu işlem sonucu doğan hukuki mali yaptırımlara maruz kılınması esasen söz konusu olamaz. Zaten üst seviyede bütçe sorumluluğunun mali, hukuki ve hatta idari bir sorumluluk değil; siyasi bir sorumluluk olarak anlaşılması daha doğru olur. 15 3-HARCAMA YETKİLİSİ; “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Ancak, teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir. Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez ve merkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idarî sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” (5018/31) denilmek suretiyle, yönetim kademesindeki hangi görevliler harcama yetkilisi olacağı belirlenmiştir. “Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir.” (5018/31md son fıkra) hükmü ile de, harcama yetkilisinin harcama yapma sınırı / yetkisi belirlenmiştir. Bu hüküm gereğince, 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve esaslar 1 Seri Nolu Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ’ de aşağıdaki gibi belirlenmiştir. Harcama Yetkililerinin Belirlenmesi 5018 sayılı Kanunun 5436 sayılı Kanunla değişik 31 inci maddesinin birinci fıkrasında bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisi olarak belirlenmiştir. Bu hüküm uyarınca bütçe sınıflandırması harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olmaktadır. Bilindiği üzere kamu idare bütçeleri, Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uyumlu olarak belirlenen analitik bütçe sınıflandırmasına göre hazırlanmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırması; kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma, finansman tipi ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere dört gruptan oluşmaktadır. Kurumsal sınıflandırmada dört düzeyli ve sekiz haneli bir kodlama sistemi benimsenmiş olup, birinci düzeyde Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, yüksek yargı organları ile bakanlıklar ve bütçe türleri, ikinci düzeyde birinci düzeyde tanımlanan yöneticilere karşı doğrudan sorumlu birimler ile bütçe türleri kapsamında yer alan kurumlar, üçüncü düzeyde ana hizmet birimleri gibi ikinci düzeye bağlı birimler, dördüncü düzeyde ise destek ve lojistik birimler ile politika uygulayıcı birimler yer almaktadır. Buna göre, kurumsal sınıflandırmanın üçüncü ve dördüncü düzeyinde yer alan birimler, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerini, bu birimlerin en üst yöneticileri de harcama yetkililerini ifade etmektedir. 16 Merkez Teşkilatı Harcama Yetkilileri 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, sosyal güvenlik kurumlarının ve mahalli idarelerin merkez teşkilatı harcama yetkilileri görev unvanları, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimleri ve hesap verme sorumluluğu açısından bağlı oldukları üst yöneticiler itibarıyla aşağıdaki gibi belirlenmiştir. Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinde Harcama Yetkilileri Teşkilat Yapısı Başbakanlık, Bakanlık (Milli Savunma Bakanlığı hariç) Müsteşarlık Genel Müdürlük Başkanlık Üst Yönetici Müsteşar Müsteşar Genel Müdür Başkan Genel Sekreterlik Yüksek Mahkemeler ve Sayıştay Genel Sekreter Kurul Başkan Kurum Başkan Başkan Bütçeyle Ödenek Tahsis Edilen Harcama Birimi Kurul Başkanlığı Genel Müdürlük Başkanlık Müstakil Daire Başkanlığı Müşavirlik Özel Kalem Müdürlüğü Savunma Sekreterliği Merkez Kurul Başkanlığı Genel Müdürlük Müstakil Daire Başkanlığı Başkanlık Müşavirlik Özel Kalem Müdürlüğü Savunma Uzmanlığı Kurul Başkanlığı Müstakil Daire Başkanlığı Daire Başkanlığı Başkanlık Müdürlük Savunma Sekreterliği Sivil Savunma Uzmanlığı Savunma Uzmanlığı Müşavirlik Akademi Başkanlığı Birim Kurul Başkanlığı Müstakil Daire Başkanlığı Daire Başkanlığı Savunma Uzmanlığı Savunma Sekreterliği Müşavirlik Daire Başkanlığı Genel Sekreterlik Özel Kalem Müdürlüğü Genel Sekreterlik Denetim ve İnceleme Grupları Müstakil Daire Başkanlığı Müşavirlik Savunma Uzmanlığı 17 Harcama Yetkilisi Kurul Başkanı Genel Müdür Başkan Daire Başkanı Müşavir Özel Kalem Müdürü Savunma Sekreteri Başkan Kurul Başkanı Genel Müdür Daire Başkanı Başkan Müşavir Özel Kalem Müdürü Savunma Uzmanı Kurul Başkanı Daire Başkanı Daire Başkanı Başkan Müdür Savunma Sekreteri Sivil Savunma Uzmanı Savunma Uzmanı Müşavir Akademi Başkanı Birim Amiri Kurul Başkanı Daire Başkanı Daire Başkanı Savunma Uzmanı Savunma Sekreteri Müşavir Daire Başkanı Genel Sekreter Özel Kalem Müdürü Genel Sekreter Genel Sekreter Daire Başkanı Müşavir Savunma Uzmanı Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Milli Savunma Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ve Gelir İdaresi Başkanlığında görev unvanları itibarıyla merkez teşkilatı harcama yetkilileri bu idarelerin üst yöneticileri tarafından belirlenir ve bunlar mali hizmetler birimi ile muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilir. Yüksek Mahkemeler ve Sayıştay bütçelerinde Heyet, Daire, Kurullar, Cumhuriyet Başsavcılığı ile Denetim Birimlerine tahsis edilen ödeneklerin harcama yetkilisi Genel Sekreterdir. Özel Bütçeli İdarelerde Harcama Yetkilileri Teşkilat Yapısı Üst Yönetici Üniversite ve Yüksek Teknoloji Enstitüleri Rektör Müsteşarlık Müsteşar Genel Müdürlük Genel Müdür Merkez Merkez Başkanı veya Genel Sekreter Başkanlık Başkan Kurum Başkan Kurul Kurul Başkanı Bütçeyle Ödenek Tahsis Edilen Harcama Birimi Genel Sekreterlik Daire Başkanlığı Hukuk Müşavirliği Fakülte Yüksekokul Meslek Yüksekokulu Enstitü Hastane Merkez Bölüm Savunma Uzmanlığı Müstakil Daire Başkanlığı Hukuk Müşavirliği Kurul Başkanlığı Müstakil Daire Başkanlığı Müdürlük Sivil Savunma Uzmanlığı Savunma Uzmanlığı Hukuk Müşavirliği Şube Müdürlüğü Genel Sekreterlik Başkanlık Müdürlük Hukuk Müşavirliği Genel Sekreterlik Müstakil Daire Başkanlığı Özel Kalem Müdürlüğü Hukuk Müşavirliği Müdürlük Genel Koordinatörlük Grup Başkanlığı Kurul Başkanlığı Genel Sekreterlik Müstakil Daire Başkanlığı Daire Başkanlığı Sivil Savunma Uzmanlığı Hukuk Müşavirliği Enstitü Müdürlük Merkez Başkanlık Üniversitelerarası Kurul 18 Harcama Yetkilisi Genel Sekreter Daire Başkanı Hukuk Müşaviri Dekan Müdür Müdür Müdür Başhekim Müdür Başkan Savunma Uzmanı Daire Başkanı Hukuk Müşaviri Kurul Başkanı Daire Başkanı Müdür Sivil Savunma Uzmanı Savunma Uzmanı Hukuk Müşaviri Şube Müdürü Genel Sekreter Başkan Müdür Hukuk Müşaviri Genel Sekreter Daire Başkanı Özel kalem Müdürü Hukuk Müşaviri Müdür Genel Koordinatör Grup Başkanı Kurul Başkanı Genel Sekreterlik Daire Başkanı Daire Başkanı Sivil Savunma Uzmanı Hukuk Müşaviri Müdür Müdür Başkan Başkan Ü. Kurul Başkanı Başkan, Genel Müdür veya Müdür Enstitü Genel Sekreterlik Müstakil Daire Başkanlığı Daire Başkanlığı Özel Kalem Müdürlüğü Sivil Savunma Uzmanlığı Savunma Uzmanlığı Hukuk Müşavirliği Müdürlük Koordinatörlük Genel Sekreter Daire Başkanı Daire Başkanı Özel Kalem Müdürü Sivil Savunma Uzmanı Savunma Uzmanı Hukuk Müşaviri Müdür Koordinatör Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu ile Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığında görev unvanları itibarıyla merkez teşkilatı harcama yetkilileri bu idarelerin üst yöneticileri tarafından belirlenir ve bunlar mali hizmetler birimi ile muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilir. Sosyal Güvenlik Kurumlarında Harcama Yetkilileri Teşkilat Yapısı Üst Yönetici Başkan Kurum Genel Müdürlük Genel Müdür Bütçeyle Ödenek Tahsis Edilen Harcama Birimi Kurul Başkanlığı Genel Müdürlük Müstakil Daire Başkanlığı Savunma Uzmanlığı Hukuk Müşavirliği Uzmanlık Kurul Başkanlığı Daire Başkanlığı Hukuk Müşavirliği Sivil Savunma Birimi Harcama Yetkilisi Kurul Başkanı Genel Müdür Daire Başkanı Savunma Uzmanı Hukuk Müşaviri Uzman Kurul Başkanı Daire Başkanı Hukuk Müşaviri Sivil Savunma Uzmanı Mahalli İdarelerde Harcama Yetkilileri 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 46 ncı maddesinde, il özel idaresi bütçesiyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisi olarak tanımlanmış, ilçelerde bu yetkinin kaymakam tarafından kullanılacağı belirtilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanununun 63 üncü maddesinde, belediye bütçesiyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu uyarınca da mahalli idare birliklerinde birlik başkanı harcama yetkilisi olarak tanımlanmıştır. Mahalli idarelerde kurumsal sınıflandırmanın üçüncü ve dördüncü düzeyinde ödenek tahsis edilen ana hizmet birimleri ve yardımcı hizmet birimleri ile danışma ve denetim birimlerinin en üst yöneticilerinin harcama yetkilisi olarak belirlenmesi ve yetki-sorumluluk tesisinin buna göre yapılması gerekmektedir. Ancak teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan ve bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan mahalli idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; İçişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir. 19 Merkez Dışı Birimlerde Harcama Yetkilileri 5018 sayılı Kanunun 22 nci maddesi uyarınca kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkilileri merkez dışı birimlerine ödenek gönderme belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. Ödenek gönderme belgesiyle ödenek gönderilen merkez dışı birimlerin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Merkez dışı birimlerde harcama yetkilileri görev unvanları itibarıyla aşağıdaki gibi belirlenmiştir: Ödenek Gönderme Belgesiyle Ödenek Gönderilen Birim Harcama Yetkilisi Bölge Müdürlükleri veya eşdeğer birimler Bölge Müdürü veya eşdeğer yetkili İl Müdürlükleri veya eşdeğer birimler İl Müdürü veya eşdeğer yetkili İlçe Müdürlükleri veya eşdeğer birimler İlçe Müdürü veya eşdeğer yetkili Malmüdürlüklerinde ve ilçe özel idarelerinde harcama yetkilisi kaymakamdır. Çeşitli bakanlık ve kuruluşlara bağlı; ilköğretim, ortaöğretim ve dengi okullar, başkanlık, hastane, dispanser, sağlık ocağı, sağlık merkezi, müze ve kütüphaneler, ceza ve tevkif evleri gibi birimlere ödenek gönderme belgesi ile ödenek gönderilmesi halinde bu birimlerin okul müdürü, başhekim, tabip, başkan, müdür gibi unvanlara sahip en üst yöneticileri harcama yetkilisidir. Harcama Yetkisinin Birleştirilmesi Teşkilat yapısında üst yönetici ile harcama birimleri arasında yönetim kademesi yer almak şartıyla, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin harcama yetkisi harcama türleri itibarıyla kısmen veya tamamen; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde Maliye Bakanlığının, sosyal güvenlik kurumlarında ilgili bakanlığın, mahalli idarelerde ise İçişleri Bakanlığının uygun görüşü ve üst yöneticinin onayı ile bir üst yönetim kademesinde birleştirilebilir. Uygun görüş talep yazılarında, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilme gerekçesine ayrıntılı olarak yer verilir. Üst yönetici ve yardımcılarına harcama yetkisinin birleştirilmesi suretiyle harcama yetkisi verilemez. Harcama Yetkisinin Devri Harcama yetkilileri, kamu hizmetlerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde sunulmasını sağlamak amacıyla aşağıda belirlenen sınırlar dahilinde harcama yetkisini devredebilirler. Buna göre kamu idarelerinin; - Merkez teşkilatı harcama yetkilileri bu yetkilerini yardımcılarına, yardımcısı olmayanlar ise hiyerarşik olarak bir alt kademedeki yöneticilere, 20 - Merkez dışı birimlerinde ise bölge müdürleri veya eşdeğer yetkililer, il müdürleri veya eşdeğer yetkililer ile nüfusu 50.000’i aşan ilçelerin ilçe müdürleri veya eşdeğer yetkililer harcama yetkilerini yardımcılarına, - Belediye ve il özel idareleri ile bunlara bağlı idarelerin harcama yetkilileri bu yetkilerini yardımcılarına, yardımcısı olmayanlar ise hiyerarşik olarak bir alt kademedeki yöneticilere, - Mahalli idare birliklerinde birlik başkanı harcama yetkisini birlik genel sekreteri, birlik müdürü veya birim amirlerine, kısmen veya tamamen devredebilirler. Her bir harcama işlemi itibarıyla, mal ve hizmet alımlarında ikiyüzellibin Yeni Türk Lirasını, yapım işlerinde ise birmilyon Yeni Türk Lirasını aşan harcamalara ilişkin harcama yetkisi hiçbir şekilde devredilemez. Harcama yetkisi aşağıdaki şartlara uygun olarak devredilir: - Yetki devri yazılı olmak zorundadır. - Devredilen yetkinin sınırları açıkça belirlenmiş olmalıdır. - Merkez teşkilatında harcama yetkisinin devri ve bu yetkinin geri alınması üst yöneticiye, mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine; merkez dışı birimlerde ise mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilmelidir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Harcama yetkilisinin kanuni izin, hastalık, geçici görev, disiplin cezası uygulaması, görevden uzaklaştırma ve benzeri nedenlerle geçici olarak görevinden ayrılması halinde ilgili harcama biriminin harcama yetkilisi vekaleten görevlendirilen kişidir. Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur. 5018 sayılı Kanunun 5436 sayılı Kanunla değişik 60 ıncı maddesi uyarınca harcama yetkilisi ve muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürütenler mali işlem sürecinde görev alamazlar. Harcama birimi: Kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama bulunan birimi ifade eder. yetkisi Harcama talimatı; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.” (5018/32md) Şeklinde ifade edilmektedir. Harcama yetkilisinin sorumluluğu; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” (5018/32md) Şeklinde belirlenmiştir. 21 1050 sayılı Kanunda sorumluluk bakımından temel eksikliklerinden birisi ita amirlerinin kural olarak mali sorumluluklarının bulunmayışıydı. Bu durum sorumluluğun tahakkuk memuru ve saymanın üzerine yıkılmasına ve dolayısıyla ita amirlerinin harcama sürecinde gereken dikkat ve özeni göstermemesine ve kanuna aykırı ödemelerin yapılmasına sebebiyet vermelerine yol açıyordu. 5018 sayılı Kanun ile Harcama Yetkilileri (1050 Sayılı Kanundaki Devredilmiş II. derece ita amirliği) mali sorumluluğa tabi tutulmuş bunun dışındaki ita amirleri (Bakan, ve Üst Yöneticiler) mali sorumluluk dışında tutulmuşlardır. Bunların sorumluluğu siyasi ve yönetsel sorumlulukla sınırlandırılmıştır. Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi (Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak,Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır, md.11) harcama yetkilisidir. Kamu kaynaklarının kullanımı ve denetimi konusundaki bütün inisiyatif siyasi otoriteden alınarak bürokrat olan kamu üst yöneticilerine geçmektedir. Bu tür bir kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi, anayasada öngörülen kamu yönetimi ve sorumluluk sistemi ile uyumlu değildir. Harcama yetkilisi, harcama talimatlarının bütçe esaslarına ve mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkin ve verimli kullanılmasından sorumlu tutulmaktadır. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ve gerçekleştirme görevlilerine ilişkin bilgilere yer verilmektedir Burada tanımlanan harcama talimatı, bu güne kadar kullanıla gelen onay belgesi ile aynı nitelikte ve içeriktedir. Fark, onay belgesinin ita amirince; harcama talimatının harcama yetkilisince imzalanmasından ibarettir. Harcama yetkilisinin sorumluluğunun harcama talimatı ile sınırlandırılması (yine hesap yargısı anlamında) onu adeta dokunulmaz kılmaktadır. Mevzuata aykırı talimat vermek söz konusu olmayacağına ve aksine davranış suç teşkil edeceğine göre, doğru talimatlar karşısında harcama yetkilisine mali sorumluluk yüklemek mümkün olmayacak demektir. Harcama yetkilisine sadece verdiği talimattan dolayı değil; bu talimatın uygulanması sonucu doğan yolsuzluk ve usulsüzlüklerden dolayı da hesap sorulması ve hakkında hüküm tesis edilebilmesi gerekirdi. Ödenek üstü harcama; “Kamu zararı oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası verilir.”(5018/70md) denilmek suretiyle, harcama yetkililerine ödenek üstü harcama talimatı vermeleri halinde yaptırım uygulanması öngörülmektedir. 4-GERÇEKLEŞTİRME GÖREVLİLERİ; “Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca belirlenir." (5018/33md 2. ve 3.fıkraları) denilmek suretiyle gerçekleştirme görevlileri tanımlanmıştır. 22 Kanunda harcama yetkilileri tanımlanmamış ancak; bunların kimler olabileceği harcama yetkilisi tarafından verilecek harcama talimatlarında belirtileceği hükme bağlanmıştır. 1050 sayılı Kanuna göre harcama sürecinde ikinci görevli grubu tahakkuk memurlarıdır. Tahakkuk memurları, ödeneklerin yerinde ve zamanında kullanılmasından, giderin gerçek gereksinme karşılığı olmasından, programlanmış hizmetlerin zamanında ve tam olarak yerine getirilmesinden sorumlu kimseler (birim amirleri) şeklinde tanımlanmıştır (1050/22-A). Tahakkuk memurları, Devlet gelirlerini ve giderlerini mevzuatına uygun olarak tahakkuk ettirmekle görevli ve düzenledikleri belgelerin doğruluğundan ve yasalara uygunluğundan sorumlu tutulmuşlardır (1050/13). Bu görevlilere 5018 Sayılı Kanunda yer verilmemiş söz konusu görev ve sorumluluklar Harcama Yetkilisinde birleştirilmiştir. Ancak, giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan eski tahakkuk memurları “gerçekleştirme görevlileri” arasında yerini almıştır. Gerçekleştirme Görevlilerinin Sorumlulukları; “Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” (5018/33md 4.fıkra) denilmek suretiyle gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları belirlenmiştir. Harcama sürecinde rol alan üçüncü görevli grubu, işin yaptırılması, mal veya hizmetin tesellümü, belgelendirilmesi ve ödeme işlerini yapan veya bunlara ilişkin belgeleri hazırlayan memurlardır. 1050 sayılı Kanunun 22/E maddesine göre bu kişiler, şahsen ve doğrudan muhatap alınmamakta, fakat, sayman ve tahakkuk memuru hakkında Sayıştay’ca saptanacak sorumluluğa bunlar da katılmakta idiler. 5018 sayılı Kanunda bu görevli grubuna “Gerçekleştirme Görevlileri” diye isim de konulmuştur. 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, gerçekleştirme görevlileri, yaptıkları veya yapmaları gereken iş ve işlemler dolayısıyla doğrudan sorumlu tutulmuşlardır. Bu düzenlemenin de hesap yargısı anlamında, hesap verme sorumluluğunun tespitine uygun olmadığını tekrarlayalım. Hesap döneminin (artık yönetim dönemi de yok!) süresi boyunca gerçekleştirilen binlerce işlemin her birinde rol alan değişik (görevli sayısı her işlemde farklı kişiler bulunacağından) kişi hakkında denetim yapmak ve soruşturma yürütmek güç olacaktır. Giderin Gerçekleşmesi ve gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır” (5018/33md 1.fıkra) Ayrıca, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ ın 12 inci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir.” Denilmektedir. Bu hükme göre, Ödeme Emri Belgelerini düzenleyen olarak (daha önce Tahakkuk Memuru tarafından imzalanan bölüm) harcama yetkilisi tarafından gerçekleştirme görevlileri arasında görevlendirilecek gerçekleştirme görevlisi tarafından imzalanması gerekmektedir. "Giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri; kamu borç yönetimine ilişkin olanlarda Hazine Müsteşarlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla, merkezi 23 yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." (5018/33md son fıkra) Bu hüküm gereğince, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirlemek amacıyla, “Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği” çıkarılarak yayımlanmış ve 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 5-ÖN MALİ KONTROL; “Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur. Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür. Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgari kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tabi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilir." (5018/58md Denilmek suretiyle, harcama birimlerinde ve mali hizmetler biriminde mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesi sürecinde yapılan kontrolle ön mali kontrol olarak belirlemiş ve ön mali kontrol görevinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülmesi öngörülmüştür. Ayrıca, ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği belirtilmiştir. Madde hükmü ile harcamaların yanı sıra mal ve gelir işlemlerinin de kontrol kapsamına alınması sağlanmaktadır. Bu hüküm gereğince çıkarılan “İÇ KONTROL VE ÖN MALÎ KONTROLE İLİŞKİN USUL VE ESASLAR” Resmi Gazetede yayımlanarak 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu düzenlemeyle, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde iç kontrol ve ön malî kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke, iş, işlem ve süreçleri belirlenmiştir. Ön malî kontrolün kapsamı Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir. Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir. Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri 24 tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.(İKÖMKUE/Mad. 10) Ön malî kontrolün niteliği Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir. Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. (İKÖMKUE/Mad. 11) Ön malî kontrol süreci Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemler, kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Malî hizmetler birimince kontrol edilen işlemler hakkında görüş yazısı düzenlenir ve ilgili birime gönderilir. Ön malî kontrol sonucunda yazılı görüş düzenlenmesi halinde bu yazılı görüşler ayrıntılı, açık ve gerekçeli olmak zorundadır. Malî hizmetler biriminin görüş yazısı ilgili işlem dosyasında saklanır ve bir örneği de ödeme emri belgesine eklenir. Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılır. Süreç kontrolünde, her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanır ve uygulanır. Malî işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol ederler. Süreç kontrolünü sağlamak amacıyla malî işlemlerin süreç akış şeması hazırlanır ve üst yöneticinin onayı ile yürürlüğe konulur. Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır. (İKÖMKUE/Mad. 12) Kontrol usulü Harcama birimlerinde ve malî hizmetler biriminde yapılan kontrol sonucunda, malî karar ve işlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülür veya yazılı görüş düzenlenir. Malî karar ve işlemin uygun görülmemesi halinde ise nedenleri açıkça belirtilen bir görüş yazısı yazılarak kontrole tâbi karar ve işlem belgeleri eklenmek suretiyle ilgili birimine gönderilir. Malî hizmetler birimince, Usul ve Esasların 17 ve 26 ncı maddeleri uyarınca yapılan kontrollerde yazılı görüş düzenlenmesi zorunludur. Bu yazıda, yapılan kontrol sonucunda malî karar ve işlemin uygun görülüp görülmediği, uygun görülmemişse nedenleri açıkça belirtilir. Mevzuatına uygun olarak giderilebilecek nitelikte eksiklikleri bulunan malî karar ve işlemlerde, bu eksiklikler ve nasıl düzeltilebileceği hususları belirtilmek ve bunların düzeltilmesi kaydıyla işlemin uygun görüldüğü şeklinde yazılı görüş düzenlenebilir. (İKÖMKUE/Mad. 13) 25 Kontrol yetkisi Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol yetkisi malî hizmetler birimi yöneticisine aittir. Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüş ve kontrol şerhleri malî hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır. Malî hizmetler birimi yöneticisi, bu yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek şartıyla yazılı olarak yardımcısına veya birimin iç kontrol alt birim yöneticisine devredebilir. Malî hizmetler birimi yöneticisinin harcama yetkilisi olması durumunda ön malî kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülür. Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemlerin kontrolü, birimin iç kontrol alt birimi tarafından yerine getirilir. Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisi tarafından yerine getirilir. (İKÖMKUE/Mad. 14) Görevler ayrılığı ilkesi Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez.Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler, onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, malî karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi malî karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görevlendirilemezler ve ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda başkan ve üye olamazlar. (İKÖMKUE/Mad. 15) MALÎ HİZMETLER BİRİMİNİN ÖN MALÎ KONTROLÜNE TÂBİ MALÎ KARAR VE İŞLEMLER Kanun tasarılarının malî yükünün hesaplanması Gelirlerin azalmasına veya giderlerin artmasına neden olacak ve idareye yükümlülük getirecek kanun tasarıları, malî yüklerinin hesaplanmasını sağlamak üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Kanun tasarılarının malî yükleri en az üç yıllık bir dönem için hesaplanarak, orta vadeli program ve orta vadeli malî plan çerçevesinde, idarenin stratejik planı, performans programı ve bütçesi üzerindeki etkileri açısından değerlendirilir. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplama yapılır. (İKÖMKUE/Mad. 16) Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları İdarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için bir milyon Yeni Türk Lirasını, yapım işleri için ikimilyon Yeni Türk Lirasını aşanlar kontrole tâbidir. Bu tutarlara katma değer vergisi dahil değildir. 02/07/1992 tarihli ve 3833 sayılı Kanunun 1 inci maddesi kapsamında olup, Bakanlar Kurulunca onaylanan yıllık programlarda yer verilen projelere ilişkin işler, uluslararası anlaşmalar ve Bakanlar Kurulu kararı gereğince yurt dışına gönderilen Türk Silahlı Kuvvetleri Birliklerinin ihtiyacı için mahallinden temin edilen her türlü mal ve hizmete ait taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında yapılan harcamalara ilişkin taahhüt evrakı tutarı ne olursa olsun kontrole tâbi değildir. 26 Kontrole tâbi taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, bunlara ilişkin tüm bilgi ve belgeleri içerecek şekilde bir işlem dosyası olarak harcama yetkilisi tarafından malî hizmetler birimine gönderilir. Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, en geç on işgünü içinde kontrol edilir. Yapılan kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazısı, işlem dosyası ile birlikte ilgili harcama yetkilisine gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 17) Ödenek gönderme belgeleri Bütçe ödeneklerinin dağıtımı ödenek gönderme belgesiyle yapılır. Ödenek gönderme belgeleri harcama yetkilisi tarafından imzalandıktan sonra kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Yılı merkezi yönetim bütçe kanununa veya bütçesine, bütçe tertibine, ayrıntılı harcama veya finansman programlarına, bütçe ödeneklerinin dağıtım ve kullanımına ilişkin usul ve esaslara uygunluğu yönünden kontrol edilen ve uygun bulunan ödenek gönderme belgeleri, en geç üç işgünü içinde sonuçlandırılır. Uygun görülmeyen ödenek gönderme belgeleri gerekçeli bir yazıyla harcama yetkilisine gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 18) Ödenek aktarma işlemleri Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin Kanun ve merkezi yönetim bütçe kanunu uyarınca bütçeleri içinde yapacakları aktarmalar ile diğer idarelerin ilgili düzenlemeler çerçevesinde bütçeleri içinde yapacakları aktarmalar, harcama birimlerinin talebi üzerine malî hizmetler biriminin bütçe ve performans programı alt birimi tarafından hazırlanır ve üst yöneticinin onayına sunulmadan önce iç kontrol alt birimi tarafından kontrol edilir. Bu şekilde yapılacak aktarmalar ilgisine göre Kanun, yılı merkezi yönetim bütçe kanunu ve bütçe işlemlerine ilişkin düzenlemeler çerçevesinde kontrol edilerek en geç iki işgünü içinde sonuçlandırılır. Mevzuatına aykırı bulunan aktarma talepleri, gerekçeli bir yazıyla harcama yetkilisine gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 19) Kadro dağılım cetvelleri 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi idarelere ait kadro dağılım cetvelleri, anılan Kanun Hükmünde Kararname ve Kadro İhdas, Serbest Bırakma ve Kadro Değişikliği ile Kadroların Kullanım Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde, Bakanlık ve Devlet Personel Başkanlığı ile uygunluk sağlandıktan sonra kontrole tâbidir. 78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının Kadroları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi idarelere ait kadro dağılım cetvelleri ise Yükseköğretim Kurulunun onayını müteakip kontrole tâbidir. Kadro dağılım cetvelleri en geç beş işgünü içinde kontrol edilir. İlgililerine yapılacak ödemeler bu onaylı kadro dağılım cetvellerine göre yapılır. Bu cetvellerde yapılacak değişiklikler de aynı şekilde kontrol edilir. 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi olmayan idarelerde de kadro ihdas ve değişiklikleri aynı süre içinde kontrol edilir. 27 Türk Silahlı Kuvvetleri personelinin kadroları ile millî güvenlik sebebiyle gizli kalması gereken kadrolar hakkında bu madde hükümleri uygulanmaz. (İKÖMKUE/Mad. 20) Seyahat kartı listeleri 6245 sayılı Harcırah Kanununun 48 inci maddesi uyarınca İçişleri, Maliye ve Ulaştırma Bakanlıkları tarafından müştereken belirlenen esaslar çerçevesinde, seyahat kartı verilecek personel listesi, birimlerin teklifleri değerlendirilerek malî hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Buna ilişkin talepler yukarıda belirtilen esaslar ile Bakanlık tarafından yapılan düzenlemelere uygunluk ve bütçe ödeneğinin yeterliliği yönünden en geç üç işgünü içinde kontrol edilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 21) Seyyar görev tazminatı cetvelleri İdarelerin teşkilat yapıları ve ihtiyaçlarına göre her birim, bölge, il ve ilçe için ayrı ayrı hazırlanan seyyar görev dağılım listeleri malî hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Bu dağılım listeleri 6245 sayılı Harcırah Kanunu, bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemeler, yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekler ve Bakanlık tarafından vize edilen cetvellere uygunluk açısından en geç üç işgünü içinde kontrol edilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 22) Geçici işçi pozisyonları Yılı merkezi yönetim bütçe kanununda belirlenen yetki çerçevesinde, genel bütçe kapsamındaki idareler, özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumlarında çalıştırılacak geçici işçi pozisyon (adam/ay) sayılarının aylar ve birimler itibarıyla dağılımı kontrole tâbidir. Norm kadro uygulamasına geçilmemiş mahalli idarelerde çalıştırılacak geçici işçi pozisyon (adam/ay) sayılarının aylar itibarıyla dağılımının İçişleri Bakanlığı tarafından vizesini müteakip, idarelerin çalıştıracakları geçici işçilerin birimlere dağılımını gösteren cetveller kontrole tâbidir. Geçici işçi pozisyonları malî hizmetler birimince en geç beş işgünü içinde kontrol edilir. Kontrol sonucunda uygun görülmeyen cetveller gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 23) Yan ödeme cetvelleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile bu Kanunun ek geçici 9 uncu maddesi kapsamına giren idarelerde istihdam edilen Devlet memurlarından, hangi işi yapanlara ve hangi görevde bulunanlara zam ve tazminat ödeneceği, ödenecek zam ve tazminatın miktarları ile ödeme usul ve esaslarına ilişkin olarak anılan Kanunun 152 nci maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararı uyarınca, zam ve tazminat ödemesi yapılacak personelin kadro veya görev unvanları, sınıfları, dereceleri, sayıları ve hizmet yerleri ile bunlara uygun olarak ödenecek zam ve tazminatın miktarlarını gösteren ve serbest kadro üzerinden hazırlanan cetvel ile bunların birimler itibarıyla dağılımını gösteren listeler malî hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Kontrol işlemi ve süreci ile cetvellerin üst yönetici tarafından onaylanması hususu anılan Bakanlar Kurulu kararında belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yürütülür. (İKÖMKUE/Mad. 24) 28 Sözleşmeli personel sayı ve sözleşmeleri Bakanlık tarafından yıllık olarak her bir idare bazında vize edilen cetvellere ve tip sözleşmeye uygun olarak çalıştırılacak personelle yapılacak sözleşmeler ile ilgili mevzuatı gereğince Bakanlık vizesi alınmaksızın çalıştırılabilecek sözleşmeli personelle yapılacak sözleşmeler kontrole tâbidir. Bu sözleşmeler, Bakanlık tarafından vize edilen cetvellere ve tip sözleşmeye, ilgili kanunlarına, diğer mevzuatına ve bütçelerinde öngörülen düzenlemelere uygunluk yönünden incelenir ve en geç beş işgünü içinde sonuçlandırılır. Uygun görülmeyen sözleşmeler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 25) Yurtdışı kira katkısı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanununa tâbi olup, yurt dışı kadrolara sürekli görevle atanan personele yapılacak yurt dışı kira katkısı ödemelerine ilişkin belgeleri içeren işlem dosyası birimlerince hazırlanır ve kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Yurt dışı kira katkısına ilişkin talepler yılı merkezi yönetim bütçe kanunu uyarınca, Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslara uygunluk yönünden incelenir ve uygun bulunan talepler hakkında en geç üç işgünü içinde uygun görüş verilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. (İKÖMKUE/Mad. 26) 6-MALİ HİZMETLER BİRİMİ; “Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür: a) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek, b) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek, c) Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağlamak, d) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî istatistikleri hazırlamak, e) İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek, f) Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek, g) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak, h) İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek, i) İdarenin yatırım programının hazırlanmasını koordine etmek, uygulama sonuçlarını izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme raporunu hazırlamak, j) İdarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken malî iş ve işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmak, 29 k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak, l) Ön malî kontrol faaliyetini yürütmek, m) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak, n) Malî konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri yapmak.”şeklinde belirtilmek suretiyle, Malî Hizmetler Biriminin malî yönetim ve kontrol sistemindeki rolü belirlenmiştir. malî hizmetler biriminin görevleri sayılmıştır. İşlemleri Gerçekleştirecek Birimler; “Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakımonarım ve benzeri malî işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir. Ancak, harcama yetkililiği görevi uhdesinde kalmak şartıyla, harcama birimlerinin talebi ve üst yöneticinin onayıyla bu işlemler destek hizmetlerini yürüten birim tarafından yapılabilir.” Mali Hizmetler Birimi Alt Birimleri; “Malî hizmetler biriminin yapısı teşkilat kanunlarında gösterilir. Malî hizmetler birimlerinin çalışma usul ve esasları; idarelerin teşkilat yapısı dikkate alınmak ve stratejik planlama, bütçe ve performans programı, muhasebe-kesin hesap ve raporlama ile iç kontrol fonksiyonlarının ayrı alt birimler tarafından yürütülebilmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.”şeklinde açıklanmıştır. Birleşemeyecek Görevler; Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler malî işlem sürecinde görev alamazlar.” İdarelerin malî hizmetler birimlerinde malî hizmetler uzmanı çalıştırılabilir.” (5018/60md) denilmek suretiyle; idarelerde malî hizmetlere ilişkin idari kapasiteyi güçlendirmek amacıyla malî hizmetler uzmanı istihdamına imkan tanınmaktadır. Kanun madde hükmü ile ön mali kontrol fonksiyonunun mali hizmetler biriminde ve harcama birimlerinde gerçekleştirilmesi sağlanmakta, mali hizmetler biriminin görev yetki ve sorumlulukları düzenlenmekte, Bu kapsamda, geçici madde hükümleri ile de; Araştırma Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanları ve Araştırma ve Planlama Koordinasyon Kurulu Dairesi Başkanlıkları kaldırılmakta, Başbakanlıkta ve Milli Savunma Bakanlığı dışındaki bakanlıklarda Strateji Geliştirme Başkanlığı, bazı idarelerde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, bazı idarelerde de strateji geliştirmeye ilişkin hizmetlerin yerine getirildiği müdürlükler kurulmakta ve getirilen düzenlemelerle ilgili olarak kadro ihdas ve iptalleri öngörülmektedir. 7-MUHASEBE HİZMETİ VE MUHASEBE YETKİLİSİNİN YETKİ VE SORUMLULUKLARI “Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur." (5018/61md) 30 Muhasebe Yetkilisinin Sorumluluğu; “Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine verirler.” (5018/61md) “Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin birinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.” (5018/61md) Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yapacağı kontroller; “Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde; a) Yetkililerin imzasını, b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, c) Maddi hata bulunup bulunmadığını, d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, Kontrol etmekle yükümlüdür. Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir. Muhasebe yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve denetime hazır bulundurur.” (5018/61md) Muhasebe Yetkililerinin Yetki Devri; “Muhasebe yetkililerinin görev ve yetkilerinin yardımcılarına devredilmesine ilişkin düzenleme yapmaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.” (5018/61md) Muhasebe yetkilisinin nitelikleri ve atanması; “Muhasebe yetkilisi görevini yürütmek üzere atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir: a) En az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak, b) Kamu idarelerinin muhasebe hizmetlerinde en az dört yıl çalışmış olmak koşuluyla bu idarelerde muhasebe yetkilisi yardımcısı veya eşiti görevlerde bulunmak, c) Muhasebe yetkilisi sertifikası almış olmak, d) Son üç yıl içerisinde olumsuz sicil almamış olmak, e) Aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası almamış olmak, 31 f) Görevin gerektirdiği bilgi ve temsil yeteneğine sahip olmak. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde muhasebe yetkilisi Maliye Bakanlığınca, diğer kamu idarelerinde ise üst yöneticiler tarafından atanır. Muhasebe yetkilisi olacak görevliler, Maliye Bakanlığınca görevin niteliği dikkate alınarak mesleki konularda eğitime tâbi tutulur ve bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verilir. Muhasebe yetkililerinin eğitimi, sertifika verilmesi, mahalli idarelerde muhasebe yetkililerinin niteliklerinin birinci fıkrada sayılanlardan farklı olarak belirlenmesi ile çalışma usul ve esasları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." (5018/62md) Muhasebe Yetkilisi Mutemedi; “Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” (5018/61md) 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun 9 uncu maddesi saymanı; "Gelirleri toplama, nakit ve malları saklama, giderleri hak sahiplerine ödeme ve teslim ve bu işlerle ilgili her türlü göndermeler ile bunlara bağlı bütün nakit ve mal işlemlerini yapan ve Sayıştay’a yönetim dönemi hesabı verenlere sayman denir." şeklinde tanımlamıştır. Aynı yasanın Sayman İncelemesi başlıklı 81 inci maddesi ise saymanın görevlerini "Saymanlarca bütçeye ilişkin bir giderin ödenmesinin, ita amiri tarafından imzalanmış bir verile emri veya kredi senedine dayanması gerekir. Saymanların verile emirlerinde yapacakları inceleme: A- Giderin kendisine verilen yetki içinde olması, B- Giderin bütçedeki tertibine uygunluğu, C- Verile emrine bağlı yüklenme ve gerçekleştirme belgelerinin tamam olması, D- Maddi hata bulunmaması, H- Giderin kanunlar, tüzükler ve kararlar hükümlerine uygunluğu, V- Hak sahibinin kimliği, hususlarına aittir. Merkez saymanları Sayıştay’ca vize edilmiş belgelerde (B) ve (H) fıkralarının incelenmesinden ve uygulanmasından sorumlu değildir." şeklinde belirlemiştir. 1050 Sayılı Kanuna göre; Sayman harcama belgelerini kontrol edecek, hak sahibinin kimliğine bakacak, giderin karşılığını (nakdi) sağlayacak ve ödemeyi yapacaktır. Sayman bütün bunları nezdinde görev yaptığı idareyi yönetmek, kontrol etmek veya onlara müdahale etmek için değil; kamu kaynağının idaresinde kendi üzerine düşen yasal sorumluluğun gereğini yerine getirmek için yapmakta idi. Hazineye ait veya hazinenin sorumluluğu altında bulunan kamu kaynaklarını yönetmek, korumak ve hesabını vermek saymanın görevidir (1050/9, 14, 17). 32 Hazine birliği bağlamında saymanın bu sorumluluğu yanında, giderin ödeme öncesi aşamalarında idare adına görev alan ve yetki kullanan kişilerin idari, hukuki ve mali sorumlulukları da 1050 sayılı Kanunda düzenlemişti. 5018 Sayılı Kanun, saymanlık kavramını kaldırmıştır. Sayman yerine öngörülen muhasebe yetkilisinin görevi muhasebe hizmetinin yürütülmesi ile sınırlıdır. Buna paralel olarak sorumluluğu da belge ve kayıt düzeni ile raporlama konularına inhisar ettirilmektedir. Bu düzenlemenin doğal sonucu olarak, saymanlar hakkında 1050 sayılı Kanunun 9, 13, 14, 18 ve 20 nci maddelerinde belirtilen görev ve sorumluluklar muhasebe yetkilileri için sözkonusu olmayacak; dolayısıyla Sayıştay’a, defter ve belgeleri denetim için ibraz etmekten öte bir hesap vermeyeceklerdir. Bir başka deyişle, idarenin karar ve işlemleri hakkında mali, hukuki, cezai sorumlulukları bulunmayacaktır. Belge noksanı, yetkili imzaların bulunmaması, maddi hata ve hak sahibinin kimliği gibi konularda, bu kanunda ve 657 sayılı Kanunda öngörülen yaptırımlar uygulanacaktır. Bu konularda gerekli özeni göstermemekten dolayı bir kamu zararına da sebep olmuş ise bu da kendisinden genel hükümlere göre tazmin ettirilecektir. Bu durum Sayıştay tarafından müeyyidelendirilemez, zira bu eylemler sayman sorumluluğunu gerektirir nitelikte değil, idari disiplin suçlarıdır. Bu güne kadarki uygulamada saymanların, maruz bulundukları ağır sorumlulukların da etkisiyle titiz davrandıkları, zaman zaman tereddüde düştükleri veya kişisel kaprislerle idarelerin hizmet ve faaliyetlerini aksattıkları bilinmekte idi. Kanunun yeni düzenlemesi muhasebe yetkililerinin sorumluluk alanlarını daraltarak, onları sadece muhasebe hizmeti ile sınırlı olarak yetkilendirmiş ve muhasebenin dayanağı olan işlem ve belgeler üzerindeki hukuki mali yükümlülüklerini kaldırmıştır. Bunun doğal sonucu olarak muhasiplerin, idarenin iş ve işlemleri üzerinde herhangi bir yetkileri de kalmamış olmaktadır. Hal böyle iken, sadece I sayılı cetvelde yer alan dairelerde muhasebe hizmetlerinin Maliye Bakanlığınca yürütülmesi ve muhasebe yetkililerinin bu Bakanlıkça atanması; Hazine Müsteşarlığı ile diğer özel bütçeli idarelerde muhasebe hizmetinin kendilerine bırakılması faydasından çok zarar getirecek, koordinasyonu ve uygulama disiplinini bozacak, kaliteyi olumsuz etkileyecek, istikrarsızlığa yol açacak riskler taşımaktadır. Diğer taraftan, bütün bu düzenlemeler yapılırken yine Maliye Bakanlığına ve onun yetişmiş kadrolarına bel bağlanmaktadır (Geçici Madde:5). Muhasebe sistemi; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle, garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde uygulanacak muhasebe ve raporlama standartları, uluslararası standartlara uygun olarak Maliye Bakanlığı bünyesinde; Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve diğer ilgili kuruluş temsilcilerinin katılımıyla oluşturulacak olan Devlet Muhasebesi Standartları Kurulu tarafından belirlenir. Bu standartlar Resmî Gazetede yayımlanır. Kurulun yapısı, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince uygulanacak çerçeve hesap planı ile düzenlenecek raporların şekil, süre ve türlerine ilişkin hususlar, Kurul tarafından belirlenen 33 muhasebe ve raporlama standartları çerçevesinde, ilgili idarelerin de görüşü alınarak Maliye Bakanlığınca belirlenir ve Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir. Muhasebe işlemlerine, hesap planlarına ve işlemlerin muhasebeleştirilmesinde kullanılacak belgelerin şekil ve türlerine ilişkin düzenleme, beşinci fıkrada belirtilen yönetmeliğe uygun olarak, ilgili idarelerin görüşü alınmak suretiyle merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca; sosyal güvenlik kurumları için ilgili idarelerce, mahalli idareler için ise İçişleri Bakanlığınca Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle hazırlanır. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin detaylı hesap planlarına ilişkin hususlar Maliye Bakanlığınca belirlenir." .(5018/49) Kayıt zamanı ; “Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayanması şarttır.” (5018/50) Kamu gelir ve giderlerinin yılı ve mahsup dönemi; “Kamu gelir ve giderleri tahakkuk ettirildikleri mali yılın hesaplarında gösterilir. Bütçe gelirleri tahsil edildiği, bütçe giderleri ise ödendiği yılda muhasebeleştirilir. Kamu hesapları mali yıl esasına göre tutulur. Mali yılın bitimine kadar fiilen yapılmış olan ödemelerden mahsup edilememiş olanların, ödenekleri saklı tutulmak suretiyle, mahsup işlemleri mali yılın bitimini izleyen bir ay içinde yapılabilir. Zorunlu hallerde bu süre, Maliye Bakanlığı tarafından bütçe giderleri için bir ay, diğer işlemlerde beş ayı geçmemek üzere uzatılabilir.” (5018/51) Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar Ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı malî yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir. Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir. İlgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya belgeleri verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer. Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde, bir taahhüde ve harcama talimatına dayanmayan giderlere ilişkin olup, Maliye Bakanlığınca belirlenecek ekonomik kodlardan yapılan ve bütçede ödeneği öngörülmüş olmakla birlikte, oluştuğu yer ve zamanda ödeneği bulunmayan giderler; dayanağını oluşturan harcama belgeleri de eklenmek suretiyle usulüne göre gerçekleştirilerek ilgili hesaplara alınır ve ödeneğinin gelmesini müteakip ödenir. Bu tutarlara ilişkin ödenek gönderme belgeleri, en geç malî yılın sonuna kadar muhasebe birimine gönderilerek muhasebeleştirme işlemleri tamamlanır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir.(5018/36) 34 Ön ödeme Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek avansın üst sınırları merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilir. Sözleşmesinde belirtilmek ve yüklenme tutarının yüzde otuzunu geçmemek üzere, yüklenicilere, teminat karşılığında bütçe dışı avans ödenebilir. İlgili kanunların bütçe dışı avans ödenmesine ilişkin hükümleri saklıdır. Açılmış akreditiflere ilişkin kredi artıkları ertesi yıla devredilmekle birlikte ödenekleri iptal olunur. Devredilen kredi artıklarının karşılığı, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde Maliye Bakanı, diğer kamu idarelerinde ise üst yönetici tarafından idare bütçesinin ilgili tertibine ödenek kaydolunur. Sözleşmelerin bitim tarihlerinde henüz bir kısım hizmet yerine getirilememiş veya zorunlu nedenlerle sözleşmenin uygulanmasına başlanılamamış ancak, ilgili idarece ek süre verilmiş ve bu süre ertesi mali yıla taşmış ise; yıl sonunda yüklenme artığı devredilir ve bu tutarlara ilişkin ödenekler hakkında akreditiflerle ilgili hükümler uygulanır. Devredilen yüklenme artığı karşılığı hizmet ek süre içinde yerine getirilerek kanıtlayıcı belgeleri verildiğinde, tutarı hizmetin yapıldığı yıl bütçesine gider kaydıyla ödenir. Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür. Süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında 21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı Kanun hükümleri uygulanır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ön ödeme şekilleri, devir ve mahsup işlemleri, yapılacak ön ödemelerin idareler ve gider türleri itibarıyla miktarı ve oranlarının belirlenmesi, zorunlu hallerde yapılacak harcamalar için ön ödemenin tutarı ve mahsup süresi, mutemetlerin görevlendirilmesi ve diğer işlemlere ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Diğer kamu idarelerinde ön ödemeye ilişkin usul ve esaslar bu madde hükümleri dikkate alınmak suretiyle ilgili mevzuatlarında düzenlenir. 2.7.1992 tarihli ve 3833 sayılı Kanunun avans ve kredi işlemlerine ilişkin hükümleri saklıdır.(5018/35) 35 8-İÇ DENETİM; İç denetim; İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. "Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir." (5018/63) İç denetçinin görevleri; “Kamu idarelerinin yıllık iç denetim programı üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır. İç denetçi, aşağıda belirtilen görevleri yerine getirir: a) Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek. b) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak. c) Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak. d) İdarenin harcamalarının, mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek. e) Mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak. f) Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak. g) Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek. İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir. İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz. İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile mali hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir. (5018/64) 36 İç denetçinin nitelikleri ve atanması; “İç denetçi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir: a) İlgili kamu idaresinin özelliği de dikkate alınarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen alanlarda en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak. b) Kamu idarelerinde denetim elemanı olarak en az beş yıl veya İç Denetim Koordinasyon Kurulunca belirlenen alanlarda en az sekiz yıl çalışmış olmak. c) Mesleğin gerektirdiği bilgi, ehliyet ve temsil yeteneğine sahip olmak. d) İç Denetim Koordinasyon Kurulunca gerekli görülen diğer şartları taşımak. Kamu idarelerine iç denetçi olarak atanacaklar, İç Denetim Koordinasyon Kurulu koordinatörlüğünde, Maliye Bakanlığınca iç denetim eğitimine tâbi tutulur. Eğitim programı, iç denetçi adaylarına denetim, bütçe, mali kontrol, kamu ihale mevzuatı, muhasebe, personel mevzuatı, Avrupa Birliği mevzuatı ve mesleki diğer konularda yeterli bilgi verilecek şekilde hazırlanır. Bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verilir. İç denetçi adayları için uygulanacak eğitim programının süresi, konuları ve eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanarak Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. İç denetçiler, üst yöneticiler tarafından, sertifikalı adaylar arasından atanır. "İç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde, üst yöneticilerin teklifi üzerine Bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usulle görevden alınır." İç denetçilerin kamu idareleri itibarıyla sayıları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulunca hazırlanarak, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. (5018/65) İç denetim koordinasyon kurulu; “Maliye Bakanlığına bağlı İç Denetim Koordinasyon Kurulu, yedi üyeden oluşur. Üyelerden biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın, biri İçişleri Bakanının, başkanı dahil üçü Maliye Bakanının önerisi üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu tarafından atanır. Bunların 67 nci maddede belirtilen görevleri yapabilecek niteliklere sahip olması şarttır. Maliye Bakanı tarafından önerilecek adaylardan birinin ekonomi, maliye, muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine sahip öğretim üyeleri arasından olması şartı aranır. Üyeler, bu sürenin sonunda yeniden atanabilirler. Gerekli görülen hallerde İç Denetim Koordinasyon Kurulu, oy hakkı olmamak kaydıyla teknik yardım almak ve danışmak amacıyla uzman kişileri de toplantılara davet edebilir. Kurulun çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulunun önerisi üzerine Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. İç Denetim Koordinasyon Kurulunda görevlendirilenlerin asli görevleri devam eder. Başkan ve üyelerine, ayda dörtten fazla olmamak üzere her toplantı günü için (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak tutar üzerinden toplantı ücreti ödenir. (5018/66) İç denetim koordinasyon kurulunun görevleri; “İç Denetim Koordinasyon Kurulu, kamu idarelerinin iç denetim sistemlerini izlemek, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak hizmet vermek üzere aşağıdaki görevleri yürütür: 37 a) İç denetime ilişkin denetim ve raporlama standartlarını belirlemek, denetim rehberlerini hazırlamak ve geliştirmek. b) Uluslararası uygulamalar ve denetim standartlarıyla uyumlu risk değerlendirme yöntemlerini geliştirmek. c) Kamu idarelerinin denetim birimleri ile işbirliğini sağlamak. d) Yolsuzluk veya usulsüzlüklerin ortadan kaldırılması için gerekli önlemlerin alınması konusunda önerilerde bulunmak. e) Risk içeren alanlarda iç denetçilere program dışı özel denetim yaptırılması için kamu idarelerine önerilerde bulunmak. f) İç denetçilerin eğitim programlarını düzenlemek. g) İç denetçiler ile üst yöneticiler arasında görüş ayrılığı bulunması halinde anlaşmazlığın giderilmesine yardımcı olmak. h) İdarelerin iç denetim raporlarını değerlendirerek sonuçlarını konsolide etmek suretiyle yıllık rapor halinde Maliye Bakanına sunmak ve kamuoyuna açıklamak. i) İşlem hacimleri dikkate alınmak suretiyle ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına karar vermek. "İşlem hacimleri ve personel sayıları dikkate alınmak suretiyle idareler ile ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına karar vermek." j) İç denetçilerin atanmasına ilişkin diğer usulleri belirlemek. k) İç denetçilerin uyacakları etik kuralları belirlemek. l) Kalite güvence ve geliştirme programını düzenlemek ve iç denetim birimlerini bu kapsamda değerlendirmek." (5018/67) 9-DIŞ DENETİM; Dış denetim; “Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak; a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti, b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi, Suretiyle gerçekleştirilir. 38 Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur. Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir. Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir.” (5018/68) Sayıştayın denetlenmesi; Sayıştay ın denetlenmesi, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır.” (5018/69) BÜTÇE TÜRLERİ VE KAPSAMI Kanunla ilk defa farklı bütçe isimleri bir terim olarak değerlendirip kullanılmıştır. Buna göre, Bu kapsamda üç çeşit bütçe hazırlanmaktadır. 1-Merkezi Yönetim Bütçesi a)-Genel Bütçe; Devlet tüzel kişiliğine dahil olan, ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. b)-Özel Bütçe; bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. c)- Düzenleyici Ve Denetleyici Kurum Bütçesi; özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir. 2-Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi; sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. 3-Mahalli İdare Bütçesi; mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Anayasamızda, genel, katma ve özel bütçelerin (ayrıca, KİTlerin özerk bütçeleri) tarifi yapılmış, bunun dışında bir tanımlama getirilmemiştir. 5018 sayılı Kanunla tanımlandırılan merkezi yönetim bütçesi, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi 39 ibarelerinin de Anayasada yer bulmamaları sebebiyle bir Anayasa değişikliği getirilmek suretiyle Anayasanın şu maddelerinde yer alan “genel ve katma bütçeleri” ibareleri; 130.maddesinde “merkezi yönetim bütçesi”, 160. maddesinde “merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının”,161. maddesinde “merkezi yönetim bütçesi”,162. maddesinde “merkezi yönetim bütçesi”, 163. maddesinde “merkezi yönetim bütçesi” si şeklinde değiştirilmiştir. Ayrıca, 160. maddeye üçüncü fıkra olarak aşağıdaki fıkra eklenmek suretiyle; “Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.” Hükmü getirilmiştir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yasanın temel felsefesinin bütçelemede şeffaflık olmasına ve kamu ile ilgisi bulunan tüm birimlerin bütçe şemsiyesi altında toplanmasının hedeflendiği halde; -TBMM, Cumhurbaşkanlığı ve Sayıştay'ın bütçelerini merkezi yönetim bütçesi dışına çıkararak doğrudan Meclis'e sunulmasını öngörüyor. Bu kurumların denetimi, TBMM Hesaplarını İnceleme Komisyonu'nca yapılacak Maliye Bakanlığı'nca hazırlanan ve 17 Ekim'de TBMM'ye sunulan 2006-2008 bütçe yasa tasarısında 15 BİRİM CETVELLERDEN ÇIKARILACAK 2006'dan itibaren yeni bütçeleme sistemi çerçevesinde dört ayrı listeden çıkarılan kurumlar ve gerekçeleri şöyle: - TMSF: Düzenleyici ve denetleyici kurum niteliği taşımıyor ve bir tanzim fonu ödemeleri bütçe kapsamına alınamıyor. - TOKİ: Tamamen sosyal amaçlı konut yapıp satıyor. Yatırımları kamu yatırımı kapsamına dahil edilemiyor. Bir kamu şirketi niteliğine dönüştürülecek ve Yüksek Denetleme Kurulu ile KİT Komisyonu denetiminde olacak. - AB Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi: AB Fonlarıyla çalışıyor. Bütçeden destek almıyor. - TRT: KİT olarak çalışıyor. Yüksek Denetleme Kurulu ve KİT Komisyonu denetimine tabi olacak. - NATO Pol Tesisleri: Teşkilatı yok. İşletme ve kar esasına göre çalışıyor. - Doğal Afet Kurumu: Kamu kaynağı kullanmıyor. Teşkilatı yok. - Milli Piyango İdaresi: Yeniden yapılandırıldıktan sonra düzenleyici ve denetleyici kuruma dönüştürülecek daha sonra kanun kapsamına alınacak. - Spor Toto Teşkilatı: Teşkilatı yok. - Kefalet Sandığı: Kamu kaynağı kullanmıyor. - Muhasebe standartları: Kamu kaynağı kullanmıyor. - Yüksek İhtisas ve Araştırma Hastanesi: Döner Sermaye niteliğinde. Personel maaşları Sağlık Bakanlığı bütçesinden ödenecek. - Köy Hizmetleri: Kaldırıldı - Arsa Ofisi: Kaldırıldı. - Şeker Kurumu: Kaldırıldı. -Ereğli Yardım Sandığı: Kamu niteliği yok. 40 özellikle TRT, TMSF ve TOKİ'nin bütçe dışına çıkarılmasının son derece hatalı bir adım TOKİ'nin 2006 yılında 5 milyar YTL'lik yatırım yapacağı ve bunun gerçek anlamda denetlenemeyeceği, KİT Komisyonu'nun yapacağı denetimin yeterli olmayacağı. TMSF'nin bankalardan, TRT'nin ise elektrik faturalarından pay aldığı Hem TRT hem TMSF kamu kaynağı kullanıyor. Yalnızca bu gerekçeyle dahi bütçe kapsamı dışına çıkarılamaz" Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı Merkezî yönetim bütçe kanunu, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini göstermesi, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin vermesi düzenlenmiştir. Merkezî yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, malî yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alacaktır. Bir sonraki başlıkta da ele alacağımız gibi, çok yıllı bütçeleme esasının bir gereği olarak bütçe kanununda izleyen iki yılın da (üç yıllık bütçeleme) bütçesi üzerinde kimi hususların değerlendirilmesi esas alınmıştır. Orta Vadeli Program, Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi Merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından Maliye Bakanlığı sorumlu tutulmaktadır. 1050 sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların bütçe taslaklarının Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmesi yer almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli programın DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. (Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.) Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır. Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır. Burada hemen hemen aynı nitelikte, orta vadeli planlamanın ve bütçe çağrılarının DPT ve Maliye Bakanlığına paylaştırılmış olması ilginçtir. 540 sayılı KHK ile kurulan ve büyük bölümü istişari görevlerle donatılmış DPT’ye ciddi yürütme görevleri yüklenmiş, bu amaçla bütçe hazırlık süreci Maliye Bakanlığı ile paylaştırılmıştır. İstişari görevlerle donatılmış, yürütme ehliyeti ve kadrolarına sahip bulunmayan bir kurumun, hangi kaygılarla bütçe sürecine bu etkinlikte katılımının sağlandığını anlayabilmek zordur. Bundan daha önemlisi, Avrupa Birliği ve ciddi uluslar arası ülke örnekleri cari-yatırım bütçesi gibi bir bütçeleme ayırımı getirmemiştir. Bir bütçe vardır ve onun da sahibi belli olmalıdır, aksi durum, Kanunun tasarımı ve yapımında şikayet konusu 41 edilen mali disiplinsizliği (md. 16, 17, 18, 25) vahim noktalara taşıyabilecek önemli bir risktir. Bu riskin, ülke içinde kurumsal prestij kaygılarıyla alınabilmesi şaşırtıcıdır. Son olarak, yatırım bütçesini hazırlama ile görevlendirilen DPT’nin kuruluş kararnamesinin buna göre dizaynı yada yanlıştan dönülerek yatırım bütçesi hazırlama sürecinin DPT’den alınması gerekmektedir. Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; • Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, • Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, • Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, • İdarenin performans hedefleri, dikkate alınacaktır. Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri 1050 sayılı Kanundan farklı olarak ilgili idarelerce hazırlanır. Gider teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca belirlenmiş, analitik bütçeleme esasına göre, kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine uygun olarak hazırlanır. Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Burada olumlu bir unsur olarak, kamu idarelerine kendi bütçeleri hakkında gereken inisiyatifin verildiğini belirtmek gerekir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacak, 16’ncı maddede belirtilen orta vadeli plan ve programlara, bütçe rehberlerine bağlı kalmayacaklardır. Ancak, teklifleri DPT ve Maliye Bakanlığına iletilecektir. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe tahmin raporu, malî yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere; • Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi, • Yıllık ekonomik rapor, • Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, 42 • Kamu borç yönetimi raporu, • Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri, • Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri, • Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe tahminleri, • Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, ekleyeceklerdir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. Kapsam genişlemesi dolayısıyla 1050 sayılı Kanundan reel olarak getirilen farklı düzenlemenin Kamu Borç Yönetimi Raporu olduğu gözükmektedir. Bu yepyeni bir belgedir; zira 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun un 14’üncü maddesinde, Devlet borcu ve Hazine garantilerinin uygulama sonuçları Hazine Müsteşarlığınca hazırlanarak ilgili yıl kesin hesap cetveli ile birlikte Hazine genel hesabına dahil edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderileceği, ilgili bütçe yılı içinde sağlanan iç ve dış finansman imkanları, sağlanan Hazine garantileri, Risk Hesabı, alınan ve verilen hibeler, dış borcun devri, dış borcun ikrazı ve dış borcun tahsisine ilişkin bilgilerle finans piyasalarına ve borç yönetimine ilişkin değerlendirmelerin yer aldığı Kamu Borç Yönetimi Raporunun üçer aylık dönemler itibariyle Plan ve Bütçe Komisyonuna havale edilmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına, Bakanlar Kuruluna sunulmak üzere Başbakanlığa, Maliye Bakanlığına, Sayıştay Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderileceği bildirilmiş; Hazineden sorumlu Bakanın, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemle yapılacak toplantı ile yılda bir defadan az olmamak üzere bilgilendireceği hüküm altına alınmıştır. Bu raporlama, borç yönetiminde şeffaflık yönünde bir adım olarak değerlendirilmelidir. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Görüşülmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezî yönetim bütçe kanunu malî yıl başından önce Resmî Gazetede yayımlanır. 1050 sayılı Kanunun 35’inci maddesi ile bu düzenlemenin paralellik arz ettiği görülmektedir. 1050 sayılı Kanundan kapsam itibariyle doğan farklı bir düzenleme, kamu yatırım programının, merkezî yönetim bütçe kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanması ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu kararıyla Resmî Gazetede yayımlanmasıdır. Bu konudaki değerlendirmemizi yukarıda ana hatlarıyla açıklamıştık. Geçici Bütçe 1050 sayılı Kanunda yer almayan ancak, uygulamada ortaya çıkmış bulunan geçici bütçeler, bir standardının bulunmaması, dayanaklarının yoksunluğu, mali disiplinsizliğe sevki nedeniyle yıllarca eleştiri konusu edilmiştir.Zorunlu nedenlerle merkezî yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması 43 altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir. Ek Bütçe Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir. 1050 sayılı Kanunda “ek bütçe” değil 36’ncı maddesinde, tertibi bulunup yetersizliğinden dolayı ilave alınan ödenek anlamında “ek ödenek” düzenlenmiştir. Bütçelerin Uygulama Esasları Ödeneklerin Kullanılması Bütçe ödeneklerinin kullanılmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur: • Bütçe ödeneklerinin kullanımının önceden planlanabilmesi amacıyla, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri ile genel bütçeden yardım alan ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. 1050 sayılı Kanunun 63, 64 ve 74’üncü maddesi uyarınca, sözleşmelerin Maliye Bakanlığı ve Sayıştayca, ödemeye ilişkin emirlerin vizesi öngörülmüştü. • Genel bütçeden yardım almayan ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler, sürdürülebilir finansman durumlarını dikkate alarak, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve bir örneğini de merkezî yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını da izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır. • Sosyal güvenlik kurumları ile genel bütçeden yardım alan ekli II sayılı cetvele dahil idareler, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını vize edilmek üzere merkezî yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır. • Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ancak, ait olduğu malî yılda ödenemeyen ve emanet hesabına alınamayan zamanaşımına uğramamış geçen yıllar borçları ile ilama bağlı borçlar, ilgili kamu idaresinin cari yıl bütçesinden ödenir. • Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. Ancak, kamu idarelerinin bütçelerinde cari yıl içinde kullanılmayan ödeneklerinden merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilenler ertesi yıla devredilebilir. Ödenek devir işlemlerini yapmaya, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanı, diğer kamu idareleri için üst yönetici yetkilidir. • Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde on beşine kadar ek harcama yapılabilir. Yukarıda 44 sayılan hallerde sevk ve intikalle ilgili giderler için, harcama yetkililerinin onayıyla görevlendirilecek mutemetlere gereken miktarda avans verilebilir ve gönderilecek ödeneğe istinaden bir ay içinde mahsup edilir. Ödenek Aktarımı 1050 sayılı Kanunda olduğu gibi (md. 56), 5018 sayılı Kanunda, Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılacaktır. Ancak, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin, yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe yüzde beşine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirecektir. Burada, 1050 say ılı Kanundan farklı olarak aktarma yetkisinin Maliye Bakanlığından alındığını, bildirilen oran içinde sadece bildirimde bulunulmakla yetinildiği anlaşılmaktadır. Öte yandan geçmiş yıllardaki mali disiplini bozucu etkilerinden dolayı, personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamayacağı bildirilmiştir. Dikkati çeken bir diğer husus, ödenek aktarmanın merkezi yönetim bütçe kapsamı için söz konusu edilmesidir. Buna göre sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idare bütçelerinde bu durumun olup olmayacağı hususu açıkta kalmaktadır. Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme 1050 sayılı Kanun ve Devlet Muhasebesi Yönetmeliğinde düzenlenmiş bulunan ödeme emrinin yerini, 5018 sayılı Kanunda ödenek gönderme belgesi almıştır. Buna göre, kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır, bu durum alınan pek çok yetkisine karşın, uzun vadede Maliye Bakanlığı personeline ve sistematiğine ihtiyaç duyulacağı gözlenmektedir. Yedek Ödenek 1050 sayılı Kanunu’nun 37’nci maddesine paralel olarak, 5018 sayılı Kanunda, merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilecek, bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkili olacaktır. Ayrıca, malî yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibarıyla dağılımı, yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilecektir. Bu durumu da şeffaflık ve mali raporlama hizmeti olarak kabul etmek mümkündür. Örtülü Ödenek Örtülü ödenek düzenlemesi 1050 sayılı Kanunla hemen hemen aynı düzenlemeleri içermektedir. Örtülü ödenek; kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili Hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir. Örtülü ödenek, bu amaçlar dışında ve Başbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda ve seçim 45 ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemez. Başbakanlık ve diğer ilgili idare bütçelerinde yer alan örtülü ödeneklerin kullanılma yeri, giderin kimin tarafından yapılacağı, hesapların tutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliye hangi belgelerin aktarılacağı Başbakan tarafından belirlenir. Örtülü ödeneklere ilişkin giderler Başbakan, Maliye Bakanı ve ilgili Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirilir ve ödenir. Kamu Yatırım Projeleri Kamu yatırım projeleri 19.6.1994 tarihli ve 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve izlenir. Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği ile görevlendirilmiştir. Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan idarelerin yatırım nitelikli projelerine, bilgi için yılı yatırım programında yer verilir. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerin yatırımlarının uygulanması ve izlenmesine ilişkin usul ve esaslar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca belirlenir. Kamu yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçları, ilgili kamu idaresi tarafından izleyen yılın Mart ayı sonuna kadar bir rapor halinde Sayıştay Başkanlığına, Maliye Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderilir. Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın üzerinde bulunan afetlerle ilgili olanlar hariç yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden; fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz. Yüklenme 1050 sayılı Kanunda da (md. 50-51) düzenlenen ertesi yıllara geçici yüklenme ve yıllara sair yüklenmeler 5018 sayılı Kanunda da yer bulmuştur. Yanı sıra, yüklenme kavramına açıklık getirilmiştir. Buna göre, yüklenme, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi olarak tanımlanmıştır. Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi malî yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler. Yüklenmeye girişilen tutara ait ödenekler saklı tutulur; başka iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamaz. Niteliğinden dolayı malî yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan aşağıdaki iş ve hizmetler için; her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisini, izleyen yılın Haziran ayını geçmemek ve yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere, ilgili üst yöneticinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir: a) Türk Silahlı Kuvvetlerinin yapım, onarım, etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, giyecek ve yiyecek alımları, makine-teçhizat, silah-mühimmat-teçhizat alımlarıyla bunların bakım, onarım ve imalat işleri. 46 b) Yiyecek, yakacak, akaryakıt ve madeni yağ ihtiyaçları. c) Temini ve korunması güç olan ilaç, aşı, serum ve tıbbi sarf malzemeleri. d) Süreli yayın alımı, taşıma, temizlik ve yemek hizmetleri. e) Taşıtların zorunlu malî sorumluluk sigortası. f) Makine-teçhizat bakım ve onarım işleri, bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri. d) Süreli yayın alımı, taşıma, "koruma ve güvenlik," temizlik ve yemek hizmetleri. e) Taşıtların zorunlu mali sorumluluk sigortası. f) Makine-teçhizat bakım ve onarım işleri, bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri. Ancak (d) bendinde sayılan işler için bütçelerinde ödeneklerin yüzde ellisinin aşılmayacağı hükmü Millî Eğitim Bakanlığı için aranmaz. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, bir malî yıl içinde tamamlanması mümkün olmayan yatırım projeleri için Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının görüşü üzerine, gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişebilir. Bütçelerden Yardım Yapılması Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir. Yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller bir yönetmelikle belirlenecektir. Bütçe Politikası, Gelir ve Giderlerinin İzlenmesi Mali anlamda vesayet yetkisi elinden alınan Maliye Bakanı, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulamasına ilişkin olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik ve kararnamelerle belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya ve her türlü bilgi alışverişine yetkili kılınmıştır. Bakanlık ayrıca, merkezî yönetim kapsamındaki idareler, bütçelerine ilişkin ilk altı aylık uygulama sonuçlarını, ekonomik ve malî duruma ilişkin gelişmeleri, ikinci altı aya ilişkin beklentilerini, hedefleri ile faaliyetlerini kapsayan bilgileri, kamuoyuna açıklar. 47
