tc gazi üniversitesi sosyal bilimler enstitüsü iktisat anabilim dalı
advertisement
T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI İKTİSAT POLİTİKASI BİLİM DALI TÜRKİYE’DE 2001 SONRASI DÖNEMDE UYGULANAN PARA POLİTİKASI ÜZERİNDEKİ, MALİYE POLİTİKASININ RİSK ETKİSİ YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Muzaffer EMEKCİ Tez Danışmanı Prof.Dr. Aziz KONUKMAN Ankara - 2013 T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI İKTİSAT POLİTİKASI BİLİM DALI TÜRKİYE’DE 2001 SONRASI DÖNEMDE UYGULANAN PARA POLİTİKASI ÜZERİNDEKİ, MALİYE POLİTİKASININ RİSK ETKİSİ YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Muzaffer EMEKCİ Tez Danışmanı Prof.Dr. Aziz KONUKMAN Ankara - 2013 i ÖNSÖZ Son yıllarda dünya ekonomisinin şimdiye kadar hiç olmadığı biçimde birbirine bütünleşmesiyle birlikte az gelişmiş bir ekonomide yaşanan bir krizin bile domino etkisiyle diğer ülke ekonomilerini anında etkilediği bir süreci yaşıyoruz. Kendisini bu süreçlerden soyutlayarak, bulaşıcılık etkisi meydana getiren finansal krizler ve uluslararası ekonomik gelişmelerden hiç etkilenmeyecek bir ülke tasavvur edilemez. Özellikle bilgi ve iletişim teknolojilerinin de dayatmasıyla çeşitlenen finansal yenilikler internet dünyasıyla birleşince ülkelerin klasik ekonomi politikalarının müdahale alanı daralmakta, ülke ekonomileri adeta büyük finansal kuruluşların oyun alanına dönüşmektedir. Böylesi bir ortamda makroekonomik yapı içerisindeki büyüklükler de birbirine daha sıkı bağlanmakta, birinde oluşan bir olumsuzluk vice versa etkiler doğurmaktadır. Bu bağlamda, fiyat istikrarı, büyüme, istihdam gibi büyüklüklerdeki istikrarsızlıkların çözüm süreçleri de gittikçe daha karmaşık hale gelmekte, bir sorunun çözümü bir başka sorunun nüksetmesine neden olmaktadır. Klasik ve modern müdahale yöntemlerinin en etkin şekilde kullanıp hızlı karar verilerek ancak küresel şokların ülke ekonomilerindeki olumsuz etkileri giderilebilir olmaktadır. Bu durumdan en fazla etkilenen kurumların başında ise hiç şüphesiz merkez bankaları gelmektedir. Özellikle fiyat istikrarının sağlanması temel amacıyla donatılan merkez bankaları, küresel etkiler nedeniyle sadece fiyat istikrarına odaklanamamakta, çoğu zaman finansal istikrarın sağlanması pahasına fiyat istikrarından geçici de olsa ödün vermek durumunda kalmaktadır. Böylesine karmaşık bir yapı içerisinde ekonomi yönetiminin özellikle de büyümeyi arttırıcı arz yönlü politikalarla para politikasına destek olması ii gerekmektedir. Ancak, maliye politikasından sorumlu hükümetlerin para otoritesine yardımcı olmak şöyle dursun çeşitli gerekçelerle mevcut bütçe kaynaklarını aşan ölçüsüz harcama eğilimine girdikleri görülmektedir. Öte yandan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) yayımlamış olduğu raporlar ve yapmış olduğu sunum ve iletişim politikalarıyla Türkiye’de kamu maliyesine ilişkin görünüm ve bütçe performansının uygulanan para politikalarına destek olduğunu, bu açıdan herhangi bir risk unsurunun olmadığını ileri sürmektedir. İşte bu çalışmada TCMB tarafından yapılan bu vurgu, son yıllarda enflasyon oranlarında bir katılık oluştuğu öngörümüz çerçevesinde mercek altına alınmıştır. Çalışma sonucumuz ise TCMB tarafından iddia edilenin aksine oluşan katılığın giderilmesi için uygulanan para politikalarının sınırına gelindiği, bu aşamadan sonra özellikle büyüme sağlayan genişletici ile sıkı harcama getiren daraltıcı maliye politikası uygulamalarının yapılması gerektiği şeklinde ortaya konulabilir. Netice itibariyle yapılan bu çalışma, Türkiye’de para otoritesince uygulanan para politikasının enflasyonda oluşan katılığı, büyük ölçüde maliye politikasından kaynaklı ciddi risklerin varlığı nedeniyle gideremediğine dikkat çekmek amacı taşımaktadır. iii İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ ............................................................................................................i İÇİNDEKİLER ................................................................................................iii GRAFİKLER LİSTESİ ...................................................................................vi GİRİŞ ................................................................................................................ BİRİNCİ BÖLÜM FİNANSAL KRİZLER VE PARA POLİTİKALARININ EVRİMİ 1.1. FİNANSAL KRİZ KAVRAMI VE ÇEŞİTLERİ ........................................ 3 1.2. TÜRKİYE’DE FİNANSAL KRİZLER ..................................................... 4 1.3. 2007 KÜRESEL FİNANSAL KRİZİNİN TÜRKİYE’YE ETKİLERİ ......... 7 1.4. PARA POLİTİKALARININ EVRİMİ ....................................................... 7 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE UYGULANAN PARA POLİTİKALARINA GENEL BİR BAKIŞ 2.1. PARASAL AKTARIM MEKANİZMASI ............................................... 12 2.2. 2001 YILINA KADARKİ GELİŞMELER .............................................. 13 2.3. 2001 YILINDAN GÜNÜMÜZE PARA POLİTİKASI UYGULAMALARI 14 2.3.1. Fiyat İstikrarı ........................................................................... 15 2.3.2. Finansal İstikrar ...................................................................... 17 2.3.3. Yeni Para Politikası Stratejisi .................................................. 18 2.3.4. Yeni Politika Bileşiminin Uygulaması ...................................... 19 2.3.5. Yeni Politika Bileşiminin Sonuçları .......................................... 19 2.3.6. Enflasyon ve Hedefler ............................................................. 20 2.3.7. Döviz Kuru Politikası ............................................................... 21 2.3.8. Riskler ve Para Politikası ........................................................ 22 2.3.9. Para Politikasında Yeni Arayışlar ............................................ 23 2.3.10. TCMB’nin Kamu Maliyesine İlişkin Gelişmelere Bakışı ........... 24 iv ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MALİYE POLİTİKASI: KURAMSAL ÇERÇEVE 3.1. MALİYE POLİTİKASI KAVRAMI ........................................................ 26 3.2. MALİYE POLİTİKASININ ETKİNLİĞİNE İLİŞKİN KURAMSAL YAKLAŞIMLAR ........................................................................................... 28 3.3. MALİYE POLİTİKASI İLE PARA POLİTİKASI ARASINDAKİ ETKİLEŞİM .................................................................................................. 33 3.4. ENFLASYONLA MÜCADELEDE MALİYE POLİTİKASI .................... 37 3.5. DEFLASYONLA MÜCADELEDE MALİYE POLİTİKASI .................... 38 3.6. STAGFLASYONLA MÜCADELEDE MALİYE POLİTİKASI ............... 39 3.7. FİNANSAL İSTİKRAR ........................................................................ 39 3.8. VERGİ POLİTİKASI ............................................................................ 41 3.8.1. Tanımı Ve Sınırları .................................................................. 42 3.8.2. Enflasyonla Mücadelede Dolaylı - Dolaysız vergiler ............... 42 3.8.3. Çeşitli Vergiler Bakımından Enflasyonla Mücadele ................. 45 3.8.4. Türk Vergi Sistemi .................................................................. 46 3.9. MALİ BASKINLIK VE PARASAL BASKINLIK ................................... 48 3.10. KIRILGANLIK BASKINLIĞI ................................................................ 49 3.11. HOŞ OLMAYAN MONETARİST ARİTMETİK..................................... 49 3.12. BÜYÜME OLUŞTURAN MALİ SIKILAŞTIRMALAR .......................... 50 3.13. REEL İKTİSADİ DALGALANMALAR TEORİSİ ................................. 51 3.14. FİYAT DÜZEYİNİN MALİYE TEORİSİ (FTPL) .................................... 52 3.15. OPTİMAL MALİYE POLİTİKASI ......................................................... 53 3.16. EKONOMİNİN CANLANDIRILMASI ................................................... 53 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE EKONOMİSİNDE MALİYE POLİTİKASINDAN KAYNAKLANAN RİSKLER 4.1. ENFLASYON ...................................................................................... 55 4.2. CARİ AÇIK .......................................................................................... 60 4.3. BÜYÜME ............................................................................................. 61 4.4. MALİ BASKINLIK ............................................................................... 64 v 4.5. VERGİ POLİTİKASI ............................................................................ 67 4.5.1. Türkiye’de Vergi Gelirlerinin İktisadi Döngülere Duyarlılığı ..... 74 4.6. İSTİHDAM ........................................................................................... 75 4.7. KAYIT DIŞI EKONOMİ ........................................................................ 76 4.8. ULUSLARARASI SERMAYE AKIMLARI ........................................... 79 4.9. MALİ KURALLARIN GEVŞETİLMESİ YÖNÜNDEKİ EĞİLİMLER ..... 82 4.10. MALİ ALAN DARALMASI .................................................................. 84 4.11. KÜRESEL RİSKLER........................................................................... 86 4.12. HANEHALKI YÜKÜMLÜLÜKLERİ ..................................................... 87 4.13. AR-GE VE İNOVASYON YATIRIMLARI ............................................. 88 4.14. GAP KAMU YATIRIMLARI ................................................................. 88 4.15. YATIRIM TEŞVİK SİSTEMİ ................................................................ 89 BEŞİNCİ BÖLÜM BÜTÇE POLİTİKASI UYGULAMA SONUÇLARI 5.1. BÜTÇE POLİTİKALARININ TARİHÇESİ ............................................ 92 5.2. BÜTÇE DENGESİ ............................................................................... 94 5.3. BÜTÇE GİDERLERİ............................................................................ 96 5.4. BÜTÇE GELİRLERİ ............................................................................ 99 5.5. BÜTÇE FİNANSMANI VE BORÇ STOKUNDAKİ GELİŞMELER .... 102 SONUÇ .......................................................................................................105 KAYNAKÇA ...............................................................................................108 ÖZET ..........................................................................................................113 ABSTRACT ................................................................................................114 vi GRAFİKLER LİSTESİ Grafik 1: Küresel Büyüme .............................................................................. 9 Grafik 2: Gelişmiş ve GOÜ Tüketici Fiyat Enflasyonu .................................. 10 Grafik 3: TÜFE Değişim Oranları ve Enflasyon Hedefleri ............................ 16 Grafik 4: TÜFE Enflasyonu .......................................................................... 17 Grafik 5: Kredi Değişimi ve Cari İşlemler Açığı (GSYH’ye Oran, Yüzde) ..... 18 Grafik 6: Para Politikası Araçlarının Seyri (Yüzde) ....................................... 19 Grafik 7: Hedeflenen ve Gerçekleşen TÜFE Enflasyonu (Yüzde) ................ 21 Grafik 8: TÜFE Değişim Oranları ve Enflasyon Hedefleri (Yüzde) ............... 58 Grafik 9: Cari İşlemler Açığı (12-Aylık Kümülatif, Milyar Dolar) .................... 60 Grafik 10: Cari Denge Bileşenleri ................................................................. 60 Grafik 11: Küresel Büyüme Tahminleri ........................................................ 62 Grafik 12: Cari İşlemler Açığı ....................................................................... 63 Grafik 13: Bütçe Açığı ve Borç Stoku ........................................................... 66 Grafik 14: OECD Ülkelerinde Vergi Yükü ..................................................... 73 Grafik 15: Kriz Sonrası Dönemde Yaratılan İstihdam ................................... 76 Grafik 16: Doğrudan Yatırım Girişleri ........................................................... 82 Grafik 17: Hanehalkı Yükümlülükleri ............................................................ 87 Grafik 18: Ar-Ge Harcamasının GSYH’ye Oranı .......................................... 88 Grafik 19: GAP Kamu Yatırımları ................................................................. 89 Grafik 20: Bütçe Açığı .................................................................................. 95 Grafik 20: Kamu Borç Yükü ....................................................................... 103 Grafik 21: Merkezi Yönetim Bütçe Açığı .................................................... 104 vii GİRİŞ Sermaye hareketlerinin serbest bırakılması, dünya ekonomisinde bütünleşme, ekonomide kırılganlık potansiyelinin artması ile negatif küresel arz şokları; talep ve arz yönlü maliye politikalarının etkin bir şekilde kullanılması gereğini ortaya çıkarmıştır. Açıktır ki bu durumda, para veya maliye politikalarından birini tercih yerine, iki politikanın özellikle gelişmekte olan ülkelerde (GOÜ) maliye politikası etkin olarak uyum içerisinde uygulanması zorunludur. Öte yandan, uzun süre yüksek ve kronik enflasyonla yaşamış bir ülke olarak Türkiye’de, son yıllarda enflasyon oranlarında yaşanan keskin düşüşün başarısı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın (TCMB) uyguladığı para politikalarına bağlanmış, Hükümet tarafından uygulanan maliye politikasının bu açıdan ciddi olarak sorgulanmasına yönelik çalışmalar yeterince yapılmamıştır. Bu durum ise dar anlamda sadece mali baskınlığın olmaması anlayışı üzerine kurulu maliye politikasının, TCMB tarafından uygulanan para politikası üzerindeki mevcut ve olası risklerinin göz ardı edilmesine yol açmıştır. Oysa iktisat teorisinden biz biliyoruz ki maliye politikası ekonomiyi, kısa dönemde vergi ve harcama politikaları yoluyla talep yönlü, uzun dönemde ise potansiyel yatırım, üretim ve istihdamı arttırma bakımından arz yönlü olarak etkilemektedir. Bu nedenle, tasarruf birikiminin yetersiz olduğu, büyümenin cari açıkla finanse edildiği ülkemizde uzun dönemli maliye politikalarının izlenmesi bir zorunluluk olarak karşımıza çıkmaktadır. Hele ki cari açık, yüksek işsizlik, yapay büyüme, sıcak para, küresel gelişmelere bağımlılık ve tasarruf açığı gibi makroekonomik yapısal sorunları öteden beri var olagelen Türkiye ekonomisinde bu zorunluluk gittikçe daha derinden hissedilmektedir. Para politikası baskın iktisadi rejim ortamında olduğu genel kabul gören Türkiye’de son dönem kamu maliyesindeki gelişmelerin, uygulanan para 2 politikalarına mevcut ve olası risklerini analiz edeceğimiz bu çalışma ayrıca, nihai tahlilde TCMB’nin gerçekten bağımsız olup olmadığının sorgulanmasının da gerekeceği öngörüsünü içermektedir. Zira TCMB 2001 yılı sonrası yayımladığı enflasyon, para ve finansal istikrar raporlarında maliye politikasından kaynaklanan ciddi risklerin varlığını kabul etmemekte, oradan kaynaklı riskleri göz ardı etmektedir. Bu nedenledir ki TCMB tarafından çağdaş anlayışa da uygun politikalar izlenmesine rağmen maliye politikasından kaynaklı yapısal riskler nedeniyle enflasyon oranında %5-6’lardan oluşan, daha aşağı düşülemeyen bir eşik oluşmuştur. Bu katılığın giderilmesi için kanaatimizce uygulanabilecek para politikası sınırına ulaşılmıştır; maliye politikasının sadece mali baskınlığın olmadığı bir kamu maliyesi görünümünün bulunması gibi dar bir anlayışa hapsedilmemesi gerekmektedir. Enflasyonda oluşan katılığın sorumluluğu TCMB’de değil büyük ölçüde maliye politikasında aranmalıdır. 2001 yılı, Türkiye için adeta bir kırılma noktası olan, ekonomik etkileri itibariyle büyük bir finansal krizin yaşandığı, dolayısıyla da para politikası uygulamalarında da köklü değişikliklere neden olan bir yıl olmuştur. Bu nedenle tezimiz, 2001 yılı sonrası politikaların incelenmesini ele almıştır. Çalışmamız giriş ve sonuç hariç olmak üzere beş bölümden oluşmaktadır. Çalışmamızın birinci bölümünde genel olarak dünya ve Türkiye ekonomilerindeki süreç içerisinde ortaya çıkan gelişmeler değerlendirilmiş, ikinci bölümünde kısaca 2001 yılı öncesi ve sonrasında uygulanan para politikaları hakkında kısa bilgiler verilmiş, üçüncü bölümünde maliye politikası konusundaki yazın taranarak kavramsal bir çerçeve çizilmeye çalışılmış, dördüncü bölümünde para politikası uygulamalarını tehdit eden maliye politikası uygulamaları biraz daha detaylı olarak mercek altına alınmış, beşinci bölümünde ise genel olarak özellikle son yıllardaki bütçe politikaları eleştirel bir gözle değerlendirilmiştir. BİRİNCİ BÖLÜM FİNANSAL KRİZLER VE PARA POLİTİKALARININ EVRİMİ Dünya ve Türkiye ekonomisinde para politikası anlayış ve uygulamalarındaki değişimin dinamiği finansal krizler olduğundan bu bölümde öncelikle finansal kriz kavramına değinilecek daha sonra da para politikalarındaki değişim sürecine ilişkin bilgiler verilecektir. 1.1. FİNANSAL KRİZ KAVRAMI VE ÇEŞİTLERİ Finansal krizler reel ekonomi üzerinde büyük yıkıcı etkiler oluşturabilen ve piyasaların etkin işleyiş gücünü bozan finansal piyasa çöküşleridir. Bankaların ve diğer mali kurumların ödeme zorluğu içine düşmesi, menkul kıymet borsalarında yaşanan büyük ölçekli çöküntüler, ulusal paradan kaçış ve ekonomik faaliyetlerdeki belirsizliğin artması şeklinde ortaya çıkan finansal krizler, üretimi, istihdamı ve ulusal paranın değerini olumsuz yönde etkilemektedir. Finansal krizleri bankacılık, para ve dış borç krizi olarak sınıflandırmak mümkündür.1 Kabaca tanımlamak gerekirse; para krizinden kast edilen, dövize hücum şeklinde bir spekülatif atak sonucu döviz kurunun fırlaması ve döviz kuru rejiminin çökmesi, bankacılık krizinden kast edilen ise finansal sektörde yaşanan deprem sonucu, bazı finansal kurumların batması, kalanların da sermayelerinin önemli ölçüde erimesidir. Eyüp Bastı, Kriz Teorileri Çerçevesinde 2001 Türkiye Finansal Krizi, Ankara, SPK Yayımı, 2006, s.1. 1 4 1.2. TÜRKİYE’DE FİNANSAL KRİZLER 1997–1998 yıllarında Güneydoğu Asya Ülkeleri finansal krizi şiddetli bir şekilde yaşamakta iken, Türkiye’ye bu krizin sirayet edip etmeyeceği veya Türkiye’ye etkilerinin neler olabileceği tartışılmaya başlanmıştır. 1994 yılında bir kamu finansman krizi yaşayan ve makroekonomik dengeleri her zaman problemli olagelen Türkiye’nin tam anlamıyla krize girmesi ise 2000 yılı sonları ile 2001 yılı başlarına rastlamıştır. 2000 yılında Türkiye IMF gözetiminde bir istikrar programı başlatmıştır. Ancak, program ilgili kesimleri ikna etmek yerine yoğun propagandaya dayandırılmıştır. IMF gözetiminde uygulanan program çerçevesinde temel olarak enflasyonun düşürülmesi hedeflenmiş, bu hedefe ulaşmak için de döviz kuru ve ücret çıpası uygulanmıştır. Başka bir ifadeyle hedeflenen enflasyon oranı çerçevesinde döviz kurları ve ücretlerin ne kadar artacağı önceden planlanmıştır. Faiz oranlarının ise piyasa koşullarında serbest olarak belirlenmesi benimsenmiştir. Ancak, uygulamada her şeyin planlandığı gibi gitmediği, 2000 yılının ikinci yarısından itibaren ortaya çıkmıştır. Enflasyon oranı hedeflendiği kadar hızlı düşmemiş, buna rağmen döviz kuru hedeflerinde gerekli revizyon da yapılmamıştır. Bankacılık krizi, operasyonlar ve Demirbank’ın satışı olayının da etkisiyle program bu haliyle ithalat artışı, ihracatın azalışına neden olmuş, 2000 yılı Ekim ayında dış ticaret açığı 21 milyar dolara çıkmıştır. Bu rekor artış devalüasyon beklentisini de artırdığından kasım ayında bir dövize hücum krizi yaşanmış ve Türkiye’den 6-7 milyar dolayında döviz çıkışı olmuştur Bu problem IMF’den 10,4 milyar dolar ilave kaynak sağlanması ve faizlerin çok fazla yükseltilmesiyle atlatılabilmiştir. Fakat artan finansal kriz riskini ortadan kaldıracak tedbirler alınmadığı için piyasaların ateşi düşürülememiş ve bilindiği üzere 2001 yılı Şubat ayında devletin üst kademesinde ortaya çıkan 5 anlaşmazlıkla birlikte yeniden yoğun bir sermaye kaçışı ve dolayısıyla finansal kriz başlamıştır.2 2000 Kasım–2001 Şubat Krizi nedeniyle, IMF desteğinde Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı adı altında yeni bir program uygulanmaya başlanmıştır. Bu program da dalgalı döviz kuru dışında önceki programın benzeri sıkı para ve maliye politikalarına dayandırılmıştır. IMF çok kısa sürede birçok yasanın çıkarılmasını şart koşmuş; kamu harcamalarının kısılmasını, önemli ölçüde faiz dışı fazla verilmesini ve vergilerin artırılmasını önermiştir. Birçok işyerinin kapanması, milyonlarca çalışanın işsiz kalması pahasına bu politikalar uygulanmış ve 2001 yılında ekonomi %9,5 oranında küçülmüştür.3 Güçlü Ekonomiye Geçiş Programının önceki Enflasyonu Düşürme Programından temel farkı ağırlıkla yapısal reformlara dayanmasıdır. Yani Enflasyonu Düşürme Programının heterodoks niteliği ağır basarken Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı daha farklı nitelikler taşımaktadır. Kriz Modelleri açısından konuyu biraz daha ayrıntılı inceleyecek olursak Türkiye’de yaşanan finansal krizlerle ilgili durumlar şu şekilde özetlenebilir: Birinci kuşak modellere göre kriz çıkması için, bütçe açıklarının sürekli olarak merkez bankası kaynaklarıyla yani para basılarak finanse edilmesi gerekiyordu. Oysa Türkiye’de, 1997 yılından sonra böyle bir durum sözkonusu değil; Merkez Bankası Hazine’ye hiç kredi açmamış, bilinen ismiyle kısa vadeli avans vermemiş, bütçe açıkları yurt içinden borçlanarak kapatılmaya çalışılmış. Aynı dönemde aldığı taze borçtan daha fazlasını yurt dışına ödemiş. Birinci kuşak krizlerin öncü göstergeleri de yok: döviz rezervleri o dönemde Özer Ertuna “Krizden Alınacak Dersler”, (Erişim) http://okfram.okan.edu.tr/OKFRAM/ FINANCIALPOST/Entries/2009/5/1_MAYIS_2009_files/sayi1.pdf, 25/05/2010. 3 Bastı, a.g.e., s.15. 2 6 giderek erimemiş, 1998 Rusya Krizi sonucu ortaya çıkan çarpıcı düşüşe rağmen daha sonra toparlanmış rezervler. Öte yandan, reel borçlanma faizleri de yukarıya doğru bir eğilim izliyor. 2000 yılında gerçekleşen reel faiz çok düşük düzeyde (%4), hatta bir hesaplamaya göre eksi. Ancak, eğilimi bir tarafa bırakıp sadece son iki yıla yoğunlaşırsak, gerçekten de ekonomik temellerin kötü olduğunu görüyoruz. Ama özellikle 2000’de uygulamaya konulan programla birlikte, bu temellerde bir iyileşme olduğu da hemen belirleniyor. 2000 yılı başında uygulamaya konulan programla makro temelleri düzeltme girişimleri var. Ama aynı zamanda da ekonominin bazı alanlarında, örneğin bankacılık sektöründe önemli zafiyetler var. Dolayısıyla spekülatörlerin iştahını kabartacak, dövize hücum ederlerse mevcut kur rejiminin savunulamayacağını düşünmelerine yol açacak bir hastalık var. Bu açıdan ikinci kuşak kriz modelleri ile bir paralellik kurmak mümkün gibi. Hükümetler, mevcut kur rejimini korumak yerine devalüasyona ya da lirayı dalgalanmaya bırakmaya karar verirse, üretim düşüklüğüne neden olan önemli bir kısıt kalkacaktır. 1997–1998 Asya ve 2001 Türkiye krizlerinden sonra tam tersi gerçekleşiyor; ekonomiler daralıyor, işsizlik artıyor. Bir de spekülatif atakları körükleyen gelişmeler mevcut; hortum operasyonları, fırlatılan anayasa kitabı… her şey mevcut. 4 4 Fatih Özatay, Finansal Krizler ve Türkiye, İstanbul, Doğan Yayıncılık, 2009, s.100. 7 1.3. 2007 KÜRESEL FİNANSAL KRİZİNİN TÜRKİYE’YE ETKİLERİ 2007 yılındaki küresel krizin, 28 Aralık 2006, bir ipotekli kredi şirketinin (Ownit Mortgage Solutions) batmasıyla başladığı varsayılıyor, ama görüş birliği mevcut değildir. Hedge fonların üzerinde geniş bir sis perdesi bulunuyor, bu fonlar ‘gölge bankacılık’ sektörünün en az denetlenen kesiminde faaliyet gösteriyorlar. Küresel krizin Türkiye’ye etkileri konusunda şu belirlemeler yapılabilir5: Küresel krizi Türkiye açısından 1994, 1998, 1999 ve 2001 krizlerinden farklı kılan unsur ihraç ettiğimiz mallara olan dış talebin bıçak gibi kesilmesidir. Çok sayıda finansal kurum iflas etmiş, kalanların büyük bir kısmı önemli zararlar etmiş, finansal kurumlar arasındaki güvenin ortadan kalkmasıyla birlikte oluşan belirsizlik dış kredilerde azalma sonucunu doğurmuştur. Böyle bir ortamda yurt içindeki bankaların şirketlere ve tüketicilere açtıkları kredi miktarı da azalmıştır. Krizin derinleşmesiyle birlikte iyice artan belirsizlik, tüketici ve yatırımcı güvenini ve dolayısıyla ekonomiye olan güveni azaltmıştır. Bu etkilerin doğal sonucu ise işsizliğin artması, üretimin azalmasıyla ortaya çıkan ekonominin küçülmesidir. 1.4. PARA POLİTİKALARININ EVRİMİ 1990’lı yıllarla birlikte ortaya çıkan bilgi ve iletişim teknolojilerinin yönlendirdiği finans piyasalarındaki derinleşme, yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere finansal krizleri de beraberinde getirmiştir. Bu kapsamda 5 Özatay, a.g.e., s.148. 8 şeffaf, hesap verebilir ve bağımsız Merkez Bankaları fiyat istikrarı yanında özellikle finansal istikrarın da sağlanmasında önemli görevler yüklenmiştir. 2000 yılı kasım ayında yaşanan finansal krizden sonra IMF ile yapılan anlaşma sonucunda TCMB rezervleri artmış, faiz oranları düşmüş ve yabancı bankalarla görüşmelerde bulunularak verdikleri kredileri geri çağırmamalarına ilişkin söz alınmıştır. Ancak, bankaların, reel sektörün ve kamu kesiminin açık döviz pozisyonları, kamudaki görev zararları ve finansal sektördeki sermaye yetersizliği nedenlerinden ötürü ekonominin krize karşı duyarlılığı devam ettiğinden Şubat 2001 yılında yeni bir finansal kriz ortaya çıkmıştır. Böylece, 10 ay süresince uygulanmış olan enflasyonla mücadele programı Kasım 2000 ve Şubat 2001 tarihlerinde yaşanan finansal krizler sonrasında yürütülemeyerek terk edilmiştir. 2001 yılından 2006 yılına kadar uygulanmakta olan para programı hedeflenen enflasyon oranlarına ulaşmada oldukça başarılı olmuştur. 2002 yılında %35 olan enflasyon oranı 2004 yılında %9,3’e ve 2005 yılında ise %7,7’ye düşürülmüştür. 2006 yılında açık enflasyon hedeflemesi uygulamasına geçilmesi planlandığından kısa ve orta dönem enflasyon tahmin modelleri geliştirilmiş, enflasyon gelişmelerinin detaylı bir şekilde incelendiği çalışmalar yapılmış, enflasyona ve ekonomik gelişmelere ilişkin beklenti anketleri geliştirilmiştir. Fakat enflasyon hedeflemesine geçilebilmesi için bu hazırlıkların yanı sıra öngörülebilir bir maliye politikası gerekmekteydi.6 1929 Büyük Buhranından sonraki en derin kriz olup 2007 yılının sonlarında başladığı genel kabul gören küresel kriz, reel ekonomiler üzerinde büyük yıkıcı etkileriyle piyasaların etkin işleyiş mekanizmalarını bozan finansal piyasa çöküşlerine neden olmuş, genel olarak bankacılık, para ve dış borç krizi şeklinde kendini göstermiştir. Abuzer Pınar, Bahar Erdal, Para-Banka Mali Kuruluşlar ve Uluslararası Mali Sistem Teori ve Uygulama, Ankara, Turhan Kitabevi, 2011, s.167. 6 9 Grafik 1: Küresel Büyüme Yukarıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere dünya ekonomisindeki üretim hacminin son yıllarda düştüğünün görüldüğü, önümüzdeki dönemlerde de toparlanma ve çıkışın biraz zaman alacağa benzemektedir. Gelişmiş ve GOÜ’lerin yıllık yüzde üretim düşüşleri birbirine yakın seyretmektedir. Bu da dünya ekonomisinin her zamankinden daha fazla bütünleştiğini göstermektedir. Diğer taraftan, 2012 yılının sonlarına gelindiğinde aşağıdaki grafikten de anlaşılacağı üzere TÜFE fiyat enflasyonunun gelişmiş ve GOÜ’de aşağı yönlü seyrettiği görülmektedir. Bu dönemde emtia fiyatlarındaki düşüşün enflasyonda gerilemeye sebebiyet verdiği, zayıf büyüme oranlarının ise enflasyon üzerinde talep baskısı oluşmasını engellemiş olduğu söylenebilir. 10 Grafik 2: Gelişmiş ve GOÜ Tüketici Fiyat Enflasyonu Kaynak: TCMB Uluslararası Para Fonu (IMF), Ekim ayında yayımladığı Dünya Ekonomik Görünüm Raporunda7; Küresel ekonomiye ilişkin risklerin arttığını, bu çerçevede küresel ekonomik büyüme tahminlerini aşağı yönlü revize ettiklerini, Büyümenin özellikle gelişmiş ülkelerde zayıf seyrini sürdüreceğini öngördüklerini, gelişmekte olan ülkelerin bir miktar yavaşlamakla birlikte gelişmiş ülkelere oranla daha yüksek büyüme oranlarına ulaşacağını beklediklerini, Ayrıca, finansal piyasalardaki kırılganlıkların önümüzdeki dönemde de varlığını sürdüreceğini, birçok ülkede işsizlik oranının yüksek seviyelerde kalacağını, Bu çerçevede, dünya genelinde gevşek para politikalarının sürdürüleceğini tahmin ettiklerini, IMF, “World Economic Outlook October 2012” (Erişim) http://www.IMF.org/external/pubs/ft/weo/ 2012/02/index.htm, 11/02/2013. 7 11 belirtmektedir. Öte yandan, 2001 bankacılık krizinin peşi sıra getirilen yapısal reformlar, enflasyonun kontrol altına alınması, T.C. Merkez Bankası’nın bağımsızlık kazanması, mali disiplin ve bütün bunları besleyen siyasi istikrar, Türkiye ekonomisinin 2002-2007 arasında güçlü ve kesintisiz büyüme performansı göstermesine neden olmuştur. Ancak, ortaya çıkan uluslararası likidite koşullarındaki değişim, dış talebe bağlı ihracat azalışı ile yatırım ve tüketim kararlarının ertelenmesi, 2008 ve 2009 yıllarında Türkiye ekonomisini OECD ve G20 ülkeleri arasında en çok küçülen ekonomilerden birisi yapmıştır. 2010 yılına gelindiğinde ise Euro bölgesinde özellikle Yunanistan ve İrlanda’da patlak veren borç krizi ve bunun gittikçe derinleşmesi ve ayrıca Suriye ve İran tehdidi, Türkiye’nin önümüzdeki yıllarda da dış talep kırılganlıklarını artırıcı bir unsur olmaya devam edeceğe benzemektedir. Son yıllarda Türkiye ekonomisinde enflasyon dinamiği önemli bir artış eğilimi göstermese de gelinen noktada enflasyon oranlarında bir katılığın oluştuğu, cari işlemler açığının da öteden beri her durumda bir risk unsuru teşkil ettiği görülmektedir. 12 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE UYGULANAN PARA POLİTİKALARINA GENEL BİR BAKIŞ Türkiye’de uygulanan para politikalarına biraz daha yakından bakacağımız bu bölümde öncelikle parasal aktarım mekanizması kavramına kısaca değinilecek, 2001 yılı öncesi ve sonrasındaki para politikası uygulamaları konusunda genel bir çerçeve çizilecektir. 2.1. PARASAL AKTARIM MEKANİZMASI Çağdaş para politikası anlayışında merkez bankaları öncelikle politika faizi olarak bilinen kısa vadeli faiz oranlarını değiştirmekte, bu değişiklikle birlikte finansal piyasalar üzerinde bir dizi etkilere yol açmaktadır. İlk olarak toplam talebin değişmesi, ardından üretim, istihdam ve fiyat düzeylerinde de değişiklikler meydana gelmektedir. İşte bu değişme ve gelişme zincirine parasal aktarım mekanizması adı verilmektedir. Böylece, örneğin TCMB’nin politika faizi olan bir hafta vadeli repo faiz oranını değiştirmesi, kısa ve uzun vadeli reel faiz oranlarını etkilemeye çalışması bu mekanizmanın ilk aşamasıdır. Bu aşamada faiz oranlarındaki bu değişiklik, kredi koşulları, varlık fiyatları ve döviz kuruna etki etmek suretiyle ekonomik birimlerin yatırım ve tüketim kararlarını etkilemektedir. Toplam harcamaların bu şekilde değişmesi sonuçta üretim, istihdam ve fiyatlar genel seviyesini etkilemektedir. Parasal aktarım mekanizması faiz, kur, kredi ve bilanço kanalları itibariyle farklı açılardan ele alınabilir. 13 2.2. 2001 YILINA KADARKİ GELİŞMELER Türkiye’de 1980 yılına kadar KİT’ten kaynaklı zararlar bütçe açıklarının kaynağı olagelmiş, 1990’lı yıllarla birlikte ise hükümetlerce uygulanan politikalarla bu açıklar yerini büyük ölçüde faiz ödemeleri, personel giderleri ve Sosyal Güvenlik Kurumuna yapılan transferlere bırakmıştır. 1998 yılı itibariyle toplam bütçe giderlerinin yaklaşık olarak %65’lik bölümünü teşkil eden bu giderlerdeki artışlar 2001 yılı sonunda %70’leri aşmıştır. Sonuçta bütçe tam bir transfer bütçesi halini almıştır. Faiz ve personel giderlerinin esneklikten yoksun olması ve kısıntı yapmaya elverişli olmaması nedeniyle bütçenin esnekliği kaybolmuştur ve bütçe bir ekonomi politikası aracı olmaktan çıkmıştır.8 Türkiye’de merkez bankacılığı açısından 1960, 1970, 1980, 1987, 1994 ve 2001 yılları ön plana çıkan, dönüm noktaları olan yıllar olmuştur. 1960’ta Hazine’ye kısa vadeli avans imkânı kısıtlanmış, 1970’te TCMB Kanunu değiştirilmiş, zorunlu karşılık uygulaması gibi para politikası araçlarının kullanımı TCMB’ye bırakılmıştır. 1980’de kur politikası uygulaması ve faiz oranlarının tespiti keza TCMB’ye bırakılmış, 1987’de dolaylı para politikası araçlarının kullanımını teminen TCMB bünyesinde piyasalar oluşturulmuştur. 1994 krizi sonrasında Hazine’nin TCMB’den kısa vadeli avans kullanımı aşamalı olarak kısıtlanmış ve en son olarak da 2001 yılındaki TCMB yasa değişiklikleri ile TCMB – Kamu kredi ilişkisine son verilmiş, TCMB tam olarak araç bağımsızlığına kavuşturulmuştur.9 2001 yılları öncesinde uygulanan para politikaları temelde mali piyasaların istikrarını hedef almış, bunu ise piyasalarda ortaya çıkabilecek kısa süreli ve hızlı fiyat değişikliklerinin önlenmesi ve belirsizliklerin azaltılması ile Ahmet Ulusoy, Maliye Politikası, Trabzon, Üçyol Kitabevi, 2007, s.10. Timur Önder, Para Politikası Araçları, Amaçları ve Türkiye Uygulaması, Ankara, TCMB Yayımı, 2005, s.285. 8 9 14 gerçekleştirmeye çalışmıştır. Ancak, hükümet tarafından yapısal reformlar yapılmasındaki gecikme, hedeflenen %70’lik enflasyon oranına ulaşma çabalarını engellemiştir. Bu noktada, önemle belirtmek gerekir ki istikrarlı bir ekonomik ortamın tesisi açısından sadece parasal otoritenin güvenilirliği yeterli değildir. Türkiye ekonomisinde krizleri tetikleyen en önemli problem, yüksek borç stokunun yanı sıra borçların çevrilebilirliği konusunda ortaya çıkan kuşkulardır. Bu durum gayet açıktır ki mali otoritenin sorumluluğunu artırmaktadır. Son dönemde ortaya çıkan olumlu beklentiler nedeniyle faiz oranlarında ciddi bir gerileme eğilimi ortaya çıkmış ise de maliye politikası ile ilgili endişeler hala varlığını sürdürmektedir. Türkiye’de etkili bir para politikasının olmazsa olmaz koşulu, para politikasını, maliye politikasının baskısından arındırmaktır. Bu durum, kamu borç stokunu azaltacak politikaların uygulanmasını zorunlu kılmaktadır.10 2.3. 2001 YILINDAN GÜNÜMÜZE PARA POLİTİKASI UYGULAMALARI Piyasalar ve bu piyasalarda faaliyet gösteren kurumlar, ilgili kamu otoritelerinin makroekonomik hedeflerle uyumlu bir şekilde çalışması anlamındaki finansal istikrarı temin ve küreselleşmeden kaynaklı risklerin önlenmesi için Merkez Bankaları zamanla daha dinamik kurumlar haline gelmiştir. Gelişmiş ülkelerdeki merkez bankaları ve bu arada TCMB, temel hedeflerinin fiyat istikrarının sağlanması olarak belirlenmesine rağmen küresel riskler nedeniyle finansal istikrarı sağlamak ve hükümetin büyüme politikalarını da desteklemekle görevli hale getirilmişlerdir. TCMB 2010 yılının sonlarından itibaren makro finansal riskleri de gözeten yeni bir para politikası çerçevesi tasarlamış ve uygulamaya 10 Orhan Z. Osman, Seyfettin Erdoğan, Para Politikası, Ankara, Özkan Matbaası, 2007, s.397. 15 koymuştur. Bu kapsamda, enflasyon hedeflemesinin genel çerçevesi gözden geçirilmiş ve finansal istikrar, destekleyici bir amaç olarak benimsenerek bu amaca yönelik ek politika araçları geliştirilmiştir. Uygulanan politikalar orta vadede fiyat istikrarından ödün vermeden makro finansal riskleri dengelemeyi amaçlamıştır. Bu doğrultuda, kredi büyümesi kontrol altına alınırken döviz kurunun iktisadi temellerle daha uyumlu hareket etmesi sağlanmıştır. 11 2.3.1. Fiyat İstikrarı TCMB’nin temel amacı fiyat istikrarını sağlamaktır. Banka, fiyat istikrarı ile çelişmemek kaydıyla Hükümetin büyüme ve istihdam politikalarını destekler, (1211 sayılı TCMB Kanunu, Madde 4). Böylece çağdaş merkez bankacılığı anlayışına uygun olarak fiyat istikrarını sağlamak öncelikli hedef olarak belirlenmiştir. Önceden belirlenen fiyat istikrarı hedefine 2006 yılı ve sonraki iki yılda ulaşılamaması TCMB ve hükümetin 2009, 2010 ve 2011 yılları enflasyon hedeflerinin revize edilmesine yol açmıştır. Global ekonomide yaşanan kriz ve uluslararası piyasalarda yaşanan finansal kaynak sıkıntısının iç ve dış talebi etkilemeye devam etmesi iktisadi faaliyetleri canlandırmak ve istihdamı artırmak için TCMB, genişletici para politikası uygulamasına yönelmiş ve Kasım 2008 ayından itibaren politika faiz oranlarını düşürmeye başlamıştır. 2008 yılının son çeyreğinden itibaren global talepte ve emtia fiyatlarında yaşanan düşüş bütün dünyada enflasyonun düşmesine neden olmuştur. 2009 yılında, global gelişmelerin etkisiyle toplam dış ve iç talepteki daralma neticesinde uluslararası gelişmelere paralel bir seyir TCMB, “Enflasyon Raporu 2012 IV”, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/research/parapol/enfekim2012_tam.pdf, 17/01/2013. 11 16 izleyen enflasyon, hedeflenen aralık içinde kalarak %6,5 olarak gerçekleşmiştir.12 Grafik 3: TÜFE Değişim Oranları ve Enflasyon Hedefleri Kaynak: TCMB 2012 yılında gerçekleşen enflasyon oranı %6,2 olup 2015 yılı enflasyon hedefi %5 olarak belirlenmiştir. 2013 yılı için belirsizlik aralığı, her iki yönde 2 yüzdelik puan olarak korunmuştur. Böylece görülmektedir ki gelişmiş ülkelerde olduğu gibi enflasyon oranı hedeflerinin kısa vadede %1-2’ler seviyesine indirilemeyeceği, TCMB ve hükümet tarafından da kabul görmektedir. Hatta aşağıdaki grafikten de anlaşılacağı üzere Türkiye dâhil olduğu GOÜ arasında da oransal olarak daha yüksek enflasyonların yaşandığı bir ülke olmuştur. 12 Pınar, Erdal, a.g.e., s.175. 17 Grafik 4: TÜFE Enflasyonu (Türkiye ve Diğer GOÜ Karşılaştırması) + Gerçekleşme tahmini * Yıl sonu hedefi Kaynak: TCMB 2.3.2. Finansal İstikrar 1211 sayılı TCMB Kanununun 4’üncü maddesinde TCMB’nin temel görevlerinden biri de ‘finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili düzenleyici tedbirleri almak’ olarak öngörülmüştür. Aşağıdaki grafiklerden de anlaşılacağı üzere kısa vadeli sermaye akımlarından kaynaklı cari işlemler açığı son yıllarda da ekonomi için önemli bir risk oluşturmakta, uluslararası sermaye akımlarının reel kurlar üzerinde aşırı oynaklığa sebebiyet verici bozucu etkisi devam etmektedir. 18 Grafik 5: Kredi Değişimi ve Cari İşlemler Açığı (GSYH’ye Oran, Yüzde) Kaynak: TCMB 2.3.3. Yeni Para Politikası Stratejisi 2006 yılında enflasyon hedeflemesi rejimine geçen TCMB, 2007 küresel finansal krizden sonra kısa vadeli sermaye akımları ile risk iştahındaki oynaklığa karşılık dünyadaki bu yöndeki anlayış değişimine de paralel olarak yeni bir para politikası uygulamasına geçmiştir. Böylece, fiyat istikrarı temel amacı yanında finansal riskleri de gözetici bir politika uygulanmaktadır. Bu çerçevede, eski ve yeni para politikası anlayışı şu şekilde gösterilebilir: Amaçlar Araçlar Eski Anlayış Fiyat istikrarı Politika faizi Yeni Anlayış Fiyat istikrarı artı finansal istikrar Yapısal araçlar artı konjonktürel araçlar 19 2.3.4. Yeni Politika Bileşiminin Uygulaması TCMB tarafından küresel risk iştahındaki değişmelere karşı zorunlu karşılık oranları ve likidite yönetimini de içine alan makro ihtiyati politika demeti aşağıdaki grafikte de görülmektedir. Grafik 6: Para Politikası Araçlarının Seyri (Yüzde) Kaynak: TCMB Böylece TCMB, sadece politika faizini değil, bununla birlikte faiz koridoru ve zorunlu karşılık oranları gibi enstrümanları da özellikle sermaye akımlarından gelen ani risklere karşı ekonominin dayanıklılığını artırmak için kullanmaktadır. 2.3.5. Yeni Politika Bileşiminin Sonuçları TCMB uygulamış olduğu yeni politika bileşimiyle kendi Kanunundan da kaynaklanan hükümetin büyüme politikalarını desteklemektedir. TCMB, 2010 yılında kredilerin hızlı büyüme eğilimine girmesi, Türk lirasının aşırı değer kazanması ve cari dengenin bozulma eğilimine girmesi üzerine 2010 yılının sonlarından itibaren makro finansal risklerin azaltılması 20 konusuna odaklanmıştır. Cari dengedeki bozulmayı kontrol altına almak ve ekonomiyi daha sağlıklı bir büyüme kompozisyonuna kavuşturmak için kredi büyümesinin yavaşlatılması ve Türk lirasının iktisadi temellerle daha uyumlu hale getirilmesi amaçlanmıştır. Kredilerin yavaşlatılması konusunda diğer otoritelerle eşgüdüm halinde zorunlu karşılık oranları, likidite politikası, aktif risk ağırlıkları, genel provizyonlar ve kredi/değer oranı gibi politika araçları kullanılmıştır. Türk lirasındaki aşırı değerlenmenin giderilmesi için ise politika faiz oranları düşürülmüş ve faiz koridoru aşağı yönlü genişletilerek kısa vadeli piyasa faizlerinin oynak seyretmesine izin verilmiştir.13 2.3.6. Enflasyon ve Hedefler Tüketici enflasyonu 2011 yılında gelişmiş ekonomilerde %2,5, gelişmekte olan ekonomilerde ise %6,6 olarak gerçekleşmiştir. 2012 yılında ABD ve Hindistan’da görülen kuraklık küresel gıda fiyatlarında; jeopolitik riskler ise enerji fiyatları üzerinde önemli bir baskı oluşturmuştur. Ancak, küresel ekonomik faaliyetlerdeki durgunluğun da etkisiyle, yılsonunda enflasyonun gelişmiş ve gelişmekte olan ekonomilerde sırasıyla %1,7 ve %6,2’ye gerileyeceği öngörülmektedir. 2013 yılında ise gelişmiş ekonomilerde enflasyonun %1,7 seviyesinde seyretmesi, gelişmekte olan ekonomilerde ise bir miktar gerileyerek %5,7 civarında olacağı tahmin edilmektedir.14 TCMB, “2013 Yılı Para ve Kur Politikası”, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/yeni/duyuru/2012/ Baskan _ParaPol13.pdf, 12/02.2013. 14 Maliye Bakanlığı, “2013 Yılı Bütçe Sunuş Konuşması”, (Erişim) http://www.maliye.gov.tr/ KonusmaSunumlari/SunumMerkezi/ index.html?ktp=2013BSK, 12/12/2012. 13 21 Grafik 7: Hedeflenen ve Gerçekleşen TÜFE Enflasyonu (Yüzde) Kaynak: TCMB TCMB’nin uyguladığı ‘sıkı parasal duruş’ ve etkin iletişim politikasına rağmen maliye politikası performansının yetersizliği nedeniyle gerçekleşen enflasyon oranları, belirlenmiş hedeflerden sapma göstermekte, %5-6’lar civarında bir enflasyon katılığı oluşturmakta, kısa ve uzun vadede, enflasyon bu hedeflere yakınsamamaktadır. 2.3.7. Döviz Kuru Politikası Türkiye’de 2001 yılından itibaren dalgalı kur rejimine geçilmiş olup bu sistemde TCMB, nominal ya da reel herhangi bir kur hedefi olmamasına rağmen, finansal istikrara yönelik riskleri sınırlamak amacıyla Türk Lirasının aşırı değerlenmesi veya değer kaybına karşı kayıtsız kalmamak için politika tedbirleri almaktadır. Öte yandan Rezerv Opsiyonu Mekanizması 15 gerek düzenli döviz ihalelerine gerekse doğrudan müdahaleye duyulan ihtiyacı TCMB’ce son yıllarda geliştirilen bir araç olup, sermaye hareketlerindeki aşırı oynaklığın makroekonomik ve finansal istikrar üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmayı hedeflemektedir. Bu suretle, bankaların Türk lirası zorunlu karşılıklarının belirli bir yüzdesini döviz ve altın cinsinden tesis edebilmelerine imkân tanınmaktadır. 15 22 azaltmakta olup TCMB rezerv biriktirme amaçlı döviz alım-satım faaliyetinde bulunmaktadır. Ancak, yine de maliye politikasından kaynaklı yapısal sorunların çözülememesi nedeniyle TL’deki aşırı değerlenme baskısı sürmektedir. 2.3.8. Riskler ve Para Politikası Küresel belirsizliklere karşı Türkiye ekonomisinin dayanıklılığının sağlanması ve sürdürülmesi ‘sağlam maliye politikası’ duruşu gerektirmektedir. Önümüzdeki yıllarda mali disiplini kalıcı hale getirecek, kronik tasarruf açığı problemini çözecek ya da azaltacak yapısal reformların yapılması, fiyat ve finansal istikrarın sağlanmasını destekleyecektir. Bu suretle kamu borçlanma vadeleri uzayacak, faiz oranları düşerek toplumsal refah desteklenecektir. Bu kapsamda Orta Vadeli Planların gerektirdiği aşağıda belirtilen yapısal reformların16 gerçekleştirilmesi hayati önemi haizdir: Mali disiplinin kalitesini artıracak ve tasarruf açığını azaltacak önlemler alınmalıdır. Makro tedbirlerin yanı sıra cari açığın orta-uzun vadede kalıcı olarak düşürülmesi için yapısal reformlara ve sektörel bazda tedbirlerin alınmasına devam edilmelidir. İstihdamı artırmak için istikrarlı büyüme ortamını sağlayacak politikaların yanı sıra işgücünün niteliğini, işgücü piyasasının esnekliğini ve işgücüne katılımı artıracak politikalara ağırlık verilmelidir. Ekonominin rekabet gücü, kamu harcamalarında etkinlik, iyi yönetişim, eğitim sistemi, yargı sistemi, vergi sistemi, kayıtdışılık, yerel yönetimler, bölgesel gelişme ve sürdürülebilir kalkınma alanlarındaki yapısal dönüşümün devam ettirilmesi, kentsel dönüşümün gerçekleştirilmesi programın temel öncelikleri arasında yer almalıdır. DPT, “Orta Vadeli Program 2013-2015”, (Erişim) http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/View/14510/ OVP201315.pdf, 04/06/2013. 16 23 Tarım sektöründe, gıda güvenliği ve güvenilirliğinin sağlanması ile doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı gözetilerek, örgütlü ve rekabet gücü yüksek bir yapının oluşturulması gereklidir. Üniversite hastanelerinin yapısal sorunları sistematik ve bütünsel bir anlayışla çözüme kavuşturulmalıdır. Müzakere sürecinin ilerlemesine bağlı olarak, AB bölgesel gelişme politikalarına uyum ve yapısal fonların kullanımına hazırlık için stratejik bir çerçeve oluşturulmalıdır. Sanayinin yapısal dönüşümüne katkı sağlayacak Sanayi Stratejisi başta olmak üzere, mevcut sektörel stratejilerin hedeflerine ulaşması için bölge düzeyinde sektörel üretim faktörleri altyapısı ve potansiyeli belirlenerek, sektörlere yönelik modelleme ve kapasite geliştirme çalışmaları yapılmalıdır. 2.3.9. Para Politikasında Yeni Arayışlar Yeni bir para politikası rejimi arayışı çerçevesinde enflasyon hedeflemesinden vazgeçilmesini savunanların yanında enflasyon hedeflemesi rejiminin finansal istikrarı da gözetecek biçimde nasıl tasarlanabileceğine dair çalışmalar yapılmaktadır. Bu ikinci tip yeni enflasyon hedeflemesinde makroihtiyati politika aracı ile politika faizinin birlikte kullanılarak birbirlerinin etkisini azaltmamaları gereklidir. TCMB, biriken makro finansal dengesizlikleri sınırlamak amacıyla temel olarak iki ara hedef benimsemiştir: Kısa vadeli sermaye girişlerini azaltmak ve kredi genişlemesini yavaşlatmak. Bu doğrultuda, fiyat istikrarından taviz verilmeden finansal istikrarın gözetilebilmesi amacıyla, politika faizine ek olarak zorunlu karşılıklar ve faiz koridorunun aktif para politikası araçları olarak kullanılmasına karar verilmiştir. 24 Ancak, aslında maliye politikası uygulamalarıyla öncelikle gerçekleştirilmesi gereken sermaye akımlarının vadesini uzatmak ve cari açığın azaltılmasına TCMB katkı sağlamak maksadıyla kısmen de olsa fiyat istikrarını ikinci plana alarak finansal istikrar hedefine odaklanılmış, bu kapsamda zorunlu karşılıkların bir makro ihtiyati politika aracı olarak kullanılması politika faizi aracıyla uyumsuzluk doğurmuştur. Sonuçta TCMB enflasyonist etkiler nedeniyle yeniden fiyat istikrarına odaklanmak durumunda kalmış ise de finansal istikrarsızlık tehdidi devam etmektedir. TCMB, fiyat istikrarı ve finansal istikrarı birbirini tamamlayıcı amaçlar olarak görerek, izlediği politikalarla kredi büyümesi ve döviz kurlarında aşırı oynaklığın azaltılması, ayrıca da fiyat ve finansal istikrara katkı yaptığını, yayımladığı finansal ve enflasyon raporlarında vurgu yapmaktadır. Ayrıca TCMB, özellikle bankaların aşırı kaldıraç kullanımını önleyici yapısal tedbirlerin de alınması zorunluluğunu çeşitli vesilelerle dile getirmektedir. 2.3.10. TCMB’nin Kamu Maliyesine İlişkin Gelişmelere Bakışı TCMB, yayımladığı raporlar ile sunumlarında genel olarak17; Para politikası stratejisini oluştururken maliye politikasına ilişkin gelişmeleri yakından takip ettiklerini, baz senaryoda yer alan enflasyon tahminlerinin Orta Vadeli Programda (OVP) belirlenen çerçeveyi esas aldığı, dolayısıyla mali disiplinin devamını öngördüklerini, Kamu maliyesi dengelerinin, geçmiş dönemlerde olumlu performans sergilediğini, vergi gelirlerinde gözlenen artış ve faiz ödemelerinde ortaya çıkan gerilemenin bütçe performansındaki iyileşmenin temel kaynağını oluşturduğunu, Fatih ÖZATAY, “Para Politikasında Yeni Arayışlar ve TCMB”, (Erişim) http://www.tepav.org.tr/ upload/files/1326890034-3.Para_Politikasinda_Yeni_Arayislar_ve_ TCMB.pdf, 07.05.2012. 17 25 Özellikle son dönemlerde ‘Kamu Alacaklarının Yeniden Yapılandırılması’ (vergi ve sosyal güvenlik prim affı) yasası kapsamında elde edilen ek bütçe geliri ve faiz dışı harcamaların artış hızının görece yavaşlamasının, ithalde alınan katma değer vergisi başta olmak üzere, dolaylı vergilerde gözlenen artışların kamu maliyesi dengelerine olumlu katkıda bulunduğunu, Maliye politikası duruşunda geçen dönemlere göre önemli bir değişim olmadığını, orta vadeli tahminler oluşturulurken önümüzdeki dönemde kamu harcamalarının milli gelire oranında önemli bir değişim olmayacağını varsayacakları, mali disiplinin kalıcılığının sağlanabilmesi açısından, mali çerçevenin OVP’de öngörülen kurumsal ve yapısal iyileştirmelerle güçlendirilmesinin önemini koruduğunun vurgulanması gerektiğini, ifade etmektedir. Sonraki dönemler için tahminlerini şekillendirirken enflasyonun hedeften yüksek seyretmesinin nedenleri olarak da yine genel olarak; Küresel ekonomiye dair belirsizliklerin devam edeceği, Euro Bölgesi’ne ilişkin sorunların küresel büyüme ve risk iştahında aşağı yönlü risk oluşturacağı, buna yönelik tedbirlerin etkililiğine ilişkin belirsizliklerin küresel piyasalardaki oynaklığın süreceğine işaret etmekte olduğu, Son dönemlerdeki petrol arzına dair sorunların belirginleşmesinin, enerji fiyatlarının görünümüne ilişkin yukarı yönlü risk unsuru olarak ortaya çıktığı, değerlendirmelerinde bulunulmaktadır.18 Bu ifadeler TCMB tarafından yayımlanmış olan 2012-1 Enflasyon Raporundan alınmış olup Merkez Bankası maliye politikasına ilişkin son yıllardaki bu yaklaşımını halen de sürdürmektedir. 18 26 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MALİYE POLİTİKASI: KURAMSAL ÇERÇEVE Maliye politikası uygulamalarından kaynaklanan risklere geçmeden önce bu bölümde maliye politikasıyla ilgili kavramların kısa açıklamalarına yer verilecektir. 3.1. MALİYE POLİTİKASI KAVRAMI Maliye politikası, kamu kesiminin iktisadi etkilerini iktisat politikası amaçları doğrultusunda yönlendirmek için kamu gelirlerinin, kamu harcamalarının, kamu hizmetlerinin miktarında ve bileşiminde yapılan değişikliklerdir. Kamu harcamaları ve kamu gelirleri gibi temel kamu ekonomisi değişkenlerine yapılan müdahale anlamına gelen maliye politikasının, zaman içinde öneminin artması kamu gelir ve giderlerinin maliye politikası içinde etkinliğini de artırmıştır.19 1929 buhranıyla birlikte krizlerin sadece para politikası uygulamalarıyla önlenememesi, refah devleti anlayışının dünyadaki yaygın kabulü harcama ve vergi politikalarına duyulan ihtiyaç, maliye politikasının uygulama alanı ve etkinliğini zaman içerisinde arttırmıştır. Çağımız kapitalist ekonomilerinde kamu kesiminin önemli bir yer tuttuğu, bu yerin de çeşitli dönemlerde büyüme eğilimi gösterdiği ortadadır. Öyle ki kamu kesiminin genişlemesi pek çok iktisatçıyı, Adolph Wagner’in ‘Kamu Faaliyetinin Sürekli Genişlemesi Kanunu’ diye adlandırılan ilkesinin dünya çapındaki geçerliğine inandırmıştır.20 19 20 Ulusoy, a.g.e., s.10. Özhan Uluatam, Kamu Maliyesi, Ankara, İmaj Yayınevi, 2005, s.7. 27 Bir başka şekilde, maliye politikası, devletin vergi almak, masraf yapmak ve borçlanmak yetki ve olanaklarından yararlanılarak ekonomik hayata yapılan müdahaleler olarak tanımlanmıştır. Maliye politikası, genel nitelikte olarak tatbik edilebileceği gibi özelleştirilmeye yani sadece bazı faaliyetlere, sektörlere ya da bölgelere yöneltilmeye de son derece elverişlidir.21 Çeşitli vergiler ve harcamaları farklı şekillerde kullanarak, bütçenin belirli kalemler itibariyle fazla ya da açık vermesi sağlanarak istenilen sonuçlar elde edilebilir. Bu niteliği itibariyle maliye politikası, daha elverişli ancak kullanılırken daha fazla özen gösterilmesi gereken bir araçtır. Bunun nedeni bir gelir ve gider kalemine yapılacak müdahalenin ekonomideki nisbi fiyat düzeyini bozma ihtimalidir. Hâlbuki böyle bir ihtimal toplam talebin kısılması ya da genişletilmesi gibi genel nitelikteki müdahaleler için sözkonusu değildir. Ayrıca, maliye politikasının vergi ve harcamalar değiştirilerek uygulanmasının etkileri, para politikasındaki gibi beklentilerin yönetilmesi esasına dayanmamakta, dolayısıyla dolaylı değil doğrudan oluşmaktadır. Ancak bu üstünlüğüne karşın maliye politikası hükümetlerce yasal düzenlemelerin yapılmasına ihtiyaç gösterdiğinden uzun ve zaman alıcı süreçler gerektirmekte, örneğin faiz oranlarının anında ve koşulsuz olarak değiştirme yetkisini haiz merkez bankalarınca uygulanan para politikaları ise daha kısa sürede gerçekleşmektedir. Bu ve seçmenlerde oluşabilecek hoşnutsuzluklar nedeniyle hükümetler maliye politikası izlemek konusunda isteksiz ve yavaş hareket etmekte, çoğu zaman da geç kalmaktadır. Hükümetlerin ekonomik dengeyi sağlamak için dört ayrı politika seçeneği olduğu söylenebilir. Ekonomik istikrarı sağlamak için hiç müdahale etmeyip sorunu piyasa mekanizmasının çözmesinin beklenmesi, vergi 21 Sadun Aren, İstihdam Para ve İktisadi Politika, Ankara, Savaş Yayınevi, 1998, s.22. 28 indirimleri dâhil genişletici politikalar uygulama, enflasyonist süreçte daraltıcı politikalar uygulanması, hem vergiler hem de harcamalardan makroekonomik istikrarı sağlamak için aktif bir şekilde yararlanılması. Hükümetlerin bunlardan hangi yöntemi kullanacaklarının temel belirleyeni ideolojik görüşü, ülkenin gelişmişliği, istikrarsızlığın boyutlarıdır.22 Bir iktisat politikası aracı olarak maliye politikası, politika tasarlayıcılar tarafından makroekonomik hedeflere ulaşmak için artan oranlı vergileme gibi otomatik istikrarlandırıcılar (stabilizatörler) ya da borçlanma gibi isteğe bağlı enstrümanlarla ekonomiye müdahale edebilir. Politika tasarlayıcı bu müdahaleyi yaparken amaçlar arasında çatışma olabileceğini de düşünerek tercih yapmak durumunda kalacaktır. Örneğin gelir dağılımı adaletini sağlama önceliğine dayalı bir harcama politikası uygulaması ekonomide enflasyonist etkiler yapabilir ya da işsizliği arttırabilir. 3.2. MALİYE POLİTİKASININ ETKİNLİĞİNE İLİŞKİN KURAMSAL YAKLAŞIMLAR Klasik iktisatçılar ekonominin daima tam istihdam hâsıla düzeyinde dengede olduğunu, fiyatların esnek ve cari faizin yatırım ve tasarruf eşitliğini sağladığını varsaymaktadır. Bu varsayımlar altında şekillenen paranın yansızlığı kısaca, para arzındaki değişikliklerin fiyatlar, ücretler ve döviz kurları gibi nominal büyüklükleri etkilemesi, enflasyon dâhil işsizlik, reel GSMH ve reel tüketim gibi reel büyüklükleri etkilememesi olarak tanımlanabilir.23 Para arzının reel etkiler doğurup doğurmama koşuluna bağlı olarak tanımlanan paranın yanlılığı ve yansızlığı kavramları iktisat kuramlarının sınıflandırılmasına 22 göre oluşturulacak bir sınıflamada, Klasik akımın Ulusoy, a.g.e., s.126. Wikipedia, “Neutrality of Money”, (Erişim) http://en.wikipedia.org/wiki/Monetary_neutrality, 16.03.2012. 23 29 oluşturduğu gelenekle Keynesgil akımın oluşturduğu gelenek ön plana çıkmıştır. ‘Klasik anlayışın kökeninde iki yazar bulunur; Jean Baptiste Say ve David Rİcardo. 19’uncu yüzyılda bu iki iktisatçı başlıca ilkeleri ortaya koymuşlardır: mahreçler kanunu, paranın yansızlığı, paranın miktar teorisi.’ Klasik teori ve ona birlik veren unsur J.B. Say tarafından ortaya atılan mahreçler kanununda bulunur. Say’a göre para, mübadelede bir örtüdür, üründür, ürünler ürünle değiştirilir, her arz kendi talebini meydana getirir ve bu hal devamlı olarak pazar ortaya çıkarır.24 Kısa ve uzun dönemde fiyat düzeyi ve ücretlerin tam esnek kabul edildiği bir ekonomide para arzındaki bir artış, sadece fiyat düzeyini etkilemekte; reel değişkenleri etkileyecek sonuçlar doğurmamaktadır. Bu nedenle bu akım faiz kuramı ve istihdam düzeyi ile ilgilenmemiş; fiyat düzeyini ve iktisadi dalgalanmaların belirlenmesini temel hedef olarak seçmiştir. Öte yandan, Klasik modelde ekonominin daima tam istihdam hâsıla düzeyinde dengede olması, genişletici para politikası izleyerek hâsılayı arttırmanın mümkün olmadığını içerir. Bu modelde, parasal bir değişikliğin reel bir değişiklik meydana getirmesi veya refah düzeyini etkilemesinin sözkonusu olmadığı anlamına gelen ve kısaca paranın yansızlığı (neutrality of money) kabul edilmiştir. Parasal genişleme sonucu ortaya çıkan mal talep fazlasının tümüyle fiyatlardaki artışla bertaraf edilmesi ve böylece reel para arzının yeniden başlangıçtaki düzeyine düşmesi, nominal para arzı artınca fiyat düzeyinin de aynı oranda artması demektir. Klasik modelde nominal para arzı artınca fiyat 24 Tezer Öçal, Para Teorisi ve Politikası, Ankara, Ankara Üniversitesi Yayını, 1985, s.167. 30 düzeyinin de aynı oranda artmasına, paranın miktar teorisi (quantity theory of money) denir. Sonuç olarak klasik modelde enflasyonun tek nedeni para arzındaki sürekli artışlardır, bu nedenle enflasyonu önlemek için para arzındaki artışların kontrol edilmesi gereklidir.25 Ne var ki Klasik yaklaşımda parasal sektörle reel sektör arasındaki ilişkiler tamamen yok varsayılarak, iktisadi değişkenlerin ve iktisadi aktörlerin davranış biçiminin tanımlanması yöntemi seçilerek, iktisadi analizde, parasal faktörlerin önemi tamamen ihmal edilmiştir. Böyle bir düşünce geleneğinin gerçek hayatla ne kadar örtüştüğüne yönelik tartışmalar Keynesgil kuramla doruğa ulaşmıştır. Aslında, Klasik akımın öne sürdüğü varsayımlar kendi içinde son derece tutarlı ve anlamlıdır. Öngördükleri varsayımlarla parayı tanımlama biçimleri arasında çelişkili bir durum oluşmamaktadır. Ancak, reel dünyada her şeyin belirli ve düzgün işleyen bir görünmez el tarafından idare edilmediği de bilinen bir gerçekliktir. Parayı çoğunlukla bir simge veya bir ölçü birimi olarak gören klasik yaklaşımda reel sektör, para arzındaki değişikliklerden bağımsız olarak düşünülmekte, dolayısıyla para arzındaki değişikliklerin reel büyüklükleri etkilemediği kabul edilmekte, sonuç olarak paranın yansızlığı savunulmaktadır. Ancak, yeni klasik akımda iktisadi aktörlerce para politikasının öngörülmediği koşulda paranın reel etkiler yapabileceği düşünülmektedir. Keynesgil kuramda ise para ekonominin reel büyüklüklerini etkileyen temel bir değişken olarak kabul edilmekte, reel kesim parasal kesim ayırımına 25 Erdal Ünsal, Makro İktisat, Ankara, İmaj Yayınevi, 2007, s.278. 31 yer verilmemekte, iktisadi aktörlerin gelecek planlamalarında önemli bir yer işgal ettiği varsayılmaktadır. Türkiye ekonomisinde parasal şokların reel etkileri üzerinde yapılan çalışmalarda da tesbit edildiği üzere ulaşılan sonuçlar para arzındaki değişikliklerin reel büyüklükleri etkilediğini dolayısıyla yansız olmadığını ortaya koymaktadır. Bu açıdan bakıldığında Keynesgil yaklaşımın önermelerinin daha doğru olduğu görülmektedir. Ekonomik ve sosyal hayatta her arz kendi talebini oluşturur ve sermaye piyasalarında cari olan faiz haddinin tasarruf-yatırım eşitliğini kendiliğinden sağlayacağı iktisadi düşünce sistemi hâkim olunca kamu maliyesinin düşünce sistemi de piyasa ekonomisinin tabii düzenini değiştirmemek esasına dayanıyor ve mali gelenekçilik adını taşıyordu. Mali gelenekçilik, kamu harcamalarının hacimce küçük ve devlet bütçesinin denk olması, kamu giderlerinin dolaylı vergilerle veya uzun vadeli borçlanmalarla karşılanması, kısa vadeli borçlanmalarla karşılanmaması gibi bazı temel prensipleri benimsemişti. Ancak, Birinci Dünya Savaşı ve bu savaşın geliştirdiği yeni devlet fonksiyonları denebilir ki mali gelenekçiliğin cenaze merasimi olmuştur.26 Adam Smith Milletlerin Zenginliği adlı eseriyle 19. yüzyıl başlarında, özellikle devlet otoritesini elinde bulunduran imtiyazlı sınıfın, hegemonyasını azaltacak liberal düşünce akımını başlatmıştır. Böylece başladığı kabul edilen Klasik İktisat Teorisi sonraları pek çok iktisatçı tarafından da benimsenerek geliştirilmiş, hem iktisat yazını hem de uygulamayı uzun süre etkisi altında bırakmıştır. Latin Amerika ülkelerinin karşılaştığı darboğazları parasalcı perspektiften farklı bir biçimde açıklayan yapısalcı görüş ise çoğunluğu Latin İsmail Türk, Maliye Politikası Amaçlar Araçlar ve Çağdaş Bütçe Teorileri, Ankara, Turhan Kitabevi, 2010, s.14. 26 32 Amerika kökenli iktisatçılar tarafından geliştirilmiştir. Yapısalcılara göre, ekonomik yapıdaki rahatsızlıklar kendini kaynakların verimli alanlara yönelmesini önleyen hareketsizlik, piyasalardaki dağınıklık, arz ve talepteki sürekli dengesizlikler şeklinde belli eder. İstikrar ise uzun dönemde üretken kaynakların en verimli alanlarda kullanımını sağlayacak kapsamlı reformlarla erişilecek bir hedef olarak düşünülmelidir. Monetarizm büyük ölçüde 1976 yılında Nobel ekonomi ödülü alan Milton Friedman tarafından geliştirilmiş bir teoridir. Friedman yaptığı çalışmalarda üretim ve fiyatların belirlenmesinde temel etmenin maliye politikası araçları olmadığını, enflasyon, bütçe açıkları, işsizlik gibi iktisadi sorunların temelinde uygulanan yanlış para politikalarının yattığını ileri sürmektedir. 1970’li yıllara gelindiğinde talep yönlü iktisat teorisine getirilen alternatif teorilerden birisi de arz yanlı iktisat teorisi olmuştur. Bu yaklaşım, temelde vergi indirimleri politikasına ağırlık verdiğinden aynı zamanda arz yönlü vergi politikası olarak da ifade edilmektedir. Arz yanlı iktisatçılar ekonomik istikrarsızlığın ana kaynağını üretim ve arz yetersizliği olarak görürler. Yani klasik iktisatçılar gibi insanları iyi bir şekilde bilgilendirildiklerine ve bunu rasyonel kullandıklarına inanmaktadırlar. Piyasa aktörlerinin rasyonel davranışı ve ücret-fiyat esnekliği piyasaların sürekli dengede olmalarını sağlar. Bu nedenle yeni klasik iktisatçılar gerek para ve gerekse maliye politikalarıyla ekonomik istikrar sağlamak için piyasaya müdahale edilmemesini savunmaktadırlar. 1980’li yıllarda Yeni Keynesyen İktisatçılar adı verilen bir grup piyasaların rekabetçi olmayışı, piyasaların dengeye gelmeyişi, menü maliyetleri, koordinasyon başarısızları, etkin ücret teorileri ve ekonomiye aktif politik müdahale noktalarında toplanmaktadır.27 27 Ulusoy,, a.g.e., s.95. 33 3.3. MALİYE POLİTİKASI İLE PARA POLİTİKASI ARASINDAKİ ETKİLEŞİM Ekonomide para politikasının mı maliye politikasının mı etkili olduğuna yönelik tartışmalar özünde Parasalcı-Keynesyen tartışması barındırmaktadır. Enflasyonun parasal bir olgu olduğunu dolayısıyla bağımsız bir merkez bankasının maliye politikası performansına bakılmaksızın fiyat istikrarını sağlayabileceğini iddia eden teorilerin aksine fiyat düzeyinin mali teorisi, mali disiplinin olmadığı durumda enflasyon oranının maliye politikası tarafından belirleneceğini savunmaktadır. Literatürde birinci durum para politikası baskın (Ricardocu), ikinci durum ise maliye politikası baskın (Ricardocu olmayan) olarak tanımlanmaktadır. Türkiye’de ise 2001 öncesi dönemin mali baskınlığın olduğu dolayısıyla maliye politikası etkin, 2001 sonrası dönemin ise para politikası baskın iktisadi rejim uygulandığı söylenebilir.28 Potansiyel büyüme hızını artırmak için para politikasının dolaylı bir rolü var. Fiyat istikrarı ve finansal istikrarı sağlayarak belirsizlikleri azaltacak, ekonomik birimlerin planlama ufuklarını genişletecek. Kısacası, yatırım yapılabilir bir ortam oluşturacak. Elbette aynı doğrultuda yürütülen bir maliye politikası ile birlikte. Yoksa başka bir şey yapmadan sözgelimi faiz haddi ya da zorunlu karşılık oranı gibi para politikası araçlarını kullanarak potansiyel büyüme hızını değiştirmek mümkün değil. Para politikası yapabileceklerine odaklanmalı: Fiyat istikrarı ve finansal istikrarı sağlamak. Bunları yaparken de büyüme hızını mümkün olduğunca potansiyel büyüme hızı civarında tutmak. Ampirik çalışmalar gösteriyor ki para arzındaki artış hızı ile enflasyon arasındaki ilişki aynı yönlü ve çok kuvvetli. Fiyat istikrarı ya da fiyat istikrarsızlığı ile para politikası arasında çok kuvvetli bir korelasyon olduğunu söyleyebiliriz. Yine çalışmalar gösteriyor ki özellikle yüksek ve çok yüksek Oğuzhan Saçkan, Genel Fiyat Düzeyinin Belirlenmesinde Para Ve Maliye Politikası Dominant Rejimler: Türkiye Örneği, 1988 – 2005, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/TURKCE/ tezler/oguzhansackan.pdf, 07.05.2012. 28 34 enflasyonlara yol açan parasal genişlemelerin temel nedeni devletlerin yüksek düzeyde ve sürekli bütçe açıkları vermeleri. Farklı bir ifadeyle bir ülkede uzun zamandır süren disiplinsiz bir maliye politikası varsa, bu disiplinsizlik para politikasına da yansıyor. Bu durumda o ülkedeki enflasyonun nedeninin sadece para politikası olduğunu belirtmek doğru olmuyor, maliye politikası en az para politikası kadar da suçlu oluyor.29 Para ve maliye politikaları çıktı ve faiz oranları üzerinde, mal ve menkul kıymet/varlık piyasalarının yakın ilişki içinde olmaları nedeniyle ayrı ayrı etkide bulunabilmektedir. Dolayısıyla ekonomide oluşan bir istikrarsızlığı önlemede her iki politika birlikte ya da ayrı ayrı kullanılabilir. Ancak, günümüzde hükümetler oy kaygılarıyla da toplumda meydana gelebilecek olumsuz etkileri düşünerek vergi yükünü arttırmaktan kaçınmakta, borçlanma ve emisyon gelirlerine başvurmayı yeğlemektedir. İster borçlanma isterse emisyon yolu tercih edilsin her iki durumda da faiz oranları ve dolayısıyla ekonominin genel dengesinde değişiklikler meydana gelecektir. Bu durum da göstermektedir ki para ve maliye politikaları birbirinden ayrık düşünülemez; politika tasarlayıcılar her iki politika uygulamasının etkileri dikkate alınarak bir politika demeti oluşturmalıdır. Makroekonomik hedeflere ulaşmak için bütün politika enstrümanlarının, aynı amaçlar doğrultusunda ve birbirlerinin etkilerini destekleyecek şekilde kullanılmaları gerekmektedir. Maliye politikasının bütün ekonomiye uygulanabileceği gibi belirli sektörler ya da bölgelere yönelik de uygulanabilme özelliği nedeniyle daha hassas bir politika olması, uygulanırken de daha dikkatli olunmasını gerektirir. Öyle ki uygulamada, sadece para politikasına değil maliye politikasının alt grupları sayılabilecek borçlanma, vergi ve harcama politikalarının birbirlerine olan etkilerinin bile hesaba katılması başarılı bir istikrar politikası için şarttır. Vergi politikasıyla toplam talep azaltılmaya çalışılıyorsa vergilerin türlerine göre etkilerinin farklı olacağı, vergi ödeyenlerin 29 Özatay, a.g.e., s.12. 35 marjinal tüketim eğilimleri ile vergilerin ikame ve gelir etkilerinin hesaba katılması gereklidir. Borçlanma politikası kullanılırken de keza ihraç edilecek borçlanma senetlerinin tipi, borçların vadesi, faiz oranlarının, etkili bir borç yönetim stratejisiyle belirlenmesi elzemdir. Deflasyonun hüküm sürdüğü ekonomilerde ise dengesizliğin kısa sürelerde giderilmesi için cari ve yatırım harcamalarının arttırılması suretiyle mal ve hizmetlere olan talep, dolayısıyla da toplam talep doğrudan etkilenmelidir. Transfer harcamalarını arttırmak ise yine deflasyonist ortamda toplam talebi arttırmaktan çok yoksulluğu engelleyici olmak bakımından önemlidir. Son yıllarda ise yine bir kısım iktisatçılarca da savunulduğu üzere stagflasyonla mücadele ederken öncelikli olarak ekonomik büyüme hedeflenmelidir. Bu nedenle maliye politikasının selektif kullanılarak özellikle özel yatırımları teşvik edici, çalışma istek ve arzusunu arttırıcı, inovasyona ağırlık verici teknolojik yenilikleri, Ar-Ge yatırımlarını destekleyici olması gerekmektedir. İktisat yazınında arz yönlü ekonomi yaklaşımı da denilen bu düşüncede, talep yönlü politikalar değil arz yönlü politikalarla stagflasyon sorunu çözülebilir. Fiyat istikrarını kalıcı ve sürdürülebilir kılmak için para ve maliye politikalarının eşgüdüm içerisinde kullanılması gerektiğini belirtmiştik. Gerçekten de enflasyonist eğilimlerin tırmanışa geçtiği dönemlerde daraltıcı para politikası, aynı yönde uygulanacak maliye politikası desteğiyle birlikte uygulanmalıdır. Toplam talep düzeyini kısmak için uygulanacak para politikası stratejisi ile ekonomideki para ve kredi hacmi daraltılırken, aynı yönde uygulanan kamu harcamalarının azaltılması vergi oranlarının arttırılması suretiyle bütçe fazlası oluşturulması gereklidir. Ancak, 2007 küresel krizinde ülkelerin enflasyonist eğilimleri önleme stratejisi yerine durgunluğu önleyici genişletici para ve maliye politikası uygulamaları gerektiği AB tarafından savunulmuştur. IMF ise bazı ülkeler için mali disiplin tavsiye ederken Çin gibi 36 bazı ülkeler için ise genişleme tavsiye etmiştir. Gerçekten de bütün ülkelerin az çok etkilendiği küresel kriz dönemlerinde, daraltıcı politikalar uygulamak toplam ticaret hacmini de daraltarak birbirlerine eklemlenen ekonomiler için daha büyük riskler barındırmaktadır. Maliye politikasının para politikası ile birlikte etkili bir iktisat politikası aracı olarak kullanılabilmesi her şeyden önce mali disiplinin sağlanması ile mümkündür. Kamu açıklarının sürekli artarak sürdürülemez boyutlara ulaştığı ülkelerde, hem para politikası hem de maliye politikasının etkili birer iktisat politikası aracı olarak kullanılmaları olası değildir. Bu ülkelerde, artan bütçe açıklarının yol açtığı mali baskınlık olgusu, para politikasını maliye politikasına bağımlı bir hale getirmiştir. Çünkü sürekli genişleyen kamu açıkları, ya doğrudan ve dolaylı yollarla merkez bankası kaynakları kullanılarak ya da piyasadan borçlanılarak finanse edilmektedir. Bu tür finansman politikasının yol açacağı monetizasyon endişesi para politikasının kullanım gücünü sınırlayarak fiyat istikrarı hedefine ulaşmayı olanaksız hale getirir. Fiyat istikrarı hedefine ulaşma sürecinde para politikasının gücünü arttıran temel faktör, merkez bankasının güvenilirliğidir. Buna göre, uygulanacak politikalara kamuoyu şüphe ile bakmamalıdır. Ancak, kamu açıklarını finanse etmek üzere yürütülen kısa vadeli ve yüksek faizli borçlanma politikasının yol açtığı yüksek borç stoku, bireylerin uygulanan politikalara ilişkin beklentilerini negatif yönde etkileyebilir. Bireysel beklentilerin oluşturulmasında enflasyonun göz önüne alınması, fiyat istikrarı önündeki en önemli engeldir.30 Bir ülkenin maliye politikası gevşekse ve bu durumun ileride değişeceğine dair bir emare yoksa disiplinli bir para politikası uygulamak son derece zorlaşır. Özellikle bu gevşeklik sonucunda kamu borcu çok yüksek düzeylere vardıysa, maliye politikasını disiplin altına alma çabaları da fayda sağlamayabilir. Bu koşullar altında, para politikası açısından sözünü ettiğim zorluk imkânsızlığa dönüşebilir. Maliye politikasının bozuk olması eninde 30 Osman, Erdoğan, a.g.e., s.68. 37 sonunda para politikasının da bozulmasına yol açıyor. Bu tür uygulamaların sürmesi halinde enflasyonun yükselmesi dışında da olumsuz sonuçlar ortaya çıkıyor. Disiplinsiz maliye ve para politikası risk priminin artmasına ve dolayısıyla reel faizlerin yükselmesine, şirketlerin ve bankaların bilançolarının bozulmasına, kredi mekanizmasının işlememesine, daha hızlı büyümek için gerekli olan mali sistemdeki derinleşmenin bir türlü sağlanamamasına, ekonomilerin rekabet güçlerinin törpülenmesine ve potansiyel büyüme hızlarının düşük bir düzeyde kalmasına da yol açıyor.31 3.4. ENFLASYONLA MÜCADELEDE MALİYE POLİTİKASI Maliye politikası doğuşu itibariyle telafi edici bir iktisat politikası aracı olarak ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte özellikle gelişmiş ülkelerde istikrar ile özdeşleştirilmekte, enflasyonla mücadelede etkin bir araç olarak kullanılmaktadır. Para politikası ise ancak maliye politikası ile desteklendiğinde fiyat istikrarını sağlayabilir. Enflasyonla mücadelede maliye politikası başlığı altında ele alınan temel konuların başında ise kamu harcamaları gelmektedir. Kamu harcamalarının kısılması orta ve uzun vadede yatırım kararlarını etkilemek suretiyle üretim kapasitesinin artırılmasını yavaşlatacaktır. Özellikle GOÜ’in 1990 ve 2000’li yıllarda uyguladıkları istikrar programlarında öngörülen maliye politikası tedbirleri olarak başta alt yapı ve eğitim olmak üzere kamu yatırımlarının kısılmasının, ülkelerin orta ve uzun vadede büyüme performansları üzerindeki olumsuz etkisi yapılan çalışmalarla ortaya konulmuştur.32 Gelişmiş ülkeler ise alt yapı yatırımlarını tamamlamış 31 32 Özatay, a.g.e., s.247. Hakan Yılmaz, Türkiye Ekonomisi, Ankara, İmaj Yayınevi, 2009, s.39. 38 bulunduklarından enflasyonla bu şekildeki mücadele onların ekonomilerini daha az olumsuz etkileyecektir. Öte yandan, enflasyonist baskıyı azaltmak için kısılan harcamalar, önemli ölçüde dar gelirlileri etkilediğinden benzeri bir çatışma gelir dağılımının bozulması şeklinde bir sonuç da doğuracaktır. Bu harcamaların azaltılmasının kısa dönemdeki etkisi ilgili kesimlerce hemen fark edileceğinden ciddi biçimde toplumsal dirençle karşılaşacak, ayrıca da siyasal riskler taşıyacaktır. Bütün bu sayılanlar, enflasyonla mücadelenin geçmişten bugüne en önemli iktisat politikası amaçlarından biri olmasına neden olmuştur. 3.5. DEFLASYONLA MÜCADELEDE MALİYE POLİTİKASI Deflasyonun çok şiddetli yaşandığı ekonomilerde cari ve yatırım harcamaları, doğrudan mal ve hizmet satın alınmasına yönelik olduğundan toplam talebi direkt olarak etkileyecektir. Bu ekonomideki istikrarsızlığın kısa sürede giderilmesi ile işsizliğin önlenmesi için de gerekli bir koşuldur. Transfer harcamaları ise toplam talebi arttırmaktan ziyade açlık ve yoksulluğu önleyici nitelik taşır. Öte yandan vergi politikası açısından düşünürsek hangi vergi türünün etkili olacağı, özel tüketim ve yatırım harcamalarının arttırılmasının sağlanması bakımından önem arz etmektedir. Kısaca belirtmek gerekirse vergi politikası ancak özel tüketim ve yatırım harcamalarını arttırdığı ölçüde başarılı kabul edilecektir. Deflasyonist ortamlarda vergilerin azaldığı, harcamaların arttırıldığı, kısaca açık bütçe ve harcama politikası izlenmesi gerektiği açıktır. Açık bütçenin ise vergilerde yapılacak bir artırım ile değil borçlanma politikalarıyla giderilmesi, kamu harcamalarının bu şekilde finanse edilmesi gerekmektedir. 39 STAGFLASYONLA MÜCADELEDE MALİYE POLİTİKASI 3.6. İşsizlik ve deflasyonun birlikte yaşandığı ortam olarak tanımlanan stagflasyonla mücadelede, ücret ve fiyat artışlarının, gelirler politikası ile dolaylı müdahalelere konu edilmesi, bu suretle toplam talebe etki etmek amaç edinilmelidir. Bu noktada fiyat istikrarını sağlamak için işveren ve işçi gelirlerine dolaylı etki yapan vergi temelli gelirler politikası tavsiye edilmektedir. Bu politika ile parasal ücret artışlarını dizginlemek ve böylece fiyatlar genel seviyesindeki artışları kontrol etmek amaç olarak belirlenmelidir. Arz yönlü ekonomistlere göre stagflasyonla mücadele etmek için ekonomik büyümeye önem verilmelidir. Bunu sağlamak için de maliye politikası, özel yatırımları teşvik edici, çalışma istek ve arzusunu arttırıcı, ArGe yatırımları ile teknolojik gelişmeleri teşvik edici yönde kullanılmalıdır. Bu politika talep yönlü politikalara tercih edilmelidir. FİNANSAL İSTİKRAR 3.7. TCMB; Para Politikasını, temel olarak fiyat istikrarı, ekonomik büyüme ve istihdam artışı gibi hedeflere ulaşabilmek için paranın elde edilebilirliğini ve maliyetini etkilemeye yönelik alınan kararlar, Fiyat istikrarını ise para politikasının büyüme ve istihdam gibi uzun dönemli temel amaçlarına yönelik olarak ekonomik birimlerin karar alma süreçlerinde etkili olmayacak ölçüde düşük ve istikrarlı bir enflasyon oranının sürdürülmesi durumu, 40 olarak tanımlamakta33, sadece düşük enflasyon oranı değil bu oranın sürdürülebilir olmasının da önemini vurgulamaktadır. Finansal ve reel sektörün en etkin çalıştığı, enflasyon oranlarının %1’lerde yani finansal istikrarın en güçlü olduğu durumda bile krizlerin oluşabileceğinin (finansal istikrarsızlık paradoksu) göstergesi olarak 2007 küresel ekonomik krizi, merkez bankalarına fiyat istikrarı yanında finansal istikrarı da gözetme görevi vermiştir. Küresel finansal istikrarın ne yönde değiştiğini gösteren grafiksel bir uygulama aracı olarak IMF, küresel finansal istikrarı ölçebilmek için ‘Küresel Finansal İstikrar Haritasını kullanmaktadır. Finansal istikrarı, istikrarsızlığın olmadığı bir ortam olarak tanımlayanlar da bulunmaktadır.34 Öte yandan, finansal istikrar, reel ekonomi için potansiyel sonuçlarıyla birlikte değerlendirilmelidir; eğer finansal piyasa veya herhangi bir finansal kuruluştaki bir sorun ekonomik aktiviteye zarar verecek boyutta ise finansal istikrar için de bir tehdit olarak algılanmalıdır. Aynen fiyat istikrarında olduğu gibi finansal istikrarın da kalıcı ve sürdürülebilir olması büyük önem arz etmektedir. 2007-2008 küresel kriziyle birlikte uygulanan para politikası ile finansal istikrar arasında ne denli güçlü bir bağ olduğu ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla makroekonomik hedeflerin gerçekleştirilmesi için para politikalarına, hükümetlerce uygulanacak büyüme ve istihdamı gerçekleştirmeye yönelik maliye politikalarıyla destek olunması hayati önemi haizdir. Diğer taraftan istikrarlı bir finansal sistem, para politikası kararlarının daha yumuşak olarak aktarılmasını sağlayıp makroekonomik şokların TCMB, “Terimler Sözlüğü, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/sozluk.htm# fiyatistikrari, 05/06/2013 34 TCMB, Finansal İstikrar ve Zorunlu Karşılıklar, (Erişim), http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/ TURKCE/tezler/nurselyavuzarslan.pdf, 07/09/2013. 33 41 finansal sektör yoluyla tüm ekonomiyi etkilemesini ve yayılmasını kısıtlayarak fiyat istikrarının sağlanmasında para politikasının etkinliğini geliştirmektedir. Bununla birlikte, özellikle üretkenliğin artmasına veya piyasa bekleyişlerinin değişmesine neden olan yapısal veya davranışsal olayların reel ekonomiye ve finansal piyasalara olan etkisinin bir araya gelmesi, fiyat istikrarını ve finansal istikrarı eşzamanlı korumayı hedefleyen merkez bankaları için zorluklar doğurabilmektedir. 35 Finansal İstikrar Raporlarında da belirtildiği üzere, Orta Vadeli Program’da öngörülen mali çerçevenin uygulanması ve cari açığa kalıcı çözüm sağlanması amacıyla ülkemizde tasarruf oranlarını artırıcı ve enerjide dışa bağımlılığı azaltıcı yapısal reformların gerçekleştirilmesi, iç talep büyümesi ve kredilerin artış eğiliminin kontrol altında tutulması da büyük önem arz etmektedir. Açıktır ki finansal istikrar hedefinin tek başına TCMB politikalarıyla gerçekleştirilmesi mümkün değildir; hükümetçe uygulanacak etkin maliye politikaları desteğine ihtiyaç vardır. 3.8. VERGİ POLİTİKASI Vergi politikası bir bakıma maliye politikasının bir bölümü ve bir parçasıdır. Maliye politikası, statik maliye anlayışından dinamik maliye anlayışına geçiş sonucunda ortaya çıkmış yeni bir disiplin olduğuna göre, vergi politikasının da oldukça yeni ve kamu maliyesi bilimi içinde gittikçe önemi artan bir disiplin olduğu söylenebilir. Devletin mali yönünü ifade eden tarafsız klasik maliye anlayışında, vergi, kamu harcamaları, devlet borçları ve bütçe gibi kurumlar, tamamıyla bu 35 Yavuzarslan, a.g.e. 42 amacın gerçekleştirilmesinin araçları olmaktadır. 20’nci yüzyılın ilk çeyreğine kadar geçen süre içinde varlığını sürdürebilen bu tarafsız devlet anlayışı, 1929 dünya ekonomik krizi sonrasında yerini, müdahaleci karakterdeki sosyal refah devleti anlayışına terk etmiştir. Bundan sonra maliye biliminin mali nitelikteki amacına ekonomik ve sosyal yeni bir takım amaçlar eklenmiştir. Bunun sonucunda da vergi kurumu fiskal denilen mali fonksiyonlarının yanında, mali olmayan nitelikteki ekstra-fiskal bir takım fonksiyonlara da sahip olmuştur. Bu durum verginin anlamına da etki ederek, 1930 öncesi dönemde ampirik, statik ve tarafsız olan verginin yerini aktif, yapıcı, dinamik bir ‘politik vergi’ almıştır. Bundan sonra, vergi sadece kamu harcamalarını karşılayan mali fonksiyonunu yerine getirmekle birlikte, ekonomik ve sosyal amaçların gerçekleştirilmesinde de önemli ve etkili bir araç durumuna gelmiştir. 3.8.1. Tanımı Ve Sınırları Verginin hem mali hem de mali olmayan (gayri-mali) fonksiyonlarının en iyi şekilde yerine getirebilmesinin, bu mali kurumun ne şekilde kullanılmasıyla mümkün olabileceğini araştıran disipline ‘vergi politikası’ adı verilmektedir. Vergi politikasının bütçe politikasının bittiği yerde başladığını açıklayan düşünceye göre, bütçe politikasının sonuçlarından biri vergiye başvurmaktır. Bu nedenle, vergi politikasının amaçlarının belirtilmesi verginin genel karakterinin belirlenmesi açısından bir zorunluluktur. Ayrıca vergi politikasından sorumlu otoriteler tarafından konulacak vergilerin genel özellikleri belirlenirken, saptanan hedeflere hangi vergilerle ve nasıl bir uygulama şekli ile ulaşılabileceğinin de bilinmesi gereklidir. 3.8.2. Enflasyonla Mücadelede Dolaylı - Dolaysız vergiler Enflasyonla mücadelede bir araç olarak kullanılması, verginin mali olmayan amaçlarından biriyse de bu amaca ulaşmak için mevcut vergilerin 43 arttırılması veya vergilendirilmedik vergi rezervlerinin vergilendirilmesi yoluyla talebi azaltıp bütçe fazlası oluşturma çabaları, aynı zamanda verginin mali amacıyla da paralellik göstermektedir. Vergi kullanırken, politikasını vergilemenin bu şekilde belli başlı enflasyonla ilkelerine mücadele uyulması, amacıyla vergilerin, mükelleflerin ekonomik davranışlarında meydana getirebileceği etkilerin, dolayısıyla makroekonomik yönünün bilinmesi, enflasyonla mücadelede dolaylı vergilere mi yoksa dolaysız vergilere mi ağırlık verilmesi gerektiğinin kararlaştırılması gerekmektedir. Enflasyonla mücadelede alternatif vergilerin anti-enflasyonist etkileri; verginin verimliliğini, özel tüketimi, dolayısıyla toplam talebi kısıcı etkisi, talebi arz seviyesine indirmeye çalışırken, arzı da talep seviyesine çıkarabilmesi ölçüsünde değişecektir. Enflasyon dönemlerinde her vergi artışı enflasyonu giderici doğrudan etki meydana getirmektedir. Bunun nedeni, vergi artışlarının toplam talepte kısıntıya yol açmasıdır. Bütçe açıklarının para arzı artışıyla kapatılmaya çalışıldığı dönemlerde de vergi artışlarının toplam kısıcı etkilerinin yanı sıra verimlilikleri ölçüsünde bütçe açıklarının etkileri, enflasyonla mücadelede verimli ve ekonomik etkinliği yüksek vergilerin seçilmesini gerektirmektedir. Enflasyonla mücadelede dolaylı ya da dolaysız vergilerden hangilerinin etkili olduğunu karşılaştırma bakımından yapılacak değerlendirmede şu saptamalar yapılabilir: Dolaylı vergiler fiyatlar içinde saklı olduklarından vergi yükü hissedilmez, vergiye karşı tepki dolaysız vergilere oranla daha azdır. Bu da enflasyon dönemlerinde dolaylı vergileri yaygınlaştırma ve oranlarını yükseltme imkânlarını arttırmaktadır. Dolaysız vergiler ise kamuoyunda oldukça yüksek bir sosyal tepkiye neden olur. Dolayısıyla enflasyon dönemlerinde bu tür vergilerin yaygınlaştırılması ve oranların yükseltilmesi olanağı azdır. Dolaysız vergilerden sağlanan hâsılatın hazineye devri, kaynakta kesinti yoluyla vergileme hariç ancak ertesi yıl gerçekleşebilmektedir. Dolaylı 44 vergilerde ise bu süre dolaysızlara oranla çok daha kısadır. Bu da dolaysız vergilerin tüketimi kısıcı etkilerinin dolaylı vergilere oranla gecikmeli olarak ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Dolaylı vergiler konjonktür dalgalanmalarına karşı dolaysız vergilerden daha hassastırlar. Bu da konjonktürün yüksek olduğu enflasyon dönemlerinde dolaylı vergiler hâsılatının artışını sağlamaktadır. Ancak bu hassasiyet, konjonktürün düşük olduğu dönemlerde tam tersi bir sonuç doğurarak hâsılatın azalmasına yol açar. Dolaysız vergilerin konjonktür karşısındaki duyarlılıklarının düşüklüğü, bu tür vergilerin bünyelerinde yer alan artan oranlılık mekanizması ile giderilmektedir. Artan oranlı vergilendirme, yüksek matraha yüksek vergi oranlarının uygulanmasını mümkün kılarak verginin verimini arttırmaktadır. Dolaysız vergilerin yükümlüleri genellikle önceden bellidir. Bu da vergilemede adaletin sağlanmasında yararlanılan geçim indirimi, ayırma ilkesi ve artan oranlılık mekanizmalarının bu vergilerde uygulanabilmesini kolaylaştırmaktadır. Dolaylı vergilerde ise yükümlülerin önceden bilinmesine imkân yoktur. Bu da ödeme gücü esasının göz önünde tutulamamasına yol açarak vergi adaletinin sağlanmasını güçleştirmektedir. Dolaysız vergileri savunanların en önemli dayanakları da budur. Vergiye tabi hizmetten yararlanan herkesin ödediği verginin aynı olması, verginin artan orantılılığını tersine artan oranlılığa dönüştürmekte, düşük gelirliler, gelirlerinin marjinal faydası ile karşılaştırıldığında yüksek gelirlilere oranla daha fazla vergi ödemektedirler. Günümüzde, dolaylı vergilerin adil olmayan bu etkileri, zorunlu tüketim maddelerinin vergi dışı bırakılıp vergi oranlarının lüks maddelere doğru gittikçe az da olsa arttırılması ile giderilmeye çalışılmakta ise de vergi dışı bırakılan veya düşük oranda vergilendirilen zorunlu tüketim maddelerini yüksek gelirli kişilerin de tüketmekte oldukları, düşük gelirliler lehine net bir sonuç elde edilmesini engellemektedir. Dolaylı vergiler gelir, dolaysız vergiler ikame etkisi oluşturmaktadırlar. Dolaylı vergiler toplam arzı arttırmanın yanında mükelleflerden daha fazla 45 vergi alınmasını mümkün kılmaktadır. Bu da dolaylı vergilerin hem arzı talep seviyesine çıkarmada hem de talebi arz seviyesine indirmede etkin oldukları sonucunu doğurmaktadır.36 3.8.3. Çeşitli Vergiler Bakımından Enflasyonla Mücadele Kamusal finansmanda vergilerden optimal hâsılanın sağlanabilmesi için çağımızda, vergi sistemlerinin az gelir getiren çok sayıdaki vergi yerine bol gelir getiren az sayıdaki vergilerle düzenlenmesi esası kabul edilmiştir. Bu görüşten yola çıkan 20 ve 21’inci yüzyıl vergiciliğinde vergi sistemlerini gelirden alınan vergiler oluşturmaktadır. Gelir ve kurumlar vergileri birincinin, gider vergileri de ikincisinin somut ve yaygın örnekleridir. Gelir ve harcamalardan alınan vergiler dışında servet üzerinde alının vergilerden de gelir ve servet dağılımındaki bozuklukları düzeltmek amacıyla yararlanılmaktadır. Yani servet vergileri daha çok sosyal amaçlı vergilerdir. 37 Gelir biriktiği servet ise harcandığı anda gidere dönüşmekte olduğundan vergi ne üzerinden alınırsa alınsın sonunda daima mükellefin gelirinden ödenir. Dolayısıyla gelir üzerinden alınan gelir vergisiyle, servet ve harcama vergilerinin temel kaynağı da vergilendirilmektedir. Tek kaynak olan gelirin servet ve harcama vergileriyle birçok kez modern vergilemede gelirin elde edilmesi kadar servete sahip olunması üretim amacıyla gelir ve servetin kısmen veya tamamen elden çıkarılması, yani harcanmasının da ayrı ayrı vergi ödeme gücü doğurduğu esasına dayanmaktadır.38 Türk, a.g.e., s.116. Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi Teorisi, Ankara, Beta Yayın Dağıtım, 1998, s.349. 38 Erdoğan Önder, Kamu Maliyesi, Ankara, Maliye Bakanlığı Yayını, 1986, s.98. 36 37 46 Devletin giderek artan faaliyetlerinin karşılanmasındaki en önemli güvencesi olan vergi hâsılatının da giderek arttırılması gereği, aynı kaynaktan birçok kez vergi alınmasının mali gerekçesini oluşturmaktadır. Enflasyonla mücadelede her vergi, verimliliği ve ekonomik etkinliği ölçüsünde anti-enflasyonist etkiler meydana getirebilir. Ancak enflasyon dönemlerinde vergi artışlarıyla bir bütçe fazlası sağlanmaya çalışılırken, vergilemenin temel ilkelerinin ve bu vergi artışlarının doğuracağı ekonomik etkilerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Burada bir de vergi rekabeti kavramına değinmek gereklidir. Vergi rekabeti kavramı, önceleri yerel idarelerin birbirleriyle olan ilişkileri çerisinde tartışılırken, daha sonra döviz ve kambiyo kontrollerinin kalkması, sermaye hareketlerinin ve ticaretin serbestleşmesinin teknoloji ilerlemeleriyle birleşmesi gibi etmenler sonucunda uluslararası alanda devletlerin rekabetiyle birlikte anılmaya başlamıştır. Uluslararası vergi rekabetinde, vergi cennetleri düşük oranda vergi uygulayan ya da vergi ve diğer vergi formlarını hiç uygulamayan ülkelerdir. Küreselleşmeyle beraber vergi cennetleri daha geniş bir yükümlü grubunun kullanımı için uygun hale gelmiştir. Gelişmiş bankacılık ve iletişim alt yapıları ve durağan siyasal yapı ile iş ortamı, işletmeleri geniş bir vergiden kaçınma ortamı sağlamaktadır. Elektronik ticaretin gelişmesiyle, işletmelerin vergi cennetlerinde yerleşmesi daha kolay hale gelmiştir. Vergi rekabeti açısından OECD Türkiye'de uygulanan iki rejimi zarar verici rejimler arasında göstermiştir: İstanbul Kıyı Bankacılığı ile serbest bölge uygulamaları.39 3.8.4. Türk Vergi Sistemi Türk vergi sistemini şu şekilde gruplandırabiliriz: N. Semih ÖZ, Uluslararası Vergi Rekabeti Ve Vergi Cenneti, Ankara, Seçkin Yayınevi, 2005 s.3. 39 47 1. Gelir üzerinden alınan vergiler: Gelir Vergisi Kurumlar Vergisi 2. Harcamalar üzerinden alınan vergiler: a) Genel tüketim vergisi niteliğindeki harcama vergileri: Katma değer vergisi (Kural olarak tüm mal ve hizmet teslimleri KDV’ye tabidir), Gümrük vergisi (Kural olarak tüm mal ithalatı gümrük vergisine tabidir). b) Özel tüketim vergisi özelliğini taşıyan harcama vergileri: Özel tüketim vergisi, Banka ve sigorta muameleleri vergisi, Özel iletişim vergisi 8 yıllık eğitime katkı payı Şans oyunları vergisi c) Kamunun hizmet veya mal satışı karşılığında alınan harcama vergileri: Harçlar, Değerli kâğıtlar vergisi. d) Çeşitli işlemler üzerinden alınan harcama vergisi: Damga vergisi. 3. Servet üzerinden alınan vergiler Motorlu taşıtlar Emlak vergisi Veraset ve intikal vergisi.40 Nurettin Bilici, Türk Vergi Sistemi, (Erişim) http://eogrenme.anadolu.edu.tr/eKitap/MLY201U. pdf, 07/05/2012. 40 48 3.9. MALİ BASKINLIK VE PARASAL BASKINLIK Mali baskınlık denilen durumda maliye politikası aktif ve para politikasına göre öncü konumunda olup para politikası daha pasiftir. Parasal baskınlıkta ise tam tersi para politikası öncü rolde ve disiplinli bir karakter taşımaktadır; maliye politikası ise para politikasına tabi olmaktadır ve disiplinli bir maliye politikası izlenmektedir. Maliye politikası kamu borcunun sürdürülebilirliğini sağlamak için gerekli ölçülerde bütçe fazlası vermektedir. Borç oranının zaman içindeki hareketi faiz dışı bütçe fazlasına, reel faizlere, reel döviz kuruna ve reel büyüme hızına bağlı. Borcun yüksekliği ve vadenin kısalığı nedeniyle ortaya çıkan kaygılar, bir dönem sonra borcun daha da yükselmesine ve dolayısıyla bu kaygıların daha da yaygınlaşmasına yol açabiliyor. Türkiye’nin 2001’de yaşadığı kriz gibi çok derin bir krizden yeni çıkan bir ülkede uygulanan ekonomi politikalarına güven duyulması zaman alıyor. Güven olsa bile borç oranının düşmesi için önemli bir süre gerekiyor. Oysa bu sürede her türlü olumsuz şokla yüz yüze gelme olasılığı var. Bu olumsuz şokların kırılgan durumdaki bekleyişleri bozarak borcun sürdürülebilirliği hakkında yeniden şüphe oluşturması ya da zaten var olan şüpheleri yaygınlaştırması beklenir.41 Tam olarak mali baskınlık denilen durum da böyle bir ortamı anlatmaktadır. Mali baskınlık ortamlarında maliye politikası para politikasından bağımsız hareket etmekte, para politikasını kendisine uymaya zorlamaktadır. Bütçe açıkları sürdüğü ve kamu borcunun sürdürülebilirliğine dair ciddi endişelerin varlığı durumunda para politikası ister istemez maliye politikasına göre şekillenmektedir. Kısa vadede para politikası direnci görülse bile uzun vadede hoş olmayan monetarist aritmetik örneğinde de olduğu gibi önünde sonunda uymak durumunda kalacaktır. 41 Özatay, a.g.e., s.345. 49 3.10. KIRILGANLIK BASKINLIĞI Bir ülkenin maliye politikası çok bozuksa, sürekli ve yüksek düzeyde bütçe açığı veriyor demektir. Bu açığın finanse edilmesi için çıkarılan tahvillerin bu koşullar altında riski artacaktır. Ülke riski arttıkça o ülkenin hazinesinin çıkardığı tahvilin riski yükseliyorsa, diğer tüm şirketler ve bankalar için de aynı gelişme sözkonusu olacak; bütün faizler yükselecektir. O ülkenin merkez bankasının belirlediği faizin düzeyinden bağımsız gerçekleşebilecek bu olgu. Dolayısıyla bir ülkede faiz oranları yüksekse, gözlerin hemen para otoritesine çevrilmesi gerekmiyor. Bunun doğru olduğu durumlar elbette var. Ama bu örnekte gösterildiği gibi para politikasından bağımsız olarak kırılganlıkların artmasına bağlı olarak da bir ülkede faizlerin genel düzeyi yükselebiliyor. Yunanistan’ın yaşadıkları bu açıdan güzel bir örnek oluşturuyor. Kamu borcunun GSYH’ye oranının yüksek olması temel kırılganlık kaynağıdır ve kırılganlıkların arttığı bir ekonomide reel faizler de yükselir.42 3.11. HOŞ OLMAYAN MONETARİST ARİTMETİK Devletin vergi ve borç yükünü daha fazla arttıramayacağı, daha çok borçlanma yoluyla finanse edilemeyecek bir borç ve faiz yükü ile karşı karşıya kalması hoş olmayan monetarist aritmetik olarak adlandırılmaktadır. Böylece oluşacak sürekli bütçe açıkları enflasyonist etkiler doğuracaktır. Bu durumda devlet harcamalarını karşılamak için para basmak gerekecek, sonuçta para arzı artışı nedeniyle ortaya çıkan enflasyon, açıkların borçlanmaya gidilmeden önce para basılarak finanse edilmesi durumunda ortaya çıkan enflasyondan daha yüksek gerçekleşecektir. Kamu açıklarının, para basılarak finansmanının, borçlanma yoluyla finansmandan daha enflasyonist olduğu her zaman doğru değildir. Thomas 42 Özatay, a.g.e., s.479. 50 Sargent ve Neil Wallece, 1981 yılında yayımladıkları sevimsiz parasalcı aritmetik isimli çalışmalarında, maliye politikasının disiplinsiz olması ve para politikası arasında uyuşmazlık olması durumunda parasal genişlemeden kaçınılmasının uzun dönemde daha yüksek bir enflasyonist etki doğurabileceğini göstermektedirler.43 Hoş Olmayan Monetarist Aritmetik hipotezinin önemi, para ve mali otoriteler arasındaki karşılıklı ilişkileri birincil plana geçirmesinden gelmektedir. İktisat literatüründe sonraki gelişmelerde, para ve maliye politikası otoriteleri arasındaki ilişkilerin belirlendiği ekonomik politika rejiminin enflasyonu düşürme politikalarının başarıya ulaşması açısından büyük önem taşıdığı vurgulanmaktadır.44 3.12. BÜYÜME OLUŞTURAN MALİ SIKILAŞTIRMALAR Mali disiplin ya da mali sıkılaştırma; Özellikle kamu borç stokunun yüksek olduğu, borcun sürdürülebilirliği konusunda güçlü endişelerin bulunduğu ekonomilerde, borcun ileride ödenmeme ihtimalini büyük oranlarda azaltarak ekonomiye güven sağlama ve ayrıca Borcun artarak devam etmesi durumunda çok daha yüksek ve tarafsız olmayan vergileme ihtiyacını ortadan kaldırmak suretiyle ekonomik büyümeye yol açmaktadır. Çünkü bu suretle reel faiz oranları düşmekte, ılımlı vergi artışları nedeniyle ekonomik birimler için uygun yatırım yapma ortamları oluşmaktadır. Bu durum bazen saygınlık kanalı olarak da adlandırılmaktadır. Başka şekilde ifade etmek gerekirse ekonomik Nilgün Çağlarırmak Uslu, Fatih Özatay, Elif Akbostancı, Bilge Kağan Özdemir, Para, Banka, (Erişim) http://eogrenme.anadolu.edu.tr/eKitap/IKT301U.pdf, 07/05/2012. 44 DPT, “Büyüme Stratejileri Çalışma Grubu”, (Erişim) http://ekutup.dpt.gov.tr/ekonomi/tik2004/ cilt11.pdf, 12/02/2013. 43 51 birimlerin gelecekte elde etmeyi bekledikleri karların bugünkü değerleri yükselerek, bugünkü talep de artmaktadır. Böyle bir durum ise bekleyişler kanalı olarak adlandırılmaktadır.45 Sözkonusu büyüme etkisinin ölçeği ise başlangıç kamu borç stokunun durumuna bağlı olarak değişmektedir. Başlangıç kamu borç stoku yüksek düzeylerde ise büyüme etkisi de yükselmekte tersi durumda ise büyüme hızı düşmektedir. 3.13. REEL İKTİSADİ DALGALANMALAR TEORİSİ Teorinin iktisat politikası açısından iki temel önermesi vardır. İktisadi dalgalanmanın nedeni parasal şoklar, parasal sürprizler değildir; neden teknoloji şokları, reel değişikliklerdir. Paranın yansızlığı argümanı geçerlidir. Dolayısıyla da modelde hükümetin iktisadi dalgalanmayı hafifletmek amacıyla para politikası izlemesinin hiçbir anlamı yoktur. Para politikasının tek amacı fiyat düzeyini kontrol etmek olmalıdır. Bu bağlamda hükümet para arzında yavaş ve sürekli bir artış sağlayarak fiyatların istikrarlı veya en azından enflasyonun düşük olmasını amaçlamalıdır. Öte yandan maliye politikası istihdam ve hâsıla düzeylerini etkiler. Bununla birlikte modelde hükümetin iktisadi dalgalanmayı hafifletmek için maliye politikası izlemesinin de hiçbir anlamı yoktur. Çünkü neden teknolojik şoklardır. Bu gerçeğe rağmen hükümet maliye politikası izlerse, tüketicilerin ve firmaların teknoloji şoklarına kendileri için en iyi iktisat politikası biçiminde tepki göstererek ulaştıkları optimal durumları bozar.46 45 46 Özatay, a.g.e., s.498. Ünsal, a.g.e., s.636. 52 3.14. FİYAT DÜZEYİNİN MALİYE TEORİSİ (FTPL) Para ve maliye politikalarından hangisinin daha etkin olduğu öteden beri üzerinde çokça tartışılan ancak kesin bir sonuca ulaşılamayan bir konu olmuştur. Denilebilir ki tartışmaların odağında parasalcı ve Keynesyen düşüncenin argümanları yatmaktadır. Parasalcılar para politikasının, Keynesyenler ise maliye politikasının daha etkin olduğunu savunur. Yapılan bir çalışmada, Türkiye ekonomisi üzerinde para politikasının mı yoksa maliye politikasının mı daha etkin olduğu araştırılmıştır. Çalışmada GSYİH, para arzı (M2) ve kamu harcaması değişkenleri kullanılmıştır. Kullanılan veriler üçer aylık olup, 1987:Q1-2007:Q3 dönemini kapsamaktadır. Elde edilen sonuçlara göre, Türkiye ekonomisi üzerinde para politikası değil maliye politikası etkilidir.47 Diğer taraftan Michael Woodford’un öncülüğünü yaptığı bir görüşe göre uzun dönemde fiyat düzeyini ve enflasyonu belirleyen para miktarı değil, mali açıklar ve bu açıkların oluşturduğu kamu borç stokudur. FTPL’ye göre hükümetin bütçe kısıtının bugünkü değeri fiyat düzeyini belirler. Fiyatların yükselmesi için bütçe açığının para miktarında bir artışla kapatılması gerekmez. Para miktarında hiçbir değişiklik olmasa bile bütçe açıkları fiyatları ve enflasyonu yükseltebilir. FTPL yaklaşımına göre fiyat istikrarının sağlanması için yalnızca uygun para politikası yetmez, aynı zamanda uygun maliye politikasının izlenmesi gerekir. Aksi takdirde merkez bankası ne kadar sert ve bağımsız olursa olsun fiyat istikrarına ulaşılması zor olacaktır. Parasalcılara göre merkez bankası ne Recep Düzgün, Türkiye’de Özel Tasarrufun Belirleyicileri, (Erişim) http://ebookbrowse.com/ 010-recep-duzgun-pdf-d31301840, 19.01.2013. 47 53 kadar sertse hükümet o kadar uygun maliye politikası uygulamaya zorlanacaktır.48 3.15. OPTİMAL MALİYE POLİTİKASI Hükümet harcamalarındaki pozitif bir şoka karşı vergi oranlarını değiştirmek mi bütçe açıkları vermek mi yoksa bunların bir kombinasyonu mu optimaldir? Benzer şekilde bir teknoloji şoku olduğunda vergilerin ve bütçe açıklarının optimal tepkisi ne olmalıdır? Bir ülkede uygulanan maliye politikasının optimalden uzak olmasının, mümkün olan en yüksek refah düzeyine ulaşılamaması anlamında, kuşkusuz bir maliyeti bulunmaktadır. Bu nedenle maliye politikasının optimal bir biçimde belirlenip uygulanması son derece önemlidir. Önemine rağmen ilginç bir şekilde optimal maliye politikası Türkçe çalışmalarda fazla ilgi çekmemiştir.49 3.16. EKONOMİNİN CANLANDIRILMASI 2007 küresel krizinden sonra ekonomistlerce tartışılan husus işsizlik oranlarının düşürülmesi ve yüksek büyüme hızlarının sağlanması konusunda neler yapılabileceği idi. Gelişmiş ülkelerin birçoğu düşük faiz politikalarıyla iç talebi canlandırıcı maliye politikaları uyguladı. Krizin etkilerinin bir miktar azaldığı, ekonomilerin yavaş toparlanma sürecine girdiği 2010 yılında ABD Merkez Bankası küresel ölçekte hala işsizliğin yüksek düzeylerde olduğu, dolayısıyla genişlemeci politikaların devam etmesi gerektiğini savundu. Almanya’nın başını çektiği AB Merkez Bankası yetkilileri ise önceki yıllarda uygulanan açık bütçe politikalarının ilerisi için bir risk teşkil ettiğini ileri İlker Parasız, Para, Banka ve Finansal Piyasalar, Bursa, Ezgi Yayınevi, 2005, s.480. Taner Turan, “Optimal Maliye Politikası: Bir Literatür Taraması”, Maliye Dergisi, Ankara, Sayı 162, Ocak -Haziran 2012, , s.412. 48 49 54 sürerek bu politikadan vazgeçilmesi gerektiğini iddia etti. Bunun için de yapılması gereken kamu borç stokunun azalması eğilimini kuvvetlendirecek maliye politikası uygulanmalıydı. Öte yandan, uygulanan genişlemeci politikalar, az gelişmiş ülkeleri sermaye akımlarının meydana getirdiği dalgalanma sorunuyla mücadele etmek durumunda bıraktı. Örneğin TCMB, politika faizi yanında zorunlu karşılıklar, faiz koridoru gibi para politikası demetini finansal istikrarın sağlanması için kullanmak durumunda kaldı. Dolayısıyla denilebilir ki her ekonomik daralmanın çözümü maliye politikasındaki genişleme olmamalıdır; ülkelerin içerisinde bulunduğu ekonomik durumdan bağımsız tasarlanan maliye politikaları ters etkiler doğurabilir. DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE EKONOMİSİNDE MALİYE POLİTİKASINDAN KAYNAKLANAN RİSKLER Bu bölümde Türkiye ekonomisinde öteden beri gelen maliye politikası kaynaklı yapısal sorunlar yanında son yıllarda artan küresel etkiler sonucu ortaya çıkan riskler, biraz daha ayrıntılı olarak incelenecektir. 4.1. ENFLASYON Yüksek ve kronik enflasyon sorunu, birçok GOÜ gibi Türkiye’nin de önemli sorunlarından birisi olagelmiştir. Siyasi istikrarsızlıklar, sürekli seçim ortamlarının yaşanması hükümetlerin de kısa vadeli politikalar uygulamasına neden olmuş, bunun olumsuz yansımaları ise ekonominin her alanında görülmüştür. Oysaki hiç şüphesiz enflasyonla mücadele uzun vadeli bir programla ancak yürütülebilir. 17 Ağustos 1999 yılında yaşanan büyük deprem nedeniyle de iyice bozulan makroekonomik koşullar 9 Aralık 1999’da IMF ile stand-by anlaşmasının imzalanması sonucunu doğurmuştur. Üç yıl süreceği öngörülen ‘Enflasyonu Düşürme Programı’ ile; Tüketici enflasyonunu, yapısal reformlarla desteklenen, birbirleriyle tutarlı, güçlü, itibarlı ve süreklilik arz eden maliye, gelir, para ve kur politikalarının eş güdümlü uygulanması ile enflasyonu tek haneli rakamlara indirmek, Reel faiz oranlarını makul düzeylere düşürmek, Ekonominin büyüme potansiyelini artırmak, Ekonomideki kaynakların daha etkin ve adil dağılımını sağlamak, amaç edinilmiştir. 56 Bu program, sıkı bir maliye politikası uygulamak, faiz dışı fazlayı artırmak, enflasyon ile uyumlu gelirler politikası izlemek, enflasyonun düşürülmesine odaklanmış kur ve para politikası uygulamak şeklinde özetlenebilir. Programın uygulamaya geçirilmesiyle birlikte, faiz oranları hızla gerilemiş, enflasyon önemli ölçüde yavaşlamış, üretim ve iç talep canlanmış ise de TL’de reel artışlar, petrol ve doğal gaz gibi enerji fiyatlarındaki artış, USD/Euro paritesindeki gelişmeler sonucunda cari işlemler açığı da hızla artmıştır. Sözkonusu açığın finansmanı konusundaki endişeler de çoğalmıştır. Kasım 2000 ve Şubat 2001’de yaşanan krizler bankacılık sektörü sorunlarını daha da ağırlaştırmış, hem faiz hem de kur riski sonucu önemli kayıplar yaşanmıştır. Kamu bankalarının da içinde olduğu sektörün yeniden yapılandırılması için yapılan kaynak tahsisi, kamu maliyesi üzerinde ciddi yük getirmiştir.50 Bu krizlerin arkasından ‘Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı’ uygulamaya konmuştur. Programla Türkiye’de ortaya çıkan krizlerin başlıca nedenleri olarak sürdürülemez iç borç dinamiği ile mali sistemdeki sağlıksız yapı ve diğer yapısal sorunların bulunması gösterilmiştir. Programla birlikte geçici ve kısa vadeli politikalar yerine yapısal sorunları çözücü yasal düzenlemelere önem verilmiştir. Bu çerçevede bankalar, merkez bankası, kamulaştırma, kamu ihale ve diğer kanunlarda önemli değişiklikler yapılmıştır. 2002-2005 yılları arasında ise biraz da iç ve dış konjonktürde yaşanan olumlu gelişmelerin etkisiyle yapısal dönüşümler gerçekleştirilmiş, makroekonomik göstergelerde de belirgin iyileştirmeler sağlanmıştır. Bu tarihler aynı zamanda örtük enflasyon hedeflemesi rejimine de geçilen dönemler olmuştur. Ergun Ermişoğlu, Enflasyon Hedeflemesi Rejiminin Türkiye’deki Başarısının Değerlendirilmesi, Ankara, TCMB Yayını, 2011, s.14. 50 57 2001 yılında TCMB Kanununun da değiştirilmesiyle birlikte temel hedefin fiyat istikrarı olduğunun deklare edilmesi, ekonomik birimlerce enflasyonla mücadele programının ciddi bir şekilde uygulanmaya devam edileceğinin göstergesi kabul edilmiştir. Önceki dönemlere oranla uygulanan sıkı maliye politikaları, şartlar oluştuğunda açık enflasyon hedeflemesi stratejisine geçileceğinin ilan edilmesi, enflasyon beklentilerini hızla geriletmiş, enflasyonda öngörülen hedefler büyük ölçüde tutturulmuştur. TCMB’ye duyulan güveni yükselten bu gelişmelerle birlikte ekonomik birimler önceki yıllardan gelen geçmiş enflasyon oranlarına endeksli fiyatlama davranışlarını terk etmişlerdir. Bu başarıların ardından 2006 yılında modern merkez bankacılığı anlayışına paralel olarak açık enflasyon hedeflemesi rejimine geçilmiş ise de bu dönem aynı zamanda uluslararası sermaye temin şartlarının GOÜ aleyhine değişmesine de sahne olmuştur. Gıda fiyatlarında yaşanan şoklarla da birlikte Türkiye’den de önemli miktarlarda sermaye çıkışları yaşanmıştır. Bunun sonucunda TL yaklaşık %30 oranında değer kaybetmiş, güven ortamının bozulması enflasyon beklentilerini de yükseltmiştir. Böylece, 2006 yılı için yılsonu TÜFE enflasyon hedefi %5 olduğu halde gerçekleşen oran %9,7, 2007 yılında ise öngörülen %4 iken gerçekleşme %7,3 olmuştur. 58 Grafik 8: TÜFE Değişim Oranları ve Enflasyon Hedefleri (Yüzde) Kaynak: TCMB 2012 yılında gerçekleşen enflasyon oranı %6,2 olup 2015 yılı enflasyon hedefi %5 olarak belirlenmiştir. 2013 yılı için belirsizlik aralığı, her iki yönde 2 yüzdelik puan olarak korunmuştur. Yukarıdaki tablodan da anlaşılmaktadır ki son yıllardaki yaşanan gelişmeler enflasyonda bir katılığın oluştuğunu göstermektedir. Enflasyondaki atalet, inatçı davranış, 1980 ortalarından itibaren Türkiye'de de gözlendi. Düşük enflasyon oranları bir tarafa bırakıldığında, fiyatların sürekli bir biçimde artmasına yol açan nedenler aslında toplumsal açıdan hoşlanmamamız gereken nedenler: Sürekli ve yüksek bütçe açıkları şeklinde karşımıza çıkan maliye politikası. Maliye politikasının bozuk olması eninde sonunda para politikasının da bozulmasına yol açıyor. Bu tür uygulamaların sürmesi halinde enflasyonun yükselmesi dışında da olumsuz sonuçlar ortaya çıkıyor. Disiplinsiz maliye ve para politikası risk priminin artmasına ve dolayısıyla reel faizlerin yükselmesine, şirketlerin ve bankaların bilançolarının bozulmasına, kredi mekanizmasının işlememesine, daha hızlı büyümek için gerekli olan mali sistemdeki derinleşmenin bir türlü 59 sağlanamamasına, ekonomilerin rekabet güçlerinin törpülenmesine ve potansiyel büyüme hızlarının düşük bir düzeyde kalmasına da yol açıyor. 51 Yıllar itibariyle enflasyon görünümünün yüksek seyretmesi merkez bankaları için ‘kredibilite açığı’ problemi demektir. Geleceğe yönelik tüketim ve yatırım kararlarını geçmiş enflasyona göre ayarlayan ekonomik birimler fiyatlama davranışlarında geriye yönelik endekslemeleri esas almaktadır. Bu endeksleme davranışı ise enflasyon hedefleri tutturuldukça başka deyişle para otoritesini yürütmekle sorumlu merkez bankalarının kredibilitesi arttıkça ancak kırılabilmektedir. Önemli oranda kontrol altına alınabilmiş olsa da gelişmiş ülkelerle kıyaslandığında Türkiye’de hala enflasyon oranları yüksektir, dahası enflasyon oranlarında bir katılık oluşmuştur. Yapısal nedenlerden dolayı para politikasının enflasyonu sürekli kontrol altına alabilmesinin bir sınırının olduğunu kabul etmek gereklidir. Bu nedenle özellikle arz yanlı politikalarla enflasyonu yapısal bir sorun olmaktan çıkaran, enerji ve ara girdi sorununun çözülmesine yönelik politikalar uygulanmalı, desteğiyle büyütülmesi sağlanmalıdır. 51 Özatay,, a.g.e., s.247. üretim ölçeğinin ihracat 60 4.2. CARİ AÇIK Grafik 9: Cari İşlemler Açığı (12-Aylık Kümülatif, Milyar Dolar) Kaynak: TCMB Grafik 10: Cari Denge Bileşenleri Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, TCMB 61 Küresel finansal kriz öncesi dönemde Çin, Rusya, Almanya, gelişmekte olan Asya ülkeleri ve Körfez ülkelerinde büyüme dış talepli olup bu ülkeler cari fazla vermiştir. Öte yandan başta ABD olmak üzere, İngiltere gibi birçok ülke de cari açık vermiştir. Sözkonusu küresel makroekonomik dengesizliğin devam ettiği de dikkate alındığında Türkiye gibi cari açık sorunu olan bir ülkenin tasarruf açığı sorununu çözücü politikalar izlemesi gerekmektedir. Türkiye’de özellikle 2012 yılında yaşandığı gibi cari açığı düşürebilmek için önemli miktarda GSYH’nin düşürülmesine katlanılmak durumunda kalınmıştır. Öte yandan enerjideki dışa bağımlılık cari açık üzerinde önemli bir baskı unsuru olmaya devam etmektedir. Enerji ithalatını azaltmak için yenilenebilir enerji kaynaklarına yönelik yatırımlara öncelik verilmelidir. Avrupa’daki krizin derinleşme olasılığı, olumsuz küresel gelişmeler ve Suriye riskinin Türkiye’nin finansman açığı problemini arttırabileceği de dikkate alındığında enerji dışı ithalat ve 2011’in sonlarında başlayan cari açığın azalma eğilimine girmesini yeterli görmemek gerekmektedir. 4.3. BÜYÜME Dünya ekonomisinde küresel finansal krizin üzerinden beş yıl geçmesine rağmen istikrarsızlık devam etmektedir. Düşük büyüme ve artan işsizlik oranları gelişmiş ekonomilerin başlıca sorunu olmaya devam etmekte, ABD ve İngiltere başta olmak üzere birçok ülkedeki cari açık ve Avro Bölgesi kamu borç krizi endişeleri ise devam etmektedir. Küresel görünümü negatife çeviren bu gelişmelerle birlikte birçok ülke büyüme tahminlerini önümüzdeki yıllar için aşağı yönlü revize etmektedir. 62 Grafik 11: Küresel Büyüme Tahminleri Kaynak: IMF Türkiye’de benimsenen, yurt içi talebe dayalı, uluslararası rekabete kapalı konut ve hizmetler gibi sektörler öncülüğündeki büyüme modeli başlıca problem olmaya devam etmektedir. Bu haliyle, dış kaynak ve borçlanmaya bağlı bir süreç olan büyüme sürdürülebilir olmaktan uzaktır. Yıllar itibariyle ithalat rakamları da göstermektedir ki uluslararası rekabete açık imalat sanayiindeki üretim artışları zayıf kalmaktadır. Bütün bu hususlar dikkate alındığında, büyüme kompozisyonunun iç ve dış talep arasında dengeli gittiği, cari açığın daraldığı ve enflasyonist baskıların azaldığı gerekçeleriyle Türkiye ekonomisinin yumuşak bir iniş sürecine girdiği iddia edilemez. 2010-11 yıllarında ortalama %8,8 büyümesi baz etkisi nedeniyle ve sürdürülemez bir durum olarak görünmektedir. Yurt içi tasarruf oranının kronik olarak düşük olması ve dış finansmana erişimin kolaylığı iç talebi aşırı oranlarda yükselterek cari açığın artmasına neden olmaktadır. Bu noktada TCMB’nin para politikasını sıkılaştırması tek 63 başına yeterli değildir. Vergisel önlemler ve finansal istikrardan sorumlu ekonomi yönetimiyle bu sürece destek olunması hayati önemi haizdir. 2011’in birinci çeyreğinden itibaren başlayan yavaş büyüme, 2012’nin ilk çeyreğinde de belirginleşerek devam etti. Büyümeye iç talebin katkısı giderek düşerken, bu gelişmenin ardında özel tüketim harcamalarındaki durağanlık ve özel yatırım harcamalarının artışının çok düşük düzeyde kalması yatmaktadır. 2012’nin ilk çeyreğinde %3,2 olarak gerçekleşen büyüme oranı, altın dış ticaretindeki anormal hareketlerden arındırıldığında yaklaşık %2,6 olarak tahmin edilmektedir. Altın ithalatındaki ve ihracatındaki anormal hareketlerin farklı çeyreklerde gerçekleşmesi, ‘gerçek’ büyüme dinamiğini maskelemektedir. Bu durum, özellikle ekonominin soğutulmaya çalışıldığı bir dönemde, soğumanın arzulanan düzeyde mi olduğunun anlaşılmasını güçleştirmektedir.52 Grafik 12: Cari İşlemler Açığı Kaynak: TCMB TEPAV, “Ekonomide Durum 2012/3”, (Erişim) http://www.tepav.org.tr/upload/files/13546356266.Ekonomide_Durum_ 2012_3.pdf, 12/02/2013. 52 64 4.4. MALİ BASKINLIK TCMB Enflasyon Raporlarında da belirtildiği üzere, yüksek düzeydeki kamu borçlarının, merkez bankasınca belirlenen kısa vadeli faizler ve piyasa faizleri arasındaki ilişkiyi bozarak parasal aktarım mekanizmasının dolayısıyla da para politikasının hedeflenen sonuçlara ulaşmasını engellemesi anlamında mali baskınlık aynı zamanda özel sektöre gidecek kaynakların da önemli ölçüde azalmasına yol açmaktadır. Dolayısıyla mali baskınlığın düşürülmesi enflasyon hedeflemesinin başarısı için oldukça önemlidir. Toplam borç stokunun, kamu kesimi borçlanma gereği ve dış ticaret açığının GSMH’ye oranına bakıldığında hemen bütün göstergelerde olumlu gelişmeler olmakla birlikte enflasyon oranının hedeflenen bant aralığının da üstünde gerçekleşmesi, reel faizlerin hala yüksek düzeylerde seyretmesi gibi nedenler sıkı para politikasının ne kadar etkili ve yeterli olduğunun tartışılmasını gerektirmektedir. Ayrıca M2/GSYİH oranı olarak ifade edilen mali derinlik oranlarının diğer ülke gruplarıyla karşılaştırılmasında esas alınan kriterlerin hala istenen seviyelerde olmadığı, dolayısıyla mali derinlik unsurunun sağlanamadığı da ileri sürülmektedir. Bu açıdan bakıldığında açıktır ki enflasyonla mücadele sürecine hükümetlerin de dâhil edilmesi ile etkin maliye politikalarının para politikalarını mümkün olduğunca tamamlayıcı ve güçlendirici şekilde tasarlanması zorunludur. Her ne kadar TCMB, ‘piyasaların politika faizindeki artırımların getiri eğrilerine olan etkisinin güçlü faiz tepkisi sayılarak parasal aktarım mekanizmasının çalıştığı dolayısıyla mali baskınlığın düştüğünün tescili olarak’ algılasa da son dönemde açıklanan politika faizi değil onun oldukça üzerinde seyreden TCMB’nin ‘fonlama maliyeti’ dediği faizin piyasalar için 65 belirleyici olduğu iddiası karşısında bu ilişkinin tam veya güçlü olduğunun tartışılır olduğu söylenebilir. Diğer taraftan, Hazine'nin önümüzdeki 2012/Mayıs, Haziran ve Temmuz ayı için açıkladığı finansman programında; itfaların çok düşük olması nedeniyle bütçe faiz ödemelerinin en düşük seviyelerde olacağı öngörülmektedir. Bu durumda, reel faizlerde geçen yıldan bu yıla fazla bir değişiklik olmadığı da dikkate alınırsa olumlu bir gelişme olarak bütçede faizden tasarruf edilmeye devam edileceği söylenebilir. Gayri safi yurt içi hâsılası 760 milyar dolara yaklaşmış, borcun milli gelire olan oranı %40’larda, net kamu borcunun milli gelire oranı %22’lerde olan bir Türkiye ekonomisinin hali hazırda AB ülkelerinin birçoğundan iyi durumda olduğu söylenebilir. Ancak, borç çevrim kapasitesinin arttığı böyle bir ortamda Standard&Poor's (S&P), ‘Türkiye'nin kredi notu görünümünü, ülkeye gelen dış talebin azalması ve kötüleşen ticaret hadlerinin Türk Ekonomisinin yeniden dengelenmesine engel olabileceği için pozitiften durağana aldıklarını’ belirtmiştir. Ayrıca, Credit Default Swap’larındaki yükselme ile Goldstein gibi kuruluşlarca yapılan araştırmalarda da benzer biçimde ‘Türkiye’nin borcunu ödememe olasılığının arttığı ile faiz ve sermaye hareketleri bakımından kırılgan ülkeler arasında olduğu’ ifade edilmektedir. Bu değerlendirmelerin sübjektif olduğu ileri sürülebilecek olsa da küresel kriz şartlarının halen devam ettiği de dikkate alındığında, özellikle cari açığın Türkiye için ciddi bir risk unsuru olduğu ortadadır. Enerji ihtiyacının neredeyse tamamını ithalatla karşılayan Türkiye’nin ithalata bağımlı ihracat modelini değiştirmesi gereklidir. Burada ayrıca üzerinde durulması gereken bir diğer konu ise mali kural uygulamasıdır. Gerçekten de kurallara dayalı maliye politikası uygulamaları son yıllarda önem kazanan bir konu olmuş ve bir iktisat politikası aracı olarak sıklıkla kullanılmaya başlanmıştır. Dört tane mali kural türü vardır: i) Borçlanma Kuralları, ii) Bütçe Dengesi Kuralları, iii) Harcama Kuralları ve iv) Gelir 66 Kuralları. Anayasal iktisatçılara göre, bu tip kurallar hükümet kaynaklı, mali istikrarsızlık, kamu kesiminin büyüklüğü, yozlaşma vb. sorunların çözümünde büyük fayda sağlayacaktır.53 Gerçekten de uygulanan bütçe kalemlerinin mali kurallar bakımından denetlenmesinin kolay olması özellikle uzun dönemde mali disiplinin sağlanması ve sürdürülebilir kılınmasına yardımcı olacaktır. Mali kural uygulaması, küresel krizin borç stoku üzerindeki olumsuz etkileri ve Türkiye’nin devam eden AB üyelik perspektifi de gözönünde bulundurulduğunda daha bir önem kazanmaktadır. Ayrıca, bütçe harcamaları düzenli bir şekilde artarken, vergi gelirleri konjonktürel gelişmeler ve kırılgan makro dengelere dayalı dolaylı vergilere aşırı bağlı hale gelmiştir. Mali dengeler ise af adı altında çıkarılan yasalar ve özelleştirmeden elde edilen bir defalık gelirlerle sürdürülmektedir. Bu da maliye politikasının esnekliğinin olmadığının göstergesidir. Grafik 13: Bütçe Açığı ve Borç Stoku Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı Nevzat Saygılıoğlu, A.Çelen Erduran, “Mali Kural ve Etkinlik Sorunu: Türkiye Örneği”, (Erişim) http://asosindex.com/journal-article-abstract?id=18894, 08.05.2012. 53 67 4.5. VERGİ POLİTİKASI 1950’de iktidara gelen Demokrat Parti, CHP’nin uyguladığı ekonomi politikasının bürokratik ve tekelci olduğunu, gereksiz müdahalelerle ekonomiyi felce uğrattığı düşüncesiyle liberalizme geçişi savunmuşsa da dış ödeme güçlükleri buna engel olmuştur. Özel sektörün yeterli kapasitede olmaması nedeniyle liberalizme geçiş süreci 1953 yılında tıkanmış, enflasyon kavramı da bu tarihlerde gündeme gelmiştir. 1958 yılında alınan istikrar tedbirleri ise bir anlamda 24 Ocak kararlarının da habercisi olmuştur. 1980 öncesi özel sektörün ürettiği birçok dayanıklı, dayanıksız tüketim mallarının fiyatlarının Sanayi Bakanlığınca tesbiti, KİT ürünlerinin maliyetinin altında zararına satılması, uygulanan faiz politikası; Karaborsaya, Gelir ve kaynak dağılımındaki etkinliğin bozulmasına, İç tasarrufların azalmasına, Enflasyonun daha da hızlanmasına neden olmuştur. Piyasada baş gösteren yoklukların, karaborsanın, çifte fiyatların, döviz darboğazının ve üç haneli enflasyon oranlarının yaşandığı 1979’dan sonra, nihayet 24 Ocak 1980’de dolaylı vergilerin artırılması, kaçakçılığın önlenmesine yönelik olanlar da dâhil bir dizi istikrar tedbiri alınmıştır. Vadesi geçen vergi borçlarına yüksek faiz uygulanması ve vergi cezalarından faiz alınması suretiyle herkesin zamanında vergisini ödemesi sağlanmaya çalışılmıştır. Ayrıca enflasyon nedeniyle aşınan maktu vergilerin yükseltilmesi ve artan oranlı tarife dilimlerinin yenilenmesi yoluna gidilmiştir. 1983 yılından sonra hızlanan enflasyonu önlemek için vergi gelirlerinin arttırılması amaçlanmış, gelir vergisi oranlarındaki düşme nedeniyle azalan 68 vergi gelirleri sisteme KDV dâhil edilerek telafi edilmeye çalışılmıştır. Toplam arzın arttırılması maksadıyla teşvik edici bir vergi politikası uygulanmıştır. 1990–2000 yılları arasındaki dönemde kamu harcamalarındaki artışa paralel olarak bütçe gelirleri ve vergi gelirleri de artış trendi göstermiştir. Bununla birlikte, harcamalardaki artışın gelirlerdeki artıştan fazla olması nedeniyle bütçe açığı, başlangıç yılının üç katını aşmıştır. IMF’ye verilen 1999 yılındaki niyet mektubunda, amacın kamu borç oranının büyümesini sınırlandırmak için gelirleri arttırmak olduğu ifade edilmiştir. Bu gelirlerin sağlanabilmesi için aktif bir özelleştirme programının uygulanması, başta vergiler olmak üzere gelir artışına ve harcama tasarrufuna yönelik ilave tedbirler öngörülmüştür. 2004 yılında faiz dışı fazlanın GSMH’ye oran olarak %6,5 düzeyinde tutulması ve başta sosyal güvenlik ve vergi idaresi olmak üzere kamu maliyesindeki reformların hızla sürdürülmesi konusunda IMF’ye taahhütte bulunulmuştur. Yüksek vergi oranlarının bozucu etkilerinin giderilmesi, bir defalık vergi tedbirlerinden kaçınmak amacıyla vergi tabanının genişletilmesi, vergi idaresinin iyileştirilmesi de öngörülmüştür. Ayrıca 2004 yılında 5084 Sayılı kanun ile serbest bölgelerdeki gelir ve kurumlar vergisi mükellefleri için tanınan pek çok vergi teşviki kaldırılmış ve bu kanunla Türk vergi mevzuatı önemli ölçüde Avrupa Birliği vergi yasaları ile uyumlu hale getirilmiştir.54 Faiz dışı fazlanın sağlanması amacıyla uygulama sonuçlarına göre mali tedbirlerin yaklaşık %70’i gelirler, bunun ise yaklaşık %72’sinin vergiler Habib Yıldız, Küreselleşmenin Vergileme Üzerindeki Etkileri, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2005, s.185. 54 69 üzerinde olduğu dikkate alındığında, programın mali başarısının vergi gelirlerindeki artışla sağlandığı söylenebilir. Ancak, gerçekleşen mali uyum vergi yükünün hızla artmasına neden olmuş, izleyen dönemde mali yapıda başlayan harcama ertelemeleri ve düşen vergi performansı, enflasyonda yaşanan aşağı doğru katılığa eşlik etmiştir. 2007 yılı küresel kriziyle birlikte halen kriz sonrası önce para politikasının mı yoksa maliye politikasının mı sıkılaştırılması gerektiği tartışmaları sürmektedir. Her ne kadar enflasyon oranları henüz merkez bankalarını rahatsız edecek noktalara gelmemiş olsa da para politikası sıkılaştırılmasının zamanlaması doğru yapılmazsa enflasyonun bir sorun oluşturması mümkün görülmektedir. Öte yandan, Türkiye’de küresel krizin aşılmasında ve iç piyasanın canlanmasında ÖTV ve KDV indirimleri oldukça önemli bir rol oynamıştır. Geçici indirimlerden beklenen amaç hâsıl olmuştur. İndirim sürelerinin daha fazla uzatılması ileriye dönük beklentileri de beraberinde getirir ve politika kararlarındaki ciddiyeti zayıflatır. Bu yönüyle, sürelerin tekrar uzatılmaması yerinde olmuştur. Böylece son küresel krizde uygulanan politikaların artık enflasyonla mücadele değil durgunlukla mücadele odaklı olduğu, kısa vadeli enflasyonist etkilerin göze alındığı, ancak uzun vadede toplam arz artışına yönelik politikalar olduğu sonucuna varılabilir. Olumsuz gelişmeler olarak ise şu hususlar sayılabilir: 55 Vergi sisteminin yapılandırılmasında toplum görüşlerine yer verilmemektedir. Kamil Mutluer, Erdoğan Öner, Ahmet Kesik, Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını, 2007, s.333. 55 70 Plan-programlar ile vergi politikaları arasında ilişki yoktur, Vergi kanunları vergi mükellefleri ve sivil toplum kuruluşlarının görüşleri alınmadan verginin alacaklısı konumundaki Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmaktadır, Vergi kanunlarının değiştirilmesinde kanun yapma tekniğine uyulmamaktadır, kanunlar çok sık değiştirilmektedir, Vergi kanunlarının uygulanmasında yürütmeye geniş yetkiler verilmiştir, Vergi gelirleri bütçe giderlerini karşılamada yetersizdir, Dolaylı vergilerin vergi gelirleri içindeki payı giderek büyümektedir, Muafiyet ve istisnalar fazladır, Kayıt dışılık yüksektir, Gelir kavramı dar anlamda ele alınmaktadır, Gelir vergisinde oto kontrol sistemi işletilememekte ve güvenlik önlemleri alınmamaktadır, GV ve KV arasında olması gereken denge kurulamamıştır, Kurumların zarar beyanları artmaktadır, Genellikle kamu işletmeleri KV’den korunmuştur, Yatırım indiriminin kaldırılması yerinde olmamıştır. 1990’lardan günümüze kamu gelirleri ve özellikle de vergi gelirleri konusunda birçok sorunun devam edegeldiği görülmektedir. Kamu finansman sorunlarında yaşanan iyileşmeler ise bu sorun ve soruların göz ardı edilebilmesine imkân sağlamıştır. Dolaylı – dolaysız vergi dağılımı vergi adaletini ciddi biçimde zedeleyecek bir yapıdadır. Vergi güvenlik önlemleri son derece yetersizdir ve dolayısı ile vergi kayıp ve kaçaklarını önleyecek etkin bir mekanizma yoktur. Vergi Barışı, Varlık Barışı gibi adlarla sürekli olarak mali aflar çıkarılmakta ve en son 6111 sayılı yasaya ilişkin tartışmalarda da görüldüğü gibi; bu aflar, sanki mali disiplin konusunda bundan sonra atılacak adımlar öncesinde son bir uygulama gereği gibi algılanmaktadır. 71 Kayıt dışı ekonomi ve kayıt dışı istihdamın önlenmesi konusunda herhangi bir düzenlemeye gidilmez iken harcama reformu ülkenin kamu mali sisteminin kurtuluşu olarak lanse edilmektedir. OECD ya da IMF raporlarına bakıldığında vergi tabanının genişletilmesinin ve adaletli vergi yükü dağılımının da diğer kamu maliyesi reformları kadar önemli kabul edildiği görülmektedir. Özelleştirme gelirleri, mali aflardan sağlanacak gelirler ya da son düzenleme ile getirilen bedelli askerlik gibi uygulamalarla bütçe dengesi sağlanmaya çalışılmaktadır. Kapsamlı bir vergi reformu gerçekleştirilemediği sürece bu tip olağan dışı kamu gelirleri ile mali disiplinin sağlanmasında gittikçe daha çok güçlük yaşanacaktır. Ülkemizin 1990’lı yıllardan günümüze en önemli kırılganlık kaynaklarından birisi cari açık problemidir. Dahası kısa vadeli olarak bu sorunun çözümüne de imkân yoktur. Zira ihracat ya da turizm gelirleri gibi döviz kazandırıcı işlemlerin kısa vadede artırılmasının beklenmesi çok gerçekçi değildir. Geriye kalan tek kalem olan ithalatın daraltılması ise oldukça sıkıntılı bir konudur. Zira toplam ithalatımızın yaklaşık %88’i yurtiçi üretimin sürdürülebilmesi için gerekli olan aramalı ve yatırım malı ithalatından meydana gelmektedir. Dolayısıyla ülkemizde yurtiçi üretim ve yatırım talebi arttıkça cari açık da artmaya devam edecek ve ülke ekonomisinin temel kırılganlık kaynaklarından birisini oluşturacaktır.56 Benzer bir durum özel kesim dış borç stoku için de söz konusudur. Türkiye’de özel kesim dış borç stoku 202 milyar dolarlık düzeyi ile toplam dış borç stokunun %65’ini meydana getirmektedir. 2001 krizi döneminde TMSF’ye devredilen özel bankaların borçları, özel tertip tahvil ihracı ile menkul kıymetleştirilmek suretiyle iç borç stokunun hafifletilmesine neden olmuştur. Ortaya çıkabilecek bir kriz ortamında benzer bir gelişmenin yaşanmayacağı garanti edilemez. Dolayısı ile kamu borç stokunun aşağı çekilmesi, kamu dış 56 Saygılıoğlu, Erduran, a.g.e. 72 borç stokunu artırma potansiyeli olan kalemlerin de ortadan kaldırılması anlamına gelmemektedir. Bu iki önemli kriz beklentisi kanalının yanında, işsizliğin halen %9’lar seviyesinde olması, enerji bağımlılığına bağlı olarak uluslararası enerji fiyatı şoklarının oluşturacağı makroekonomik istikrarsızlıklara olan açıklık ve kamu gelirleri alanındaki reform eksikliğine bağlı olarak kamu finansman sorunlarının yeniden canlanabilme olasılığı Türkiye ekonomisini kriz risklerine karşı korumasız bırakan olgular olarak dikkati çekmektedir.57 Öte yandan, Maliye Bakanı 2013 yılı bütçe sunuş konuşmasında; Gelir politikalarını, ekonomik istikrarın sürdürülmesi amacıyla mali disiplini esas alan bir yaklaşımla; istihdam ve yatırımları teşvik edecek, yurtiçi tasarrufları artıracak, bölgesel gelişmişlik farklarını azaltacak, ekonomiye rekabet gücü kazandıracak şekilde yürüttükleri ve yürütmeye devam edeceklerini, Bu kapsamda; vergi sistemini etkinlik, basitlik ve verimlilik ilkeleri doğrultusunda gözden geçirme çalışmalarına devam ettiklerini, Gelir vergisi Kanunu ile Kurumlar vergisi Kanununu tek bir kanun olarak birleştirerek yeniden yazacaklarını, böylece Kanunun sistematiğini bütünlük, anlaşılırlık ve sadelik sağlayacak şekilde değiştireceklerini, İstisna ve muafiyetlerin kapsamını daraltarak vergi tabanını genişletici adımlar atacaklarını, beyannameye dayalı vergilemeyi genişletip vergi güvenliği ve vergiye uyumu güçlendirici adımlar atacaklarını, yatırım, üretim ve istihdamı teşvik edeceklerini, sosyal politikalarla uyumlu düzenlemeler yapacaklarını, Özellikle Temmuz ayında yürürlüğe giren yeni Türk Ticaret Kanunu sonrasında daha da önem kazanan vergi Usul Kanununu sade, anlaşılır, adil ve uygulanabilir bir şekilde hazırlayacaklarını, vergi adaletini iyileştirmeye yönelik düzenlemeler yapacaklarını, 57 Saygılıoğlu, Erduran, a.g.e. 73 Konut teslimlerinde uygulanan KDV oranlarının gözden geçirilmesine ilişkin çalışmalarında son aşamaya geldiklerini, kimi bölgelerde 150 metrekareden küçük olmasına karşın bazı konutlar büyük rantla satılabilmesiyle ödeme gücü yüksek kesimin vergi avantajı elde etmeleriyle oluşan adaletsizliğin önüne geçmeyi hedeflediklerini, 2010 yılı OECD verilerine göre Türkiye, %26’lık vergi yükü oranı ile 34 OECD ülkesi arasında en düşük vergi yüküne sahip altıncı ülke konumunda olduğunu, Grafik 14: OECD Ülkelerinde Vergi Yükü Kaynak: OECD Türkiye’de vergi yapısına dair bir eleştiriyi kabul etmek gerekirse o da dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payının %47,7 ile nispeten yüksek olduğunu, belirtmiştir.58 58 Maliye Bakanlığı, a.g.e. 74 Bu hususların yukarıda anlatılanlar karşısında ne ölçüde tutarlı olduğu ile dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payına dair verilen oran tartışmalıdır. 4.5.1. Türkiye’de Vergi Gelirlerinin İktisadi Döngülere Duyarlılığı Türkiye’de tüm vergi geliri kalemlerinin eş-döngüsel olduğu, diğer bir deyişle reel GSYİH ile aynı yönde hareket ettikleri ve vergi gelirlerinin iktisadi döngülerden önemli ölçüde etkilendikleri görülmektedir. Toplam vergilerin esneklik katsayısı yaklaşık 1,2 olarak bulunmakla birlikte, en yüksek esneklik katsayısına ithalde alınan KDV’nin sahip olduğu gözlenmektedir. Vergi gelirlerine yönelik istatistiki analiz, gelir vergisine kıyasla kurumlar vergisinin ve dolaylı vergilerin iktisadi faaliyetteki dalgalanmalardan daha fazla etkilendiğini göstermektedir. Bunun yanı sıra, dolaylı vergilerde daha belirgin olmak üzere, vergi geliri kalemlerindeki oynaklığın reel GSYİH’ye göre daha fazla olduğu görülmekte, bu duruma da vergi mevzuatında çok sık yapılan değişikliklerin önemli katkısı olduğu değerlendirilmektedir. Buna ilaveten, vergi geliri kalemleri ile reel GSYİH arasında genel olarak eşanlı bir ilişkinin olduğu, bir başka ifadeyle ilgili değişkenlere ilişkin döngü evrelerinin aynı çeyrek içerisinde gerçekleştiği belirlenmiştir.59 Bu açıklamalar da göstermektedir ki ekonomide büyüme ve istihdam artırıcı politikalarla ancak vergi gelirleri artırılıp bütçe dengesine olumlu katkı yapılabilir. TCMB, Enflasyon Raporu 2013-1, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/research/parapol/enfocak2013_tam.pdf, 12/02/2013. 59 75 4.6. İSTİHDAM Bilindiği üzere ekonomi politikalarının temel amacı toplumsal refahın sağlanması ve bunun sürdürülebilir hale getirilmesidir. Bu ise ancak sürdürülebilir bir ekonomik büyüme ve istihdam artışı ile mümkün olabilir. Bunun sağlanması için de ekonomik birimlerin kararlarını sağlıklı bir şekilde almalarını sağlayacak düşük ve kalıcı enflasyon ile istikrarlı bir fiyat seviyesi gereklidir. MB’larının yasal bağımsızlıkları değerlendirilirken, temel hedefi sadece fiyat istikrarını sağlamak olarak belirtilen MB’ları, buna ilaveten başka hedefleri de olan MB’larına kıyasla daha bağımsız olarak kabul edilmektedir. Bunun nedeni, seçilen ekonomik büyüme veya tam istihdam gibi hedeflerin fiyat istikrarı ile çelişmesi ve hedefe ulaşılmasını zorlaştırmasıdır. Temel hedefi sadece fiyat istikrarı olan merkez bankalarının hedefe odaklanarak kolay bir şekilde başarıya uluşabilecekleri düşünülmektedir.60 Türkiye’deki cari açığa dayalı, istihdam meydana getirmeyen buna karşılık yüksek oranlardaki köpük büyüme süreci, kırılganlıkları ortadan kaldırmayan, şoklara karşı dayanıksız bir ekonomik yapıyı da beraberinde getirmiştir. Türkiye’ye yönelik sermaye girişlerinde azalma, bankacılık sistemine dayalı kredi kanallarının çalışmaması, dış talepteki azalma ve tüketim ve yatırım kararlarının olumsuz etkilenmesi ile Türkiye’ye taşınan küresel kriz, mevcut istihdam krizini hızla derinleştirmiştir. 2009 yılı sonu itibariyle, işsizlik oranını, ortalama üç puan yükselterek, genelde %14, tarım dışında %16,6 düzeyine taşımıştır.61 Pınar, Erdal, a.g.e., s.37. Seyhan Erdoğdu, “Küresel Krizin İstihdama Etkileri ve Kriz Karşıtı İşgücü Piyasası Önlemleri”, Memleket Siyaset Yönetim Dergisi, Cilt: 5, Sayı: 12, Ankara, s.167. 60 61 76 Grafik 15: Kriz Sonrası Dönemde Yaratılan İstihdam Kaynak: Eurostat, OECD, TÜİK Yukarıdaki grafikte her ne kadar kriz sonrası dönemde güçlü bir istihdam artışının yakalanabildiği iddia edilecek olsa da yıllar itibariyle bakıldığında işsizlik oranında belirgin bir ataletin olduğu görülmektedir. Kriz sırasında %15 düzeyine (mevsim etkisinden arındırılmış) sıçrayan işsizlik oranı, son dokuz aydır %9 - 9,4 aralığında seyretmektedir. Bu durum, yavaş büyüme döneminin olumsuz bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır.62 4.7. KAYIT DIŞI EKONOMİ Ölçümü ve tanımı konusundaki tartışmalar bir yana bırakılırsa kayıt dışı ekonominin dünya ile birlikte Türkiye’de de önemli boyutlara ulaştığı söylenebilir. Türkiye’de kayıt dışılığın daha yüksek oranlar telaffuz edilse de yaklaşık olarak ekonominin asgari üçte biri büyüklüğünde olduğu genel kabul görmektedir. 62 TEPAV, a.g.e. 77 Türkiye gibi yükselen piyasa ekonomisinden gelişmiş ülke olma sürecinde olan ülkelerde kayıt dışı ekonomi, görmezden gelinecek, hafife alınacak bir olgu olmayıp aksine etkin mücadele edilmesi gereken, güçlü yapısal temelleri olan bir olgudur. Toplam vergi gelirlerinin GSYH’ye oranı şeklinde tanımlanan vergi yükünün OECD ülkeleri ile kıyaslandığında Türkiye’de genel olarak düşük olduğu, Gelir İdaresi Başkanlığı’nca da sık sık dile getirilmektedir. Toplam vergi gelirlerinin arttırılması ise vergi tabanının yaygınlaştırılması, kayıtlı ve kayıt dışı kalmış alanların kavranması ile mümkün olacaktır. Vergi toplama kapasitesinin geliştirilmesinin ayrıca, vergi yükü ve adalet algılamaları, Türk vergi Sisteminin basitlik, istisna ve muafiyetler, vergi afları, vergi idaresi ve vergi denetim birimlerine bakış gibi hususlar bakımından da değerlendirilmesi bir zorunluluktur. Bunlardan vergi afları, uzun dönemli toplam geliri azaltıcı negatif etkileriyle özellikle üzerinde durulması gereken bir konudur. İlki 1921 yılında çıkarılan vergi afları neredeyse her iki üç yılda bir çıkarılarak mükelleflerde seçim dönemleri ve sonrasında önemli beklentilere yol açarak vergisel uyumu güçleştirmekte, bu haliyle bizatihi kendisi yapısal bir sorun niteliği taşımaktadır. Öte yandan, 2001 yılından sonra uygulanan para ve maliye politikasına paralel olarak gelişen e-devlet anlayışı, vergi, gümrük ve sosyal güvenlikte otomasyon uygulamalarının arttırılmasına yol açmış; fikri mülkiyet haklarının korunması, istihdam teşvikine dair kanunlar, büyük mükellefler vergi dairesinin kuruluşu, akaryakıtta marker uygulaması, akaryakıt satışlarında ödeme kaydedici cihaz kullanım mükellefiyeti getirilmesi, e-beyanname, enerji sektörü faaliyet lisans zorunluluğu, Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele Projesi, iş kanunu ve buna bağlı mevzuat değişiklikleri, işsizlik sigortası, bu alanda olumlu sayılması gereken adımlardır. 78 Ancak, yukarıdaki uygulamaların etkin bir şekilde kullanılmasına yönelik ek tedbirler yanında genel olarak aşağıdaki reformların yapılması gereği de sık sık çeşitli çevrelerce dile getirilmektedir: Gelir vergisinde yapılması gereken gecikmiş reformun, değişen yerel ve küresel şartlara uyumlu esnek bir yapıda gerçekleştirilmesi, Dolaysız vergilerin ağırlığının sektörel olarak ayarlanması, dolaylı vergilerin ağırlığının daha fazla arttırılmaması, özellikle enerji, akaryakıt ve iletişim üzerinden alınan vergilerin, piyasa üzerindeki saptırıcı etkileri nedeniyle tedrici olarak azaltılması, Geçmişte başarısızlıkla uygulanıp kaldırılmak zorunda kalınan ‘nereden buldun’ yasasının dengeli bir şekilde, çapraz kontrollü denetim mekanizmasıyla desteklenerek hayata geçirilmesi, Gelir İdaresi Başkanlığı veri ambarının son yıllardaki gayrimenkul sermaye iratları ve tapu harçları alanlarında olduğu gibi diğer vergi kayıp ve kaçağının bulunduğu işlemleri kavrayacak şekilde geliştirilerek verginin tabana yayılmasının sağlanması, Rafa kaldırılan mali kural yasasının yeniden gündeme alınarak devlet harcamalarına disiplin getirilmesi, Bölgesel asgari ücret uygulamasının bir sosyal politika aracı olarak kullanılması, Gelir İdaresi Başkanlığı koordinatörlüğünde hazırlanan ‘kayıt dışı ekonomiyle mücadele stratejisi eylem planı (2011-2013)’de belirlenen ilke ve önerilerin daha sıkı takip edilmesi, Doğrudan gelir desteği uygulamaları çerçevesinde ‘çiftçi kayıt sistemi’ uygulamasının geliştirilmesi, Kara para sektörü ve bu sektörden elde edilen gelirin ortadan kaldırılması, gereklidir. 79 Türkiye’de üst sınırına zaten yaklaşmış sayılan kayıt dışılıkla mücadelede denetim ve cezaların arttırılması gibi rutin yöntemlerin etkisi sınırlıdır. Kayıt dışılık ancak köklü ekonomik ve politik tedbirlerle ancak azaltılabilir. Sorunun tarafları olarak kamu ve reel sektörün, birlikte gönüllü uyum çerçevesinde çalışmasını gerektirmektedir. 63 4.8. ULUSLARARASI SERMAYE AKIMLARI Akışkanlık, spekülatif ve aşırı dalgalanma nitelikleri itibariyle sıcak para olarak da adlandırılan sermaye akımları özü itibariyle meydana getireceği dalgalanma etkisiyle ekonomik istikrarsızlıklara yol açmaktadır. Örneğin küresel finansal kriz sonrasında yaşandığı gibi gelişmiş ülkelerin krizde uyguladıkları ekonomi politikaları sonucu ortaya çıkan likidite bolluğu ve çok düşük faiz oranları, yükselen piyasa ekonomileri ve bu arada Türkiye’de de yoğun sermaye akımlarına neden olmuştur. Bu durum içeride yerli paranın aşırı değer kazanmasına yol açarak ihracat hadlerinde aleyhte etkiler meydana getirerek aşırı dalgalanmalar meydana getirmiştir. Bu şekilde ithal mallar ucuzlarken ihracat sektörü gerilemekte ve cari işlemler açığı büyümekte, büyüme ise dışa bağımlı yapay bir nitelik göstererek sonuçta reel faiz ile döviz kuru dengesizlikleri gündeme gelmektedir. Yabancı doğrudan yatırımlar cari açıkların en sağlıklı finansman yöntemidir; kısa vadeli sermaye hareketleri ise dalgalanma korkusu nedeniyle finansmanda tercih edilmemelidir. Kısa dönemli sermaye hareketleri bankaların kullanabilecekleri rezervleri arttırarak özellikle tüketici kredilerinin büyümesine neden olmakta, yerli para biriminin aşırı değerlenmesiyle cari açığı arttıran bir sarmala dönüşmektedir. Fatih Savaşan, “Türkiye’de Kayıt Dışı Ekonomi ve Kayıt Dışılıkla Mücadelenin Serencamı”, (Erişim) http://www.fsavasan.sakarya.edu.tr/wp-content/uploads/SETA-Turkiyede _Kayitdisi_ Ekonomi_ve_Kayitdisilikla_ Mucadelenin_Serencami2.pdf , 07.05.2012. 63 80 Küreselleşme süreci ile birlikte sermaye akımlarının özellikle GOÜ piyasalarına hızlı girişi, ülkelerin bu hızı karşılayabilecek yeterli finansal altyapıya sahip olmamaları nedeniyle krizleri kaçınılmaz kılmış, krizlerle mücadelede maliye politikası açısından küresel bir vergi olan Tobin vergisi önerisi önem kazanmıştır. Tobin vergisi, ülkeye sermaye giriş/çıkışlarının, %0,1 oranında çok düşük bir vergiye tabi tutulması yoluyla krizlere yol açan kısa vadeli spekülatif sermaye akımları üzerinde ciddi bir vergi yükü oluşturarak bu akımları sınırlandırmayı amaçlayan bir vergidir. 64 Bu tür bir verginin uygulanması halinde finansal istikrarsızlıklara neden olan kısa vadeli sermaye akımları daraltılmakta, ayrıca da bütçeye ek bir gelir kazandırılmaktadır. Ancak bu vergiyi uygularken yoğun sermaye çıkışlarına sebep olabilecek etkilere dikkat edilmelidir. James Tobin tarafından ilk olarak 1970’lerde ortaya atılan ‘Tobin Vergisi’nden beklenen, spekülatif döviz alım-satım işlemlerini azaltarak kur dalgalanmalarını kontrol altına almaktır. Uygulandığı İsveç, Japonya, İsviçre, İngiltere, Brezilya gibi çeşitli ülkelerde farklı sonuçlara yol açmıştır. Gelişmekte olan bir ülke olarak Türkiye’de de geçmişte Tobin Vergisi benzeri döviz kredileriyle ilgili mevduat munzam karşılıkları uygulaması gerçekleştirilmiştir. İhracatının çok önemli bir kısmı ithalata bağlı, sıcak paraya dayalı büyüme süreci yaşayıp kronik cari açık problemi bulunan Türkiye için böyle bir verginin konulması beraberinde yapısal sorunlar nedeniyle çok daha önemli sorunlara yol açacaktır. Çünkü ilk günah hipotezi gibi bir kez sıcak para ülke ekonomisinin önemli unsurlarından biri olmuşsa artık süreci tersine döndürmenin çok önemli maliyetleri olacaktır. Ancak küresel sistemin bütününe entegre edilecek böyle bir uygulama içerisinde Türkiye de yer alabilir. Dolayısıyla cari açık ve dış finansman üzerine kurgulanmış yanlış büyüme modeline payanda bulmak yerine büyüme modelini yeniden ele Halit Çiçek, Süleyman Gözegir, Emre Çevik, “Bir Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: Türkiye Örneği (1990–2009)”, Ç.Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 1, Adana, 2010, s.141. 64 81 alarak, iç dinamiklere dayanan, içeride daha fazla katma değer yaratmaya yönelen bir ekonomik model üzerinde durmak gereklidir. Türkiye’de cari işlemler açığının finansmanında 2004 yılından beri ağırlıklı olarak yabancı doğrudan yatırımlar ve uzun vadeli sermaye akımları kullanılmakta iken 2009 ve 2010 yıllarında yaşanan global krizin etkisiyle yabancı doğrudan yatırımların ve uzun vadeli kredilerin azalması sonucunda kısa vadeli sermaye akımları kullanılmıştır. 2008 yılında 16,955 milyar ABD doları olan yabancı doğrudan yatırım miktarı 2009 yılında 6,858 milyar ABD dolarına düşmüş ve 2010 yılında 7,794 milyar ABD dolarına yükselmiştir. 2010 yılındaki miktarın yaklaşık 2,5 milyar ABD dolarını yabancıların Türkiye’deki gayrimenkul alımları oluşturmuştur. 2004-2008 yılları arasında AB’ye üyelik müzakereleri ve uygulanmakta olan istikrar programları neticesinde istikrarlı bir makroekonomik ortamın sağlanması ve enflasyonun düşmesi, yabancı doğrudan yatırımlar ile uzun vadeli sermaye akımlarının miktarını artırmıştır. Yabancı doğrudan yatırımlar, şirket birleşmeleri, satın almalar ve özelleştirmeler şeklinde olmaktadır. Uzun vadeli sermaye akımlarını özel sektörün yurt dışından sağladığı krediler oluşturmuştur. Özel sektör borçlanmaları, ticari ve yatırım kredilerinden oluşmaktadır. Özel sektör tarafından yurt dışından alınan kredilerin ara malları ile makine ve teçhizat ithalatında kullanılması borcun geri ödenme kapasitesinin artırılması açısından önem taşımaktadır.65 65 Pınar, Erdal, a.g.e., s.529. 82 Grafik 16: Doğrudan Yatırım Girişleri Kaynak: TCMB 4.9. MALİ KURALLARIN GEVŞETİLMESİ YÖNÜNDEKİ EĞİLİMLER Maliye politikası alanında 2000 yılı ve sonrasında uygulamaya konulan ve örtülü mali kurallar olarak tanımlanan düzenlemelerden zaman içinde sapmalar gözlenmiş ve kurallar gevşetilmeye çalışılmıştır. Bu tür uygulamalar, özellikle küresel mali krizin derinleştiği 2009 yılında yaygınlık kazanmaya başlamıştır. Bu sapmaları şu şekilde sıralayabiliriz: Kamu mali yönetimi ve kontrol kanununun ilk yayımlandığı tarihte özel bütçeli idareler kapsamında yer alan TOKİ, kanunun fiilen uygulamaya geçeceği 2006 yılından önce kanun kapsamı dışına çıkartılmıştır. Ayrıca 2005 yılında Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü de 5018 sayılı kanun kapsamı dışına çıkarılmıştır. Böylece son yıllarda arsa ve konut üretiminde büyük bir atılım yapan TOKİ’nin tüm mali işlemleri kamu gelir ve harcamaları kapsam dışında tutulmuştur. TOKİ başkanlığı son yıllarda kamu kurumlarının arsaları karşılığı kamu yatırımlarını da üstlenmeye başlamıştır. Özellikle hastane, lise ilköğretim okulu, yurt pansiyon, sevgi evi ve engelsiz yaşam merkezi gibi kamu yatırımlarının bir kısmı arsa karşılığı TOKİ tarafından yapılmaktadır. 83 Genelde yatırım maliyeti arsa bedelini aşan projeler kamu yatırım programında yer almakta, ancak konulan yatırım ödenekleri büyük ölçüde kamu yatırım toplamına dâhil edilmemektedir. 5018 sayılı kanunda, gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarıları için mali yük hesaplaması ilkesi getirilmesine karşın, bu ilkeye uyulmadığı gözlenmektedir. Nitekim son yıllarda uygulamaya konulan ve kamu maliyesi açısından önemli etkileri olan genel sağlık sigortası, sosyal güvenlik reformu, kurumlar vergisi indirimi ve yatırımları teşvik için indirimli kurumlar vergisi uygulanmasına imkân tanıyan yasalara ilişkin kapsamlı bir mali etki çalışması kamuoyuna yansıtılmamıştır. Bu yasaların mali etkisinin boyutu, orta vadeli hedeflere etkisi ve telafi edici politikalara ilişkin herhangi bir açıklama sözkonusu olmamıştır. 5018 sayılı kanunda, OVP ve Orta Vadeli Mali Planın belli süreler içinde yayımlanması hüküm altına alınmışken genelde bu sürelere tam olarak uyulmamaktadır. 2009 yılı program ve bütçesi hazırlanırken küresel krizin Türkiye ekonomisine olası etkilerinin gerçekçi bir şekilde değerlendirilememesi, çok yıllı bütçe hazırlama sürecini olumsuz etkilediği gibi mevcut maliye politikası kurallarından önemli sapmalara da yol açmıştır. 2009 yılı bütçe açığının önemli ölçüde artması nedeniyle 2002 tarihli 4749 sayılı kamu finansmanı ve borç yönetiminin düzenlenmesi hakkında kanun ile getirilen borçlanma kuralları değiştirilmiştir. 2001 krizi sonrasında kamu finansmanı ve borç yönetimi kanunu ile kamu mali yönetimi ve kontrol kanununun yürürlüğe girmesi, maliye politikası uygulamalarında önemli bir disiplin sağlanmasına katkıda bulunmuştur. Ancak, bu dönemde bütçeye ilişkin bazı uygulamaların bu yeni mali çerçevenin mantığı ile tam uyum sağlamadığı da görülmektedir. Bu kapsamda, tasarrufu teşvik ve key hesaplarının tasfiyesi sırasında ortaya çıkan harcama büyüklüğü bütçe giderlerine yansıtılmamıştır. Bu durum, kamu harcamalarının gerçek seviyesinin görülmesini engellemiştir. Keza işsizlik fonu gelirlerinin bir kısmı bazı yatırım harcamalarını finanse etmek için bütçeye aktarılmıştır. Bu uygulama, daha önce kamu gelirleri arasında 84 sayılan bir tutarın tekrar bütçe geliri olarak kaydedilmesine yol açmıştır. Özellikle tedavi giderleri ve yatırım harcamalarından kaynaklanan ve eczaneler, sağlık kuruluşları ve müteahhitlere olan bazı yükümlülüklerin ertelenmesi ile bütçe harcamaları olduğundan daha düşük gösterilmiştir. TMSF’den aktarılan kaynaklar hazineye olan borçların tasfiyesi için kullanılmamış, bunun yerine bütçe geliri olarak kaydedilmiştir. Bu uygulama bütçe performansının daha olumlu görülmesini sağlamıştır. Türkiye'de uzun bir süredir IMF programları uygulanmasına karşın kapsamlı bir vergi ve harcama reformunun gerçekleştirilememesi, mali disiplinin sürdürülebilirliği konusunun sürekli gündemde kalmasına neden olmuştur. Özellikle IMF programlarında belirlenen hedeflere ulaşmak için bir defaya mahsus gelir ve harcama önlemlerine sık başvurulması, mali uyumun kalitesi ve sürdürülebilirliği konusunda kuşkuları artırmıştır. Genel harcama kesintileri, tahakkuk eden ödemelerin ertelenmesi, vergi ve varlık barışı affından sağlanan gelirler, özelleştirme işsizlik fonu ve TMSF gelirlerinin bütçeye aktarılması, merkez bankası ve kamu bankaları karlarından bütçeye aktarım gibi uygulamalar, bütçe açıklarının ve borç/GSYİH oranının düşürülmesine katkıda bulunmuştur. Ancak, bu uygulamalar aynı zamanda mali uyumun kalitesi ve mali disiplinin sürdürülebilirliği konusundaki tartışmaların ikincil planda kalmasına da yol açmıştır.66 4.10. MALİ ALAN DARALMASI Kapitalist sistemin özünden kaynaklanan finansal krizler üretme, mevcut yapısal sorunlarla da birleşerek, ülkelerin krizlerden çıkış için gerekli müdahale enstrümanlarını bağımsız politikalarla kullanabilme yeteneklerini sınırlandırmaktadır. Zafer Yükseler, Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, Ankara, TCMB Yayını, 2010, s.10. 66 85 Bu noktada tartışılması gereken mali alan ya da mali olanaklar kavramı, öngörülen kamu ekonomisinin finansman şekli ve istikrarına olumsuz bir şekilde etki etmeksizin kullanılabilecek bütçe kaynaklarının büyüklüğü olarak tanımlanmaktadır. Bu noktadaki önemli soru, mevcut bütçe kaynakları büyüklüğü ile krizler ve şoklardan kaynaklanan ek harcama gereksinimi ne ölçüde karşılanabilecektir? Son yıllarda Türkiye ekonomisi, yüksek cari açık veren, yüksek borç yükünün kamu sektöründen özel sektöre geçtiği, sıcak paraya dayanan, istihdam meydana getirmeyen yapay büyüme, işsizlik oranlarının yüksek düzeyde seyrettiği kısaca makroekonomik bozuklukların yaşandığı bir görüntü sergilemektedir. Bütçe gelirlerini sağlam finansman kaynağı olarak vergilerle attırmak yerine bir defalık gelir getirici ve dış borçlanma gibi kolaycı yaklaşımlarla giderme yönünde politikalar izlenmektedir. Bu durum kur riskiyle de birleşerek kırılganlıkları arttırmaktadır. Günümüzde olağan finansman yöntemi haline gelen / getirilen borçlanmanın geri ödeme yükü açısından ülke mali alanını daraltması ve bağımsız ekonomi politikası uygulama kısıtı yaratma durumu söz konusudur. Mali alanın darlığı özellikle kapitalizmin krizlerinde kırılgan ülkelerin risklerini daha da artırmaktadır. Ülkelerin mali alan kısıtını aşmaya yönelik borç yükünü diğer ekonomik birimlere aktarması ise mali risk ortaya çıkarmakta ve ülke ekonomik kırılganlıklarını daha da artırmaktadır. Küresel ekonomik sistem ve sözcüleri tarafından sadece borç geri ödemesine finansman sağlama fonksiyonu ile bitiştirilen mali alan oluşturma, günümüzde pek çok ülke tarafından aksine sosyal harcamalar ve yoksulluğun giderilmesinde kullanılmaktadır.67 Eren Çaşkurlu, E. “Bağımsız Maliye Politikası Uygulama Olanağının Kısıtlanması: Mali Alan Daralması ve Etkileri”, Ekonomik Yaklaşım Dergisi, Ankara, Cilt: 22, Sayı: 79, 2011, s.21. 67 86 4.11. KÜRESEL RİSKLER Yine TCMB değerlendirmelerine göre önümüzdeki dönemde küresel ekonomiye dair olumsuz gelişmeler tüm dünya ülkeleri için olduğu gibi Türkiye için de önemli bir risk unsurudur. Bulaşıcılık etkisi nedeniyle uluslararası piyasalarda küresel risk iştahı önemli ölçüde azalmış, buna bağlı olarak da son dönemlerde küresel iktisadi faaliyetlerde gerileme gözlenmiştir. Bu çerçevede özellikle AB ve ülke otoritelerince alınan tedbirler yetersiz kalmıştır. Avrupa ülkelerindeki borç stokunun yüksekliği, bütçe açıkları, büyüme performanslarının düşüklüğü, ülke tahvillerindeki aşırı değer kaybı, ABD ve Çin ekonomisine ilişkin belirsizlikler, küresel ekonomiyi olumsuz etkilemeye devam etmektedir. Küresel piyasaların kırılgan yapısının sürmesi, Türkiye için cari açığın finansmanını zorlaştırmakta, enflasyonist baskılar oluşturmakta, sermaye akımlarının bozucu etkilerinin güçlenmesine yol açmakta, Türk ve yabancı paranın değerindeki istikrarsızlıkları arttırmak suretiyle yurt içi iktisadi faaliyetleri olumsuz etkilemektedir. Özellikle Avrupa’daki gelişmeler başta olmak üzere dış koşullar, risk alma iştahının azalmasıyla döviz kurunun artarak enflasyona artış baskısı oluşmasında ve Euro cinsinden ihracatın artış hızının giderek düşmesinde belirleyici oldu. Küresel kriz ve ardından Euro Bölgesi’ndeki olumsuz gelişmeler nedeniyle Avrupa’nın, Türkiye’nin toplam ihracatından aldığı pay 2008’den beri sürekli düşmektedir. Hem ihracat artış hızındaki düşüş hem de liradaki TCMB’nin arzu ettiğinin ötesindeki hızlı değer kaybına bağlı enflasyon artışı dış gelişmeler ile ilgilidir. Euro Bölgesi’ndeki artan belirsizlik ortamı ekonominin geleceğine dair öngörüde bulunmayı zorlaştırmaktadır. Sonuç itibariyle Türkiye ekonomisini de çok yakından ilgilendiren küresel ekonominin önündeki temel riskleri; 87 Avro Bölgesinde devam eden borç sarmalı ve güven sorunu ABD’deki mali belirsizlikler GOÜ’de büyümenin sert biçimde yavaşlaması Jeopolitik risklere bağlı olarak yüksek seyreden emtia fiyatları şeklinde özetleyebiliriz. 4.12. HANEHALKI YÜKÜMLÜLÜKLERİ Hanehalkı yükümlülüklerinin GSYH’ye oranı, bu istatistiklerin hesaplanmaya başlandığı 2006 yılında %10,1 iken, 2011 yılsonunda %19,5’e yükselmiştir. Grafik 17: Hanehalkı Yükümlülükleri Kaynak: AMB, TCMB Uluslararası sermaye akımlarının bol ve ucuz faiz oranlarıyla sağlanması bankacılık rezervlerini arttırmış, bu ise ödünç verilebilir fonları yükselterek tüketici kredilerinin daha da büyümesine neden olmuştur. Kredi kartlarına uzun vadeli taksit imkânları ve kurların aşırı değer kazanması 88 nedeniyle oluşan ithal mallarındaki ucuzluk iç talebin genişlemesine neden olmaktadır. 4.13. AR-GE VE İNOVASYON YATIRIMLARI Yükselen piyasa ekonomilerinden biri olarak Türkiye’de ar-ge ve inovasyona yönelik yatırımlara önem verilmeli, marka ve patent başvurularını arttırıcı tedbirler alınmalıdır. Büyümenin dinamiği teknolojik yenilikler olmalıdır. Grafik 18: Ar-Ge Harcamasının GSYH’ye Oranı Kaynak: Tübitak 4.14. GAP KAMU YATIRIMLARI Uluslararası rekabet gücünü arttırabilmek için bölgesel yatırımlar ve KOBİ’leri teşvik büyük önem taşımaktadır. Bu kapsamda öteden beri bölge ekonomisine büyük katkıları olan GAP yatırımları hızlandırılmalı, Türkiye’nin enerji ve su ihtiyacını karşılayan diğer yatırımlar da bir an önce gerçekleştirilmelidir. Bu aynı zamanda bakımından da hayati önemi haizdir. bölgesel işsizliğin önlenmesi 89 Grafik 19: GAP Kamu Yatırımları Kaynak: Kalkınma Bakanlığı Öte yandan, diğer bölgesel kalkınma projelerine de daha çok kaynak ayrılarak, 642 sayılı KHK ile kurulan Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi, Doğu Karadeniz Projesi Kalkınma İdaresi ve Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlıkları güçlendirilmelidir. 4.15. YATIRIM TEŞVİK SİSTEMİ Son yıllarda küresel yatırımcıların fonlarını Türkiye’den yönetmeleri için vergisel teşvikler sunulmuş, girişim sermayesi fonu ile bireysel yatırım katılımcılığına yönelik düzenlemeler yapılmış, Ar-Ge ve inovasyonu desteklemek için bu alanlara iştirak sağlayan katılım yatırımcısına vergi avantajları getirilmiştir. Sermaye piyasasının daha şeffaf, etkin ve rekabetçi bir ortamda işleyiş ve gelişimine katkı sağlayacak yeni Sermaye Piyasası Kanun tasarı çalışmaları devam etmektedir. Yeni Türk Ticaret Kanunu ile ticari hayatımızın dönüşümüne katkı sağlayacak gerekli kurumsal ve yasal altyapı sorunları giderilmeye çalışılmak istenmektedir. Bu Kanun ile şirketlerin ölçek büyütmesi ve şeffaflığının artması, yatırım ortamının iyileştirilmesi, doğrudan küresel yatırımının ülkemize daha 90 fazla çekilmesi ve kayıt dışı ekonomi ile mücadele bakımından büyük önem taşımaktadır. Uzun vadeli hedeflerin gerçekleştirmesi için tasarrufların artırılması amacıyla bireysel emeklilik sistemi yeniden düzenlenmiş, bu kapsamda sisteme dâhil olanlara teşvikler getirilmiştir. Ancak bu yeterli değildir, mevduatın vadesini uzatmak için de sağlam hukuki alt yapı gereklidir. 2012 yılında yurtiçi tasarrufları artırmaya, rekabet gücünü yükseltmeye ve iş yapma ortamını iyileştirmeye yönelik birçok düzenlemeyi uygulamaya koymayı amaçlayan yeni yatırım teşvik sistemi ile Türkiye’yi küresel platformda daha yüksek seviyelere çıkaracak yatırımları teşvik etmek amaçlanmıştır. Bu kapsamda, uluslararası rekabet gücünü artırma potansiyeline sahip, Ar-Ge içeriği yoğun, yüksek teknolojili ve katma değerli, stratejik önemi haiz yatırımlara öncelik verilerek, büyümeyi sürdürülebilir kılmak amacıyla bölgesel gelişmişlik farklarını azaltan, çevreyi koruyan faaliyetler desteklenecektir. Ayrıca, yeni teşvik sistemi ile birlikte yüksek katma değer yaratacak, dolayısıyla cari açığı azaltacak ve istihdamı daha da artıracak yatırımları teşvik etmek amaçlanmıştır. 2B yasası olarak bilinen düzenleme ile de artık ormana dönüştürülmesi mümkün olmayan bu alanlarda düzenli ve planlı kentleşmenin önü açılmak istenmektedir. Öte yandan, en övündüğümüz sektörlerden biri olan hazır giyim sektöründen tek bir markanın bile en değerli 100 küresel marka listesinde olmamasının önemli nedenlerinden biri, teşvikler dâhil pek çok konuda imalat sektörünün hizmetlerden önde tutulması ve iki sektörün kesiştiği gri alanların göz ardı edilmesi. Değişen ekonomik koşullar, Türkiye’yi sanayi ülkesi olmaktan hizmetler ülkesi olmaya doğru götürüyor. Ama hizmetler sektörünün en önemli bileşenlerinden biri olan ticaret hizmetlerini düzenleyen, sektöre yol gösteren, sektörün hedeflerine ulaşabilmesi için uygun politikaları tasarlayan 91 bir özel ihtisas komisyonunun Türkiye’de ilk kez 2012 yılında kurulmuş olması, Türkiye’den neden küresel markalar çıkmadığı sorusuna cevap ararken gözden kaçırılmaması gereken bir nokta. Önümüzdeki plan döneminde “Made in Turkey” ibaresini “Türk Malı”ndan “Türk Markası”na doğru evirmek, sadece moda sektörü için değil, tüm sektörler için önemli bir katma değer unsuru yaratabilir.68 İdil Bilgiç Alpaslan, “Türkiye’den Neden Küresel Markalar Çıkmıyor”, (Erişim) http://www. tepav.org.tr/tr/blog/s/3784/Turkiye___den+Neden+Kuresel+Markalar+ Cikmiyor, 06.02.2012. 68 92 BEŞİNCİ BÖLÜM BÜTÇE POLİTİKASI UYGULAMA SONUÇLARI Kamu gelir ve giderlerinin hacim ve niteliğinin değiştirilerek makroekonomik hedefler için kullanılması anlamındaki bütçe politikası, temel olarak çok az bahsedilen bütçe fazlası bir kenara bırakılacak olursa denk bütçe ve açık bütçe politikası olarak ikiye ayrılabilir. Finansman şekli ve büyüklüğüne bağlı olarak enflasyon, yatırım ve ödemeler dengesine çeşitli yönlerden etkide bulunulan bütçe politikaları, günümüzde bütçe açıklarının yönetimine odaklanmıştır. Sözkonusu bütçe açıkları özellikle gelir dağılımının ve vergi yükünün adaletsiz dağılımına neden olmaktadır. Çalışmamızın dördüncü bölümünde maliye politikasından kaynaklı riskler tek tek açıklanarak ayrıntılı değerlendirmeler yapılmıştır. Bu bölümde ise sözkonusu risklerin de etkisiyle şekillenen bütçe politikaları incelenecektir. 5.1. BÜTÇE POLİTİKALARININ TARİHÇESİ Cumhuriyetin ilk dönem bütçeleri yeni bir devletin kuruluş sürecinin gereği olarak devletin inşasına yönelik iken 1980 sonrası dönemin bütçeleri her geçen yıl yeni görev ve sorumluluk alanlarıyla genişleyen iktisadi ve sosyal işlevlerle donatılmış devletin tasfiyesini amaçlamaktadır.69 1980 sonrası dönemin bütçelerinin şekillenmesine IMF ve Dünya Bankası patentli neoliberal iktisat politikalarının katkısı büyük olmuştur. Bu durum, bu kuruluşlar, iktisat politikalarının oluşturulmasına ister ön planda isterse geri planda görev almış olsunlar değişmemektedir. Yıllık planların bu programlarla göstermelik hale getirilmesi sonucunda, bütçenin planlarla ve programlarla uyumlu hazırlanma geleneği de büyük ölçüde çökmüştür. Ayrıca, 69 Aziz Konukman, Cumhuriyetten Günümüze Bütçeler, Ankara, Ziraat Matbaacılık, 2004, s.11. 93 bütçe dışındaki müdahale araçlarının sayı ve boyutlarının da artmasıyla birlikte sorun bir bakıma kalıcı hale gelmiştir. İşte Türk kamu mali yönetiminin üzerinde durduğu zemin böyle bir yapıdır. Bir yandan mali müdahale araçlarının çoğalması ve devlet tüzel kişiliğinin parçalanması, böylece de kamu maliyesinin merkezinde bulunan bütçenin görece önemsizleşmesi süreci yaşanırken, diğer yandan da kamu mali yapısının büyümesi önlenememekte ve müdahale araçları arasında çakışmalar/çekişmeler giderek daha fazla görülür olmaktadır.70 1980 sonrası hazırlanan bütçelerin özellikleri şöyle sıralanabilir: Samimi ve güvenilir değildir, Sadece yasal denetime açıktır, performans denetimine tabi değildir, Plan ve yıllık programlarla ilişkisi koparılmıştır, Bütçe disiplininin hazırlık aşaması yerine uygulama sırasında sağlamaya çalışılması sonucu bütçe disiplini yetirilmiştir, Genellik ve birlik ilkesinden sapmalar gösterir, Anayasaya aykırı hükümler taşır, Esneklik kaybolmuştur, Kamu hizmeti üretme boyutu aşınmış, sosyal devlet tasfiye olmuştur, Adil olmayan bir vergi yükü getirir.71 Konuyla ilgili olarak eski bir maliye bakanı şu ifadelerde bulunmuştur; "...Devlet bütçesi Kamunun bir yıllık gelir ve giderlerini gösteren ve bunların uygulanmasına izin veren bir belge mi yoksa ülkenin sosyal ve ekonomik dengelerini değiştiren, gelir dağılımını yeniden düzenleyen ve üretim ilişkilerini belirleyen bir mali belge midir? Eğer biz bütçeyi birinci niteliği ile sadece bir izin belgesi olarak algılarsak üzerinde bu kadar fazla tartışmanın gereği de olmaz. Bütçeleri ikinci niteliği ile ele aldığımızda ekonomik ve sosyal 70 71 a.g.e., s.29. a.g.e., s.64. 94 olaylara etkisi, enflasyonla mücadelede bir araç olarak kullanılması ülkede mali istikrarın sağlanması gibi fonksiyonları ön plana çıkar..."72 Bu noktada, Türkiye açısından özellikle son yıllardaki gelişmeler bağlamında uygulanan bütçe politikasının sonuçlarına, etkilerine, genel olarak bir göz atmakta fayda görüyoruz. 5.2. BÜTÇE DENGESİ Bütçenin devamlı açık veren ve açıkları giderek büyüyen yapıda olması, maliye politikası uygulamasında etkili bir araç olarak kullanılmasını güçleştirir. Devamlı açık veren bütçe, giderek finansal kırılganlık oluşturur ve borçlanmanın maliyetini yükselterek, bütçede manevra alanlarını sıkıştırır. Böyle bir sıkışıklıkta ya para tabanı genişletilerek yüksek enflasyona ve borçların monetizasyonuna gidilir ya da harcamalarda kısıntı yapılarak kamu yatırımları ihmal edilir ve kamu hizmetlerinin miktar ve kalitesi eritilir. Mali sıkışıklıkta vergilere yönelindiğinde ise daha çok toplumda nisbi olarak hafif hissedilen, ancak gelir dağılımını bozan dolaylı vergilere yöneliş görülür. 73 Aşağıdaki grafikte74 1993-2012 yılları arasında bütçe açıklarının GSMH’ye oranı görülmektedir. Zekeriya Temizel, (Erişim) http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/td_ v2_istatistik.tutanak_ hazirla?v_meclis=&v_donem=&v_yasama_yili=&v_cilt=&v_birlesim=&v_sayfa=&v_anabaslik=&v _altbaslik=&v_mv=ZEKER%DDYA%20TEM%DDZEL&v_sb=%DDSTANBUL&v_ozet=&v_keli me=&v_bastarih=&v_bittarih=, 12/02/2013. 73 İzzettin Önder, Abuzer Pınar, Necmiddin Bağdadioğlu, Erdal Gümüş, Tamer Ergül, Maliye Politikası-1, (Erişim) http://eogrenme.anadolu.edu.tr/eKitap/MLY403U.pdf, 12/02/2013. 74 Maliye Bakanlığı, a.g.e. 72 95 Grafik 20: Bütçe Açığı Merkezi yönetim bütçesi 2012 yılı Ocak-Aralık döneminde 28 milyar 791 milyon TL açık vermiştir. Aşağıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere, 2012 yılı Ocak-Aralık döneminde faiz dışı fazla 19 milyar 625 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Kaynak: Maliye Bakanlığı Ekonomi yönetimince ek bir tedbir alınmaması durumunda; 96 Bütçe harcamalarının vergi gelirlerindeki artış hızının sürekli olarak üstünde olduğu, önümüzdeki dönemlerde de bu artış eğiliminin devam edeceği, bu farkın gittikçe artacağı yönünde endişelerin artacağı, Faiz dışı giderlerdeki reel artışların, alınan politika kararları ile sosyal güvenlik açıkları nedeniyle devam edeceği hatta artacağı, bütçe başlangıç ödeneklerinden önemli ölçüde sapma gösterebileceği, Vergi gelirlerindeki düşük performansın, amaçlanan büyüme oranına ulaşılamaması nedeniyle devam ettiği, edeceği, İç talepteki belirgin düşme ile vergi gelirleri tahsilâtındaki azalmanın alınan tedbirlere rağmen giderilemediği gibi önümüzdeki dönemlerde de bu farkın büyüyeceği, Bütçe açığının programlanan açığın üstüne çıkacağı, söylenebilir. 5.3. BÜTÇE GİDERLERİ 2012 yılı Ocak-Aralık dönemi bütçe giderlerinin ekonomik sınıflandırmaya göre gerçekleşmeleri aşağıdaki tabloda görülmektedir. Buna göre, 2012 yılı Ocak-Aralık döneminde merkezi yönetim bütçe giderleri 360 milyar 491 milyon, personel giderleri 86 milyar 455 milyon, sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri ise 14 milyar 725 milyon TL olmuştur. 97 Kaynak: Maliye Bakanlığı Son yıllardaki gelişmeler ile 2012 yılı merkezi yönetim bütçesine bakıldığında bütçe açığı üzerinde baskı oluşturan hususlarla ilgili ise şu saptamalar yapılabilir: 2012 yılında yeşil kart ve memurlara yönelik sağlık harcamalarının bütçe dışına alınması bütçe harcamaları açısından geçmiş yıllarla karşılaştırıldığında bir mali alan kazandırırken; bu alan Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) açığındaki artış ve memur maaşlarına yönelik yapılan düzenlemeler sonucu personel giderlerindeki artış ile doldurulmuş ve hatta aşılmıştır. Yeşil kart harcamaları SGK’ya yüklenirken, ondan arta kalan mali alandan tasarruf edilmek yerine diğer mal ve hizmet alımları arttırılmakta, bu arada SGK’nın artan yükü nedeniyle bütçeden yapılan transferler de arttığı için bir bütün olarak harcama kanadında ciddi artışlarla sonuçlanan bir politika uygulandığı görülmektedir. 98 SGK gelir tahsilâtındaki azalma ve giderlerde ise özellikle sağlık harcamaları kaynaklı olarak ortaya çıkan artışlar sonucu SGK açıkları ve bu açık için bütçeden yapılan transferin miktarı gittikçe artmaktadır. Tarımsal transferlerde görülen artış örneğin 2012 yılında % 13,1 oranında olmakla beraber, gerçekleşmenin geçen yılın yaklaşık 7 puan üzerine, % 87 seviyesinde olması dikkat çekmektedir. Hane halkına yapılan diğer transferlerde ise mevcut bütçe ödeneği yılın ilk yarısında aşılmıştır. Sermaye giderleri kaleminde yıllar itibariyle artışların diğer harcama kalemleri ile karşılaştırıldığında tam olarak hız kazanmadığı görülmektedir. Ancak, bazı ulaştırma yatırımlarının yerel yönetimlerden merkezi yönetim bütçesine aktarılması, kamu kuruluşlarının yatırım harcamalarındaki artış ve sermaye giderlerinin son dört yıldır başlangıç ödeneklerine göre yüksek oranda sapma göstermesi ile birlikte bu ödenek kaleminin sonraki dönemlerde de hızının artacağı tahmin edilmektedir. Borç verme kaleminde de yıllar itibariyle bir artış gözlenmektedir. 2012 yılında bu artışın TC Devlet Demiryolları İşletmesine yapılan aktarmadan kaynaklanmaktadır. Bütçe harcamalarındaki en büyük katkı cari harcamaları özellikle de cari transferlerden gelmektedir. Burada da bütçede de öngörüldüğü gibi SGK açığındaki dönemsel artış etkili olmuştur. Cari harcamalarda görülen artış ise personel giderleri kaynaklıdır. Emekli aylıklarında yapılan düzenlemeler ise Haziran ayı sonunda geçen yılın aynı dönemine göre emekli aylıkları için yapılan harcamanın %16,9 oranında artmasında etkili olmuştur. Bu gelişmeler sonucunda, Haziran ayı sonunda toplam SGK giderlerindeki artışın %15,7 oranında olması ve gelirlerdeki artışın daha sınırlı kalmasıyla birlikte SGK dengesi %55 oranında bozulmuştur. Bu bozulma da daha önce de değindiğimiz gibi, kendisini SGK açıklarını finanse eden merkezi yönetim bütçe dengesi üzerinde göstermiştir. Bütçe harcamalarının ortalama %80’lik önemli bir bölümü esnek olmayan harcamalardan oluşmaktadır. SGK açıkları, personel maaşları gibi Hükümetçe kontrol edilemeyen harcamaların ağırlığı arttıkça Hükümetin 99 elinde kontrol edebileceği harcamalar üzerinde göreli bir kısıtlama oluşturmasının dışında fazla bir alternatif kalmamaktadır. Gelecek dönemlerde de özellikle cari transfer kalemleri ile sermaye giderlerinden dolayı, harcamalarda (esnek veya katı) öngörülenin üzerinde bir artış beklenmekte olup bu durum harcama artış baskısının ileride daha da hissedileceğini göstermektedir.75 5.4. BÜTÇE GELİRLERİ 2012 yılı Ocak-Aralık dönemi bütçe gelir gerçekleşmeleri aşağıdaki tabloda görülmektedir. Kaynak: Maliye Bakanlığı TEPAV, Mali İzleme Raporu Ocak-Haziran 2012, (Erişim) http://www.tepav.org.tr/upload/files/1348151417-9.Mali_Izleme_Raporu_ Ocak_Haziran_2012_ Butce_Uygulama_Sonuclari.pdf, 06/12/2012. 75 100 Yukarıda yapılan değerlendirmelerle birlikte bütçe gelirleri bakımından ise aşağıdaki belirlemeler yapılabilir: Tahakkuk rakamlarındaki reel artışa rağmen tahsilâtlar reel olarak azalmakta, alınan tedbirlere rağmen vergi gelirlerinde hedeflenen düzeyde bir artış sağlanamaması bu yönü ile de önemli bir gelişme olarak öne çıkmaktadır. Özellikle faiz dışı harcamalarda gözlemlenen artış ile birlikte düşünüldüğünde, gelirlerde yaşanan düşme mali denge açısından daha hassas bir hale gelmektedir. Dış ticaret hacminde dünyada büyüme oranlarında yaşanan yavaşlama ile birlikte yaşanan düşme, izleyen aylarda dış ticaret üzerinden alınan vergilerdeki düşmenin devam etmesine neden olacaktır. Özellikle ithalde alınan KDV’deki düşüş bu dönemde mali etki açısından daha önemli hale gelecektir. Bütçe açığının artma riski gerçekleşmiştir. Vergi tahsilatımızın iki önemli unsurunu oluşturan ithalde alınan vergiler ile dâhilde alınan dolaylı vergilerin ekonomideki daralma ile beraber azalması sözkonusudur. Burada önem arz eden husus, bu daralmanın beklendiği üzere reel büyümenin %4 civarında gerçekleşeceği noktaya kadar mı devam edeceği yoksa dünyadaki gelişmelere paralel olarak bu büyümenin daha da altına mı inileceği hususudur. Bu sorunun net yanıtını bugünden vermek çok mümkün olmasa da gerçekleşen vergi tahsilâtları bu konuda bir risk oluştuğu hususunda sinyaller vermektedir. Bunun daha fazla daralan bir ekonomide harcama baskısı altında kalınması durumunda bütçe açığını beklendiğinden daha fazla arttırma potansiyeli bulunmaktadır. Bundan sonra, bütçe açığını azaltmaya yönelik gelir ve harcama tedbirlerinin mali açıdan etkisinin gelir artışları açısından sınırlı kalacağını söylemek yanlış olmayacaktır. Bu husus ise sonuç itibariyle mali disiplin ilkesinden taviz verileceği riskini göstermektedir.76 76 TEPAV, a.g.e. 101 Kamu harcamalarının en sağlıklı finansman kaynağı olan vergi gelirlerinin yetersizliği nedeniyle kamu açıkları giderek artmaktadır. Artan kamu açıkları ise özel kesimin kullanabileceği tasarrufların azalmasına, faizlerin ve dolayısıyla enflasyon beklentilerinin yükselmesine neden olarak ekonomik büyüme açısından olumsuzluklar yaratmaktadır. Bu nedenle vergi gelirlerinde artış sağlayacak tedbirler kamu açıklarının azaltıcı etkileriyle söz konusu olumsuzlukları azaltacaktır. Öte yandan, kayıt dışı ekonomik faaliyetleri kayıt altına almak için yeterli çaba gösterilmemesi ve kamunun gelir ihtiyacının zaman içinde giderek artması nedeniyle kayıtlı ekonomik faaliyetler üzerindeki mali yükler de kaçınılmaz olarak artmaktadır. Kayıtlı ekonomik faaliyetler üzerindeki mali yüklerin giderek artması, bu faaliyetleri de zamanla kayıt dışına itici rol oynamaktadır. Kayıt dışı ekonomik faaliyetleri kayıt altına almayı sağlayacak vergi denetimi, vergi cezalarının ağırlaştırılması ve ekonomik faaliyetleri izlemeyi sağlayacak yasal düzenlemelerin ve sistemlerin benimsenmesi suretiyle vergi tabanı genişletilebilir. Vergi tabanının genişletilmesi toplam vergi gelirlerini arttırıcı rol oynar ve bu sayede kamu açıklarının ekonomide yarattığı olumsuzluklar ve kayıtlı ekonomik faaliyetler üzerindeki mali yükler azaltılabilir. Bu kapsamda aşağıdaki tedbirlerin alınması da enflasyonla mücadelede önemlidir: Servet vergilerinin payı artırılmalıdır, Küresel ekonomik krizle birlikte daha da çok gündeme gelen menkul kıymet borsaları işlemlerinde manipülasyonları azaltıcı işlem vergisi uygulanmalıdır, Kısa vadede arz yönlü vergi indirimleri yerine kamu açıklarını azaltıcı vergi politikaları uygulanmalıdır, 102 Vergi indirimleri kamu harcamalarında azalış ile dengelenmelidir, aksi takdirde azaltılan kamu harcamalarının büyüme üzerindeki olumlu veya olumsuz etkilerine bağlı olarak vergi indirimlerinin büyüme üzerindeki pozitif etkisi daha güçlü veya daha az olabilecektir, Vergisel yatırım teşvikleri bölgesel veya genel olmak yerine belirlenen öncelikli sektörlere yönelik olmalıdır, Ülke açısından önem taşıyan sektörlerdeki yatırımlar ihtiyaç ölçüsünde vergisel teşviklerden yararlandırılarak, ülke tercihine göre özel kesim yatırımlarının yönlendirilmesi sağlanabilir, Vergisel teşvik uygulamalarında genel veya bölgesel teşvikler yerine ülke açısından önemli görülen öncelikli sektörlere ve özellikle katma değeri, verimliliği ve önem verilen sektörlere sağladığı dışsal faydaları yüksek olan sektörlere ve alanlara yönelik vergisel teşviklere yer verilmelidir, Özellikle GOÜ’lerde gittikçe artan dolaylı vergilerin payı azaltılmalı, dolaysız vergilerin etkinliği sağlanmalıdır, Kurulacak etkin bir denetim mekanizması ile verginin tabana yayılması amacına yönelik olarak, vergi denetim elemanlarının sayısı ve niteliği artırılmalıdır. 5.5. BÜTÇE FİNANSMANI VE BORÇ STOKUNDAKİ GELİŞMELER Yine yıllar itibariyle bütçe performansındaki gelişmelere bakıldığında; Hazine nakit dengesindeki yüksek tutarlı açıklar net iç borçlanma ile karşılanmıştır. Önceki dönemlere oranla net dış borç kullanımı da yapıldığı dikkati çekmektedir. Merkezi yönetim nakit dengesi, genel bütçeli kuruluşlar dışındaki özel bütçeli kurumların (üniversiteler ve diğer özel bütçeli kurumlar ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar) katkısı ile daha fazla açık vermektedir. İç borçlanma ihalelerinde ortalama vadede yükseliş devam etmektedir. Buna karşılık iç borç ihaleleri ortalama faizinin %9 seviyesinde gerçekleştiği 103 dikkati çekmektedir. Gelişmiş ülke değerleri ile kıyaslandığında bu vadeler hala çık kısa, faiz oranları ise çok yüksektir. İç borç stokunun program hedefinde çevrim oranı (İç borçlanma/iç borç servisi) örneğin 2012 yılında %83,5 olarak belirlenmiştir. Genel olarak borçlanma ve ödemeler açısından bu oranlar hedeflerin altında gerçekleşmiştir. Bir başka deyişle Hazine nakit borçlanması iç borç ödemelerinin %80’ine yakın bir bölümünü karşılamıştır. 77 Grafik 21: Kamu Borç Yükü (2011 Yılı, GSYH’ye Oran, Yüzde) Kaynak: IMF Fiscal Monitor 77 TEPAV, a.g.e. 104 Grafik 22: Merkezi Yönetim Bütçe Açığı (GSYH’ye Oran, Yüzde) * Orta Vadeli Program (2013-2015) hedefleri Kaynak: Maliye Bakanlığı, Orta Vadeli Program (2013-2015) SONUÇ Türkiye’de ön koşullarının da tamamlandığına olan genel kanı sonrasında 2002 yılında örtük enflasyon hedeflemesi rejimine geçilmiş, enflasyon ataleti kırılarak kısa sürede tek haneli rakamlara ulaşılmıştır. Hiç kuşkusuz bu başarıda TCMB’nin rolü büyüktür. Ancak, son birkaç yıllık tecrübe ışığında enflasyon oranlarında sanki daha fazla düşülemez bir eşiğe gelindiği, gelinen noktada enflasyonda bir katılığın oluştuğuna dair güçlü göstergeler mevcuttur. Çünkü enflasyon oranını gelişmiş ülke oranları olan %1-2’ler düzeyine indirmek ve bu oranlarda sürdürülebilir kılmak şu an için neredeyse hayaldir. Bu, uygulanan para politikaları açısından bir tıkanma noktasıdır. TCMB, bu durumu küresel gelişmelere bağlamakla birlikte artık bu dünyanın yeni normallerinin farklı olduğunu kabullenmesi gerekmektedir. Gerçekten de gelinen noktada, uluslararası fonları istenen vade ve tutarlarda ekonominin ihtiyaçlarına göre yönetmenin zorluğu ile hammadde ve enerji fiyatlarındaki yükselişin tedrici değil sürekli olduğunu kabul etmek zorunludur. Politikaların bu husus dikkate alınarak tasarlanması önemlidir. Dolayısıyla enerji ve hammadde fiyatlarından arındırılmış çekirdek enflasyon rakamlarının düşüklüğüne dair TCMB açıklamaları, geniş halk kesimleri için anlamlı olmaktan uzaktır. TCMB sözkonusu tıkanıklığı aşmak üzere yeni makro ihtiyati politikalarla birlikte etkin para politikası araçlarını uygulamış olsa da görülmüştür ki fiyat ve finansal istikrarın sağlanmasında para politikaları tek başına yeterli değildir. Türkiye’de 2001 dönemi öncesi ile kıyaslandığında mali baskınlığın olmadığı, kamu maliyesinin daha iyi durumda olduğu söylenebilir. Ancak, yükselen piyasa ekonomisinden gelişmiş ülke olma aşamasına geçme iddiasındaki bir ülkede faiz dışı fazla ile bütçe gerçekleşme performansında çok daha ciddi artışların olması gereklidir. İlave olarak mali kural yasasının 106 çıkarılarak önümüzdeki yıllarda da hükümetlerin konjonktürel politikalarla bütçe dengesini göz ardı edici hareketlerine engel olunmalı, böylece mali disiplini bozucu gündelik politikalara izin verilmemelidir. Açıkları giderek daha da büyüyen bütçeler, maliye politikasının etkili bir araç olarak kullanılmasını önler, borçlanmanın maliyetini yükselterek finansal kırılganlıklara sebep olur. Belirtildiği üzere yapısal temelleri nedeniyle kayıt dışı ekonomiyle denetim ve ceza arttırıcı rutin yöntemlerle değil reel ve kamu sektörünün işbirliğini de sağlayarak maliye politikası hedefleriyle uyumu gözetici şekilde mücadele edilmelidir. Bu kapsamda, kayıtlı ve kayıt dışı alanlar sisteme dâhil edilerek vergileme kapasitesini arttırıcı düzenlemeler yapılmalı, vergi afları gibi uzun dönemde bozucu etkiler yapan uygulamalardan kaçınılmalıdır. Doğaldır ki uzun dönemli etkileri iyi düşünülerek tasarlanmış genişletici maliye politikaları ile üretim ve istihdamı arttırıcı teşviklerin uygulanmasına ise bir engel yoktur. Finansal istikrarın gerçekleştirilmesinden en çok sorumlu kuruluş olan TCMB’nin bu görevi tek başına ifası mümkün değildir; uygulanacak maliye politikalarıyla en başta üretim ve istihdamı arttırıcı olmak üzere etkin tedbirler alınmalıdır. Enerji ve hammadde fiyatlamaları ve vergilendirilmelerinde piyasayı saptırıcı etkilere izin verilmemelidir. Küresel şoklara karşı da tek başına para politikası tedbirleri yetersiz kalmakta, uygulanan para politikasının bu amaç için kullanılması fiyat istikrarı hedefini ikinci plana atmaktadır; etkin ve güçlü maliye politikası desteği elzemdir. Öte yandan, TCMB’nin fiyat istikrarı ve finansal istikrar hedefi ile iç talebin kontrol altında tutulması, sermaye akımlarının vadesinin uzatılması gibi devasa amaçları tek başına gerçekleştirme sorumluluğunu üstlenerek kamu maliyesine ilişkin gelişmelerde herhangi bir olumsuzluk görmemesi, onun bağımsızlığına ilişkin tereddütlerin ortaya çıkmasına neden olmaktadır. 107 Çünkü bağımsızlık, yasal metinler yanında aynı zamanda fiilen de yaşanan bir süreçtir. Merkez Bankası iletişim politikalarıyla bu konuda hükümetleri sürekli bir biçimde uyarmalı, bütün sorumluluğu üstlenici yaklaşımını sürdürmemelidir. Tekrar belirtelim ki özellikle gelişmekte olan ekonomilerde, ekonomik istikrarın sağlanması, sürdürülebilir büyüme, fiyat istikrarı gibi makroekonomik hedeflere ancak para politikasıyla uyumlu ve onu destekleyici bir maliye politikasıyla ulaşılabilir. 108 KAYNAKÇA ALPASLAN, İdil Bilgiç, “Türkiye’den Neden Küresel Markalar Çıkmıyor”, (Erişim) http://www. tepav.org.tr/tr/blog/s/3784/Turkiyeden+Neden+ Kuresel+Markalar+Cikmiyor,06.02.2012. AREN, Sadun, İstihdam Para ve İktisadi Politika, Ankara, Savaş Yayınevi, 1998. BASTI, Eyüp, Kriz Teorileri Çerçevesinde 2001 Türkiye Finansal Krizi, Ankara, SPK Yayımı, 2006. BİLİCİ, Nurettin, Türk Vergi Sistemi, (Erişim) http://eogrenme.anadolu.edu.tr/eKitap/MLY201U. pdf, 07/05/2012. ÇAŞKURLU, Eren, E. “Bağımsız Maliye Politikası Uygulama Olanağının Kısıtlanması: Mali Alan Daralması ve Etkileri”, Ekonomik Yaklaşım Dergisi, Ankara, Cilt: 22, Sayı: 79, 2011, s.21. ÇİÇEK, Halit, GÖZEGİR, Süleyman, ÇEVİK, Emre, “Bir Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: Türkiye Örneği (1990– 2009)”, Ç.Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 1, Adana, 2010, s.141. ERDOĞDU, Seyhan, “Küresel Krizin İstihdama Etkileri ve Kriz Karşıtı İşgücü Piyasası Önlemleri”, Memleket Siyaset Yönetim Dergisi, Cilt: 5, Sayı: 12, Ankara, s.167. ERMİŞOĞLU, Ergun, Enflasyon Hedeflemesi Rejiminin Türkiye’deki Başarısının Değerlendirilmesi, Ankara, TCMB Yayını, 2011. ERTUNA, Özer “Krizden Alınacak Dersler”, (Erişim) http://okfram.okan.edu.tr/ OKFRAM/ FINANCIALPOST/Entries/2009/5/1_MAYIS_2009_files/sayi1.pdf, 25/05/2010. 109 DPT, “Büyüme Stratejileri Çalışma Grubu”, (Erişim) http://ekutup.dpt.gov.tr/ekonomi/tik2004/ cilt11.pdf, 12/02/2013. DPT, “Orta Vadeli Program 2013-2015”, http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/View/14510/ (Erişim) OVP201315.pdf, 04/06/2013. DÜZGÜN, Recep, Türkiye’de Özel Tasarrufun Belirleyicileri, (Erişim) http://ebookbrowse.com/ 010-recep-duzgun-pdf-d31301840, 19.01.2013. IMF, “World Economic Outlook October http://www.IMF.org/external/pubs/ft/weo/ 2012” (Erişim) 2012/02/index.htm, 11/02/2013. KONUKMAN Aziz, Cumhuriyetten Günümüze Bütçeler, Ankara, Ziraat Matbaacılık, 2004. Maliye Bakanlığı, “2013 Yılı Bütçe Sunuş Konuşması”, (Erişim) http://www.maliye.gov.tr/KonusmaSunumlari/SunumMerkezi/ index.html?ktp=2013BSK, 12/12/2012. MUTLUER, Kamil, ÖNER, Erdoğan, KESİK, Ahmet, Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını, 2007. NADAROĞLU, Halil, Kamu Maliyesi Teorisi, Ankara, Beta Yayın Dağıtım, 1998. OSMAN, Orhan Z., ERDOĞAN, Seyfettin, Para Politikası, Ankara, Özkan Matbaası, 2007. ÖÇAL, Tezer, Para Teorisi ve Politikası, Ankara, Ankara Üniversitesi Yayını, 1985. ÖNDER, Erdoğan, Kamu Maliyesi, Ankara, Maliye Bakanlığı Yayını, 1986. 110 ÖNDER, Timur, Para Politikası Araçları, Amaçları ve Türkiye Uygulaması, Ankara, TCMB Yayımı, 2005. ÖNDER, İzzettin, PINAR, Abuzer, BAĞDADİOĞLU, Necmiddin, GÜMÜŞ, Erdal, ERGÜL, Tamer, Maliye Politikası-1, (Erişim) http://eogrenme. anadolu.edu.tr/ÖZ, N. Semih, Uluslararası Vergi Rekabeti Ve Vergi Cenneti, Ankara, Seçkin Yayınevi, 2005. ÖZATAY, Fatih, Finansal Krizler ve Türkiye, İstanbul, Doğan Yayıncılık, 2009. ÖZATAY, Fatih, “Para Politikasında Yeni Arayışlar ve TCMB”, (Erişim) http://www.tepav.org.tr/upload/files/13268900343.Para_Politikasinda_Yeni_Arayislar_ve_ TCMB.pdf, 07.05.2012. PARASIZ, İlker, Para, Banka ve Finansal Piyasalar, Bursa, Ezgi Yayınevi, 2005. PINAR, Abuzer, ERDAL, Bahar, Para-Banka Mali Kuruluşlar ve Uluslararası Mali Sistem Teori ve Uygulama, Ankara, Turhan Kitabevi, 2011. SAÇKAN, Oğuzhan, Genel Fiyat Düzeyinin Belirlenmesinde Para Ve Maliye Politikası Dominant Rejimler: Türkiye Örneği, 1988 – 2005, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/TURKCE/ tezler/oguzhansackan.pdf,07.05.2012. SAVAŞAN, Fatih, “Türkiye’de Kayıt Dışı Ekonomi ve Kayıt Dışılıkla Mücadelenin Serencamı”, (Erişim) http://www.fsavasan.sakarya.edu.tr/wp-content/uploads/SETATurkiyede _Kayitdisi_ Ekonomi_ve_Kayitdisilikla_ SAYGILIOĞLU, Nevzat, ERDURAN, A.Çelen, “Mali Kural ve Etkinlik Sorunu: Türkiye Örneği”, (Erişim) abstract?id=18894, 08.05.2012. http://asosindex.com/journal-article- 111 TCMB, “2013 Yılı Para ve Kur Politikası”, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/ yeni/duyuru/2012/ Baskan_ParaPol13.pdf, 12/02.2013. TCMB, “Enflasyon Raporu 2012 IV”, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/ research/parapol/ enf-ekim2012_tam.pdf, 17/01/2013. TCMB, Enflasyon Raporu 2013-1, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/research/ parapol/enf-ocak2013_tam.pdf, 12/02/2013. TCMB, Finansal İstikrar ve Zorunlu Karşılıklar, (Erişim), http://www.tcmb.gov. tr/ kutuphane/ TURKCE/tezler/nurselyavuzarslan.pdf, TCMB, “Terimler Sözlüğü, (Erişim) http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/ sozluk.htm#fiyatistikrari, 05/06/2013 TEMİZEL, Zekeriya, (Erişim) http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/td_ v2_istatistik.tutanak_hazirla?v_meclis=&v_donem=&v_yasama_yili=& v_cilt=&v_birlesim=&v_sayfa=&v_anabaslik=&v_altbaslik=&v_mv=ZE KER%DDYA%20TEM%DDZEL&v_sb=%DDSTANBUL&v_ozet=&v_ke lime=&v_bastarih=&v_bittarih=, 12/02/2013. TEPAV, “Ekonomide Durum 2012/3”, (Erişim) http://www.tepav.org.tr/upload/files/13546356266.Ekonomide_Durum_ 2012_3.pdf, 12/02/2013. TEPAV, Mali İzleme Raporu Ocak-Haziran 2012, (Erişim) http://www.tepav. org.tr/upload/files/13481514179.Mali_Izleme_Raporu_Ocak_Haziran_2012_ Butce_Uygulama_Sonuclari.pdf, 06/12/2012. TURAN, Taner, “Optimal Maliye Politikası: Bir Literatür Taraması”, Maliye Dergisi, Ankara, Sayı 162, Ocak -Haziran 2012, , s.412. TÜRK, İsmail, Maliye Politikası Amaçlar Araçlar ve Çağdaş Bütçe Teorileri, Ankara, Turhan Kitabevi, 2010. 112 ULUATAM, Özhan, Kamu Maliyesi, Ankara, İmaj Yayınevi, 2005. ULUSOY, Ahmet, Maliye Politikası, Trabzon, Üçyol Kitabevi, 2007. USLU, Nilgün Çağlarırmak, ÖZATAY, Fatih, AKBOSTANCI, Elif, ÖZDEMİR, Bilge Kağan, Para, Banka, (Erişim) http://eogrenme.anadolu.edu.tr/ eKitap/IKT301U.pdf, 07/05/2012. ÜNSAL, Erdal, Makro İktisat, Ankara, İmaj Yayınevi, 2007. YILDIZ, Habib, Küreselleşmenin Vergileme Üzerindeki Etkileri, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2005, s.185. YILMAZ, Hakan, Türkiye Ekonomisi, Ankara, İmaj Yayınevi, 2009. YÜKSELER, Zafer, Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, Ankara, TCMB Yayını, 2010. Wikipedia, “Neutrality of Money”, Monetary_neutrality, 16.03.2012. (Erişim) http://en.wikipedia.org/wiki/ 113 ÖZET EMEKCİ, Muzaffer. Türkiye’de 2001 Sonrası Dönemde Uygulanan Maliye Politikası Üzerindeki Para Politikasının Risk Etkisi, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2013. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, enflasyon ve finansal istikrar raporları ile sunumlarında, temel olarak enflasyonist baskıların küresel gelişmelerden kaynaklandığını, kamu maliyesine ilişkin gelişmelerin para politikası uygulamaları üzerinde önemli bir risk teşkil etmediğine yönelik vurgu yapmaktadır. Bu makalenin yazılış amacı bu vurguyu mercek altına alarak, para politikasıyla uyumlu ve onu destekleyici daha etkin bir maliye politikası uygulanması gereğine yönelik ciddi gelişmelerin varlığına dikkat çekmektir. Bu tartışmalar aynı zamanda TCMB’nin politik bağımsızlığının da sorgulanması potansiyeli taşımaktadır. Anahtar Kelimeler: 1. Fiyat İstikrarı 2. Finansal İstikrar 3. Mali Disiplin 4. Mali Baskınlık 5. Cari Açık 6. Kayıt Dışı Ekonomi 114 ABSTRACT EMEKCİ, Muzaffer. Introduced after the 2001 Impact of Fiscal Policy on the Risk of Monetary Policy in Turkey, Master thesis, Ankara, 2013. The Central Bank of the Republic of Turkey, in their presentations with Inflation and Financial Stability Reports, emphasizes that basically inflationist pressures are caused by global developments and the developments in public finances don’t bring important risks on the monetary policy. The aim of this essay is to attract attention to the existence of the need for serious improvements on more effective fiscal policy application which supports the currency policy and consistent with it. At the same time, these discussions have the potential for questioning the independence of the TCMB. Keywords: 1. Price stability 2. Financial stability 3. Fiscal discipline 4. Fiscal dominance 5. Current account deficits 6. Informal economy
