tc gazġ ünġversġtesġ sosyal bġlġmler enstġtüsü ġktġsat anabġlġm
advertisement
T.C. GAZĠ ÜNĠVERSĠTESĠ SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ ĠKTĠSAT ANABĠLĠM DALI ĠKTĠSAT POLĠTĠKASI BĠLĠM DALI TÜRKĠYE’DE BELEDĠYE BORÇLARININ GENEL BÜTÇEYE ETKĠLERĠ: 1980–2009 DÖNEMĠ ANALĠZĠ YÜKSEK LĠSANS TEZĠ Hazırlayan AHMET KAZAN Tez DanıĢmanı Prof. Dr. M. NECAT COġKUN Ankara-2011 T.C. GAZĠ ÜNĠVERSĠTESĠ SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ ĠKTĠSAT ANABĠLĠM DALI ĠKTĠSAT POLĠTĠKASI BĠLĠM DALI TÜRKĠYE’DE BELEDĠYE BORÇLARININ GENEL BÜTÇEYE ETKĠLERĠ: 1980–2009 DÖNEMĠ ANALĠZĠ YÜKSEK LĠSANS TEZĠ Hazırlayan AHMET KAZAN Tez DanıĢmanı Prof. Dr. M. NECAT COġKUN Ankara-2011 ÖNSÖZ Türkiye’de özellikle bütçe açıkları ekonomide enflasyon, faiz oranı, cari açık vb birçok sorunu beraberinde getirerek ekonomik istikrarsızlıklara neden olmuĢtur. Bütçe açıklarının oluĢumunda pek çok etkenin rol oynadığı bilinmektedir. Bu etkenlerden biri olarak gördüğüm belediyelerin borçlarının 1980– 2009 yılları arasında bütçe açıklarına nasıl bir etkide bulunduğu sorusu beni bu çalıĢmayı yapmaya yönelten unsur olmuĢtur. Hazırladığım bu çalıĢma belediye borçlarının genel bütçeye etkisi noktasında literatürde bilinenden farklı bir yol sunmaktadır. Tezin hazırlanması aĢamasında bana sürekli yol gösteren ve desteğini hiçbir zaman esirgemeyen, değerli hocam Prof. Dr. Necat COġKUN’a sonsuz teĢekkürlerimi bir borç bilirim. Son olarak tez çalıĢmamın her aĢamasında benden desteğini esirgemeyen eĢim Esra’ya göstermiĢ olduğu sabır ve katkılarından dolayı kendisine teĢekkürlerimi sunarım. Ahmet KAZAN Ankara, 2011 ii ĠÇĠNDEKĠLER ÖNSÖZ ............................................................................................................ i ĠÇĠNDEKĠLER ................................................................................................. ii KISALTMALAR CETVELĠ .............................................................................. vi TABLOLAR LĠSTESĠ ..................................................................................... vii ġEKĠLLER LĠSTESĠ ....................................................................................... ix GĠRĠġ ..............................................................................................................1 BĠRĠNCĠ BÖLÜM KAMU HARCAMALARI ve BÜTÇE AÇIĞI 1.1. KAMU HARCAMALARI ........................................................................3 1.1.2. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ........................................ 4 1.1.2.1. Ekonomik Tasnife Göre Kamu Harcamaları ........................... 4 1.1.2.2. Fonksiyonel Tasnife Göre Kamu Harcamaları ........................ 7 1.1.2.3. Analitik Tasnife Göre Kamu Harcamaları ............................... 8 1.2. BÜTÇE AÇIĞI ....................................................................................12 1.2.1. Bütçe Açığı Kavramları ............................................................... 13 1.2.1.1. Geleneksel Bütçe Açığı ........................................................ 13 1.2.1.2. Birincil Açık (Temel=Faiz DıĢı Bütçe Açığı) .......................... 14 1.2.1.3. ĠĢlemsel (Operasyonel) Açık ................................................ 15 1.2.1.4. Cari Açık ............................................................................... 16 1.2.1.5. Tam Ġstihdam Bütçe Açığı – Dönemsel (Konjonktürel) Açık . 17 1.2.2. Bütçe Açıklarının Finansman Yöntemleri .................................... 18 1.2.2.1. Ġktisat Okullarında Bütçe Açıklarının Finansmanı ................. 18 1.2.2.1.1. Klasik YaklaĢım ............................................................. 18 1.2.2.1.2. Keynesyen YaklaĢım ..................................................... 19 1.2.2.1.3. Parasalcı (Monetarist) YaklaĢım .................................... 21 1.2.2.1.4. Bütçe Açıklarının Finansmanı Ġle Ġlgili Diğer Teoriler ..... 23 1.2.2.2. Uygulamada Bütçe Açıklarının Finansman Yöntemleri ........ 26 1.2.2.2.1. Borçlanma...................................................................... 27 iii 1.2.2.2.1.1. Ġç Borçlanma ........................................................... 29 1.2.2.2.1.2. DıĢ Borçlanma ......................................................... 31 1.2.2.2.2. Para Basımı (Monetizasyon).......................................... 32 1.2.2.2.3. Vergiler .......................................................................... 35 1.2.3. Bütçe Açıklarının Makroekonomik Etkileri ................................... 35 1.2.3.1. Bütçe Açıklarının Enflasyon Üzerindeki Etkisi ...................... 36 1.2.3.2. Bütçe Açıklarının Faiz Oranı Üzerindeki Etkisi ..................... 38 1.2.3.3. Bütçe Açıklarının Ġstihdam Üzerindeki Etkisi ........................ 40 1.2.3.4. Bütçe Açıklarının Büyüme Üzerindeki Etkisi ......................... 41 1.2.3.5. Bütçe Açıklarının Ödemeler Bilançosu Üzerindeki Etkisi ...... 42 ĠKĠNCĠ BÖLÜM BELEDĠYELERĠN MALĠ YAPISI ve FĠNANSMAN KAYNAKLARI 2.1. BELEDĠYELERĠN GELĠRLERĠ............................................................46 2.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatından Verilen Pay ................ 48 2.1.2. Belediyelerin Öz Gelirleri ............................................................ 50 2.1.2.1. Vergi Gelirleri........................................................................ 51 2.1.2.1.1. Emlak Vergisi ................................................................. 51 2.1.2.1.2. Çevre Temizlik Vergisi ................................................... 52 2.1.2.1.3. HaberleĢme Vergisi ....................................................... 52 2.1.2.1.4. Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi ............................ 53 2.1.2.1.5. Eğlence Vergisi .............................................................. 53 2.1.2.1.6. Yangın Sigorta Vergisi ................................................... 53 2.1.2.1.7. Ġlan ve Reklam Vergisi ................................................... 54 2.1.2.2. Harçlar .................................................................................. 54 2.1.2.3. Harcamalara Katılım Payları ................................................ 54 2.1.3. BağıĢ, Yardım ve Fonlar ............................................................. 55 2.1.4. Borçlanma ................................................................................... 56 2.1.5. Diğer Gelirler ............................................................................... 57 2.2. BELEDĠYELERĠN GĠDERLERĠ ...........................................................57 2.2.1. Cari Harcamalar .......................................................................... 58 iv 2.2.2. Transfer Harcamaları .................................................................. 60 2.2.3. Yatırım Harcamaları .................................................................... 60 2.3. 1980 – 2009 DÖNEMĠ ARASI BELEDĠYELERĠN GELĠR VE GĠDER ANALĠZĠ.....................................................................................................61 2.3.1 Belediye Gelirlerinin Analizi ......................................................... 61 2.3.2. Belediye Giderlerinin Analizi ....................................................... 65 2.3.3. Belediye Gelirleri ile Belediye Giderleri Arasındaki ĠliĢki ............. 69 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM FĠNANSMAN KAYNAĞI OLARAK BORÇLANMA ve BELEDĠYELERĠN BORÇ DURUMU 3.1. BELEDĠYELERĠN BORÇLANMA NEDENLERĠ ..................................73 3.2. BELEDĠYELERDE BORÇLANMA ......................................................76 3.2.1. Belediyelerde Borçlanma Mevzuatı............................................. 76 3.2.2. Ġç Borçlanma ............................................................................... 78 3.2.2.1. Tahvil Ġhraç Suretiyle Borçlanma .......................................... 79 3.2.2.2. Ġller Bankasından Borçlanma ............................................... 80 3.2.3. DıĢ Borçlanma ............................................................................ 81 3.2.3.1. DıĢ Borçlanma Türleri........................................................... 83 3.2.3.1.1. Hazine Garantili Borçlanma ........................................... 83 3.2.3.1.2. Hazine Garantisi Olmaksızın Borçlanma ....................... 84 3.3. BELEDĠYELERĠN BORÇ DURUMU ...................................................86 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKĠYE'DE BELEDĠYE BORÇLARININ GENEL BÜTÇEYE ETKĠLERĠ: 1980–2009 DÖNEMĠ ANALĠZĠ 4.1. 1980–1989 DÖNEMĠ ANALĠZĠ............................................................93 4.2. 1990–1999 DÖNEMĠ ANALĠZĠ............................................................96 4.3. 2000–2009 DÖNEMĠ ANALĠZĠ..........................................................110 SONUÇ .......................................................................................................129 v KAYNAKÇA ................................................................................................135 ÖZET ..........................................................................................................150 ABSTRACT .................................................................................................152 vi KISALTMALAR CETVELĠ BġB : BüyükĢehir Belediyesi BÜMKO : Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü DPT : Devlet Planlama TeĢkilatı FTPL : Fiyat Düzeyinin Maliye Teorisi GBVP : Genel Bütçe Vergi Gelirleri Payları GKDDKBH : Genel Bütçe DıĢı Daire ve Kurum Borçları Hesabı GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla GSYĠH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla HDTM : Hazine ve DıĢ Ticaret MüsteĢarlığı KĠT : Kamu Ġktisadi TeĢekkülleri KKBG : Kamu Kesimi Borçlanma Gereği MĠGM : Mahalli Ġdareler Genel Müdürlüğü TÜĠK : Türkiye Ġstatistik Kurumu vii TABLOLAR LĠSTESĠ Tablo 1: 2009 Merkezi Yönetim Bütçesi Ekonomik Sınıflandırma ................ 12 Tablo 2: Mahalli Ġdare Harcamalarının GSMH Ġçindeki Payları .................... 45 Tablo 3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Mahalli Ġdarelere Verilen Pay Oranları .......................................................................................... 49 Tablo 4: Belediyelerin Gelirleri ..................................................................... 62 Tablo 5: Belediye Gelirlerinin Yüzde Dağılımı .............................................. 63 Tablo 6: Belediye Harcamaları ..................................................................... 66 Tablo 7: Belediye Giderlerinin Yüzde Dağılımı ............................................ 67 Tablo 8: Belediye Gelirleri Ġle Belediye Giderleri Arasındaki ĠliĢki ................ 69 Tablo 9: Reel Belediye Giderleri – Reel Belediye Gelirleri ........................... 71 Tablo 10: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı .......................................... 75 Tablo 11: Belediyelerin Borç Stoku .............................................................. 86 Tablo 12: Belediyelerde Ġç ve DıĢ Borç Stokunun Yüzde Dağılımı............... 87 Tablo 13: Belediyelerin Reel Borç Stoku ...................................................... 88 Tablo 14: Belediyelerin Finansman Kaynaklarının Yüzde Dağılımı.............. 90 Tablo 15: Türkiye Brüt DıĢ Borç Stoku - Borçlu Dağılımı ............................. 91 Tablo 16: Hazine Garantisi Ġle Sağlanan Krediler ........................................ 92 Tablo 17: 1980–1989 Dönemi Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı ............................................................... 94 Tablo 18: 1980-1989 Döneminde Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH'ya Oranlar %) ............................ 95 Tablo 19: Uzun Vadeli Kamu Borç Stoku ..................................................... 96 Tablo 20: 1990–1999 Döneminde Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı ............................................................... 97 Tablo 21: 1990–1999 Döneminde Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH'ya Oranlar %) ............................ 98 Tablo 22: Borçluya Göre Hazine Garantili DıĢ Borç Stoku ........................... 99 Tablo 23: 1994–1999 Döneminde Hazine Garantili Borçların DıĢ Borç ve Toplam Borç Ġçindeki Oranı ....................................................... 100 Tablo 24: 1992–1999 Yıllarında Hazine’ce Üstlenilen Garantili Borçlar ..... 102 viii Tablo 25: 1992–1999 Arasında Hazinece Üstlenilen Garantili Borçlardan Yapılan Tahsilat ve Ödenmeyen Tutarlar................................... 106 Tablo 26: 1990–1999 Arası Bütçe GerçekleĢmeleri ................................... 109 Tablo 27: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı ................................................................................................... 112 Tablo 28: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH'ya Oranlar %) ................................................................ 113 Tablo 29: Borçluya Göre Hazine Garantili DıĢ Borç Stoku ......................... 114 Tablo 30: 2000–2009 Döneminde Hazine Garantili Borçların DıĢ Borç ve Toplam Borç Ġçindeki Oranı ....................................................... 115 Tablo 31: Hazine Garantileri Nedeniyle Üstlenilen Ödemeler .................... 116 Tablo 32: Garantili Krediler Nedeniyle Hazinenin Borçlarını Üstlendiği Belediyeler ................................................................................. 118 Tablo 33: Dönemler Ġtibariyle Vadesi GeçmiĢ Hazine Alacak Stoku .......... 122 Tablo 34: Belediyelerin 4749 Sayılı Kanun Kapsamındaki UzlaĢma Durumu ................................................................................................... 123 Tablo 35: 5216 Sayılı ve 5393 Sayılı Kanunlar Kapsamındaki BüyükĢehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı KuruluĢlardan Alacaklı Olan KuruluĢlar Listesi........................................................................ 126 ix ġEKĠLLER LĠSTESĠ ġekil 1: Belediye Gelirlerinin Yüzde Dağılımı ............................................... 63 ġekil 2: Belediye Giderlerinin Yüzde Dağılımı .............................................. 67 ġekil 3: Reel Belediye Giderleri – Reel Belediye Gelirleri ............................ 72 ġekil 4: Belediyelerin Reel Borç Stokunun Seyri .......................................... 89 ġekil 5: Hazine Garantili Belediye Borçlarının Yüzde Dağılımı .................. 101 ġekil 6: 1992-1999 Döneminde Üstlenilen Hazine Garantileri Ġçinde Belediyelerin Payı ......................................................................... 103 ġekil 7: 2000-2009 Döneminde Hazine Garantileri Nedeniyle Üstlenilen Ödemelerin Yıllar Ġtibariyle Seyri .................................................. 119 GĠRĠġ Türkiye’de 1980 sonrasında hızlı kentleĢmeyle birlikte gittikçe artan görevlerine paralel olarak giderlerinde de sürekli bir artıĢ olan; ancak gelirlerinde aynı oranda bir artıĢ olmayan belediyelerin, yerel nitelikteki hizmetlerini yerine getirmek için düĢtükleri kaynak sıkıntısını gidermek amacıyla “borçlanma” adı verilen ve olağanüstü gelir olarak adlandırılan kaynak türüne sıklıkla baĢvurmuĢlardır. Bu bağlamda belediyeler iç ve dıĢ kaynaklardan borçlanmıĢlardır. Belediyeler dıĢ borç kullanımında özellikle Hazine garantili dıĢ borçlara baĢvurmuĢlardır. Ancak bu borçlar zamanı geldiğinde belediye tarafından ödenmediğinde Hazine’ye kalmaktadır. Bunun sonucunda Hazine kendi borçları yanında bir de önceden garanti etmiĢ olduğu bu belediye borçlarını ödemek zorunda kalmakta ve sonuçta Hazine’nin borçlanma ihtiyacı daha da artmaktadır. OluĢan bu süreç kamu mali yönetiminde giderek artan mali disiplinsizliğin yaygınlaĢmasını da beraberinde getirerek makro dengelerin bozulma nedenlerinden biri olmuĢtur. Bu çalıĢmada, Türkiye’de belediyelerin borçlanmaları konusunun ele alınarak bunların genel bütçe üzerindeki sonuçlarının ayrıntılı bir Ģekilde değerlendirilmesi ve bu konuda çözüm önerileri getirilmesi amaçlanmaktadır. Bu amaca ulaĢmak için çalıĢma dört bölümden oluĢmaktadır. Birinci bölümde kamu harcamaları ile bütçe açıkları konusuna değinilerek bütçe açıklarının makroekonomik etkileri konusundaki literatüre yer verilecektir. Ġkinci bölümde belediyelerin gelir ve giderleri ile incelenen dönem olan 1980–2009 arasındaki gelir ve gider analizlerine değinilecektir. 2 Üçüncü bölümde belediyelerin borçlanma nedenleri, mevzuatı ve çeĢitlerinden bahsedildikten sonra 1980–2009 yılları arasında belediyelerin borç durumu analiz edilecektir. Dördüncü bölümde onar yıllık üç dönem halinde belediye borçlarının genel bütçe üzerinde meydana getirdiği etkilerin analiz incelemesine yer verilecektir. Sonuç bölümünde ise dördüncü bölümde yapılan değerlendirmeler sonucu Türkiye’de belediye borçlarının genel bütçe üzerinde meydana getirdiği etkiler ile ilgili elde edilen bulgular kısaca belirtilip çalıĢmanın genel bir değerlendirmesi yapılarak sorunun çözümüne yönelik tarafımızca düĢünülen politikalara yer verilecektir. 3 BĠRĠNCĠ BÖLÜM KAMU HARCAMALARI VE BÜTÇE AÇIĞI Birinci bölümde kamu harcamaları ile bütçe açığı kavramları açıklanacak, bu kavramların tanımları ile çeĢitleri anlatıldıktan sonra bütçe açığının makroekonomik etkilerine değinilerek kavramsal altyapı oluĢturulmaya çalıĢılacaktır. 1.1. KAMU HARCAMALARI 1.1.1. Kamu Harcamalarının Tanımı Bir ülke ekonomisinde kamu kesimi, toplumun refahını artırmayı temel amaç olarak belirlemiĢtir. Bu doğrultuda gereksinmeleri karĢılamaya yönelik olarak kamu kesimi genellikle toplumsal bölünemeyen, fiyatlandırılamayan, pazarlanamayan ve yoğun dıĢsal ekonomiler yaratan mal ve hizmet üretmeyi amaçlamaktadır. Kamu harcamaları kısaca, devletin yukarıda belirtilen amacını gerçekleĢtirmek için yaptığı bütçe harcamalarıdır. Siyasal bir organın kamu hizmetleri için topladığı vergiler ve sağladığı diğer kaynaklardan bütçe belgesi ile ayırdığı tüm ödenekler kamu harcamasıdır (Bulutoğlu, 1981:218). Para Ģeklinde ödemesi yapılan, yetkili kiĢilerce gerçekleĢtirilen ve sürekli artma eğilimi gösteren kamu harcamaları, yukarıda ifade edildiği üzere kamu ihtiyaçlarını karĢılamaya yöneliktir. Kamu harcamalarının tanımlanmasına iliĢkin iki yaklaĢım vardır: Dar anlamda kamu harcamaları, merkezi idare tarafından gerçekleĢtirilen hizmetler dolayısıyla yapılan giderleri ifade etmekte; geniĢ anlamda kamu harcamaları ise merkezi idare harcamalarını, yerel yönetim harcamalarını, 4 devletin ve yerel yönetim kuruluĢlarının iktisadi giriĢimleri ve sosyal güvenlik gibi hizmetleri dolayısıyla katlanılan harcamaları kapsamaktadır. Bu harcamalar, her ülkeye göre değiĢen bir yapıya sahiptir (Akdoğan, 2007:62). Son dönemlerde kamu harcama beraberinde kamu harcaması tanımının da anlayıĢındaki değiĢiklikler değiĢmesini beraberinde getirmiĢtir. Kamu harcamalarının ortak bir tanımının yapılması zor olmakla birlikte yine de bu kavramla ilgili çeĢitli tanımlamalar yapılmıĢtır. Bu bağlamda, belirtilen tanımlardan biri Ģudur: “Kamu harcamaları, kamu tüzel kişilerinin yaptıkları harcamalardır” (Herekman, 1988:54). Kamu harcamaları konusunda ileri sürülen bir diğer tanım da Ģöyledir: “Kamu harcamaları kamu gücünün kullanılması yoluyla yapılan harcamalardır” (Nadaroğlu, 1974:133). Kamu harcamalarının en çok kabul gören bir baĢka tanımı da Ģöyledir. “Kamu harcamaları kamu hizmetlerinin sağlanması amacıyla yapılan harcamalardır” (Uluatam,1991:147). 1.1.2. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması Kamu harcamaları çeĢitli ölçülendirmelere dayanılarak değiĢik sınıflandırmalara tabi tutulabilir. Genel olarak kamu harcamalarını ekonomik, fonksiyonel ve analitik tasnife göre ayırmak mümkündür. 1.1.2.1. Ekonomik Tasnife Göre Kamu Harcamaları Literatürde farklı ekonomik tasnifler de yapılmakla birlikte, genel olarak ekonomik tasnifi “cari harcamalar”, “yatırım harcamaları” ve “transfer harcamaları” olarak ele almak mümkündür. 5 Cari harcamalar, belirli bir dönemde gayri safi milli hasılaya (GSMH) katkıda bulunan ve o dönemde tüketilen harcamalardır. Bu harcamalar, ekonominin varolan üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmetlerin satın alınmasına yönelik olarak yapılmaktadır (Ulutürk, 1998:114). Bu bakımdan, bir hizmet veya iĢgücü, bir mal veya eĢya karĢılığında yapılan ödemeler olarak da tanımlanırlar (Erginay, 1973 -1974:80). Temel fonksiyonu devlet mekanizmasının iĢleyiĢini sağlamak olan cari harcamalara örnek olarak Devletin memurlarına ödediği maaĢları, yollukları, satın aldığı kırtasiye malzemelerini, ödediği kiraları sayabiliriz. Cari harcamalar mal ve hizmet satın almaya yönelik harcamalar olduklarından ekonomide toplam arz toplam talep dengesi, efektif talep düzeyi üzerinde etkide bulunurlar, ekonominin makro dengelerini etkilerler (Türk, 1999:54). Cari harcamalar, nitelikleri itibariyle her yıl tekrarlanma görünümündedirler. Genellikle, bir bütçe dönemi içerisinde tüketilmesi söz konusu faydanın elde edilmesi amacıyla yapılmaktadırlar. (Akdoğan, 2007:86). Ancak bazı kamu harcamalarının etkileri döneminde yok olmadığı, gelecek dönemlere de geçtiği halde, bunların nesnel varlıklar halinde olmamaları, cari harcamalar olarak nitelendirilmelerine neden olmaktadır. Örneğin, eğitim ve sağlık harcamalarının bir üretici güç olarak insan üzerinde gelecek dönemlere de kalıcı etkileri olduğu halde, bunlar cari harcama sayılmaktadır. Bunlara insan sermayesine yatırım ya da kalkınma carisi de denilmektedir (Bulutoğlu, 1981:219) Yatırım harcamaları, üretimi artıran, üretkenliği olumlu yönde etkileyen, kaynakların daha iyi kullanılmalarını sağlayan, üretim faktörlerinin verimliliğini çoğaltan, çoğu dayanıklı mal niteliğinde ve faydası birden fazla yıla yaygın mallara yapılan harcamalardır (Gürsoy, 1975:132). Bir baĢka ifadeyle, yatırım harcamaları üretim araçlarını dolayısıyla üretim kapasitesini 6 artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır (Erginay, 1985: 70). Yatırım harcamaları yukarıda da ifade edildiği üzere faydası uzun dönemli harcamalardır. Yollar, yapılar, barajlar, tesisler, büyük onarımlar, kamulaĢtırma giderleri vb. bu kapsamda değerlendirilmektedir. Yatırım harcamaları, ele alınan dönemde, GSMH’ya katkıda bulunmakla birlikte, kamu sektöründe sermaye birikimine de yol açmaktadır. Bu durum yatırım harcamalarını ekonominin toplam talep düzeyi üzerinde ve ekonomik kalkınmanın gerçekleĢtirilmesi konusunda önemli etkilere sahip kılmaktadır (Ulutürk, 1998:116). Transfer harcamaları, devletin mal veya hizmet gibi bir üretim faktörü elde etmediği; ekonomik, sosyal ve mali nedenlerle satınalma gücünün bir kısım kiĢiler veya sosyal gruplara karĢılıksız olarak intikal ettirildiği harcamalardır (Öner, 1986:34). Devlet bu tür harcamalar karĢılığında herhangi bir mal ve hizmet elde etmemektedir. Transfer ödemeleri kiĢilere ve firmalara yapılmaktadır. KiĢilere yapılan ödemelere örnek olarak, sosyal sigorta ödemeleri, harp gazilerine ödenen aylıklar, öğrencilere verilen burslar ve fakirlere yapılan yardımları gösterilebilir. Firmalara yapılan ödemelere ise vergi ödemeleri ve sübvansiyonları örnek gösterebiliriz. Türkiye'de transfer harcamaları dört grupta toplanabilir (Erginay, 1985:189). a- Ġktisadi Transferler: Devletin, Ġktisadi Devlet TeĢekküllerinin yatırımlarına katkıda bulunmak amacıyla yaptığı transferlerdir. b- Mali Transferler: Devletin katma bütçeli kuruluĢlara yaptığı transferlerdir. (Üniversiteler, il özel idareleri ve mahalli idareler v.b.). 7 c- Sosyal Transferler: Devletin sosyal amaçlarla yaptığı transferlerdir. Örneğin, emekli sandığı, dernek ve yardım kuruluĢlarına yapılan yardımlar ve öğrenci bursları. d- Borç Ödemeleri: Bütçe yılı içinde ödenmemiĢ giderlerin takip eden yıllarda ödenmesi transfer ödemesi sayılır. Bunlar, devletin iç ve dıĢ borçlanmalar karĢılığında ödediği faizler, borç taksitleri, evvelki yıllara ait zamanında ödenmemiĢ giderler ile geçmiĢ yıllara ait borçlardır. 1.1.2.2. Fonksiyonel Tasnife Göre Kamu Harcamaları Fonksiyonel (görevsel) tasnifte, giderler yoluyla gerçekleĢtirilmesi öngörülen amaçlara yönelik hizmetler, bir baĢka deyiĢle, devletin klasik ve sosyo-ekonomik nitelikteki hizmetleri göz önünde tutularak her bir hizmet grubu için yapılan giderler dikkate alınmaktadır (Akdoğan, 2007:82). Eğitim, sağlık, bayındırlık, savunma, idari giderler gibi çeĢitli baĢlıklar altında giderlerin tasnifi, kamu hizmetlerinin etkin ve baĢarılı bir Ģekilde yürütülmesi, kaynakların etkin olarak kullanılması, hizmet mükerrerliklerinin ve noksanlıklarının önlenmesi ve gider rakamlarının daha anlamlı olması gibi yönlerden oldukça önemli ve faydalıdır (Akdoğan, 2007:83). Fonksiyonel tasnif, ayrıca, belirli bir hizmetin yerine getirilmesinin toplam maliyetinin saptanmasında, toplam maliyetin saptanması müteakip birim maliyetin (olabildiğince) tespit edilmesine ve birim maliyete tesir eden etkenlerin gözden geçirilerek hizmette etkinlik sağlamaya ve harcanan para ile elde edilen fayda arasında kıyaslamalar yapmaya (Gürsoy, 1975:131) imkân hazırlamaktadır. Böylece kamu harcamalarının hangi hizmetleri, dolayısıyla amaçları gerçekleĢtirmek için kullanıldıkları ortaya çıkmaktadır. Harcamaların 8 hizmetlere göre tasnif edildiği bu ayrımla hizmetler için öncelik sıralaması yapmak da mümkün olmaktadır (Tural, 1987:19).1 Program bütçenin ülkemizde uygulanıĢında kamu harcamalarının fonksiyonel dağılımı yerine idari ve örgüt yapısı ele alınmakta ve bu ayrım idari fonksiyonel bir özellik göstermekteydi. Konsolide bütçe ödenek ve harcamalarının idari-fonksiyonel dağılımında genel bütçeli idarelerle katma bütçeli idarelerin temel faaliyetleri göz önünde bulundurulmaktaydı. Dolayısıyla fonksiyonel olarak devletin hangi hizmet alanına ne kadarlık pay ayırdığı tam olarak tespit edilememekte ve aynı zamanda aynı görevi birden fazla idarenin yapması nedeniyle bu idarelerin harcama-hizmet etkinlikleri ölçülememekteydi (Sakal, 2003:100). 1.1.2.3. Analitik Tasnife Göre Kamu Harcamaları Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 2004 yılından itibaren yürürlüğe girmesiyle analitik bütçe sınıflandırılmasına geçilmiĢtir. Analitik bütçe sistemi, detaylı bir kurumsal kodlamayla program sorumlularının tespitine imkan vermekte, mevcut bütçede var olmayan fonksiyonel sınıflandırmayı sağlamakta, aynı kodlamanın konsolide bütçeli kuruluĢlar dıĢındaki kuruluĢlarda da uygulanabilmekte, uluslararası karĢılaĢtırmalara imkan vermekte ve ölçmeye ve analize elveriĢli olmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırması; kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere üç ana grupta oluĢmakta olup, fonksiyonel sınıflandırma ile ekonomik sınıflandırma arasında ayrıca finansman tipi sınıflandırma yer almaktadır. 1 Türk bütçe sisteminde, 5018 sayılı KMYKK’nun yürürlüğe girdiği 2004 yılına kadar, idarifonksiyonel ayrım 14 başlık altında gerçekleştirilmekteydi: Genel hizmetler, savunma, adalet-emniyet, tarım-orman-köy, su işleri, karayolları, bayındırlık, ulaştırma, madencilik, eğitim, sağlık, kültürturizm, sosyal hizmetler ve borç faizleri. 9 Analitik bütçe sınıflandırması, 01.01.2005 tarihinden itibaren mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli kurum ve kuruluĢlarda, 01.01.2006 tarihinden itibaren döner sermayeli kuruluĢlar ile diğer kurum ve kuruluĢlarda (kamu iktisadi teĢebbüsleri hariç) tamamen uygulamaya geçirilmiĢtir. Kurumsal sınıflandırma, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesini ve program sorumlularının tespitini hedeflerken, aynı anayasal otoriteye tahsis edilen kaynakların aynı kodda yer alması ilkesini benimsemektedir. Siyasi ya da bürokratik olarak yönetim yetkisi kurumsal sınıflandırmanın temel kriteri olarak kabul edilmektedir. Kurumsal sınıflandırma ile değiĢik kurumlardaki aynı görev tanımlı birimler arasında bir mukayese yapılması da sağlanmıĢ olur. Bu sınıflandırmada dört düzeyli ve sekiz haneli bir kodlama sistemi benimsenmiĢtir (Analitik Bütçe Sınıflandırılması Eğitim El Kitabı, 2000, 3-4;921). Birinci düzey, bakanlıklar ile anayasal olarak eĢdeğer kurumları ve bütçe türlerini belirlemektedir. Ġkinci düzey, birinci düzeyde tanımlanan yöneticilere karĢı doğrudan sorumlu birimler ile bütçe türleri kapsamında yer alan kurumları ifade etmektedir. Üçüncü düzey kodlar, ana hizmet birimleri gibi ikinci düzeye bağlı birimleri kapsamaktadır. Dördüncü düzey kodlar, destek ve lojistik birimleri ile politikaları uygulayan birimleri tanımlamaktadır. Kurumsal Sınıflandırma Anahtarı 01 - 37 Genel Bütçe 38 - 39 Yükseköğretim Kurumları 40 - 41 Özel Bütçeli Kurumlar 42 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar 43 Sosyal Güvenlik Kurumları 10 44 - 45 İl Özel İdareleri 46 - 47 Belediyeler 48 Mahalli İdare Birlikleri Fonksiyonel sınıflandırma, devlet faaliyetlerinin tümünü göstermek üzere tasarlanmıĢtır. Dört düzeyli ve altı haneli kod grubundan oluĢmaktadır. Birinci düzey, devlet faaliyetlerini 10 ana fonksiyona ayırmaktadır. Ana fonksiyonlar, ikinci düzeyde programlara bölünmektedir. Üçüncü düzey kodlar ise nihai hizmetleri göstermektedir. Dördüncü düzey açılarak muhtemel ihtiyaçlar için boĢ bırakılmıĢtır. Fonksiyonel Sınıflandırma (Birinci Düzey) KODU BİRİNCİ DÜZEY 01 Genel Kamu Hizmetleri 02 Savunma Hizmetleri 03 Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri 04 Ekonomik İşler ve Hizmetler 05 Çevre Koruma Hizmetleri 06 İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri 07 Sağlık Hizmetleri 08 Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri 09 Eğitim Hizmetleri 10 Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri Finansman tipi sınıflandırmaya, genel devlet tanımına giren bütün kurumları kavrayabilmek için ihtiyaç duyulmuĢ ve devirli ödenekleri izlemek için geliĢtirilmiĢtir. Bu sınıflandırma harcamanın hangi kaynaklarla (genel bütçe, katma bütçe, sosyal güvenlik kurumları, özerk kuruluĢlar, döner sermayeler ve bütçe dıĢı fonlar) finanse edildiğini göstermektedir. Finansman tipinin belirlenmesinde taĢımamaktadır. ödemenin nereye yapıldığı hususu önem 11 Finansman tipi sınıflandırmayla, aynı zamanda, dıĢ proje kredileriyle özel ödeneklerin takibi de olanaklıdır. FĠNANSMAN TĠPĠ KODLAR (2006 Yılından Ġtibaren Uygulanan) 1 - Genel Bütçeli Ġdareler 2 - Özel Bütçeli Ġdareler 3 - Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar 4 - Sosyal Güvenlik Kurumları 5 - Mahalli Ġdareler 6 - Özel Ödenekler 7 - DıĢ Proje Kredileri 8 - BağıĢ Ve Yardımlar Devlet faaliyetlerinin milli ekonomi üzerindeki etkilerine göre gruplanmasıyla oluĢturulan ekonomik sınıflandırma, kamunun milli gelir ve piyasa üzerindeki etkilerinin ölçülmesini amaçlamaktadır. Altı haneli ve dört düzeyli kod grubundan oluĢan bu sınıflandırma, bütçe politikalarının seçici bir Ģekilde uygulanmasını sağlamaktadır (2004 Bütçe Gerekçesi, 2003:51). Birinci Düzey Ekonomik Kodlar 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Personel Giderleri Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri Mal ve Hizmet Alım Giderleri Faiz Giderleri Cari Transferler Sermaye Giderleri Sermaye Transferleri Borç Verme Yedek Ödenekler Ekonomik sınıflandırmaya göre 2009 yılı bütçesinin dağılımı bütçe ödenekleri itibariyle, Tablo 1’de verilmektedir. 12 Tablo 1: 2009 Merkezi Yönetim Bütçesi Ekonomik Sınıflandırma (TL) Düzenleyici ve Genel Bütçeli Özel Bütçeli Denetleyici Kurumlar Kurumlar Kurumlar Personel Giderleri 50.910.896.848 6.083.068.453 217.234.699 Sos. Güv. Dev. Prim. 6.449.472.452 779.028.725 14.298.823 Gid. Mal ve Hizmet Alım Gid. 23.062.286.336 2.845.495.700 251.186.964 Faiz Giderleri 57.500.000.000 0 30.000 Cari Transfer 96.610.519.112 1.366.263.000 1.250.196.362 Sermaye Giderleri 13.226.540.740 3.229.736.000 190.664.260 Sermaye Transferi 5.257.603.000 715.588.000 0 Borç Verme 3.257.016.000 1.403.826.000 0 Yedek Ödenek 1.467.809.000 0 0 257.742.143.488 16.423.005.878 1.923.611.108 Toplam Kaynak: Bütçe Türleri Ġtibariyle Ödenek (A) Cetveli Ġcmalleri, www.bumko.gov.tr 1.2. BÜTÇE AÇIĞI Bütçe açığı, en basit ifadeyle kamu harcamalarının kamu gelirlerini aĢması sonucu ortaya çıkan negatif değer olarak tanımlanabilir. Kamunun ekonominin içinde bulunduğu duruma göre gelirlerinden çok harcama yapması veya harcamaları kadar gelir elde edememesi durumunda bütçe açığı oluĢmaktadır. Bu durum eĢitlik olarak Ģöyle yazılabilir (Schiller, 1997:273). Bütçe Açığı = Kamu Harcamaları > Kamu Gelirleri Devletin belli bir dönemde (genellikle 1 yılda) bütçe giderleri ile gelirleri arasındaki giderler lehine oluĢan fark olarak ifade edilen bütçe açıkları, toplam hükümet gelirleri ile giderleri arasındaki farkı ölçen ve en yaygın olarak kabul edilen geleneksel açık (conventional deficit) olarak tanımlanmaktadır. Geleneksel açık tamamen nakit bazlı olarak ölçüldüğünde 13 “Kamu Kesimi Net Borçlanma Gereği (KKBG)” Ģekline dönüĢmektedir. Kamu kesiminin elde ettiğinden daha fazlasını harcadığı bu açık pozisyonu için tanımlanan KKBG bütün ülkelerde geçerli olan klasik bir tanımdır (Bulut, 2002:30). Bütçe açığı tanımı yukarıda da ifade edildiği üzere genel olarak bütçe gelirleri ve giderleri arasındaki gider lehine fark olarak belirtilmekle birlikte bu tanım yapılacak farklı analizlerde istenilen sonucu vermeyebilir. Çünkü bir ekonomide eğer enflasyon bütçe üzerindeki etkileri ya da faiz harcamaların etkileri ortaya konulmak isteniyorsa, bu durumda farklı bütçe açık tanımları gerekmektedir. Genel olarak bütçe açıklarının tespitinde ideal bir ölçüye ulaĢmak oldukça zordur. Çünkü açık ölçütlerinin birbirlerinden farklı özellikleri olmasından dolayı değiĢik avantaj ve dezavantajları bulunmaktadır. Mali açığın etkisinin belirlenmesinde dikkat edilmesi gereken baĢlıca faktörler, kamu kesimi kapsamında ölçüme konu olacak açık tipi, kamu kesiminin hacim ve bileĢimi ve zaman boyutu Ģeklinde olacaktır (Özen, 2002:38). 1.2.1. Bütçe Açığı Kavramları 1.2.1.1. Geleneksel Bütçe Açığı Bütçe açığı denildiğinde, ilk akla gelen bütçe açığı geleneksel bütçe açığı (conventional budget deficit) dır. Geleneksel bütçe açığı, borçlardaki değiĢmeler dikkate alınmaksızın toplam kamu harcamaları ile toplam kamu gelirleri arasındaki farkı ölçer (Erdem, Siverekli 2001:68). Diğer bir ifadeyle, geleneksel açık, borç anapara geri ödemeleri hariç (ama borçlanmanın faiz ödemeleri dahil) bütün kamu harcamaları ile borçlanma dıĢındaki kamu gelirleri arasındaki fark Ģeklinde ifade edilmektedir (Bulut, 2002:30). Bu tanım daha önce ifade ettiğimiz gibi “Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG)” olarak adlandırılan tanımdır. Bu kamu açığı tanımı klasik bir tanımdır ve 14 kamu açıklarının karĢılaĢtırılabilir olması amacıyla birçok ülkede kullanılmaktadır. KKBG, geleneksel açığın nakit bazında ölçümünü ifade etmektedir. Bir baĢka deyiĢle, kamunun toplam nakdi harcamaları ile toplam nakdi gelirleri arasındaki harcamalar lehine olan fark, KKBG'ni vermektedir (ġen, SağbaĢ 2004:2) . KKBG, en kapsamlı açık ölçüm yöntemi olup; kamu kesimini oluĢturan birimlerin tamamının açıklarını ihtiva etmektedir. Türkiye uygulamasında KKBG, kamu kesimini oluĢturan merkezi hükümet, KĠT'ler, yerel yönetimler, sosyal güvenlik kuruluĢları, döner sermayeli kuruluĢlar, fonların açıkları ve özelleĢtirme kapsamındaki kuruluĢların açıkları toplamından oluĢmaktadır (ġen, SağbaĢ, 2004:3) . 1.2.1.2. Birincil Açık (Temel=Faiz DıĢı Bütçe Açığı) Hükümetin hasıladan aldığı paydan daha fazla harcama yaptığını içeren bütçe açığı kavramı, hükümetin harcamalarını gerçekleĢtirmek için ne kadar borçlanacağı sorusunu cevaplandırır. Hükümetin önceki yıllardan devir aldığı borçlara tekabül eden borç stoku ve nominal faiz haddi dikkate alındığında bütçe açığı nominal ve reel olarak aĢağıdaki Ģekilde gösterilebilir: Nominal Bütçe Açığı = G + TR + iB – T Reel Bütçe Açığı = G + TR + rB – T G: Hükümet alımları TR: Transfer ödemeleri i: Nominal faiz haddi r: Reel faiz haddi B: Borç Stoku T: Vergi gelirleri 15 Diğer taraftan bütçe açığı net faiz ödemeleri dıĢarıda tutularak, faiz dıĢı hükümet harcamalarının vergi gelirlerini aĢan kısmı biçiminde de tanımlanabilir. Bu alternatif bütçe açığı kavramına temel bütçe açığı/faiz dıĢı bütçe açığı denir (Ünsal, 2009:564) Temel Bütçe Açığı = Hükümet Harcamaları – Net Faiz Ödemeleri – Vergi Gelirleri Birincil açık borç faizlerini içermeyen harcama-kaynak dengesidir. Enflasyon durumunda faiz oranları yükselerek nominal faiz oranlarını artırdığı için geleneksel bütçe açığı büyümektedir. Bu nedenle, geleneksel açıktan faiz ödemelerinin düĢülmesi kaynak-harcama dengesinin daha rahat elde edilmesini sağlamaktadır (Egeli, 2002:33). Birincil açık aracılığıyla, önceden gerçekleĢtirilen borçlanmalar için zorunlu olan faiz ödemeleri dıĢlanmakta, hükümetin kontrol edebileceği, geliĢmelerin nasıl olduğuyla ilgili yorumların yapılabileceği bir sonuç elde edilmektedir (Bulut, 2002:30). Birincil açığın bir diğer tanımı aĢağıdaki Ģekilde yapılabilir: Birincil açık = KKBG - Toplam Borç Faiz Ödemeleri 1.2.1.3. ĠĢlemsel (Operasyonel) Açık ĠĢlemsel açık, diğer ismi ile iĢlevsel veya operasyonel açık, (operational deficit), KKBG ile birincil açık arasında yer alan bir bütçe açığı türü olup, birincil açığa yalnızca reel faiz ödemelerinin ilave edilmesi suretiyle hesaplanmaktadır. Yani, sıra ile takip edecek olursak geleneksel açığın hesaplanmasında faiz ödemeleri harcamalara dahil edilirken, birincil açığın hesaplanmasında faiz ödemeleri hariç tutulmakta, iĢlemsel açığın hesaplanmasında ise, faiz ödemelerinin yalnızca reel değeri dikkate 16 alınmaktadır. Buna karĢın anapara ödemeleri açık hesabına dahil edilmemektedir. Böylece enflasyonun faiz ödemeleri üzerinde meydana getirdiği aĢınma dikkate alınmamıĢ olmaktadır (ġen; SağbaĢ 2004, 10). ĠĢlemsel açık, özellikle enflasyonun yüksek olduğu ülkeler için daha anlamlı bir bütçe açığı türüdür. ĠĢlemsel açık ile enflasyonun faiz ödemeleri üzerinde meydana getirdiği erozyonu hesaplamada dikkate alınmıĢ ve faiz ödemelerinin bütçeye getirdiği reel yük giderlere dahil edilmiĢ olmaktadır (ġen; SağbaĢ 2004, 10). ĠĢlemsel Açık = Birincil Açık + Reel Faiz Ödemeleri ĠĢlemsel açık, yüksek enflasyona ve yüksek iç borca sahip ülkeler için önemli bir düzeltme sayılmaktadır. Ekonomik mantığı ise enflasyonun uyardığı faiz ödemelerini dıĢlamasıdır. Yani, faiz ödemeleri alacaklılar için yeni bir gelir olmayıp, sadece anaparadaki aĢınmayı telafi etmektedir. Bu nedenle, tekrar devlet tahvillerine yatırılmadıkları için toplam talebi etkilemezler (Egeli, 2002:34). 1.2.1.4. Cari Açık Cari açık, yatırım harcamaları için yapılan giderlerin ve iktisadi varlık satıĢı gibi sermaye gelirlerinin dahil edilmediği açıktır (ġen ve SağbaĢ, 2004:14). Diğer bir ifadeyle cari açık, geleneksel açıktan yatırım harcamaları ile sermaye gelirlerinin çıkarılması sonucu elde edilen açıktır. EĢitlik Ģeklinde gösterirsek; Cari Açık = Cari Harcamalar - Cari Gelirler = [Geleneksel Açık - (Yatırım Harcamaları - Sermaye Gelirleri)] 17 Net değer bütçe açığı olarak da bilinen cari açığın, ekonomideki toplam tasarruflara ve büyümeye devletin yapmıĢ olduğu katkıyı ölçtüğü ileri sürülmektedir. Devletin kaynakları harekete geçirerek büyümeye katkıda bulunabilmesi toplam yatırımlar üzerindeki etkisiyle ölçülmektedir (Egeli, 2002:35). 1.2.1.5. Tam Ġstihdam Bütçe Açığı – Dönemsel (Konjonktürel) Açık Tam istihdam hasıla düzeyi (potansiyel hasıla düzeyi) itibariyle tanımlanan bütçe açığına yapısal bütçe açığı denir. G>T olmak koĢuluyla; Yapısal Açık = G-T (Y*, t) dir. Burada; G: Kamu Harcamalarını T: Kamu Gelirlerini Y*: Tam Ġstihdam Seviyesindeki GSMH'yı (Potansiyel GSMH) t: Vergi oranını göstermektedir. Tam istihdam bütçe açığı olarak da adlandırılan yapısal açık, bütçe açığını bir tek hasıla düzeyi (tam istihdam hasıla düzeyi) itibariyle ele almakta ve reel yurtiçi hasıladaki değiĢimlerin bütçe açığı üzerindeki etkisini gidermektedir (Ünsal, 2009:568). Tam istihdam bütçe açığı ekonomik faaliyet seviyesindeki değiĢmelerin bütçe dengesi üzerinde meydana getirebileceği etkilerin sağlıklı bir biçimde değerlendirilmesine olanak sağlamakta ve ülkede uygulanmakta olan geniĢletici veya daraltıcı maliye politikaları hakkında bilgi vermektedir. Konjonktürel (devresel) bütçe açığı ise tam istihdam bütçe açığı ile fiili bütçe açığı arasındaki farktır. Devresel bütçe açığı, hasıladaki değiĢimlerden 18 kaynaklanan bütçe açığını yansıtmaktadır. Diğer bir ifadeyle ekonomideki daralma ya da geniĢlemelere bağlı olarak değiĢen bütçe açığıdır. 1.2.2. Bütçe Açıklarının Finansman Yöntemleri 1.2.2.1. Ġktisat Okullarında Bütçe Açıklarının Finansmanı 1.2.2.1.1. Klasik YaklaĢım Bilindiği gibi Klasik iktisat, ekonominin düzgün iĢleyen bir piyasa mekanizması sayesinde dengeye geldiğini ve bu çerçevede devletin ekonomiye müdahalesinin olabildiğince sınırlı olmasını savunmaktadır. Küçük devlet anlayıĢı nedeniyle Klasik iktisatçılar, kamu harcamalarının en düĢük düzeyde tutulmasını ve dolaylı vergilerle finanse edilmesini, borçların olağanüstü bir kamu geliri olması nedeniyle ancak verimli yatırımlarda kullanılması Ģartıyla alınması gerektiğini savunmuĢlardır (Dileyici ve Özkıvrak, 2006:42). Klasik yaklaĢımın sınırlı devlet anlayıĢı bütçe politikasına yön vermiĢtir. Denk bütçe teorisi, Klasik iktisat teorisi çerçevesinde geliĢtirilmiĢtir. Klasik iktisatçılara göre, devlet bütçesi denk olarak hazırlanıp uygulanmalıdır. Zira bütçe açıkları, ekonomik ve politik sorunları beraberinde getirmektedir. Klasiklere göre bütçe açıkları, enflasyon ve iĢsizlik gibi ekonomik istikrarsızlıkların kaynağını oluĢturarak mali ve parasal disiplini bozmaktadır. Devlet bütçesi sürekli açık verirse, istisnai ve olağanüstü gelir niteliğindeki bir gelir normal gibi algılanmaya baĢlanır. Borçlanma kamu maliyesini zor duruma düĢürür (ġen ve SağbaĢ, 2004:46). Klasik iktisatta ekonominin kendi kendini düzelten mekanizmalara sahiptir. Bu nedenle devletin ekonomiye karıĢması dengesizlikleri daha uzun süreli kılar ve kaynak dağılımını olumsuz etkiler. Dolayısıyla ekonomiye 19 devletin karıĢmasını ortadan kaldıracak Ģekilde “en iyi bütçe denk bütçe” ve “en iyi vergi nötr (kaynak dağılımını etkilemeyen) vergidir” görüĢü tüm ekonomiye hakimdir ( Kumcu ve Eğilmez, 2005: 32). Klasiklere göre kamu harcamaları, vergi resim harç mülk ve teĢebbüs gelirleri gibi normal kamu gelirleri ile finanse edilmelidir. Çünkü bütçe açıklarının olağanüstü bir kamu geliri olan borçlanma ile karĢılanması ekonomik istikrarsızlığa neden olur. Zira devletin borçlanması ile özel yatırımlarda kullanılacak verimli fonlar özel kesimden kamu kesimine çekilmiĢ olur (Dileyici ve Özkıvrak, 2010:43). Sonuçta devletin borçlanması nedeniyle yapacağı anapara ve faiz ödemeleri bütçe açıklarının daha da artmasına yol açacaktır. Yine de Klasik teori, bütçe açıklarının finansmanında borçlanmayı sınırlı ölçüde ve verimli yatırımlara yönelikse kabul etmektedir (Arıcan, 2005:79). Klasik teoriye göre bütçe denkliğinin gerçekleĢmesi için, gelir dalgalanmalarına rağmen, devlet giderlerinin değiĢmemesi esastır. Diğer bir deyiĢle, vergi gelirlerinin çoğaldığı dönemlerde, devlet harcamalarının artırılması; herhangi bir nedenle vergi gelirlerinin düĢtüğü yıllarda da bu harcamaların azaltılması gerekir (Sönmez, 1994:208). Klasik yaklaĢımda bütçe açıklarının para basımı yoluyla karĢılanması da sakıncalıdır. Klasik Miktar Teorisi’nin geçerliliği nedeniyle kamu harcamalarını karĢılamak üzere para basılması para arzını artırarak sonuçta fiyatlar genel seviyesini artacaktır. Bu da enflasyonu beraberinde getirecektir. 1.2.2.1.2. Keynesyen YaklaĢım Keynesyenlere göre bütçe denkliği, nötr vergi gibi politikalar doğru yaklaĢımlar değildir. Ekonominin içinde bulunduğu koĢullara göre devlet bütçesinin açık veya fazla vermesi, artan ya da azalan oranlı vergiler tercih 20 edilmelidir (Kumcu ve Eğilmez, 2005:33). Keynesçi ekonomi politikasında bütçe açıkları, özel sektör harcamaları arzu edilen istihdam düzeyini oluĢturmaya yeterli olmadığı sürece, arzu edilen bir araçtır. Özel sektörün talebi canlı ve yeterli ise bütçe açıklarına gerek yoktur. Bu takdirde devlet harcamalarının vergilerle finanse edilmesi gerekmektedir. Klasik teoride bütçenin kontrolü önemli iken Keynesyen teoride bütçenin etkisi önemlidir. Keynesçi yaklaĢımda amaç, durgunluk içindeki ekonomiyi geniĢleme safhasına sokmak, devlet harcamaları ile özel sektör harcamalarındaki yetersizlikleri gidererek ekonomiyi tam istihdam düzeyine getirmektir (Dileyici ve Özkıvrak, 2006:44). Eğer ekonomide tam istihdamın sağlanması bütçe açığını gerektiriyorsa bu para arzı yoluyla finanse edilebileceği gibi, borçlanma yoluyla da finanse edilebilir. Ġktisadi etkileri bakımından her iki açık finansman yöntemi arasında fark yoktur. Önemli olan bütçe açığı aracılığı ile efektif talebin uyarılmasıdır (Taban ve Kara, 2006:13). Keynesçi bütçe açıkları üzerindeki tartıĢmaların en önemli odak noktası dıĢlama etkisi (crowding out) dir (Taban ve Kara, 2006:13). DıĢlama, geniĢletici maliye politikasının faiz oranlarında yükselmeye yol açarak özel harcamaları, özellikle de yatırımı azaltmasıyla ortaya çıkar (Dornbush ve Fisher, 1998:131). Keynesçi iktisatta ekonomi eksik istihdamda olduğundan bütçe açıklarının özel yatırımları dıĢlama etkisinin çok küçük ve önemsizdir. Dolayısıyla bütçe açıkları daraltıcı para politikası uygulanmadığı sürece dıĢlama etkine yol açmaz. Keynesyen yaklaĢımda bütçe açıklarının finansmanı ve sonuçları ISLM modeli çerçevesinde analiz edilmektedir. Bilindiği gibi IS-LM modeli, bir kapalı ekonomideki marjinal tüketim eğilimi, likidite tercihi ile faiz oranları arasındaki iliĢki, vergi oranı, yatırımların faizlere karĢı esnekliği gibi temel parametre ve büyüklükler veri iken, mal ve para piyasalarında eĢanlı denge koĢullarını incelemektedir. Buna göre, bütçe açıklarının borçlanmayla finanse edilmesi durumunda açığın finansmanı için ihraç edilen kamu kesimi 21 borçlanma kâğıtlarının nemaları özel kesimin servetinde bir artıĢa neden olacaktır. Söz konusu artıĢ, mal piyasasında geniĢletici etki yaratacaktır. Teknik bir anlatımla, IS eğrisi sağa kayacaktır. Keynesyen görüĢ, özel kesim harcamalarındaki yetersizlik nedeniyle oluĢan talep daralmasını engellemek için ekonomide kamu harcamalarının artırılmasını benimsemektedir. Bu nedenle Keynesyen görüĢ, kamu bütçe açıklarının finansmanında vergilerin esas alınmasının harcanabilir geliri ve de özel kesim harcamalarını azaltıcı etki edeceğini esas alarak ekonomik durgunluk dönemlerinde kamu açıklarının borçlanma ile finansmanını çözüm olarak önerir (Arıcan, 2005:80). Kamu harcamaları ve kamu gelirlerinin iktisadi konjonktüre uygun olarak düzenlenmesiyle toplam talep üzerinde meydana getirilecek değiĢiklikler üretim ve istihdam hacmini de etkileyecektir. Keynesyen iktisat, iĢsizlik, enflasyon gibi temel makro ekonomik problemlerle harcama ve vergilerle toplam talebin ayarlanarak mücadele edilmesinin mümkün olduğunu ileri sürer. Özellikle kamu harcamalarında yapılacak değiĢikliklerin toplam talep üzerinde direkt etkisi vardır. Vergiler de toplam talep üzerinde etkili olmakla birlikte harcamalara nazaran daha dolaylı etkileri içerirler (Eker, Altay ve Sakal, 1997:66). 1.2.2.1.3. Parasalcı (Monetarist) YaklaĢım Monetarist yaklaĢıma göre enflasyon, bütçe açıkları vb. ekonomik sorunların nedeni yanlıĢ para politikalarıdır. Devletin para ve maliye politikaları ile ekonomiye müdahalesi yanlıĢtır. Bu nedenle devletin denk bütçe uygulamasının daha yerinde olduğunu, bütçe açığının olması halinde de, bu açığın finansmanının para arzı artıĢları ile karĢılanmaması gerektiğini savunurlar. Çünkü enflasyonun temel nedeni, hükümetlerin para arzını aĢırı ölçüde artırmalarıdır. Bu nedenle para arzı artıĢları kontrol altına alınmalıdır. 22 Bunun için Milton Friedman, para arzının her yıl üretim artıĢ hızına eĢit bir oranda artırılmasını savunmuĢtur (SavaĢ, 1994:223). Parasalcı görüĢe göre, bütçe açığının vergilerle veya halka devlet tahvili satılarak borçlanmayla finanse edildiği durumda, ekonomide ödünç verilebilir fon talebi artacak ve faiz oranları yükselecektir. Faiz oranlarındaki artıĢ, yatırımlar için bir maliyet unsuru taĢıdığından özel sektör yatırımları daralacaktır. Bu durumda özel sektör harcamaları kamu harcamalarındaki artıĢ kadar azalırken, toplam harcama veya milli gelir düzeyinde bir değiĢme olmayacaktır (Kaldor ve Trevithick, 1981'den aktaran; Orhan, 1989:71). Ayrıca Friedman, kamu tahvilleri ile özel sektör tahvil ve hisse senetlerinin ikame durumlarının oldukça fazla olduğunu açıklamaktadır. Kamu, tahvil ihracı yolu ile finansmanını gerçekleĢtirdiğinde, hem özel kesimin piyasadan bulabileceği fonları azaltacak, hem de faiz haddinde sebep olacağı yükselme nedeniyle bu fonların maliyetini artıracaktır. Sonuç olarak, kamu sektörü tahvilleri piyasada özel sektör tahvil ve hisse senetlerinin yerine geçecek ve bir süre sonra üretimde ve dolayısıyla gelirde azalmalar oluĢacaktır. Bu mekanizmaya portfolio crowding out adı verilmektedir (Friedman, 1972'den aktaran; Kesbiç ve Bakımlı, 2004:40). Keynesyen teorinin para miktarını ihmal edip, sadece kamu harcamalarını bütçe açığı yolu ile artırarak tam istihdama ulaĢmaya indirgenen iktisat politikası önerileri, parasalcılar tarafından reddedilmektedir. Parasalcılar, para arzı veri iken kamu harcamalarındaki artıĢın özel yatırımları ve diğer harcamaları azaltacağını diğer bir ifadeyle dıĢlama etkisinin varlığından bahsederler. Bu durumda, maliye politikasının ekonomi üzerinde bir etkisi yoktur. Yani maliye politikasının uzun dönem etkisi yararlı olmayıp olumsuzdur (Kazgan,1997:243). 23 1.2.2.1.4. Bütçe Açıklarının Finansmanı Ġle Ġlgili Diğer Teoriler a) Ricardocu Denklik Teoremi Ricardocu denklik teoremi, devletin iktisadi faaliyetlerinin ölçümünde temel göstergenin reel kamu harcamaları olduğunu ve bu harcamaların finansman biçiminin önemli olmadığını savunmaktadır. Dolayısıyla bu teoremde, bütçe açıklarının vergi veya borçlanma ile finansmanı arasında bir fark olmadığı ve bu iki finansman biçiminin ekonomik kararlar üzerindeki etkisinin denk olduğu savunulmaktadır (Arıcan, 2005:84). Bu teoride önerme Ģudur: tahvil basarak borçları finanse etmek vergileri sadece erteler, bu nedenle birçok durumda bu tamamiyle bugünkü vergilendirmeye denktir. Diğer bir ifadeyle bütçe açığında devlet harcamalarındaki bir kesintiyle karĢılanmayan artıĢ, tasarruflarda bütçe açığını tam olarak karĢılayacak kadar bir artıĢa yol açacaktır (Dornbush ve Fisher, 1998:598). Barro ise Ricardocuların temel gözlemini dikkate alarak maliye politikasının reel kamu harcamaları ve marjinal vergi oranları araçlarının etkili olduğunu, devlet kamu harcama düzeyini değiĢtirmeden bu harcamaların vergi yerine borçlanma ile finanse etmesi reel faiz oranları, toplam talep ve sermaye bikrimi üzerinde bir etkisi olmayacağını belirtmiĢtir. Barro’ya göre, net servet etkisi varsayımı, kamu harcamalarının vergiler yerine borçlanma yolu ile finanse edilmesi Ģeklinde ifade edilen geniĢletici maliye politikalarının toplam talep üzerinde pozitif etkide bulunacağının göstergesidir (Arıcan, 2005:84). Ricardocu denklik; bütçe açığı oluĢtuğunda rasyonel beklentilere sahip olan bireylerin, hükümetin bu açıkları yüksek vergilerle kapatacağı, bu nedenle gelecekteki yüksek vergileri ödemek için daha çok tasarruf yapacağı varsayımına dayanır. Yukarıda da ifade edildiği üzere Ricardo’ya göre borç 24 almak ya da vergi koymak ekonomide aynı etkileri doğuracaktır. Zira gelecekte alınacak böyle bir verginin (bugünkü) değeri ile Ģu anda alınacak bir borcun değeri aynıdır. Bunu bilen ve rasyonel bir Ģekilde davranan bütün ekonomik ajanlar borçlanmanın yapılmadığı durumdaki davranıĢ tarzını gösterirler ve böylece kamu borçlanmasının ekonomideki etkisinin “nötr” olmasına neden olurlar. b) HoĢ Olmayan Aritmetik Sargent ve Wallace (1981), birincil açıklar üzerinde durmakta ve devlet bütçe kısıtından hareketle bütçe açıklarının finansmanı konusunda önemli çıkarsamalar yapmaktadırlar. Buna göre, bugün uygulanan sıkı para politikaları nedeniyle açıkların finansmanı için borçlanma yolunun seçilmesi uzun dönemde borçların parasal finansmanından daha enflasyonist sonuçlar yaratabilecektir. HoĢ Olmayan Monetarist Aritmetik diye adlandırılan bu önermedeki düĢünce, devletin vergiler veya daha fazla borçlanma yoluyla finanse edemeyeceği bir borç ve faiz yükü ile karĢı karĢıya gelecek olması nedeniyle, sürekli bütçe açıklarının enflasyona neden olmasıdır. Bu durumda devlet ödemelerini yapmak için para basmak zorunda kalacak ve bu para arzı artıĢı nedeniyle ortaya çıkan enflasyon, söz konusu açıkların borçlanmaya gidilmeden önce para basılarak finanse edilmesi durumunda ortaya çıkacak enflasyondan daha yüksek olacaktır (Dornbush ve Fischer, 1998: 593). Sargent ve Wallace’a göre, mali otoriteler bütçe disiplinini sağlayamadığı sürece kamu borçlarının parasallaĢması olgusu sebebiyle, enflasyonla mücadele etmek için cari dönemde uygulanan sıkı para politikaları uzun dönemde enflasyon oranını düĢürmek yerine yükseltecektir. Bu bağlamda Sargent ve Wallace, para politikası uygulamalarının maliye politikası tarafından desteklenmesi gerektiğini, diğer bir deyiĢle para ve maliye politikalarının koordineli bir biçimde uygulanması gerektiğini ileri sürmüĢlerdir. Para ve maliye politikaları arasında ki koordinasyonun sağlanması ile birlikte, bir taraftan para otoriteleri parasal tabanı fiyat istikrarı 25 çerçevesinde belirlerken, diğer taraftan mali otoritelerde kamu harcamalarını kamu gelirleri ile sınırlandıracaklardır (Sargent and Wallace 1981’den aktaran, Büyükakın ve Erarslan, 2004:28). HoĢ olmayan monetarist aritmetik yaklaĢımı, bütçe açıklarının kapatılmasında emisyon yerine borçlanmaya dayalı bir finansman yönteminin ilk bakıĢta fiyat istikrarının sağlanması yönünde olumlu izlenimler bıraksa da, gerçekte böyle bir finansman yönteminin gelecek bir zamanda enflasyonist baskılara yol açacağını göstermektedir. KuĢkusuz ki borçlanmanın uzun dönemde enflasyona yol açmasının temel nedeni, reel faiz oranlarının ekonominin büyüme oranından daha fazla olmasıdır (Sargent and Wallace 1981’den aktaran, Büyükakın ve Erarslan, 2004:28). Sargent ve Wallace’a göre bütçe açığının problem olması için süreklilik göstermesi gerekir. Bütçe açığı büyük ve çok uzun yıllar sürse bile mutlaka enflasyon meydana gelmeyebilir. Diğer bir ifadeyle bütçe açıkları kaçınılmaz olarak enflasyonist değildir. Ancak bütçe açığı ne kadar büyükse ve zaman olarak çok uzun zamandan beri sürüyorsa bütçe açığının para yaratılarak kapatılması yönünde bir giriĢim olasılığı o kadar büyük olacaktır. Bu da kuskusuz yüksek oranlı bir enflasyonu beraberinde getirir (Parasız, 2003:312). c) Arz Yönlü Ġktisat Basit Keynesyen model çerçevesinde, bütçe açığı vergi haddi ile aynı yönde değiĢir: Vergi haddi yükselince vergi gelirleri artar ve böylece, ceteris paribus, bütçe açığı azalır. Dolayısıyla, Keynesyen analize göre bütçe açığını kapatmak için, vergi haddi yükseltilmelidir. Bu geleneksel görüĢe karĢı çıkan bazı iktisatçılara göre ise, bütçe açığını kapatmak için vergi haddini Keynesyen modelde önerilenin tam tersine düĢürmek gerekir ki bu alternatif yaklaĢım arz yönlü iktisat olarak nitelendirilir (Ünsal, 2009:571). 26 Arz yönlü iktisat yaklaĢımının politika önermelerine göre, bütçe denkliğine riayet edilmelidir. Açık bütçe uygulamaları, yatırımı ve üretimi olumsuz yönde etkileyen yüksek vergilerin bir sonucudur. Ayrıca bütçe açıkları enflasyona sebep olmaktadır. Hızlı ekonomik kalkınma ve düĢük enflasyon birbirinden ayrılmaz iki hedeftir. Bu iki hedefe ulaĢmak için vergilerin indirilmesi stratejisi, kamu harcamalarının azaltılması ile birlikte hayata geçirilmelidir (ġen ve Sağbas, 2004:55-56). Arz iktisatına göre açık bütçenin zorunlu olarak enflasyonist olması gerekmez. Önemli olan bütçe açığı değil, bu açığın nasıl finanse edildiğidir. Bütçe açıklarının para arzını arttırmasına engel olmalıdır. Para arzı, ulusal ekonominin büyümesine bağlı olarak, yavaĢ ve istikrarlı bir artıĢ göstermeli, bütçe açıkları ile iliĢkisi olmamalıdır (SavaĢ, 1986:181-182). Arthur Laffer’in adıyla özdeĢleĢtirilen arz yönlü iktisat, özünde klasik ekonominin en iyi bütçe denk bütçedir ve en iyi vergi nötr vergidir önermelerine dayanarak, vergi indirimlerinin ekonomiyi canlandırılabileceği iddiasını ortaya koymuĢtur. ABD’de Reagan ve Bush, Ġngiltere’de Thatcher yönetimleri tarafından uygulanmıĢ olan arz yönlü iktisattan beklenen sonuçlar alınamamıĢtır (Kumcu ve Eğilmez, 2005: 35). . 1.2.2.2. Uygulamada Bütçe Açıklarının Finansman Yöntemleri Ġktisat teorisinde devletin belirli bir dönemde gelir ve gider tahminlerini gösteren bütçenin denk olması gerektiği kabul gören bir unsurdur. Aksi takdirde kamu gelirlerinin yeterli düzeyde artırılamaması veya kamu harcamalarındaki artıĢlar nedeniyle bütçe açıkları oluĢmaktadır. Ekonomilerde oluĢan bütçe açıklarının yanı sıra bu açıkların finansman Ģekilleri de ekonomi politikası bakımından büyük bir önem arzetmektedir. Yukarıda da bahsedildiği üzere Klasiklerde devletin normal finansman kaynağı vergiler iken, Keynes için borçlanma da vergi ile beraber bir 27 finansman kaynağı olarak kabul edilmektedir. Uygulamada ise kamu açıklarının finansmanında vergi artırımı ve borçlanma ile beraber para basımı (monetizasyon) yoluna da baĢvurulmaktadır. Bütçe açığını kapatmada bu kaynaklardan bazen biri bazen de hepsi birden kullanılabilmektedir. Ancak bunun tercihi, siyasi koĢullara ya da ekonomide meydana getirdiği etkiye göre değiĢebilmektedir. 1.2.2.2.1. Borçlanma Borçlanma kamu gelirleri ile harcamaları arasında oluĢan dengesizliği gidermek için kullanılan bir kamu geliridir. Borçlanma, hükümetin karar organları için, belirli limitler içerisinde hemen her zaman mümkün olan bir olay olup, kamu harcamalarının finansman yönünü oluĢturan bir araç olarak vergilemenin alternatifidir (Buchanan, 2001:194). Verginin sınırına eriĢildiğinde, vergi almanın mümkün olmadığı dönemlerde, diğer kamu gelirleri ve normal devlet gelirlerinin eksikliğini tamamlamak veya vergilemeye alternatif olmak üzere borçlanmaya baĢvurulmaktadır (Türk, 1992:272). Sosyal refah devleti anlayıĢı içerisinde devlete her geçen gün daha fazla görev yüklenmesi nedeniyle artan ihtiyaçlarını karĢılayabilmek için daha çok harcama yapmak zorunda kalmakta ve bu giderlerin gelirler ile karĢılanması zor olmaktadır. ĠĢte bu durumlarda devlet borçlanma yoluna gitmektedir. Borçlanma yapısı itibariyle vergiler gibi kesin olmayan bir gelir kaynağıdır. Bunun nedenini ise borçlanmanın anaparası ile beraber bir maliyet unsuru olan faizin de geri ödenmesi olarak belirtebiliriz. Borçlanmanın bu yapısına rağmen devletin borçlanmaya baĢvurma nedenleri Ģöyle sıralanabilir (Bülbül, 1988:53-55). 28 • Devletin gelirleri kadar harcamada bulunmaması; gelir ve giderlerinin zaman ve mekân uyumsuzluğu (zamandaki uyumsuzluk devletin gelirlerinin, bazı aylarda, diğer aylara göre, az ya da çok olmasıdır.) • Devletin vadesi gelen borçlarını yeni borçlarla finanse etmesi sorunu, • Doğal afetler ve savaĢ gibi durumlarda zorunlu karĢılanması gereken harcamaların finansmanı, • Yurt dıĢından yapılan büyük sanayi ve teknoloji transferi sırasında meydana gelen harcama artıĢı, • SanayileĢme reformları ve büyük yatırımlar sırasında meydana gelen finansman ihtiyacı, • DıĢ ödemeler bilançosunda ortaya çıkan açıkların kapatılması. Devletin borçlanma yolu ile finansman yöntemi iç borçlanma ve dıĢ borçlanma olarak iki kaynaktan gerçekleĢmektedir. Vergi gelirleri harcamaları karĢılamaya yetmediği zaman diğer bir ifadeyle bütçe açığı söz konusu olduğu zaman devlet borçlanmak zorundadır. Bu durumda devlet ya halka tahvil satarak ya da merkez bankasından ödünç alarak borçlanır. Hazine açıklarını finanse etmek için merkez bankasından borç aldığı zaman parasal finansmanı çalıĢtırır. Hazine açığı halktan borç alarak finanse ettiği zaman borç finansmanı çalıĢır. Devlet borçlarını mutlak değer olarak istikrarlı hale getirmek anlamlı bir hedef değildir. Büyüyen bir ekonomide hükümet borçlarının mutlak değer olarak artmasının, hükümet borçlarının hasılaya oranı veya kısaca borç oranı (debt ratio) artmadıkça bir sakıncası yoktur. Diğer bir ifadeyle büyüyen bir ekonomide amaç borç oranını istikrarlı hale getirme olmalıdır (Ünsal, 2009:574). Borç oranı için aĢağıdaki denklem oluĢturulabilir: 29 r: Reel ya da enflasyona uyarlanmıĢ faiz oranı z: GSYĠH’nin bir oranı olarak ölçülen faiz dıĢı ya da birincil bütçe fazlası y: Reel GSYĠH büyüme oranı b: borç oranı ∆b = b(r – y) – z > 0 Borç oranının geliĢimi, reel faiz oranı, çıktının büyüme hızı ve faiz dıĢı bütçe fazlası arasındaki iliĢkiye bağlıdır. Faiz oranları ne kadar yüksek ve çıktının büyüme hızı ne kadar düĢükse borç oranının yükselme olasılığı o kadar fazla olacaktır (Dornbush ve Fisher, 1998:592). 1.2.2.2.1.1. Ġç Borçlanma Ġç borçlanma, hükümetin, tahvil, bono gibi araçlarla iç piyasadan yani; özel kiĢi ve kuruluĢlardan, ticari bankalardan ve sigorta Ģirketlerinden borçlanması olarak tanımlanabilir. Diğer bir ifadeyle, Ġç borçlanma hükümetin ülke sınırları içindeki kiĢi ve kuruluĢlara milli para cinsinden borçlanmasıdır. Bu borçlanmanın ekonomik niteliği, satın alma gücünün özel ve kamu kesimi arasında el değiĢtirmesidir (Erol, 1992:50). Bu borçlanma türü, bütçe açıklarının finansmanının en çok baĢvurulan finansman yöntemlerinden birisidir. Ġç borçlanma, milli ekonomi içerisinde bir el değiĢtirme olmakla birlikte özellikle kullanılmayan fonların üretime katılmasını sağlamak yoluyla kalkınmayı hızlandırıcı ve ekonomik dengeyi koruyucu etkiler yaratabilir (Eker ve Meriç, 2000;54). Devletin iç borçlanmaya baĢvurma nedenlerini Ģöyle sıralamak mümkündür (Saraçoğlu, 2002;56): 30 -Mevcut vergilerin arttırılmasının ya da yeni vergiler konulmasının yaratacağı ekonomik, siyasi ve sosyal güçlükler, -Devletin gelir ve giderleri arasında zaman yönünden ortaya çıkabilecek dengesizlikler, -Ekonomisinde kamu kesimi ağırlık taĢıyan ülkelerde kamu kesimi kaynak açıkları, -Ekonomide görülen sürekli ve/veya geçici dengesizliklerin giderilmesi, -Vadesi gelen bir borcun ödenmesi. Ġç borçlanma ile bütçe açıklarının finansmanı doğrudan ve dolaylı olmak üzere iki Ģekilde gerçekleĢmektedir. Doğrudan borçlanma yönteminde, merkez bankası, devletin bütçe açıklarını para basarak finanse etmektedir. Bu yöntemin seçilmesinin sebebi, kamu kesiminin özel kesime tahvil faizi ödemek istememesidir. Merkez bankası aracılığı ile borçlanmaya gidilmesi durumunda sistem üç Ģekilde iĢlemektedir. Ġlki, Hazine, Merkez Bankasından kullanmıĢ olduğu kısa vadeli avansa karĢılık devlet iç borçlanma senedi vererek borcu parasallaĢtırır. Ġkincisi, merkez bankasının piyasaya ulusal para kanalize etmesidir. Bu yöntem hazinenin faiz yükünün ağırlaĢma olasılığı döneminde hazinenin rahatlamasını sağlar. Üçüncüsü ise ticari bankaların, ellerindeki senet ve tahvilleri merkez bankasına götürerek reeskonta tabi tutmasıdır (Karabağlı, 2003:31). Dolaylı borçlanma Ģeklinde devlet, bankalara, merkez bankasına, özel ve mali kurumlar ile bireylere hazine bonosu ve tahvil ihracı yaparak piyasadan finansman sağlamaktadır. Borçlanma vade açısından kısa ve uzun olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Kısa vadeli borçlanma bütçede meydana gelen geçici açıklar için tercih edilirken; uzun vadeli borçlanma, kamu gelirlerinin, kamu giderlerini karĢılayamadığı dönemler için kullanılmaktadır. Kısa vadeli borçlanmaya uzun vadeli borçlanmaya hazırlık amacı ya da ekonomik koĢulların kısa vadeli borçlanmaya daha elveriĢli olması nedeni ile baĢvurulmaktadır. Uzun vadeli borçlanma da devletin yatırım harcamalarının finansmanı için en cazip borçlanma Ģeklidir. Bu 31 Ģekilde harcama - finansman arasındaki zaman uyumsuzluğu giderilmeye çalıĢılmaktadır. 1.2.2.2.1.2. DıĢ Borçlanma DıĢ borçlanma, ülkeler arasında fon fazlası bulunan ülkelerden fon açığı bulunan ülkelere yönelik akımlar olarak da tanımlanabilir. DıĢ borçlanma çeĢitli açılardan tasnif edilebilir. Ancak en yaygın olanları; borçların vadelerine ve kaynaklarına göre yapılan tasniftir (Bal, 2001:14). DıĢ borçlar, sermaye piyasaları ile uluslar arası kuruluĢlar yanında doğrudan doğruya devletlerden de sağlanabilir. DıĢ borçlanma ekonominin dıĢsal etkilere olan hassasiyetini arttırmaktadır. Özellikle faiz ve kur riski, zaman zaman borçlanan ülke ekonomisinde beklenmeyen etkiler yaratabilmektedir. Bu itibarla her ülke için doğal bir borç sınırı vardır. Bu sınır ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir. Öncelikle hangi gerekçelerle yapılmıĢ olursa olsun doğal borçlanma sınırının aĢılması durumunda borçlanmanın o ülke için faydadan çok bir maliyet unsuru haline geleceği kabul edilmelidir (Evgin, 2000:16). Ülkeleri yaklaĢımlar dıĢ borçlanmaya bulunmaktadır. Ancak götüren devleti sebepler iç konusunda borçlanma yerine farklı dıĢ borçlanmaya yönelten iki önemli sebep vardır. Birincisi ekonomideki mevcut kaynaklara ek bir kaynak sağlamak, ikincisi döviz cinsinden yeni ödeme imkanları gerçekleĢtirebilmektir. Birinci sebep, özellikle yatırım projelerini destekleyecek iç tasarruf miktarı yetersiz kalan ülkeler açısından önemlidir. DıĢ borçlanma ile sağlanan kaynaklar borçlanılan yılda ülkenin toplam harcamalarını arttırdığı için tüketim ve yatırım için kullanılabilir. DıĢ kaynaklar, ülkenin yatırım yapma kapasitesini arttırır. 32 DıĢ borçlanmanın bütçe açıklarının finansmanında kullanılmasına pek sıcak bakılmamaktadır. Klasikler bu duruma tamamen karĢı çıkmıĢlardır. Devletlerin döviz ile ödemek zorunda olduğu dıĢ borçlar, vadeleri geldiğinde, özellikle az geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkeleri en baĢta ödemeler dengesi krizleri olmak üzere, birçok krizle karĢı karĢıya bırakabilmektedir. Keynesyen görüĢ içinde aynı durum geçerlidir. Bütçe açıklarının finansmanında iç borçları normal bir kamu geliri olarak görmesine karĢın, dıĢ borçlar için aynı düĢünceyi paylaĢmadığı görülmektedir. Ancak, dıĢ borçlanma uluslararası piyasalarda kredibilitesi yüksek olan ülkeler için bütçe açıklarının finansmanında alternatif bir yol olabileceği belirtilmektedir. Bu ülkeler, uluslararası politik ve ekonomik konjonktüre bağlı olarak yabancı ülkelerden, yabancı bankalardan, uluslararası piyasalardan ya da IMF, Dünya Bankası gibi uluslararası mali kuruluĢlardan dıĢ finansman sağlayabilmektedirler. 1980'lerdeki dünya borç krizinden alınan dersler ıĢığında IMF, Dünya Bankası gibi uluslar arası mali kuruluĢların dıĢ borçlanma üzerindeki sıkı denetimleri ve bu kuruluĢların onayından geçmediği sürece dıĢ borç teminini neredeyse imkansız hale gelmesi de bütçe açıklarının finansmanında bu yöntemin kullanabilirliğini büyük ölçüde sınırlandırdığı ifade edilmektedir (ġen ve SağbaĢ, 2004:78-79). 1.2.2.2.2. Para Basımı (Monetizasyon) Devletin kamu harcamalarının finansmanında kullandığı diğer bir yöntem ise hükümranlık gücüne dayanarak gerçekleĢtirdiği para basımıdır. Devlet iki ayrı biçimde para basarak gelir sağlayabilmektedir. Bunlardan birincisi; piyasanın ufaklık (bozuk) para ihtiyacını karĢılamak için madeni para basması ve kağıt para basıp piyasaya sürmesidir (Herekman, 1997:118). Ġkincisi ise; hükümetin bütçe açığını merkez bankasından borçlanarak finanse etmesi, hükümetin ihraç ettiği tahvilleri hazine aracılığıyla merkez bankasına satması biçiminde olur. Bu finansman biçiminde, merkez bankası 33 hazinenin kendisinden borçlandığı tutarı para basarak öder ve böylece parasal taban (M0) hazinenin ihraç ederek merkez bankasına sattığı devlet tahvillerinin bedeli kadar artar (Ünsal, 2009:573). Bütçe açıklarının finansmanı amacıyla kamu borçlanma kağıtlarının merkez bankasınca satın alındığı bu duruma para basımı ya da monetizasyon denir. Monetizasyona hükümetlerin bazen popülist politikalar uğruna, bazen de zorunlu olarak baĢvurdukları görülmektedir. Hükümetin parasal finansmana baĢvurmak suretiyle, diğer bir ifadeyle merkez bankası vasıtasıyla para basarak elde ettiği gelire ise senyoraj denir. Bütçe açığının tümüyle para basılarak finanse edildiği durumda reel senyoraj, reel bütçe açığına eĢittir. Reel senyoraj ise nominal para arzı büyüme oranı ile reel para arzının-reel para talebinin çarpımına eĢittir (Ünsal, 2009: 580). Bütçe açığının borçla ve parasal finansmanı arasında önemli bir fark vardır. Borç finansmanıyla karĢılaĢtırıldığında, parasal finansman, kısa dönemde faiz oranlarını düĢürme eğilimindedir. Bunun nedeni, parasal finansman nominal para stokunu artırırken (IS-LM modelinde LM eğrisini sağa doğru kaydırarak), borç finansmanının böyle bir etkisinin olmamasıdır. Bu durumda, kısa dönemde borçla finansman, parasal finansmana göre yatırım düzeyini düĢürür. Fiyat düzeyine etkisi konusunda parasal finansmanın etkisi borç finansmanına göre daha yüksektir. Bunun iki nedeni vardır. Birincisi, parasal finansman para stokunu artırır, borç finansmanı artırmaz. Ġkincisi, borç finansmanı durumunda genel fiyat düzeyindeki bir artıĢı daha büyük bir borç stokunun tüketim üzerindeki servet etkisidir (Dornbush ve Fisher, 1998:598599). Bütçe açığının para basılarak finanse edildiği durumlarda hükümet vergileme gücüne sahip olamadığı için istikrarlı bir vergi sistemi oluĢturamamakta ve ellerinde nakit bulunduranlar geniĢ bir vergi yükü ile 34 karĢı karĢıya kalmaktadır. Böyle durumlarda enflasyon vergisi hükümet için kazanç oluĢtururken, reel para balansı tutanlar için bir kayıp söz konusudur. Halkın nominal para talebini arttırmasının nedeni enflasyon etkisini telafi etmek çabasıyla açıklanabilir. Belirli bir gelir düzeyi ve faiz oranı karĢısında halk eğer elinde belirli bir reel para stoku bulundurmak istiyorsa, elindeki nominal parayı enflasyon oranında arttırmak zorundadır. Aksi halde enflasyon, mevcut nominal para stokunun reel değerini arzu edilen düzeyin altına düĢürecektir. Halk reel para balanslarını sabit tutabilmek için nominal para stokuna enflasyonu dengeleyecek oranda ilavede bulunmak isteyecek, yani gelirin bir kısmını nominal para stokunu arttırmak amacıyla kullanacak, böylece gelirinden daha az harcama yapmak ve aradaki farkı devlete aktarmak zorunda bırakılacaktır (HDTM, 1991:204-205). Bununla birlikte, enflasyon vergisi kamu iç borçlarının reel değerini de düĢürmektedir. Enflasyon vergisi olağan vergiler gibi bir vergi değildir. Hükümetler, gelir vergileri ve tüketim vergileri gibi enflasyon vergisi kanunlarını yürürlüğe koyamazlar. Ancak enflasyon bir vergi gibi iĢlem görür. Hükümet vergileri arttırmıĢ gibi enflasyondan gelir elde eder (Parkin, 1997:234). Geleneksel vergilere benzetilirse; enflasyon vergi oranına, para talebi vergi tabanına karĢılık gelmektedir. Sabit bir reel para talebi düzeyinde belirli bir enflasyon oranı hükümete para basma yoluyla belirli bir reel gelir elde etme olanağı vermektedir. Bu gelir enflasyon vergisi olarak isimlendirilmekte, reel para balansı sahiplerinden hükümete doğru bir reel kaynak transferi söz konusu olmaktadır. Devletin enflasyon vergisiyle oluĢturacağı gelir miktarı, vergi oranı (enflasyon oranı) ile vergileme nesnesi (reel parasal taban) çarpımına eĢittir. Reel üretim sabitken, enflasyon vergisi geliri aĢağıdaki gibi hesaplanır (Dornbush ve Fisher, 1998:563): 35 Enflasyon vergisi geliri = enflasyon oranı x reel parasal taban 1.2.2.2.3. Vergiler Ekonomide bütçe açıkları ile karĢı karĢıya kalındığında oluĢan bu açıkların giderilmesinde baĢvurulan bir diğer yurtiçi kaynağı vergi oranlarının artırılmasıdır. Devletin kamu harcamalarını karĢılamak amacıyla toplumu meydana getiren kiĢi ve kurumlardan zorla ve karĢılıksız aldığı vergiler ile benzeri gelir kaynakları bütçe açıklarının giderilmesinde önemli bir faktördür (Bulut, 2002:35). Vergilerin artırılması açıkların finansman yollarından birisi olmakla birlikte vergi artırımının da (kayıt dıĢını kayıt altına almanın dıĢında) bir sınırı vardır. Çünkü mükelleflerin geliri, servetleri veya harcamaları üzerinden alınan vergiler onların kullanacakları varlıkları azaltarak tepkilerine neden olur. Eğer vergiler artırılmaya devam ederse vergi kaçakçılığı, harcamaların azalması ve sermaye birikiminin yavaĢlaması gibi olumsuzluklarla karĢılaĢılabilir. Bu durumda vergi gelirleri artmak yerine azalabilir (Bulut, 2002:39). 1.2.3. Bütçe Açıklarının Makroekonomik Etkileri Bütçe açıkları, günümüzde geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkelerde farklı boyutlarda olmak üzere makro ekonomik dengeler üzerinde olumsuz sonuçlara yol açan önemli bir ekonomik ve mali sorun olarak karĢımıza çıkmaktadır. Bir makro ekonomik değiĢken olarak bütçe açıkları, fiyatlar genel seviyesi, ekonomik büyüme, faiz oranları, ödemeler bilançosu gibi çeĢitli ekonomik değiĢkenleri farklı Ģekillerde etkilemektedir. Bu baĢlık altında, bütçe 36 açıklarının, enflasyon, faiz oranı, istihdam, büyüme ve ödemeler dengesi gibi temel makro ekonomik değiĢkenler üzerindeki etkileri açıklanmaya çalıĢılmıĢtır. 1.2.3.1. Bütçe Açıklarının Enflasyon Üzerindeki Etkisi Birçok iktisat teorisyeninin OECD ülkeleri ile geliĢme olan ülkelerde yapmıĢ olduğu incelemelerde bütçe açıkları ile enflasyon arasında pozitif bir iliĢkinin olduğu görülmüĢtür (Maxwell, 1997:42). Ancak bütçe açığı enflasyon iliĢkisi incelenirken açığın finansman Ģekli önem arzetmektedir. Bütçe açığının oluĢturduğu en önemli etkilerden biri parasal geniĢleme neticesinde enflasyonist baskıların artmasıdır. Bütçe açıkları ile parasal geniĢleme arasında doğrudan bir iliĢki vardır. Çünkü bütçe açıkları genellikle merkez bankası kaynaklarından ya da özel kesimden borçlanma yoluyla finanse edilmektedir. Bütçe açıkları merkez bankasının direk avansları ya da bu kuruma bono veya tahvil satılarak finanse edildiğinde para arzı sürekli artıĢ gösterir. Bütçe açıklarının faiz oranlarını yükseltici etkisi olduğundan merkez bankası faiz oranlarındaki arıtıĢı önleyebilmek amacıyla parasal tabanı ve para stokunu artırma yoluna gitmekte bu da nihai olarak enflasyona neden olmakladır. Para arzındaki artıĢ ile enflasyon arasındaki iliĢki Milton Friedman’ın miktar teorisi ile açıklanmıĢtır. Buna göre para arzındaki artıĢ ile fiyatlardaki artıĢ arasında pozitif bir iliĢki vardır. Uzun dönem ortalama enflasyon oranı = para artışı – milli gelir artışı + paranın dolanım hızıdır (Taylor, 1996:190). Bu denklem aĢağıda belirtildiği Ģekilde formüle edilebilir: (π) = m – g + v π: Enflasyon oranı m: Para stokundaki değiĢim oranı 37 g: Ekonomik büyüme oranı v: Paranın dolaĢım hızının büyüme oranı Para arzındaki artıĢın kısa dönemde enflasyon üzerinde fazla etkisi olmasa da uzun dönemde enflasyonu arttırmaktadır (Bulut, 2002:70). Bütçe açıklarının enflasyonu etkilediği konusu literatürde artık tartıĢılmamaktadır. Ancak etkinin ne Ģekilde gerçekleĢtiği, ele alınan teoriye göre farklılaĢmaktadır. Bu teoriler: Monetarist teori ve fiyat düzeyi mali teorisi (The Fiscal Theory of the Price Level – FTPL) olarak adlandırılmaktadır. Önceki bölümlerde de açıklandığı üzere Monetarist görüĢe göre, bütçe açıklarındaki her artıĢ, para arzında bir artıĢa ve beraberinde fiyatlar genel düzeyinde bir yükseliĢe neden olur. Mali Ģoklar, fiyatlar genel düzeyi tarafından hemen absorbe edildiği için, bütçe açığındaki her artıĢ para arzında bir artıĢa ve dolayısıyla enflasyona neden olur. FTPL teorisi ise Ģu önermelerle baĢlamıĢtır. - Bazı varsayımlar altında, uzun dönemde fiyat düzeyini ve enflasyonu belirleyen para miktarı değil mali açıklar ve bu açıkların getirdiği kamu borç stokudur. - Bu durumda enflasyonu kontrol etmek için para politikası ve merkez bankası bağımsızlığı yeterli değildir, hatta merkez bankası bağımsızlığı istenmedik sonuçlara götürebilir. ĠĢte bu noktada FTPL yaklaĢımının, enflasyon ve açıklarla ilgili politikalara parasalcı yaklaĢımın karĢıtı bir açıklama getirdiği görülür (Uygur, 2001:11). Bu kuramsal modelin çözüm olarak vardığı sonuç Ģudur; makro anlamda fiyat düzeyini belirleyen, parasalcı yaklaĢımda olduğu gibi para 38 miktarı değil, kamunun borç stoku ile bütçe dengesini iliĢkilendiren zamanlar arası bütçe kısıtıdır (Uygur, 2001:12). Parasalcı yaklaĢımın temelindeki miktar kuramı eĢitliği gibi, FTPL yaklaĢımın temelinde bir zamanlar arası (intertemporal) hükümet bütçesi eĢitliği vardır. Bu eĢitlikte kamunun herhangi bir zaman noktasındaki reel borç stoku gelecek dönemlerdeki reel bütçe fazlalarının iskonto edilmiĢ Ģimdiki değerlerinin toplamına eĢittir. FTPL savunucuları para ve maliye politikası arasındaki ayrımın, monetarist görüĢün savunduğu gibi kesin olmadığını ve aralarındaki iliĢkinin genel fiyat düzeyi üzerinde önemli etkileri bulunduğunu söylemektedir. Bu teoride, mali politikanın zamanlararası kamu bütçe kısıtının sağlanmasından bağımsız olarak faiz dıĢı bütçe fazlasını oluĢturmasına izin verilmekte ve kısıtın sağlanması fiyat seviyesindeki değiĢmelerle olmaktadır. Bu teoride, Ricardocu (Ricardian) veya Parasal Üstünlük (Monetary Dominant, MD) rejiminde fiyat seviyesinin parasal değiĢkenlerle belirlendiği savunulurken “Ricardocu olmayan (non-Ricardian or FTPL) veya Mali Üstünlük (Fiscal Dominant, FD)” rejiminde ise zamanlararası kamu bütçe kısıtının fiyat seviyesindeki değiĢmelerle sağlandığı vurgulanmaktadır. 1.2.3.2. Bütçe Açıklarının Faiz Oranı Üzerindeki Etkisi Kamu açıklarının faiz oranı üzerindeki olumsuz etkisi, açıkların özellikle iç borçlanma yoluyla finansmanı söz konusu olduğunda ortaya çıkmaktadır. Ġç borçlanma ile finanse edilen kamu açıklarının ilk makroekonomik etkisi faiz oranlarındaki meydana gelen artıĢtır (Demir, Çevik ve BeĢer, 2005:255). Zira kamu açıklarının finansmanında borçlanmanın tercih edilmesiyle oluĢan ilave para talebi faiz oranlarının artmasına neden olmaktadır. Artan faiz oranları bir yandan üretim maliyetini arttırırken diğer yandan özel sektör tüketim ve yatırım taleplerinin düĢmesine neden olmaktadır (Boskin, 1987:270). 39 Kamu borçları birikiminin en önemli nedenleri arasında yer alan bütçe açıkları bir bakıma vergilerin daha sonraki nesillere aktarılmasını sağlayarak toplam yaĢam boyu tüketimin artmasına neden olmaktadır (Demir, Çevik ve BeĢer, 2005:255). Ekonominin tam istihdamda olduğu varsayımı altında tüketimin artması tasarrufların azalması ile sonuçlanacak ve buna bağlı olarak da faiz oranları sermaye piyasasını dengelemek için yükselecektir. Bu durumda bütçe açıklarının özel sermaye birikimini dıĢlaması söz konusu olacaktır (Ataç, 1994:171). Bununla birlikte kamunun finansman gereksinimi niteliğinin ve mali piyasaların derinliğinin de bütçe açıklarının faiz oranı üzerindeki etkisini Ģekillendiren önemli etkenlerden olduğundan bahsedilebilir (Demir, Çevik ve BeĢer, 2005:255). Bilindiği gibi bütçe açıkları ve bu açıklar sonucu oluĢan yüksek faizler yabancı yatırımcıların yurtiçi tahvillere olan talebini artırmaktadır. Yabancı yatırımcıların yurtiçinde tahvil alabilmeleri için nakde olan ihtiyaçları ise faiz oranlarının yükselmesine etkide bulunan bir diğer faktör olmaktadır. Eğer bütçe açıkları emisyon yoluyla finanse edilirse kısa dönemde faiz oranları üzerinde bir baskı oluĢmamaktadır. Kısa dönemde para arzındaki artıĢlar sonucunda faiz oranlarında düĢmeler meydana gelmekte ve toplam talepteki artıĢlar yatırımları teĢvik edici bir etkide bulunmaktadır. Üretimin artması vergi gelirlerini artırmakta bu ise bütçe açıklarının azalmasına yol açmaktadır. Böylece ekonomi fiyat yükseliĢlerinin olmadığı ve bütçe açığının azaldığı daha düĢük bir milli gelir seviyesinde dengeye gelmektedir (Gönül, 1992:9). Uzun dönemde ise ekonomide atıl kaynaklar mevcut değilse fiyatlar artacağı için para arzının reel dengesi azalacak ve fiyat artıĢları bütçe açıklarını daha da artıracaktır. Sonuçta enflasyon yükselecek ve nominal faizler artacaktır. Böylece yatırımlar kısa döneme nazaran daha da azalacak ve toplam üretimdeki artıĢlar daha düĢük seviyelerde gerçekleĢmiĢ olacaktır (Yıldırım, 2005:65). 40 1.2.3.3. Bütçe Açıklarının Ġstihdam Üzerindeki Etkisi Yatırım harcamaları içinde kamunun önemli bir payı bulunmaktadır. Kamu kesimi özellikle yapmıĢ olduğu altyapı yatırımlarıyla özel sektörün geliĢimini teĢvik ederek yatırımların ve istihdamın artmasına öncülük edebilir. Ayrıca devletin ekonomide geliĢmesini istediği üretim dalları için sübvansiyonlar vererek yeni üretim ve istihdam artıĢlarına neden olmaktadır. Bütçe açıkları nedeniyle bu harcamalardaki kısıntılar yeni istihdam imkanlarını azaltmakta hatta mevcut istihdam seviyesinde düĢüĢlere neden olabilmektedir (Türk, 1999:81). Bütçe açıklarının neden olduğu faiz oranlarındaki artıĢın maliyetleri artırdığı, özel sektör kaynaklarının kamu kesimince kullanımı nedeniyle özel sektörün dıĢlandığı, açıklar nedeniyle artan enflasyonun ekonomide belirsizlikleri artırarak beklentileri olumsuzlaĢtırdığı daha önce belirtilmiĢtir. Buna göre kamu açıkları nedeniyle faizlerde meydana gelen artıĢ maliyetleri artırdığından üretimin karlılığını azaltmakta, yatırımlar durmaktadır. Hatta kamu açıklarını kapatmak için uygulanan talep kısıcı politikalar nedeniyle mevcut üretimler de azalmaktadır. Yeni yatırımların yapılmaması, mevcut üretimin azalması özellikle nüfusu hızla artan, geliĢmekte olan ülkelerde istihdam problemlerini artırmaktadır (Bulut, 2002:73). Kamu açıklarının neden olduğu enflasyon, tasarrufları azaltmakta, belirsizlikleri artırmakta ve yatırımcıların beklentilerini kötüleĢtirmektedir. Geleceğe yönelik olumsuz beklentilerin olduğu bu belirsizlik ortamında yeni yatırımların olması, yeni iĢ sahalarının kurulması da mümkün olamamaktadır. Kamu açıklarının sebep olduğu enflasyon bir çok makroekonomik dengesizliğin sebebi olduğu gibi iĢsizliğin de asıl sebebini oluĢturmaktadır (Bulut, 2002:73). 41 1.2.3.4. Bütçe Açıklarının Büyüme Üzerindeki Etkisi Kamu harcamalarının arttırılması Ģeklinde gerçekleĢen bir bütçe açığı ekonomik büyüme üzerinde olumlu etkilere sahip olabilir. Kamu kesimi tarafından gerçekleĢtirilen gerekli altyapı yatırımları ve bunların sürekli bakım ve onarımı özel yatırımları teĢvik etmekte, sağlık ve eğitim-öğretim hizmetleri ile beĢeri sermayenin niteliği ve niceliği artırılmakta, yeni geliĢmelerle birlikte karmaĢıklığı artan ekonomik yapıya karĢı gerekli yasal ve idari kararların alınmasıyla iĢgücü ve sermayenin etkinliği artırılmakta ve böylece ekonomik büyüme hızlanmaktadır. Yani fiziki ve beĢeri sermayenin artırılması, teknolojik geliĢme ve kaynak kullanımında etkinliğin artırılmasına yönelik yapılan kamu harcamaları ekonomik büyümeyi olumlu yönde etkilemektedir. Ancak kamu harcamalarının finansmanında daha fazla vergi toplama ve daha fazla borçlanma gereği yüksek faiz oranlarına ve enflasyona neden olarak özel sektörün verimliliğini azaltmaktadır. Özel sektörün kullanacağı kaynakların kamu tarafından kullanımı maliyetleri artırarak özel sektörün dıĢlanmasına neden olmaktadır. Artan borç yükü ise gelecek nesillerin yükümlülüğünü artırarak borçların finansmanında ülkeleri zor duruma sokmaktadır. Bütçe açıklarının sürekliliği daha fazla borçlanmayı ve daha fazla faiz yüküne katlanmayı zorunlu kılmaktadır. Ayrıca, artan vergiler insanların daha az çalıĢmasına, tasarrufun azalmasına ve büyümenin düĢmesine neden olmaktadır (Bulut, 2002:66-67). Sonuç olarak, kısa dönemde ekonominin büyüme hızında olumlu etkilere sahip olabilen bütçe açıkları, uzun dönemde özel yatırımları dıĢlayarak, fiyatları artırarak, tasarrufları azaltarak ve iĢsizliği artırarak ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkilemektedir. 42 1.2.3.5. Bütçe Açıklarının Ödemeler Bilançosu Üzerindeki Etkisi Bütçe açığının finansmanında kullanılan borçlanmanın ödemeler dengesi üzerine doğrudan bir etkisi bulunmamakla birlikte bu etki dolaylı olarak faiz oranları ve döviz kurları aracılığıyla gerçekleĢecektir. Yukarıda da ifade edildiği üzere hükümetin bütçe açıklarını finanse etmek için borçlanmaya baĢvurması durumunda faiz oranları yükselir. Yüksek faiz oranları ise aslında iki etkiye sahiptir. Bunlardan birincisi; özel yatırım harcamalarının cesaretini kırmasıdır. Bu, dıĢlama etkisidir. Ġkinci etki ise, yabancılar için yurtiçi finansal yatırımların oldukça çekici hale gelmesidir (Mc Conen, Campell ve Brue, 1993:358-359). Yurtiçi finansal kaynakların cazip hale gelmesi yurtiçine yabancı fonların akıĢını hızlandırmaktadır. Bu ise döviz kurlarının artmasına engel olarak yerli paranın aĢırı değerlenmesine neden olmaktadır. Çünkü yabancı yatırımcılar yerli finansal enstrümanları alabilmek için kendi paralarını yerli paraya çevirmek zorundadırlar. Bu ise yabancı paranın kur artıĢını engellerken, yerli paraya olan aĢırı talepten dolayı yerli paranın değerlenmesine yol açar. Yerli paranın aĢırı değerlenmesi ise üretim maliyetlerini diğer ülkelere göre artırdığından ihracat azalırken, ithalat artmaktadır. Böylece, sonuç olarak bütçe açıklarının artması dıĢ ticaret açıklarını da (ikiz açıklar) artırmaktadır (Ball ve Mankiw, 1995:9899). Hükümetler politik tercih olarak ülkeye sıcak para giriĢini hızlandırmak ve böylece döviz kurlarını baskı altında tutabilmek için zaman zaman yüksek faiz politikasına baĢvurabilmektedir. Baskı altına alınan döviz kurları ithalatı kamçılarken ihracatı baltalamaktadır. Sonuçta da dıĢ ödemeler sorunu gündeme gelmektedir. Benzer Ģekilde ülkeye akan sıcak paranın verimli alanlarda kullanılmaması halinde ülkeler yine ciddi dıĢ ödemeler sorunu ile karĢı karĢıya kalabileceklerdir. 43 Keynesyen teoriye göre geniĢletici bir maliye politikası ile kamu harcamalarının artırılması veya vergi oranlarının düĢürülmesi öncelikle harcanabilir gelir miktarını artırarak tüketim harcamalarını tetiklemektedir. Bu noktada ithalat da hızla artarak cari iĢlemler dengesi üzerinde baskılar oluĢturmaktadır. Öte yandan bütçe açıklarıyla mücadelede tasarruf artıĢı ve dıĢ borçlanma yerine yoğun olarak ulusal piyasadan borçlanma seçeneğinin kullanılması özellikle geliĢmekte olan ülkelerde faiz oranlarının yükselmesine yol açmaktadır. Tasarruf düzeyinin yetersiz olduğu kamu açıklarının ve ekonomik büyümenin finansmanında alternatif kaynakların son derece kısıtlı olduğu ilgili ülkelerde faizler kamu kesiminin iç piyasadan yoğun borçlanması ile bir dıĢlama (crowding out) etkisi meydana getirerek yatırım-tasarruf dengesinin bozulmasına da yol açmaktadır (Ghebreselassie and Burger 2005’den aktaran, Sever ve Demir, 2007:48). Bütçe açıklarının doğrudan ya da dolaylı biçimde cari açıkları etkilediği yönündeki teorik yaklaĢımların yanında cari açıkların bütçe açıklarını tek yönlü olarak tetiklediği biçiminde değerlendirmeler de bulunmaktadır. Buna göre cari açıklar nedeniyle büyüme oranının daha da yavaĢlaması sonucunda bütçe açıkları artıĢ göstermektedir. Bu durumun özellikle geliĢmekte olan acık ekonomilerde daha fazla olduğu savunulmaktadır (Baharumshah 2005’den aktaran, Sever ve Demir, 2007:4). Çünkü bu ülkelerin en önemli sorunlarından bir tanesi de ekonomik kalkınmayı gerçekleĢtirebilmek için yeterli miktarda iç tasarruflarının bulunmamasından dolayı yurt dıĢı sermaye giriĢlerine yoğun miktarda ihtiyaç duymalarıdır. Alınan bu borçların verimli alanlarda kullanılmamıĢ olması halinde ise fon ihtiyacını karĢılamak için tekrar dıĢ borçlanma yoluna gitmek zorunda kalacaklardır. Ancak bu borçlanmalar öncekine oranla daha yüksek miktara ulaĢacak ve faiz oranlarında da artıĢ olacaktır. Artan faiz oranlarının kur üzerinde meydana getirdiği baskılar ihracatı olumsuz etkilemektedir. Böylece ülkenin dövize olan ihtiyacı azalan ihracat nedeniyle giderek artmaya devam edecektir (Sofracı, 2000: 451). 44 Kamu harcamalarındaki artıĢtan dolayı meydana gelen bütçe açığının cari iĢlemler dengesini etkilediği kabul görmesine rağmen bazı iktisatçılar da Ricardocu Denklik Teoremini desteklemektedir. Bu teoriye göre vergi indirimi nedeniyle bütçe açığı, cari iĢlemler dengesi üzerinde bir etki teĢkil etmemektedir. Hükümet harcamalarının sabit ve borçlanma baskının bulunmadığı kabul edilecek olursa cari vergi oranlarındaki indirim arzulanan tasarruf düzeyini etkilemeyecektir. Ġnsanlar azalan vergi yükünü ileride ödeyeceklerini bildikleri için tasarruflarını artıracaklardır. Vergi indiriminden dolayı azalan kamu tasarruflarına eĢ miktarda özel tasarruflar artacağı için ulusal tasarruflar dolayısıyla (Colander, 1998:432). cari iĢlemler dengesi etkilenmeyecektir 45 ĠKĠNCĠ BÖLÜM BELEDĠYELERĠN MALĠ YAPISI VE FĠNANSMAN KAYNAKLARI Mahalli idarelerin gelirlerinin gayri safi millî hasıla (GSMH) içindeki payı 1980 yılında yüzde 1.63’ den 2000 yılında yüzde 4.76’ ya çıkmıĢtır. Bu durum mahalli idarelerin ülke ekonomisi içinde giderek artan bir önem kazandığını göstermektedir. Bu payın yüzde 4.41’lik bölümü belediyelere ait olup belediyelerin gelirleri mahalli idare gelirlerinin toplam büyüklüğünün yüzde 92’sini oluĢturmaktadır. Geriye kalanın yüzde 0.29’u il özel idarelerine, yüzde 0.06’sı ise köylere ait kısmıdır. Mahalli idarelerin GSMH içindeki payına harcamalar yönünden bakıldığında rakamın büyüdüğü ve 2000 yılı için bu oranın yüzde 4.9 olmuĢtur. 2009 yılı itibariyle ise mahalli idarelerin GSMH içindeki payı ise yüzde 3,7 olarak gerçekleĢmiĢtir. Tablo 2: Mahalli idare Harcamalarının GSMH içindeki Payları (1980-2009) 1980 1985 1990 1995 2000 2006 2007 2008 2009 Harcamalar 1.54 1.83 2.37 3.38 4.73 3.3 3.6 3.5 3.5 1. Cari Giderler 0.96 0.79 1.25 1.21 1.72 1.9 2 1.9 1.9 2. Yatırım harcamaları 0.64 0.89 0.68 0.97 1.6 1.4 1.5 1.3 1.3 a. Sabit sermaye 0.62 0.86 0.69 0.95 1.59 1.4 1.5 1.3 1.3 b. Stok değiĢimi 0.03 0.03 -0.01 0.02 0.01 0 0 0 0 3. Cari transferler 0.07 0.09 0.39 1.08 1.17 0.2 0.2 0.2 0.2 4. KamulaĢtırma ve S.Değer ArtıĢı 0.02 0.1 0.06 0.1 0.16 -0.1 -0.1 0 0 5. Sermaye transferleri -0.16 -0.04 -0.01 0.02 0.09 0 0 0 0 Kaynak: 2000 ve öncesi yıllara ait veriler www.dpt.gov.tr. sitesinden, 2006 ve sonraki yıllara ait veriler www.bumko.gov.tr. sitesinden alınmıĢtır. 46 2.1. BELEDĠYELERĠN GELĠRLERĠ Belediyelerin teĢkilat, görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuatın değiĢme sürecine bakıldığında bu idarelerin gelirlerine iliĢkin kanunların daha sık değiĢtiği görülmektedir. Belediyelerin gelirlerine iliĢkin ilk temel düzenleme 1914 yılında Rüsumu Belediye Kanunu ile yapılmıĢ, daha sonra 1924 yılında çıkarılan 423 sayılı Belediye Vergi ve Resimleri Kanunuyla mali yapı yeniden düzenlenmiĢtir. 1948 yılında kabul edilen 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ise 1981 yılında çıkarılan 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunuyla yürürlükten kaldırılmıĢtır. 2464 sayılı Kanunla kapsamlı bir düzenleme getirilmiĢ, ancak, maktu olarak düzenlen vergi ve harçlar, zaman içinde yüksek enflasyon nedeniyle gelir kaynağı olma özelliğini yitirmiĢtir. Ġlk defa 04.12.1985 tarihli ve 3239 sayılı Kanunla maktu vergi ve harç miktarları beĢ katına çıkarılmıĢ; 03.05.1992 tarihli ve 92/3278 sayılı Kararname ile de on katına çıkarılmıĢtır. Son olarak da 30.12.2004 tarihli ve 5281 sayılı Kanunla günün Ģartlarına uygun olarak yeniden düzenlenmiĢtir. Belediye gelirlerini düzenleyen baĢka bir düzenleme 5393 sayılı Belediye Kanununun2 59. maddesinde yapılmıĢtır. Bu maddeye göre belediyelerin gelirleri Ģunlardır: a) Kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve katılma payları. b) Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay. c) Genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler. d) TaĢınır ve taĢınmaz malların kira, satıĢ ve baĢka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler. e) Belediye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karĢılığı ücretler. f) Faiz ve ceza gelirleri. g) BağıĢlar. 2 13.07.2005 tarih ve 25874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 47 h) Her türlü giriĢim, iĢtirak ve faaliyetler karĢılığı sağlanacak gelirler. i) Diğer gelirler. Belediye gelir sağlayan diğer önemli yasal düzenlemeler 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu ile 2380 sayılı Belediyelere ve Ġl Özel Ġdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunlarıdır. Ancak, Emlak Vergisi Kanununda 2004 yılında yapılan değiĢiklik ile bu vergiden büyükĢehir belediyelerine ayrılan paylar kaldırılmıĢtır. Belediye gelirleri, öz gelirler ve merkezi bütçeden yapılan transferler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Son yıllarda borçlanma da özellikle belediyeler için gittikçe önem kazanan bir finansman kaynağı olarak karĢımıza çıkmaktadır. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ise belediyelerin öz gelirlerini vergiler, harçlar, harcamalara katılma payları olarak üç ana grupta düzenlemiĢtir. Aynı durum büyükĢehir belediyeleri için de geçerlidir. 2464 sayılı Kanunda belediyeler için altı adet vergi ve onüç adet harç öngörülmüĢtür. Vergi ve harçlardan maktu olarak düzenlenenler için alt ve üst limitler konulmuĢ, bu limitler arasında miktar tespit etme yetkisi; vergilerde belediye meclisine, harçlarda ise Bakanlar Kuruluna verilmiĢtir. Vergiler herhangi bir hizmetle bağlı olmaksızın, harçlar ise belediyelerin sunduğu hizmetlerin karĢılığı olarak kanunla düzenlenen gelir kaynaklarıdır. Belediyelerin bir diğer gelir kaynağı ise harcamalara katılma paylarıdır. Katılma payı, temel kentsel altyapı hizmetleri olan su, kanalizasyon ve yol harcamalarının bir bölümünün bu hizmetlerden faydalananlar arasında bölüĢtürülmesi suretiyle elde edilen gelirlerdir. Belediyelerin, 2464 sayılı Kanunda sayılanlar dıĢında baĢka öz gelirleri de bulunmaktadır. ĠĢletme ve teĢebbüs gelirleri, ceza ve faiz gelirleri ile belediye mallarının satıĢından veya kiralanmasından elde edilen gelirler bunlar arasındadır. 48 2.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatından Verilen Pay Belediyelerin gelirlerinin önemli bir kısmı merkezi bütçe vergi gelirlerinden bu idarelere yapılan transferlerden oluĢmaktadır. Ülkemizde merkezi idareden mahalli idarelere transfer sistemi pay ayırma yöntemine dayanmaktadır. 1982 yılında çıkarılan 2380 sayılı Belediyelere ve Ġl Özel Ġdarelerine Genel Bütçe Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkındaki Kanun gereğince, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden belediyelere %9.25 pay verilmesi öngörülmüĢtür. Bu pay, 1989 yılına gelinceye kadar, son nüfus sayımındaki rakamlar esas alınmak suretiyle, nüfus kriterine göre dağıtılmıĢtır. Ancak, 1989 yılı sonrasında bütçe kanunlarına konulan hükümlerle payın verilmesi, hesaplanması ve dağıtımına iliĢkin esaslar yeniden düzenlenmiĢtir. Yeni düzenleme ile payların dağıtımı belediyelerin nüfusları, kalkınmıĢlık dereceleri, mali kaynakları ve turistik durumları göz önünde bulundurularak ĠçiĢleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Bayındırlık ve Ġskan Bakanlıklarının birlikte tespit edecekleri ve BaĢbakanlıkça uygun görülecek esas ve usuller çerçevesinde yapılması öngörülmüĢtür. Bütçeden belediyelere ayrılan payların oranı, 2380 sayılı Kanunda %9.25 olarak öngörülmesine karĢılık bu oran ilerleyen yıllarda sık sık değiĢikliğe uğramıĢtır. Örneğin, 1985 yılında genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere %8.15 pay ayrılırken, bu pay 1986-1994 yılları arasında %8.55 olarak uygulanmıĢtır. 1994 yılında çıkarılan 3986 sayılı Ekonomik Denge Vergisi Kanunu ile önceki yıllar %8.55 oranında olan belediye paylarının 1994 yılında %7.55’e düĢürülmesi kabul edilmiĢtir. Ancak bu oran Anayasa Mahkemesinin kararı ile iptal edilmiĢ ve belediye paylarının oranı 1995 yılı için %9,25 olarak uygulanmıĢtır. Genel bütçe vergi gelirlerinden alınan payın oranındaki değiĢim bunlarla da sınırlı kalmamıĢtır. Bu oran 1996 yılından itibaren %9.25 olarak uygulanırken, 21.02.2001 tarih ve 4629 sayılı Bazı Kanunların Tasfiyesi Hakkında Kanun’la 2002 yılından itibaren geçerli olmak üzere %6’ya 49 düĢürülmüĢ ve fonların kapatılmasıyla önceki yıllarda bütçe gelirlerinden ayrılan payların bir kısmının fonlara aktarılması uygulamasına son verilmiĢtir. Genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere aktarılan payda meydana gelen düĢüĢ 2003 yılında da devam etmiĢ ve 4969 sayılı Kanuna eklenen geçici maddeyle belediyelere ayrılan payın 2003 yılı sonuna kadar %6 yerine %5 olarak uygulanmasına karar verilmiĢtir. 2004-2008 yılları arasında %6 olarak uygulanan belediye paylarının oranı, 15.07.2008 tarihinde yürürlüğe giren 5779 sayılı Ġl Özel Ġdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun ile 2008 Ağustos ayından itibaren %5,35 olarak uygulanmıĢtır. Tablo 3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Mahalli Ġdarelere Verilen Pay Oranları YILLAR BELEDĠYELERE ĠL ÖZEL ĠDARELERĠNE TOPLAM BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYELERĠNE 1985 1986 1987 (1) 1988 (1) 1989 (1) 1990 (1) 1991 (1) 1992 (1) 1993 (1) 1994 (1) 1995 (1) 1995 (2) 1996 (1) 1996 (3) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (4) 2003 (5) 2004 2005 2006 2007 8.15% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 8.55% 9.25% 8.55% 9.25% 9.25% 9.25% 9.25% 9.25% 9.25% 6.00% 5.00% 6.00% 6.00% 6.00% 6.00% 1.15% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.70% 1.20% 1.70% 1.70% 1.70% 1.70% 1.70% 1.70% 1.12% 1.12% 1.12% 1.12% 1.12% 1.12% 9.30% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 9.75% 10.95% 9.75% 10.95% 10.95% 10.95% 10.95% 10.95% 10.95% 7.12% 6.12% 7.12% 7.12% 7.12% 7.12% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 4.10% 3.50% 4.10% %5(6) %5(6) %5(6) 50 2008 2008(7) 2009(7) Not 6.00% 5.35% 5.35% 1.12% 1.15% 1.15% 7.12% 6.50% 6.50% %5(6) 5% 5% (1) 2.2.1981 Tarih Ve 2380 Sayılı "Belediyelere Ve Ġl Özel Ġdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkındaki Kanun"un 4.12.1985 Tarih ve 3239 sayılı Kanunla değiĢik 1´Ġnci Maddesi Uyarınca 1987 yılından itibaren uygulanacak oran belediyeler için %9,25, il özel idareleri için %1,70 ve toplam %10,95 olmakla birlikte, bu yıl bütçe kanununa konulan hükümle 1986 yılında geçerli oranlar uygulanmıĢtır. (2) Anayasa Mahkemesinin, 17.6.1995 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan ve esas sayısı 1995/2, karar sayısı 1995/1 olan yürürlüğü durdurma kararına istinaden bu tarihten itibaren yıl sonuna kadar kanuni oranlar uygulanmıĢtır. (3) Anayasa Mahkemesinin, 19.7.1996 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan ve esas sayısı 1996/23, karar sayısı 1996/5-1 olan yürürlüğü durdurma kararına istinaden bu tarihten itibaren yıl sonuna kadar kanuni oranlar uygulanmıĢtır. (4) - 2.2.1981 tarih ve 2380 sayılı "Belediyelere Ve Ġl Özel Ġdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkındaki Kanun" un 21.2.2001 tarih ve 4629 sayılı kanunla, değiĢik 1´inci maddesi uyarınca bu oranlar belediyeler için % 6, il özel idareleri için %1,12 olarak uygulanmaktadır. - 27.6.1984 tarih ve 3030 sayılı kanun´un 8.1.2002 tarih ve 4736 sayılı kanunla değiĢik 18´inci maddesinin (b) fıkrasında % 3 olarak yer alan ve 27.4.1985 tarih ve 85/9382 sayılı bakanlar kurulu kararı uyarınca % 5 olarak uygulanan büyükĢehir belediyelerine verilecek pay oranı, 29.1.2002 tarih ve 2002/3548 sayılı bakanlar kurulu kararı uyarınca 2002 yılında % 4,1 olarak uygulanmıĢtır. (Adapazarı büyükĢehir belediye payı 2002-2005 % 5) (5) 2003 yılı Bütçe Kanunu ile ġubat ayı gelirlerinin dağıtımından baĢlamak üzere, 2380 ve 3030 sayılı kanunlarla genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere ve büyükĢehir belediyelerine verilmekte olan payların oranları sırasıyla % 6´dan % 5´e ve % 4.1´den % 3.5´e (Adapazarı BüyükĢehir Belediye payı % 4.5) indirilmiĢtir. Anayasa Mahkemesinin 2003/41 esas sayılı kararıyla bu uygulamanın yürürlüğü durdurulmakla birlikte, 31 temmuz 2003 tarih ve 4969 sayılı kanunla yalnızca 2003 mali yılı için indirimli oranların uygulanmasına devam edilmiĢtir. (6) 5216 sayılı kanunla (7) 5779 sayılı kanuna göre 2008 Ağustos ayından itibaren uygulanan oranlar Kaynak: http://www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG/Tablo_12.xls.htm 2.1.2. Belediyelerin Öz Gelirleri Belediyelerin öz gelirlerini üç baĢlık altında toplayabiliriz. Bunlar vergi, harç ve katılım payı gelirleridir. Vergi gelirleri, ilgili mahalli idarece alınan emlak (bina, arsa, arazi) vergisi, çevre temizlik vergisi, haberleĢme vergisi, elektrik ve havagazı tüketim vergisi, eğlence vergisi, yangın sigorta vergisi, 51 ilan ve reklam vergisinden; harçlar, bina inĢaat harcı, iĢyeri açma izni harcı, yapı kullanma izni harcı, ölçü ve tartı aletlerinin muayene harcı, hayvan kesimi muayene ve denetleme harcı, iĢgal harcı, kaynak suları harcı, tatil günlerinde çalıĢma ruhsat harcı, tellallık harcı, toptancı hali resmi ve diğer harçlardan; katılım payları ise yol harcamalarına katılma payı, kanalizasyon harcamalarına katılma payı ve su tesisleri harcamalarına katılma payıdır. 2.1.2.1. Vergi Gelirleri 2.1.2.1.1. Emlak Vergisi Belediyelerin vergi gelirleri içindeki en yüksek orana sahip olan Emlak Vergisi 1970 yılında yürürlüğe giren 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’na göre tahsil edilmektedir. Emlak Vergisi yerel yönetim vergilerinin en tipik olanı olan emlak vergisi, genel olarak ve tercihen yerel yönetimlere bırakılmaktadır. Bunun temel olarak iki nedeni vardır. Birincisi vergi konusunun yerelleĢmesi, diğeri de emlak değerini etkileyen faktörler arasında belediye hizmetlerinin önemli bir yer tutmasıdır (Nadaroğlu 2001:87). Belediye vergileri içinde önemli bir yere sahip olan emlak vergisi, Türkiye sınırları içersinde bulunan bina, arazi ve arsaların mükellef tarafından beyan veya kanun hükümlerine göre tespit olunan vergi değeri üzerinden alınan ve tahsil olunan servet vergisidir. 1985 tarihinde yürürlüğe giren 3239 sayılı Kanunla yapılan değiĢiklikle, emlak vergisi genel bütçe vergi gelirleri kapsamından çıkartılarak, 1 Ocak 1986 tarihinden itibaren yerel yönetimlere devredilmiĢtir. Emlak vergisi oranı meskenlerde binde 1, diğer binalarda binde 2, arazilerde binde 1, arsalar içinse binde 3 olarak uygulanmaktadır. 01.01.2002 tarihi itibarıyla BüyükĢehir belediye sınırları ve mücavir alanlarda mesken, arazi ve arsalara iliĢkin Emlak Vergisi oranları %100 artırımlı olarak uygulanmaya baĢlanmıĢtır. Bina, arsa ve arazi vergisi ilgili belediye tarafından mükellefin beyanı üzerine tarh 52 ve tahakkuk ettirilir ve ilk taksiti Mart, Nisan ve Mayıs aylarında, ikincisi de Kasım ayında olmak üzere iki eĢit taksitte ödenir. Ġlk vergi belediyeler tarafından tahsil edilip yüzde 15’i il özel idaresi payı olarak ayrıldıktan sonra, yüzde 85’i belediyelere kalmaktadır. 2004 yılına kadar emlak vergilerinden büyükĢehirlere pay aktarımı yapılmakta iken bu yılda yapılan değiĢiklikle emlak vergisinden büyükĢehir belediyelerine ayrılan paylar kaldırılmıĢtır. 2.1.2.1.2. Çevre Temizlik Vergisi 24 Temmuz 1993 yılında 3914 sayılı yasa ile çıkarılan “Çevre Temizlik Vergisi Kanunu” ile uygulamaya konulan Çevre Temizlik Vergisi’ne tabi olanlar, belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde bulunan ve belediyenin çevre temizlik hizmetlerinden yararlanan konut, iĢyeri ve diğer Ģekillerde kullanılan binalardır. 5281 sayılı Vergi Kanunlarının Yeni Türk Lirasına Uyumu ile Bazı Kanunlarda DeğiĢiklik Yapılması Hakkında Kanunu’nun 18. maddesiyle, 2464 sayılı Kanun’un mükerrer 44. maddesinin dördüncü ve beĢinci fıkraları, konutlara ait çevre temizlik vergisi, su tüketim miktarı esas alınmak suretiyle metreküp baĢına hesapları değiĢtirilmiĢtir. 2.1.2.1.3. HaberleĢme Vergisi 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 29. maddesine göre, belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde Posta Telgraf Telefon ĠĢletmesi tartından tahsil edilen telefon, teleks, faksimili ve data ücretleri (tesis, devir ve nakil ücretleri hariç) HaberleĢme Vergisine tabidir. 53 2.1.2.1.4. Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’na göre, belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde elektrik ve havagazı tüketimi, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisine tabidir. Elektrik ve havagazı tüketenler, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisini ödemekle mükelleftir. Elektrik ve havagazını dağıtan kuruluĢlar, satıĢ bedeli ile birlikte bu verginin de tahsilinden ve ilgili belediyeye yatırılmasından sorumludur. 2.1.2.1.5. Eğlence Vergisi 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 17. maddesine göre, belediye sınırları ile mücavir alanlar içinde yer alan eğlence iĢletmelerinin faaliyetleri Eğlence Vergisine tabidir. Verginin mükellefi, eğlence yerlerini iĢleten gerçek veya tüzel kiĢileridir. Verginin matrahı biletle girilen yerlerde Eğlence Vergisi hariç olmak üzere bilet bedeli olarak sağlanan ve müĢterek bahislerde, bahsi tertip eden kuruluĢa isabet eden gayrisafi hasılat ile, biletle girilmesi zorunlu olmayan bar, pavyon, gazino, gece kulübü, taverna, bilardo, masa futbolu gibi eğlence yerlerinde iĢin mahiyetine göre çalıĢılan her gün için Belediye Meclislerince takdir edilecek miktardır. 2.1.2.1.6. Yangın Sigorta Vergisi 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 40. maddesine göre, belediye sınırları ve mücavir alanlar içindeki menkul ve gayrimenkul mallar için yapılan yangın sigortaları dolayısıyla alınan primler; Yangın Sigorta Vergisine tabidir. Yangın Sigorta Vergisini, sigorta Ģirketleri ödemekle mükelleftir. 54 2.1.2.1.7. Ġlan ve Reklam Vergisi 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 12. maddesine göre, belediye sınırları ile mücavir alanları içinde yapılan her türlü ilan ve reklam, Ġlan ve Reklam Vergisi’ne tabidir. Verginin mükellefi, yurt dıĢından gönderilen ilan ve reklamlar dahil olmak üzere, ilan ve reklamı kendi adına yapan veya yaptıran gerçek veya tüzel kiĢilerdir. Verginin oranı maktu olarak belirlenmiĢtir. 2.1.2.2. Harçlar Belediye Harçlarının konusuna bina inĢaat harcı, iĢyeri açma izni harcı, yapı kullanma izni harcı, ölçü ve tartı aletlerinin muayene harcı, hayvan kesimi muayene ve denetleme harcı, iĢgal harcı, kaynak suları harcı, tatil günlerinde çalıĢma ruhsat harcı, tellallık harcı, toptancı hali resmi ve diğer harçlar girmektedir. Belediye yönetimleri harç gelirlerinden yalnızca iĢgal harcı ile tatil günlerinde çalıĢma harcının tarifelerini kanunda belirtilen alt ve üst sınırlar içinde belirleyebilmekte, diğer harçların tarifelerinin belirlenmesi konusunda herhangi bir yetkisi bulunmamaktadır (Arıkboğa, 2004:189). 2.1.2.3. Harcamalara Katılım Payları Harcamalara katılma paylarında amaç, belediyenin yapmakta olduğu kimi kent hizmetlerinin giderlerine yerel halkın bir ölçüde para ile katılmasını sağlamaktır (KeleĢ 2006:354). 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 3. kısmında düzenlenen harcamalara katılma payları; yol harcamalarına katılma payları, kanalizasyon harcamalarına katılma payları ve su tesislerine katılma paylarından oluĢmaktadır. Harcamalara katılma payları bina ve arsalarda vergi değerinin %2’sini geçemez. Paylar, yol harcamalarına katılma payı için bu hizmetin yapıldığı yollardan faydalanan kiĢiler arasında, su tesisleri ile 55 kanalizasyon harcamalarına katılma payları için ise hizmetten faydalanma Ģekillerine göre ilgili gayrimenkul sahipleri arasında %2 esasına göre hesaplanıp tahakkuk ettirilmektedir. Harcamalara katılma paylarının yeni altyapıyı (raylı sistemler, merkezi ısıtma sistemleri, katı atık bertaraf hizmetleri gibi) kapsamayıp yol, su kanal hizmetleri ile sınırlı kaldığı, kanun gereği emlak vergisinin belli bir oranı (%2) ile sınırlandırılması ve yatırım sürecinin uzaması nedeniyle projenin bedelinin tespitinin zorlukları nedeniyle eleĢtirilmektedir (ÜstünıĢık, 2002:542). 2.1.3. BağıĢ, Yardım ve Fonlar Devlet yardımları genellikle iki baĢlık altında incelenmektedir. Bunlardan ilki, genel nitelikteki Ģartsız yardımlar, diğeri de belirli bir amaçla yapılan Ģarta bağlı yardımlardır. Genel yardımlar; hizmetin türünü ve standardını önceden belirtmeden, yani, kullanım ve denetim konusunda belirli kriterlere baĢvurmadan yapılan ve belediyelerin genel mali gücünü desteklemek, gelir yetersizliğini, gelirinde devlet müdahalesiyle meydana gelen eksiklikleri karĢılamak veya onlar arasında mevcut bulunabilen vergi yükü eĢitsizliğini gidermek amacına yatkın yardımlardır. Belediyeler, kanunlara uygun olmak Ģartıyla, bu yardımları diledikleri gibi harcama yetkisine sahiptirler. Belediyelerin özerkliğini azaltma ihtimali daha az olduğundan, bu yardımlar özel ve Ģartlı yardımlara tercih edilmektedir. Özel yardımlar; belirli bir hizmetin kurulması veya yerine getirilmesi için gerekli tesislerin inĢası veya belediyelerin belirli bir görevi istenilen düzeyde yerine getirmesi Ģartıyla yapılan yardımlardır. Bu yardımlar hangi hizmet veya maksada tahsis edilmiĢse, onun dıĢında kullanılamaz (Kalabalık, 1999:613). 56 2.1.4. Borçlanma Yerel yönetimler, yerel halk tarafından seçilmiĢ kiĢilerce yönetilen, bir tüzel kiĢiliği olan, bağımsız ya da özerk bir konumu ve kendisine ait bir maliyesi bulunan yönetsel kurumlardır (Güler, 1998:8). Merkezi idarenin dıĢında yer alan yerel yönetimler, hem kendi gelirlerini arttırma konusunda baĢarısız olmaları hem de harcamalarındaki artıĢlar nedeniyle borçlanmaktadır. Borçlanma, 1980’li yılların ilk yarısı sona erdiğinde, Türkiye yerel yönetim tarihine yeni bir unsur olarak girmiĢtir. Burada sözü edilen devlet kuruluĢlarına değil özel kuruluĢlara olan borçlanmadır. Türkiye’de 1980’li yıllara kadar kredi gereği kamu kaynaklarından sağlanmıĢtır (Güler, 1998:205). 1986 yılından itibaren özellikle Merkez bankasının kamu kesimine kredi verme uygulamasını daraltması nedeniyle yerel yönetimler özel sermayeden borçlanmaya baĢlamıĢtır.3 Yerel yönetimlerin yabancı kaynak kullanımı da aynı tarihte yaygınlaĢmaya baĢlamıĢtır. Ancak küreselleĢme ile birlikte yerel yönetimlerin özellikle 1990’lı yıllarda uluslararası resmi kredi kaynakları ile özel kredi kaynaklarından hazine kefaletine dayanan dıĢ borçlanmaları artmıĢtır (Güler, 1998:211). Bu borçlar zamanı geldiğinde yerel yönetimler tarafından ödenmediğinde ise hazine tarafından ödenmiĢtir. Bunun sonucunda hazine kendi borçları yanında bir de önceden garanti etmiĢ olduğu yerel yönetimlerin borçlarını ödemek zorunda kalmıĢ bu da hazinenin borçlanma ihtiyacını daha da arttırmıĢtır. Belediyelerin, kendilerine ayrılmıĢ sınırlar içerisindeki kamu hizmetlerini etkin ve verimli bir Ģekilde yürütebilmeleri, belediyelerin bu hizmetleri karĢılayacak miktarda gelirlerinin olmasına bağlıdır. Türkiye’de belediyelerin harcamalarını karĢılayacak yeterli gelir kaynaklarına sahip olamamaları, yatırım ihtiyacının yüksek olması, harcamalarda mali disiplinin olmaması, nüfus ölçeğinin toplam maliyetler üzerinde yarattığı olumsuzluk ve 3 http://idari.cu.edu.tr/igunes/yerel/borclanma1.htm, 16/09/2010 57 yüksek cezai faizler birçok belediyenin borç stokunun artmasına neden olmuĢtur (KurtuluĢ 2006:138). 2.1.5. Diğer Gelirler Belediyelerin yukarda açıklanan gelir kaynaklarının yanında, özel yasalara göre ve diğer mevzuat hükümleriyle sağlanan baĢka gelirleri de vardır. Bu gelirleri Ģöyle özetlemek mümkündür: - Belediye teĢebbüs ve iĢletme gelirlerinden sağlanan gelirler: Bu gelirler belediyelerin Ģehiriçi ulaĢım, su, elektrik, doğalgaz, sinema, tiyatro, kaplıca, plaj, hamam, fırın, lokanta, hastane, eczane gibi teĢebbüslerden elde ettikleri gelirlerdir. - Belediyelere ait menkul veya gayrimenkullerinden sağlanan gelirler: - Belediyelerin akde bağladıkları her türlü sözleĢme ve taahhütler dolayısıyla elde ettikleri gelirler. - Belediye yasaklarına uymayanlardan alınan çeĢitli para cezaları. 2.2. BELEDĠYELERĠN GĠDERLERĠ Bütçede belediye harcamaları, belediye gelirleri kalemi kadar önemli bir yer tutmaktadır. Belediyelerin kanunlarla kendilerine verilen görevleri ve belde halkının talepleri doğrultusunda verecekleri hizmetleri finanse edebilmek için harcama yapmaları zorunludur. Belediyelerin görev ve sorumlulukları 03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Kanun’un 14. maddesinde genel olarak tanımlandıktan sonra, yetki ve imtiyazları 15. maddesinde belirtilmiĢtir. Belediyelerin görev ve sorumlulukları, yerel düzeyde ve ortak nitelikte olmak Ģartıyla kentsel altyapı, kent bilgi sistemleri, çevre, temizlik, katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım, Ģehir içi trafik, mezarlık, yeĢil alanlar, konut, kültür ve sanat, turizm, spor, sosyal hizmet ve yardım, kadın ve çocuk koruma evi hizmetleridir. Ayrıca, devlete ait okul binaları, sağlık tesisleri, 58 kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun korunması, gıda bankacılığı ile ilgili hizmetleri gerçekleĢtirmektir. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası; belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenecektir. Belediye hizmetlerinin, vatandaĢlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulması da temel alınmıĢtır. Belediyelerin, kanunda belirtilen görev ve sorumlulukları yerine getirmek amacıyla yaptıkları ve 5393 sayılı kanunun 60. maddesinde belirtilen baĢlıca harcamaları Ģunlardır: Belediye binaları, belediyelerin personeli, her türlü altyapı, her türlü gelirin takip ve tahsili, belediye zabıta ve itfaiye, katıldığı Ģirketi, kuruluĢ ve birliklerle ortaklık payı ve üyelik aidatları, mezarlıklar, faiz ve borçlanma ve sigorta giderleri, sosyal hizmet ve yardımlar, temsil, tören ve tanıtım, imar düzenleme, sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlik, proje giderleriyle ilgili harcamalardır. Belediyelerin harcamaları temelde cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından oluĢmaktadır. Ancak yukarıda da ifade edildiği üzere 2004 yılından itibaren ülkemizde analitik bütçe sistemi uygulamasına geçildiğinden cari, yatırım ve transfer harcamalarının tanımı değiĢmiĢtir. Eski ve yeni tanımlamalara göre belediye harcamaları aĢağıdaki Ģekilde açıklanabilir. 2.2.1. Cari Harcamalar Belediyelerin cari giderleri personel, yolluk, hizmet alımları, tüketim mal ve malzemeleri alımları, demirbaĢ alımları ve diğer giderlerden oluĢmaktadır. Cari harcamalar nitelikleri gereği yeni bir üretim kapasitesi ortaya çıkarmadan mevcut kapasiteyle hizmetlerin görülmesini sağlayan harcamalardır. 59 Cari harcamalar nitelikleri gereği büyük ölçüde yinelenen harcamalardır. Memur maaĢları tüketim malzemeleri, enerji sarfiyatı gibi konularda ani bir azaltma mümkün olamamaktadır. Emeklilik çağına gelmiĢ memurların ve tüm iĢçilerin emekli edilerek ücretlere iliĢkin harcamalar azaltılabilse de bu durum cari yılda transfer harcamalarında sıçramaya yol açmaktadır. Cari harcamalar tekrarlanan harcamalar olduklarından bunların tekrarlanan gelirlerle (recurrent revenues) ile finanse edilmesi gerekmektedir. Cari ve transfer harcamalarını sürekli gelirleri ile finanse edemeyen belediyelerin mali zorluklarla karĢı karıya kalması kaçınılmaz olabilmektedir. Analitik bütçe sisteminde; - Personel için yapılan ödemeler (sosyal güvenlik dahil) ile bütçe kanunlarıyla belirlenmiĢ asgari değeri aĢmayan ve normal ömrü bir yıl veya daha uzun olmayan mal ve hizmet alımları ve faiz giderleri “cari giderler”, - Cari nitelikli mal ve hizmet alımlarının finansmanı amacıyla yapılan karĢılıksız ödemeler “cari transferler”, - Her ikisinin toplamı ise “toplam cari giderler” olarak ifade edilmektedir (2005 Yılı Bütçe Hazırlama Rehberi, 2004). Dolayısıyla analitik bütçe sisteminde; Cari Harcamalar = Personel Giderleri + Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri + Mal ve Hizmet Alım Giderleri + Faiz Giderleri + Cari Transferler olarak ifade edilebilir. 60 2.2.2. Transfer Harcamaları Kurumlara katılma payları ve sermaye teĢkili iktisadi transferler ve yardımlar, mali transferler, sosyal transferler ve borç ödemeleri gibi kalemlerden oluĢmaktadır. Transfer harcamalarının bazı kalemleri yatırım harcamaları ve cari harcamalar ile yakından iliĢkilidir. Örneğin borçlanmak suretiyle yatırımların arttırılması belli bir süre bu borcun anapara ve faizinin ödenmesini yani transfer harcamalarındaki artıĢı gündeme getirecektir. Emekli edilen personelin tazminat ve ikramiyeleri de transfer harcamaları kaleminden ödenmektedir. Bu nedenle cari yılda çok sayıda personelin emekli edilmesi, transfer harcamalarını o yıl için arttıracak ancak cari harcamalar yanında, sosyal güvenlik kesenekleri bu kalemden ödendiği için uzun vadeli olarak mali transfer harcamaları düĢecektir. Analitik bütçe sisteminde ise transfer harcamaları borç vermeye iliĢkin giderlerden oluĢmaktadır. 2.2.3. Yatırım Harcamaları Yatırım harcamaları beldede üretimi ve/veya kamu mallarının düzeyini arttıran ülke ekonomisinin kalkınmasına ve milli gelir artıĢına neden olan harcamalardır. Bazı yatırım harcamaları sosyal sabit sermayeyi bazıları ise daha önce tamamlanmıĢ sosyal sabit sermaye yatırımlarını bakım ve onarım yaparak bakımsızlıktan ve aĢınmaktan korumaktadır. Yatırım harcamalarının bir kısmı büyük ölçekli ve bu yüzden de hem zaman hem de finansal imkanlar nedeniyle tamamlanamayan yıllara sari nitelikte yatırımlardır. bir bütçe yılında 61 Analitik bütçe sınıflandırmasında; - Bütçe kanunları ile belirlenmiĢ asgari değeri aĢan ve normal ömrü bir yıl veya daha uzun olan mal ve hizmet alımları “sermaye giderleri”, - Sermaye nitelikli mal ve hizmet alımlarının finansmanı amacıyla yapılan karĢılıksız ödemeler “sermaye transferleri” - Her ikisinin toplamı ise “toplam sermaye (Yatırım) giderleri” olarak ifade edilir (2005 Yılı Bütçe Hazırlama Rehberi, 2004). Dolayısıyla analitik bütçe sisteminde; Yatırım Harcamaları = Sermaye Giderleri + Sermaye Transferleri şeklinde gösterilebilir. 2.3. 1980 – 2009 DÖNEMĠ ARASI BELEDĠYELERĠN GELĠR VE GĠDER ANALĠZĠ 2.3.1 Belediye Gelirlerinin Analizi 1980 yılından 2009 yılına kadar belediye gelirlerinin yapısı, Tablo 4 ile buradaki verilere dayanılarak çıkarılan Tablo 5 ve Grafik 1'de görülmektedir. 62 Tablo 4: Belediyelerin Gelirleri (Bin TL) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 KAYNAKLAR 52 76 91 151 243 547 1.130 1.700 2.742 4.119 A. ÖZ GELĠRLER B. GENEL BÜTÇE PAYI C. VERGI DIġI GELĠRLER D. BORÇLANMA 1. Ġç Borçlanma 2. DıĢ Borçlanma 31 0 20 1 1 0 16 37 22 1 1 0 19 41 30 1 1 0 37 61 41 12 12 0 57 104 72 9 8 1 1994 96 279 133 39 30 9 1995 244 499 174 213 116 98 1996 315 770 324 292 221 71 1997 469 1.261 582 429 293 136 1998 764 2.335 390 631 322 308 1999 1990 1991 1992 1993 KAYNAKLAR 7.434 12.988 25.977 57.234 108.375 217.737 426.370 916.365 1.830.117 2.931.361 A. ÖZ GELĠRLER B. GENEL BÜTÇE PAYI 1.604 4.108 1.912 7.446 3.191 12.770 6.333 25.270 18.565 48.400 32.235 97.696 52.893 191.530 102.682 413.533 249.660 786.359 375.687 1.243.464 953 769 544 225 2000 1.594 2.036 1.020 1.015 2001 2.975 7.041 3.226 3.814 2002 10.377 15.254 7.200 8.054 2003 21.534 19.876 9.061 10.815 2004 53.480 34.326 24.244 10.082 2005 104.585 77.362 61.071 16.291 2006 257.522 142.628 81.448 61.180 2007 443.707 350.391 223.191 127.200 2008 657.520 654.690 527.955 126.735 2009 C. VERGI DIġI GELĠRLER D. BORÇLANMA 1. Ġç Borçlanma 2. DıĢ Borçlanma KAYNAKLAR 4.836.907 7.525.576 10.075.241 12.447.479 14.542.116 16.200.282 20.372.864 24.808.552 29.289.257 29.243.495 A. ÖZ GELĠRLER 639.509 846.299 1.207.810 2.156.842 2.099.199 2.746.967 4.497.082 6.909.137 7.277.947 7.059.701 B. GENEL BÜTÇE PAYI 2.116.593 3.332.678 4.057.802 4.427.038 6.805.620 8.677.983 9.368.846 10.456.549 12.508.740 13.358.440 C. VERGI DIġI GELĠRLER 996.053 1.553.432 2.319.213 3.086.103 3.424.729 4.348.609 6.506.936 6.282.436 5.949.325 6.426.820 D. BORÇLANMA 1.084.752 1.793.167 2.490.415 2.777.496 2.212.568 426.723 445.799 1.160.430 3.553.245 2.398.534 1. Ġç Borçlanma 909.006 1.662.178 2.374.389 2.693.091 2.128.824 374.337 287.467 900.670 2.146.702 1.388.232 2. DıĢ Borçlanma 175.746 130.989 116.027 84.404 83.744 52.386 158.332 259.760 1.406.543 1.010.302 Kaynak: 2004 ve öncesi veriler, KurtuluĢ, 2006:155; 2005 ve sonraki veriler, DPT verileri ile Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün Belediyelere Ait Kamu Hesapları Bülteni verilerinden yararlanılarak tarafımızca hesaplanmıĢtır. 63 Tablo 5: Belediye Gelirlerinin Yüzde Dağılımı 1980- 1986- 1991- 1996- 20012006 2007 2008 2009 1985 1990 1995 2000 2005 A. Öz Gelirleri B. Genel Bütçe Payı C. Vergi DıĢı Gelirler 22,1 19,8 14,7 13,0 13,5 21,6 27,8 24,8 24,1 45,0 52,4 45,4 43,4 44,9 45,0 42,1 42,7 45,7 27,4 14,1 21,3 22,5 24,2 31,3 25,3 20,3 22,0 D. Borçlanma 5,4 13,7 18,6 21,1 17,3 2,1 4,7 12,1 8,2 1. Ġç Borç 4,6 8,8 10,6 16,5 15,2 1,3 3,6 7,3 4,7 2. DıĢ Borç 0,9 4,9 6,0 4,6 2,2 0,8 1,0 4,8 3,5 100,0 100,0 100,0 100,0 13,5 100,0 100,0 100,0 100,0 Toplam Kaynak: Tablo 4 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. ġekil 1: Belediye Gelirlerinin Yüzde Dağılımı Yüzde 60 50 A. Vergi Gelirleri 40 B. Genel Bütçe Payı 30 C. Vergi Dışı Gelirler 20 D. Borçlanma 10 0 1980- 1986- 1991- 1996- 20011985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 Dönem Kaynak: Tablo 4 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Belediyelerin toplam gelirleri 1980 yılında 52 bin TL iken, 2009 yılına gelindiğinde 562.375 kat artarak 29,24 milyar TL’ye yükselmiĢtir. Bu dönemde belediye gelirlerinin GSMH’ye oranı %1’den % 3’e yükselmiĢtir. Belediye gelirlerinde meydana gelen bu artıĢın nedenleri arasında belediyelerin öz gelirleri (vergi, harç, katılım payı gelirleri) ve vergi dıĢı gelirlerindeki artıĢlar ile borçlanma gelirlerindeki artıĢ gösterilebilir. Belediyelerin öz gelirleri, belediyeler açısından önemli bir gelir kalemi durumundadır. 1980-1985 döneminde belediye gelirlerinin %22,1’i öz 64 gelirlerden oluĢmakta iken, bu oran daha sonraki dönemlerde sürekli azalarak 2001-2005 döneminde %13,5’e kadar düĢmüĢ, bu dönemden sonra özellikle 5393 sayılı Belediye Kanunundaki değiĢikliklerden sonra 2009 yılında %24,1’e yükselmiĢtir. Belediyelerin öz gelirleri GSMH'nin 1980 yılında %0.6'sını oluĢturmakta iken, bu oran 2009 yılına gelindiğinde %0.7'ye yükselmiĢtir. 1985 yılından sonra ise öz gelirler, borçlanma gelirlerinin de gerisinde kalmıĢtır. Bunun nedeni ise, belediyelerin iç ve dıĢ mali piyasalardan borçlanmaya gitmeye baĢlamalarıdır (Güler, 1994:20-25). Belediye gelirleri arasında en önemli kaynak genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere aktarılan paydır. GBVP, 1980 sonrası dönemlerde belediye gelirlerinin ortalama %44-45’ine tekabül etmektedir. GBVP’nin belediye gelirleri içindeki en yüksek oranı 1986-1990 döneminde %52,4 ile olurken daha sonraki dönemlerde %42,1 ile %45,7 arasında dalgalanma göstermiĢtir. Belediyelerin diğer bir önemli gelir kalemini, teĢebbüs ve iĢletme gelirleri, sözleĢme ve taahhüt gelirleri, para ve cezalar gibi gelirlerden oluĢan vergi dıĢı gelirler oluĢturmaktadır. Belediyelerin vergi dıĢı gelirleri 1980 yılında toplam gelirlerin % 27,4'ünü oluĢturmakta iken, bu oran 2009 yılında %22 seviyesine gerilemiĢtir. Belediyelerin borçlanma gelirleri, belediyelerin önemli bir diğer gelir kalemidir. Borçlanma gelirleri, 1985 yılından itibaren önemli miktarda artıĢ göstermiĢ ve devamlılık arz etmeye baĢlamıĢtır. 1985 yılına kadar sadece Ġller Bankası'ndan borçlanan belediyelerin, bu tarihten itibaren, özellikle de büyükĢehir belediyelerinin kurulmasıyla birlikte, ticari bankalardan ve dıĢ mali piyasalardan borçlanmaya baĢladıkları görülmektedir. 1981 yılında sadece 1 milyar TL iç borçlanmaya giden belediyelerin, 1990’lı yıllarda sürekli artmıĢ ve bu dönemde belediyelerin öz gelirlerinden daha yüksek bir konuma gelmiĢtir. Daha sonraki dönemlerde 4749 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun 65 ile belediye borçlanmalarına getirilen düzenlemeler ile belediyelerin borçlanmalarında önemli ölçüde azalmalara neden olmuĢtur. Borçlanma gelirlerinin belediye gelirleri içindeki payı 1980-1985 döneminde %5,4 iken, bu oran 1996-2000 döneminde %21,1 ile en yüksek dönemine ulaĢmıĢ, daha sonra ise azalarak 2009 yılında %8,2 düzeyine gerilemiĢtir. 2.3.2. Belediye Giderlerinin Analizi 1980 sonrasında belediye giderleri, kentlerin nüfus sayısındaki artıĢ ve buna paralel olarak nüfusun talep ettiği altyapı, ulaĢım, temizlik gibi hizmetler için yapılan giderler ile çeĢitli kanunlarla belediyelerin görev, yetki ve sorumluluklarında yapılan artıĢa bağlı olarak sürekli artıĢ göstermiĢtir. 1980 yılından 2009 yılına kadar belediye gelirlerinin yapısı, Tablo 6 ile buradaki verilere dayanılarak çıkarılan Tablo 7 ve Grafik 2'de görülmektedir. Görüleceği üzere belediye harcamaları içinde en önemli payı cari harcamalar almaktadır. Cari harcamaların toplam harcamalar içindeki payı 1980-1985 döneminde %58,9 iken, bu oran gittikçe azalarak 1996-2000 döneminde ortalama %40,7 ile en düĢük düzeyine ulaĢmıĢtır. Daha sonraki dönemlerde cari harcamaların toplam harcamalar içindeki oranı artarak 2009 döneminde %57,7’ye ulaĢmıĢtır. Cari harcamaların toplam harcamalar içindeki payının gerilemesinin nedeni olarak 1980'li yılların ilk yarısında kamu maliyesinde sağlanan disiplinin yanı sıra BġB'nin sisteme girmesi gösterilebilir. BġB, diğer belediyelere göre daha geniĢ kaynaklara sahip olup farklı görev tanımı dolayısıyla harcamaları içerisinde cari harcamaların payı daha düĢüktür (KurtuluĢ, 2006:34). 66 Tablo 6: Belediye Harcamaları (Bin TL) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 HARCAMALAR 66 83 104 161 239 499 1,073 1,737 2,784 4,398 A. CARĠ HARCAMALAR 1. Personel 2. Diğer Cari 48 37 11 56 40 16 65 47 19 100 71 29 149 101 47 261 165 96 411 242 169 677 392 285 1,090 656 434 2,169 1,374 795 B. YATIRIM HARCAMALARI 12 17 22 41 61 154 413 716 1,118 831 6 10 16 21 29 84 249 344 576 1,399 C. TRANSFER HARCAMALARI 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 HARCAMALAR 7,951 15,267 28,540 60,298 120,931 236,334 449,477 1,018,075 1,902,393 2,889,838 A. CARĠ HARCAMALAR 1. Personel 2. Diğer Cari B. YATIRIM HARCAMALARI 4,699 3,425 1,274 1,226 7,844 5,886 1,957 2,366 14,576 11,466 3,111 5,988 29,399 23,267 6,132 13,708 47,993 35,396 12,597 22,787 90,258 63,081 27,177 47,559 178,311 119,959 58,352 117,718 369,540 243,007 126,533 267,986 725,184 487,938 237,246 566,007 1,266,571 889,750 376,821 680,503 C. TRANSFER HARCAMALARI 2,025 5,058 7,976 17,191 50,151 98,517 153,448 380,549 611,202 942,764 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 HARCAMALAR 4,809,620 8,043,055 10,192,116 13,336,425 13,691,234 16,500,668 21,640,204 25,832,553 30,959,084 31,012,132 A,CARĠ HARCAMALAR 1,968,596 2,911,798 3,966,943 5,634,093 7,025,637 8,911,316 12,101,874 14,060,320 17,341,916 17,894,218 1. Personel 2. Diğer Cari 1,295,351 1,834,228 673,245 1,077,570 2,378,329 1,588,614 3,338,834 2,295,259 4,164,153 2,861,484 4,686,623 4,224,693 4,769,213 7,332,661 5,072,880 5,944,940 6,429,912 8,987,440 11,396,976 11,464,306 B. YATIRIM HARCAMALARI 1,122,302 1,577,596 2,029,959 2,991,751 2,759,187 4,301,581 6,542,569 8,343,037 9,916,676 7,792,210 C. TRANSFER HARCAMALARI 1,718,722 3,553,661 4,195,214 4,710,581 3,906,409 3,287,771 2,784,048 3,429,196 3,700,492 5,325,704 Kaynak: 2004 ve öncesi veriler, KurtuluĢ, 2006:155; 2005 ve sonraki veriler, TÜĠK verileri ile Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün Belediyelere Ait Kamu Hesapları Bülteni verilerinden yararlanılarak tarafımızca hesaplanmıĢtır. 67 Tablo 7: Belediye Giderlerinin Yüzde Dağılımı 19801985 19861990 19911995 19962000 20012005 2006 2007 2008 2009 Cari Harcamalar 58.9 50.4 41.2 40.7 46.1 55.9 54.4 56.0 57.7 Yatırım Harcamaları 26.6 24.0 20.0 24.9 22.1 30.3 32.3 32.0 25.1 Transfer Harcamaları 14.5 25.6 38.8 34.4 31.8 13.8 13.3 12.0 17.2 Toplam 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Dönem Kaynak: Tablo 6 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. ġekil 2: Belediye Giderlerinin Yüzde Dağılımı Yüzde 70 60 50 Cari Harcamalar 40 30 Yatırım Harcamaları Transfer Harcamaları 20 10 0 19801985 19861990 19911995 19962000 20012005 2006 2007 2008 2009 Dönem Kaynak: Tablo 6 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Cari harcamaların toplam harcamalar içindeki payında 2006 yılından sonra önemli artıĢlar yaĢanmıĢtır. Tablo 6’daki veriler incelendiğinde personel harcamalarında önemli artıĢlar olmamasına rağmen cari harcamalardaki bu artıĢta, 2005 yılında yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediyelerin görev, yetki ve sorumluluklarını geniĢleterek belediyelerin mal ve hizmet alımlarını artırması ile 2006 yılından itibaren uygulanan analitik bütçe sisteminde faiz giderlerinin cari harcamalar içerisine alınması etkili olmuĢtur. 68 Belediye yatırım giderlerini incelediğimizde, 1980-1985 döneminde toplam belediye harcamalarının ortalama %26,6’sını oluĢturduğunu görmekteyiz. 1990 sonrasında belediyelerin yatırım harcamalarında yaĢanan artıĢa rağmen toplam harcamalar içindeki payı 2006 yılına kadar ortalama %22-23 oranında gerçekleĢmiĢ, 2006 yılından sonra ise artarak ortalama %30 düzeyinde olmuĢtur. Grafik 2’de de görüleceği üzere cari harcamaların 2006 yılından sonra belediye giderleri içindeki payında bir değiĢiklik olmamasına rağmen bu dönemde transfer harcamalarındaki azalıĢa paralel olarak yatırım harcamalarında bir artıĢ meydana gelmiĢtir. Bu artıĢın nedeni olarak 2006 yılından itibaren uygulanan analitik bütçe sisteminde faiz harcamalarının transfer harcamalarından çıkarılması sonucu transfer harcamalarında meydana gelen düĢüĢ olarak gösterilebilir. 1980-2009 arası dönemde belediyelerin transfer harcamaları belediyelerin diğer harcamaları gibi sürekli bir artıĢ göstermiĢ olmasına rağmen oransal olarak dalgalı bir seyir izlemiĢtir. 1980-1985 döneminde transfer harcamalarının belediye harcamaları içindeki oranı %14,4 iken bu oran 1991-1995 döneminde %38,8 ile en yüksek seviyesine ulaĢmıĢtır. Bu artıĢın nedeni olarak bu dönemde belediye borçlarındaki artıĢ ile beraber borç faiz ödemelerindeki artıĢı gösterebiliriz. Transfer harcamalarının payı 2005 yılı sonuna kadar tedricen azalmıĢ olsa da yüksek oranlarını korumuĢ ve 2001-2005 döneminde ortalama %31,8 seviyesinde gerçekleĢmiĢtir. Transfer harcamalarında 2006 yılından itibaren bir azalma görülmüĢ ve belediye harcamaları içindeki payı 2006 yılında %13,8, 2007 yılında %13,3, ve 2008 yılında ise %12 olmuĢtur. Bu azalmada yukarıda da ifade edildiği üzere analitik bütçe sisteminde transfer harcamalarının tanımının değiĢtirilmesi sonucu faiz giderlerinin transfer harcamaları içerisinden çıkarılmasının büyük bir etkisi olmuĢtur. 2009 yılında transfer harcamalarında bir artıĢ gözlemlenmiĢ ve belediye harcamaları içindeki oranı da %17,2’ye çıkmıĢtır. 69 2.3.3. Belediye Gelirleri ile Belediye Giderleri Arasındaki ĠliĢki 1980-2009 yılları arasında belediyelerin gelir-gider dengesi cari fiyatlarla Tablo 8’de gösterilmiĢtir. Görüleceği üzere birkaç yıl dıĢında genel olarak belediye gelirleri giderleri karĢılamada yetersiz kalmıĢtır. Tablo 8: Belediye Gelirleri ile Belediye Giderleri Arasındaki ĠliĢki (Bin TL) Yıllar 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Belediye Giderleri (1) 66 83 104 161 239 499 1,073 1,737 2,784 4,398 7,951 15,267 28,540 60,298 120,931 236,334 449,477 1,018,075 1,902,393 2,889,838 4,809,620 8,043,055 10,192,116 13,336,425 13,691,234 16,500,667 21,640,204 25,832,553 30,959,084 31,012,132 Belediye Gelirleri (2) 52 77 91 151 243 547 1,130 1,700 2,742 4,119 7,434 12,988 25,977 57,234 108,375 217,737 426,370 916,365 1,830,117 2,931,361 4,836,907 7,525,576 10,075,241 12,447,479 14,542,115 16,200,282 20,372,864 24,808,552 29,289,257 29,243,495 (2) / (1) 0.79 0.93 0.88 0.94 1.02 1.10 1.05 0.98 0.98 0.94 0.93 0.85 0.91 0.95 0.90 0.92 0.95 0.90 0.96 1.01 1.01 0.94 0.99 0.93 1.06 0.98 0.94 0.96 0.95 0.94 Gelir ve Gider Farkı -14 -6 -13 -10 4 48 57 -37 -42 -279 -517 -2,279 -2,563 -3,064 -12,556 -18,597 -23,107 -101,710 -72,276 41,523 27,287 -517,479 -116,875 -888,946 850,881 -300,385 -1,267,340 -1,024,001 -1,669,827 -1,768,637 Kaynak: Tablo 4 ve Tablo 6 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. 70 Belediyelerin gelir-gider dengesinin açık vermesinin sebepleri arasında iyi bir mali yönetim kurulamamasının yanında ekonomik ve sosyal değiĢimlerden kaynaklanan talep artıĢı da bulunmaktadır. Kentsel kamu hizmetlerine olan ihtiyaç, nüfus artıĢı ile doğru orantılıdır. ÇeĢitlenen ve artan hizmet talebi özellikle büyükĢehirlerde yüksek maliyetler dolayısıyla belediye harcamalarını daha hızlı artırmaktadır. Tablo 8’in incelemesinden de görüleceği üzere 1984, 1985, 1986, 1999, 2000 ve 2004 yılları dıĢında kalan yıllarda belediye giderlerinin belediye gelirlerinin üzerinde seyrettiği görülmektedir. Belediye gelirlerinin belediye giderlerini karĢılama oranlarına bakıldığında 1980 yılında belediye gelirlerinin belediye giderlerini karĢılama oranı % 89 iken 1985 yılında % 110 olduğu, 1986 yılından sonra bir gerileme dönemine girdiği, 1998 yılında %96 olduğu görülmektedir. 1999 ve 2000 yıllarında %100,1 olan bu oran 2004 yılı haricinde diğer yıllar %94-96 düzeylerinde kalmıĢtır. Tablo 8’de belirtilen belediye gelirlerinin borçlanma dahil veriler olduğu göz önüne alındığında belediyelerin aldığı iç ve dıĢ borçlar dahi bütçe açıklarının oluĢmasını engelleyememiĢtir. 1980-2009 arası dönemde belediyelerin reel gelirleri ile reel giderlerinin seyrini Tablo 9 ile Grafik 3’ten görmek mümkündür. Tablodan ve Grafikten belediye giderlerinin belediye gelirleri ile paralel bir seyir izlediğini ve gelirlerin azaldığı dönemlerde giderlerde de bir azalmanın olduğunu gözlemek mümkündür. Belediye gelir ve giderlerinin dönemler itibariyle incelenmesinden de görüldüğü üzere birkaç istisna yıl dıĢında, belediyelerin gelirlerinin genelde giderlerini karĢılamaya yetmediği, belediyelerin artan görev ve sorumlulukları oranında gelirlerini artıramadıkları ve sürekli olarak borçlanma gereği duydukları anlaĢılmaktadır. 71 Tablo 9: Reel Belediye Giderleri – Reel Belediye Gelirleri (Bin TL) Yıllar 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 GSMH Fiyat Deflatörü (1987=100) 10.42 15.05 19.31 24.32 36.13 55.24 74.92 100 170 298 470 747 1,222 2,045 4,238 7,932 14,120 25,587 44,859 69,868 105,415 163,740 236,409 289,596 317,004 333,951 373,056 419,688 473,124 474,836 Reel Belediye Giderleri 6.33 5.51 5.39 6.62 6.62 9.03 14.32 17.37 16.38 14.76 16.92 20.44 23.36 29.49 28.53 29.80 31.83 39.79 42.41 41.36 45.63 49.12 43.11 46.05 43.19 49.41 58.01 61.55 65.44 65.31 Reel Belediye Gelirleri 4.99 5.12 4.71 6.21 6.73 9.90 15.08 17.00 16.13 13.82 15.82 17.39 21.26 27.99 25.57 27.45 30.20 35.81 40.80 41.96 45.88 45.96 42.62 42.98 45.87 48.51 54.61 59.11 61.91 61.59 Kaynak: GSMH Deflatör verileri www.tuik.gov.tr sitesinden alınarak Tablo 4 ve Tablo 6 verilerinden tarafımızca düzenlenmiĢtir. 72 ġekil 3: Reel Belediye Giderleri – Reel Belediye Gelirleri Bin TL 70 60 50 40 Reel Belediye Giderleri 30 Reel Belediye Gelirleri 20 10 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 0 Dönem Kaynak: Tablo 9 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. 73 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM FĠNANSMAN KAYNAĞI OLARAK BORÇLANMA VE BELEDĠYELERĠN BORÇ DURUMU 3.1. BELEDĠYELERĠN BORÇLANMA NEDENLERĠ Türkiye’nin 1960’lı yıllarda 21 milyon olan toplam nüfusunun % 25’i, 1980’lerde 50 milyon olan toplam nüfusun % 38’i, 2000 nüfus sayımı sonuçlarına göre 67,8 milyon olan toplam nüfusunun % 65’i kentlerde yaĢamaktaydı. Yapılan son nüfus sayımına göre ise; Türkiye nüfusunun % 75’i il ve ilçe merkezlerinde yaĢamaktadır. Görüleceği üzere son 50 yıl içerisinde ülkemizin kentsel nüfusunda ciddi artıĢlar gerçekleĢmiĢtir. 1960’larda % 25 civarı olan kentsel nüfus oranı, günümüzde % 70’lere kadar yükselmiĢtir (TÜĠK, 2008). Türkiye nüfusunun yaklaĢık % 70’inin kentlerde yaĢıyor olması ve bunun sonucundaki hızlı kentleĢme, kentsel altyapı hizmetlerine olan ihtiyacın da artmasına neden olmuĢtur. Ġçme suyu Ģebeke ve kanalizasyon sisteminin kurulması, çöplerin ve dönüĢtürülebilir atıkların toplanması ve depolanması, etkin bir toplu ulaĢım sisteminin oluĢturulması, kentlerde oluĢan ihtiyaçların baĢında gelmektedir. Yerel halka en yakın kuruluĢlar olan belediyeler, kentlerde yaĢayan nüfusun artan ve çeĢitlenen bu hizmet taleplerini karĢılayabilmek, kentleri daha yaĢanır ve daha modern hale getirebilmek için çok çeĢitli alanlarda faaliyet göstermeye baĢlamıĢ, bu faaliyetleri yerine getirebilmek amacıyla daha çok harcama yapmak zorunda kalmıĢ ve sonuçta yeni kaynak arayıĢlarına girmiĢtir. Fakat bu süreçte belediyelerin kaynaklarının önemli ölçüde artmasına karĢın, bu kaynaklar çoğu zaman klasik belediye hizmetlerinin dahi tam anlamıyla yerine getirilmesine yetmemiĢtir. 74 Belediyeler, yukarıda ifade edilen hizmetleri karĢılayacak kaynak yaratamamıĢlar ve borçlanma yoluna yönelmiĢlerdir. Genel olarak belediyeleri borçlanmaya iten nedenleri Ģu Ģekilde sıralayabiliriz: a) Gelir-Gider Dengesizliği: Belediye harcamalarının toplumsal geliĢme ve kentleĢme ile birlikte artması buna karĢılık belediyelerin olağan gelirlerinin yetersiz kalması olağanüstü bir gelir kaynağı olan borçlanmaya gitmelerine neden olmuĢtur. Belediyelerin tüm harcama çeĢitleri ele alındığında (cari, yatırım ve transfer) GSMH içindeki paylarındaki artıĢlar önemli seviyelere çıkmıĢtır (Falay, 1995:13-24). Özellikle belediyelerin yatırım taleplerindeki artıĢlar (içme suyu, kanalizasyon, ulaĢım, katı atık vs) belirtilen harcama kalemleri içinde etkili olmaktadır. Harcamalardaki artıĢlar yüksek oranda olurken gelir paylarındaki artıĢlar o oranda artmamıĢtır. b) Kaynak Kullanımında Etkinsizlik Belediye gelirlerinin harcamalarını karĢılamaya yetecek düzeyde olmamasının dağıtmamaları yanında da belediyelerin borçlanmanın gelirlerini sebeplerinden harcamalarına olmuĢtur. etkin Özellikle belediyelerin siyasi kaygılar ve personele maaĢ ödeme konusunda dikkatsiz davranmaları cari harcamaları, halka Ģirin görünme konusunda prestij yatırımlarına girmeleri yatırım harcamalarını artırmıĢtır (Dönmez, 1995:648652). Hesapsız yapılan bu harcama düzenlemeleri esasta yapılması gereken harcamaları engellemekte onları gerçekleĢtirmek için belediyeleri borçlanma yapmaya sevk etmektedir. 75 c) Merkezi Yönetimin Kaynak Yetersizliği Özellikle 1980 sonrasında belediye sayısındaki artıĢ belediyelerin önemli gelirlerinden olan genel bütçe vergi gelirleri paylarının azalmasına (Falay, 1995:13) kiĢi baĢına düĢen gelir paylarının kiĢi baĢına düĢen harcama paylarını karĢılamada yetersiz kalmasına dolayısıyla borçlanmaya neden olmaktadır. d) Belediye Sayısında Meydana Gelen ArtıĢ Ülkemizde belediyeleri borçlanmaya iten diğer bir sebebin, belediye sayısında meydana gelen artıĢ olduğu söylenebilir. Belediye sayısında meydana gelen artıĢ, belediyelerin önemli gelirlerinden olan genel bütçe vergi gelirleri paylarının (GBVGP) azalmasına neden olmuĢtur. GBVGP’nin azalması sonucu gelirlerinde azalma meydana gelen belediyeler, kaynak ihtiyaçlarını karĢılayabilmek için borçlanma yoluna yönelmiĢlerdir. Türkiye’de 1980 yılında belediye sayısı 1.725 iken bu sayı günümüzde 2.949 olmuĢtur. AĢağıdaki tabloda da görüldüğü üzere Türkiye’de 16 BüyükĢehir, 65 Ġl, 892 Ġlçe, 1.976 Belde Belediyesi olmak üzere toplam 2.949 belediye bulunmaktadır. Tablo 10: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı Türü BüyükĢehir Belediyesi BüyükĢehir Ġlçe Belediyesi Ġl Belediyesi Ġlçe Belediyesi Belde Belediyesi Sayısı 16 143 65 749 1,976 Kaynak: http://www.mahalli-idareler.gov.tr/Home/Dokumanlar/5747gore bel son durumu.doc Toplam 2,949 Bu noktada ilk olarak, 06.03.2008 tarihinde kabul edilen 5747 sayılı “BüyükĢehir Belediyesi Sınırları Ġçerisinde Ġlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda DeğiĢiklik Yapılması Hakkında Kanun”un getirdiği yeniliklerden bahsetmek gerekmektedir. Söz konusu Kanun ile birlikte 100 ilçe belediyesinden 1’inin 76 tüzel kiĢiliği kaldırılarak mahalleye, 283 ilk kademe belediyesinden; 35’i ilçe belediyesine, 8’i BüyükĢehir dıĢına çıkarılarak belde belediyesine, 239’u bağlı oldukları ilçe belediyesine bağlanarak mahalleye, 1’i BüyükĢehir dıĢına çıkarılarak köye dönüĢtürülerek 240 ilk kademe belediyesinin tüzel kiĢiliği kaldırılmıĢtır. Ayrıca 5393 sayılı “Belediye Kanunu”nun 11’nci maddesi kapsamında 24.03.2008 tarihi itibariyle 25 belde belediyesinin tüzel kiĢiliği kaldırılarak mahalleye dönüĢtürülmüĢtür (Mahalli Ġdareler Genel Müdürlüğü, 2009). Özetle, 5747 sayılı “BüyükĢehir Belediyesi Sınırları Ġçerisinde Ġlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda DeğiĢiklik Yapılması Hakkında Kanun”dan önce 3.225 olan belediye sayısı söz konusu Kanun’dan sonra 2.949’a düĢmüĢtür. 5747 sayılı Kanun ile belediye sayısında meydana gelen bu azalma, hizmetin kalitesini ve yeterliliğini doğrudan artırmayan cari giderleri azaltmak suretiyle kaynak israfının önlenmesine ve hizmet etkinliğinin artmasına katkı sağlayacaktır (Arıkboğa, 2008:32-35). 3.2. BELEDĠYELERDE BORÇLANMA 3.2.1. Belediyelerde Borçlanma Mevzuatı Türkiye’de belediyelerin borçlanmasına iliĢkin düzenlemeler temelde 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68. maddesinde bulunmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediyelerin borçlanması açısından ön denetim sistemi getirilmektedir (Ekici ve Toker 2005:15). Belediye ve bağlı kuruluĢlar ile bunların sermayesinin yüzde 50’sinden fazlasına sahip oldukları Ģirketler, en son kesinleĢmiĢ bütçe gelirlerinin yüzde 10’unu geçen iç borçlanma yapabilmeleri için ĠçiĢleri Bakanlığı’nın onayını almak zorundadırlar. Belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karĢılamak amacıyla aĢağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre, 77 a) DıĢ borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) Ġller Bankası’ndan yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. Ġller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) Belediye ve bağlı kuruluĢları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları Ģirketlerin, faiz dahil iç ve dıĢ borç stok tutarı, en son kesinleĢmiĢ bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aĢamaz. Bu miktar büyükĢehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. e) Belediye ve bağlı kuruluĢları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları Ģirketler, en son kesinleĢmiĢ bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve ĠçiĢleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Plânlama TeĢkilatı MüsteĢarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. DıĢ kaynak gerektiren projelerde Hazine MüsteĢarlığının görüĢü alınır. 78 Türkiye’de belediyeler görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karĢılamak amacıyla borç alınan kaynağa göre iç ve dıĢ borçlanma yapabilirler. 3.2.2. Ġç Borçlanma Belediyeler, 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre, yılı içinde alınacak iç borçlanmada yeniden değerleme oranıyla bulunacak bütçe gelirinin yüzde 10’unu geçmeyen ve yüzde 10’unu geçen borçlanma olarak onay ve izin makamını iki ayrı Ģekilde düzenlenmektedir: 1- Belediye ve bağlı kuruluĢları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları Ģirketlerin bir mali yıl içinde almak istediği iç borç tutarı, en son kesinleĢmiĢ bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda belirlenen yeniden değerleme oranıyla arttırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde 10’unu geçmeyen borçlanmayı belediye meclisinin kararı ile yapabilirler. Belirtilen oranlara kadar borçlanmada meclis kararı ile yeterlidir. BaĢka bir makamın onayına ve iznine gerek yoktur. 2- Belediye ve bağlı kuruluĢları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları Ģirketlerin bir mali yıl içinde almak istediği iç borç tutarı, en son kesinleĢmiĢ bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda belirlenen yeniden değerleme oranıyla arttırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde 10’unu geçen borçlanmayı ise meclis üye sayısının salt çoğunluğunun kararı ile ve ĠçiĢleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. Belediyeler, iç borçlanmayı Ġller Bankası’ndan veya tahvil ihracı suretiyle yapabilirler. 79 3.2.2.1. Tahvil Ġhraç Suretiyle Borçlanma Belediyeler, tahvil çıkarmak suretiyle de borçlanabilir. Ancak, borçlanma yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için kullanılır ve tahvil ihracı ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. Belediyeler, cari harcamalarının finansmanı için tahvil ihracı suretiyle borçlanamaz. 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre, belediyelere tasdikli imar planlarının tatbiki dolayısıyla yapılacak istimlak bedellerinin ödenmesine, istimlakin amacına ve imar planına uygun olarak yapılacak tesislerin meydana getirilmesine tahsis olunmak ve en çok 20 yılda itfa olunmak üzere tahvil çıkarma yetkisi vermiĢtir. Ancak, belediye meclisi tarafından alınacak tahvil çıkarma kararı valinin değerlendirmesi ile birlikte ĠçiĢleri Bakanlığına gönderilmekte ve Hazine MüsteĢarlığının da mütalaası alındıktan sonra ĠçiĢleri Bakanlığının teklifi üzerine BaĢbakanın tasdiki ile kesinleĢmektedir. Belediyeler, tahvil ihraç ederken, 1981 tarih ve 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu hükümlerini de dikkate almak zorundadır. 2499 sayılı Kanunun 3. maddesinin (h) bendi; anonim ortaklıklar, mevzuata göre özelleĢtirme kapsamına alınanlar dahil kamu iktisadi teĢebbüsleri, mahalli idareler ile bunlarla ilgili özel mevzuatları uyarınca faaliyet gösteren kuruluĢ, idare ve iĢletmeleri ihraççı olarak tanımlanmıĢtır. Kanunun 13. maddesi ise; mahalli idareler ve bunlarla ilgili özel mevzuatları uyarınca faaliyet gösteren kuruluĢ idare ve iĢletmeler, mevzuata göre özelleĢtirme kapsamına alınanlar dahil kamu iktisadi teĢebbüslerinin tahvil ve sermaye piyasası aracı niteliğindeki diğer borçlanma senedi ihraç limitleri Bankalar Kurulu’nca belirleneceğini ve bu durumda, özel kanunlarda belirlenen limitler uygulanmayacağını hüküm altına alınmıĢtır. Belediyelerin uluslararası sermaye piyasalarında satılmak üzere tahvil ihraç etmeleri için, belediyenin öncelikle uluslararası sermaye piyasalarında faaliyet gösteren bir aracı kurum ile anlaĢması gerekir. Bu aracı kuruluĢ 80 belediyenin ya da ilgili kuruluĢlarının kurumsal yapısını mali ve idari olarak ayrıntılı inceler. Belediyenin gelir ve giderleri, hesapları, organizasyonu, yönetilme Ģekli, kurumsallığı ve prestiji dikkatle analiz edilir. Belediyenin ve uluslar arası piyasanın gelecekteki durumlarına dair olası tüm senaryolar incelenir ve bu süreç sonunda karar verilen fiyattan miktarda tahvil çıkarılarak ihraç edilir (Dönmez 2002:38-39). Tahvil piyasaları, 1990-1997 yılları arasında ve yalnızca Ankara BüyükĢehir Belediyesi uygulaması ile sınırlı kalmıĢ kaynaklardan birisidir. 3.2.2.2. Ġller Bankasından Borçlanma 1933 yılında 2531 sayılı yasa ile kurulan Belediyeler Bankası, 1945 yılında yürürlüğe giren 13.06.1945 tarih, 4759 sayılı Ġller Bankası Kanunu ile Ġller Bankası’na dönüĢtürülmüĢ ve 1981 yılında da 1480 sayılı yasa ile devlet bankası olmuĢtur. Yapısı itibarıyla, bütün iĢlemlerinde kuruluĢ kanununa ve özel hukuk hükümlerine bağlı olup, tüzel kiĢiliğe sahip bir kuruluĢtur (Tortop, 1991:301). Belediyeler, il özel idareleri ve köyler Ġller Bankası’nın ortaklarıdır. 4759 sayılı Kanun çerçevesinde Ġller Bankası’nın görevleri, - Yerel yönetimlere kredi sağlamak, - Yerel yönetimlerin talepleri üzerine, yatırım programları dahilinde alt ve üst yapı yatırımlarını yapmak ya da yaptırmak, - Yerel yönetimlere yatırımları için gerekli araç, gereç ve malzemeyi satmak veya kiralamak, - Yerel yönetimlerin taĢınır veya taĢınmaz mallarını sigorta ettirmek, - Yönetmeliğinde izin verilen bankacılık iĢlerini yapmak olarak belirlenmiĢtir. Belediyeler, Ġller Bankası’ndan yatırım kredisi ve nakit kredisi kullanabilirler. Ġller Bankası’ndan yatırım ve nakit kredisi kullanan belediye, ödeme planını bu bankaya sunmak zorundadır. Ġller Bankası hazırlanan geri ödeme planını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder. 81 3.2.2.3. Diğer KuruluĢlardan Borçlanma Belediyeler, kanunda belirtilen Ģartlara uymak suretiyle diğer kamu kurum ve kuruluĢları ile özel bankalardan da borçlanabilirler. Ġller Bankası belediyelerin borç almalarına aracılık edebilir veya kefillik edebilir. Bankanın aracılık ya da kefillik yapabildiği kurumlar arasında Hazine MüsteĢarlığı, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Ġdaresi ve benzeri kuruluĢlarca yurtiçinden de verilecek krediler yer almaktadır. Yine Ġller Bankası’nın belediyelerin kanuni payından borçlarından sonra kalan kısmı ile orantılı olarak aracılık ve kefillik iĢlerinde bulunduğu belirtilmektedir (Çetinkaya ve DemirbaĢ 2004:24). Belediyeler, bunların dıĢında çeĢitli kamu kurumlarına (Sosyal Güvenlik Kurumları, KĠT’ler yükümlülükleri gibi) yerine ve kendi getirmemek aralarında suretiyle birbirlerine de bir olan mali anlamda borç kullanmaktadırlar (Emil ve Yılmaz 2005:73). 3.2.3. DıĢ Borçlanma Türkiye de yerel yönetimler, uzun yıllar boyunca alt yapı yatırımlarını kamu kredileri ile finanse etmiĢlerdir. Kredi sağlayan kaynak 1933-1945 yılları arasında Belediyeler Bankası, 1945’ten günümüze kadar ise Ġller Bankası olmuĢtur. Ġller Bankası’nca verilen kredilerin sık sık ertelenmiĢ ya da silinmiĢ olması nedeniyle belediyelerce yapılan bu alt yapı yatırımları merkezi idarece finanse edilmiĢtir. 1980’li yıllarda Ġller Bankası belediyelere kredi vermeyi sürdürmüĢse de bu krediler giderek azalmıĢ ve belediyeler 1990’lı yıllarda yerli ve ticari bankalar ile dıĢ piyasalardan borçlanmaya baĢlamıĢlardır. Ġç piyasalardan borçlanma Ġller Bankası garantörlüğünde gerçekleĢirken, kullanımında ise Hazine MüsteĢarlığı devrede olmuĢtur. dıĢ kredi 82 Türkiye’de belediyelerin dıĢ borçlanmaları, 1993 yılına kadar hiçbir kamu kurumunun izin ve denetimine tabi tutulmamıĢtır. Proje ve yatırım safhalarında Ġller Bankası mekanizmaları tamamen devre dıĢı kalmıĢtır. Devlet Planlama TeĢkilatı’nın projeyi uygun bulması, öncelikli görmesi ve yatırım programına alması, Hazine MüsteĢarlığı’nın ise dıĢ kredi ve anlaĢma evrelerinde iĢlevlerini yerine getirirken en iyimser deyimle günü kurtarmayı hedefleyen kısa görüĢlü siyasi baskı altında kalmıĢ olması bilinen bir gerçektir (Esen, 2000: 75). Özellikle 1990’lı yıllarda, belediyelerin dıĢ borç stokunda önemli artıĢlar meydana gelmiĢtir. Belediyelerin dıĢ borç geri ödemesinde gösterdikleri sorumsuz tutum baĢta olmak üzere dıĢ borçlarının Hazine tarafından silineceği beklentisi, hızlı kur artıĢlarının bütçelerinde oluĢturduğu mali baskılar ve borç ödeme ilke ve etik prensiplerinin yerleĢmemiĢ olması belediyelerin ve belediyelere bağlı idarelerin dıĢ borç geri ödemelerinin önemli bir bölümünün Hazine tarafından üstlenilmesi sonucunu doğurmuĢtur. Söz konusu bu üstlenimler Hazine’nin üzerine önemli bir yük getirerek, Hazine’nin borçlanma gereğini artırmıĢtır. Belediyelerin dıĢ borç ödeme konusunda sergiledikleri bu davranıĢlar neticesinde bir takım önlemler alınmıĢtır. Buna göre; ilk olarak; 1998 yılından itibaren bütçe kanunlarına konulan sınırlayıcı maddelerle, belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçlanmalarına üst limit getirilmiĢtir. Ġkinci olarak; 09.04.2002 tarihinde yürürlüğe giren 4749 sayılı “Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun”, bir yandan dıĢ borç izni için Hazine MüsteĢarlığı’na baĢvuru ve MüsteĢarlıktan izin alınması Ģartını getirirken, diğer yandan da dıĢ borçlanmayı, sadece, yerel yönetimlerin yatırım programlarında yer alan projelerin finansmanıyla sınırlamaktadır (Gül, 2009:101-102). Son olarak da 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun borçlanmaya iliĢkin hükümleri içeren 68. maddesinde borçlanmanın hangi usul ve esaslar çerçevesinde yapılacağı belirtilerek borçlanmanın belli bir disiplin altında alınması sağlanmıĢtır. 83 4749 sayılı Kanunun ve tamamlayıcı mevzuatının hükümleri neticesinde; BüyükĢehir belediyeleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluĢlar ile sair yerel yönetim kuruluĢlarınca gerçekleĢtirilen dıĢ borçlanmanın kamu yatırım programında yer alan projelerle sınırlı tutulması, belediyelerin dıĢ borçlanmasının oldukça sıkı kurallara tabi tutulması ve denetim mekanizmaları ile somut ölçütlere dayalı kredi izin müessesesinin getirilmesi söz konusu Kanun’un ve tamamlayıcı mevzuatının en temel yenilikleri arasında gösterilebilir (Gül, 2009:102). 3.2.3.1. DıĢ Borçlanma Türleri 3.2.3.1.1. Hazine Garantili Borçlanma Daha önceki bölümlerde de ifade edildiği üzere belediyeler belirli koĢullar altında Hazine’nin geri ödeme garantisi altında dıĢ borçlanmaya gidebilmektedir. “Hazine geri ödeme garantisi” kavramı ise, 4749 sayılı Kanunun 3. maddesinde tanımlanmıĢtır. Söz konusu Kanun maddesinde “Hazine geri ödeme garantisi”, kamu iktisadi teşebbüsleri, özel hukuk hükümlerine tâbi olmakla beraber sermayelerinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar, fonlar, kamu bankaları, yatırım ve kalkınma bankaları, Büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile sair yerel yönetim kuruluşları lehine bu kuruluşların dış finansman kaynağından sağladıkları dış borçlarının geri ödenmesi hususunda verilen garantileri” Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Belediyelerin dıĢ borçlanmaları ile ilgili hükümlerden bazılarına “4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun”a istinaden çıkarılan “Hazine Garantileri Verilmesi, Ġzlenmesi, BütçeleĢtirilmesi ve Raporlanmasına ĠliĢkin Esas ve Usullere Dair 84 Yönetmelik4”in 6. maddesinde “Herhangi bir mali yıl içerisinde hazine garantileri altında sonuçlandırılan garantili finansman imkanlarının toplam tutarı o yıl Bütçe Kanununda belirtilen garanti limitini aşamaz” denilerek garanti limiti hüküm altına alınmıĢtır5. Ayrıca söz konusu Yönetmeliğin 7. maddesinde de Hazine geri ödeme ve yatırım garantisi verilirken uygulanacak usul ve esaslar belirtilmiĢtir. Buna göre belediyenin borç için MüsteĢarlığa baĢvurduğu dönemde MüsteĢarlığa borcu olmayacak, borcu ödeyebilmek için yeterli mali yapıya sahip olduğu anlaĢılacak, borç servisini yürütecek Proje Koordinasyon Birimi kurulacaktır. 3.2.3.1.2. Hazine Garantisi Olmaksızın Borçlanma 4749 sayılı Kanunun 8. maddesine göre belediyelerin Hazine garantisi olmaksızın dıĢ finansman imkânlarından kredi temin etmesi, Hazine MüsteĢarlığı’nın iznine tabidir. Söz konusu maddede; “Kamu mevduat bankaları ile özel yatırım ve kalkınma bankaları hariç olmak üzere, bu Kanun kapsamındaki kuruluşlarca sağlanacak her türlü dış imkân ile diğer kurum ve kuruluşlar lehine verilecek garantiler Müsteşarlığın iznine tabidir. Kamu yatırım ve kalkınma bankaları tarafından sağlanacak bir yıl ve daha kısa vadeli dış imkân bu izne tabi değildir. Bu iznin verilmesi Hazine garantisi sağlandığı anlamına gelmez. İzin verilmesine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.” ifadesi yer almaktadır. Bahsi geçen Kanun maddesine dayanılarak çıkarılan Kamu Kurum ve KuruluĢlarının Hazine Garantisi Olmaksızın Hibe Hariç DıĢ Ġmkân Sağlamasına Ġzin Verilmesine ve Sağlanan DıĢ Ġmkânın Ġzlenmesine ĠliĢkin Yönetmelikte6 de Hazine garantisi olmaksızın dıĢ kredi teminine iliĢkin düzenlemeler yapılmıĢtır. Söz konusu Yönetmeliğin 5. maddesine göre kamu 4 12.04.2002 Tarih ve 24724 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Örneğin 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 19. maddesinde garanti limiti 4 milyar ABD doları olarak belirlenmiştir. 6 09.02.2009 tarih ve 27136 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır 5 85 kurum ve kuruluĢların yapım, mal ve hizmet satın alım projeleri ile iĢletme sermayesi ihtiyaçlarının finansmanı amacıyla herhangi bir dıĢ finansman kaynağından dıĢ imkân sağlaması ve söz konusu kurum ve kuruluĢların diğer kuruluĢların dıĢ borçlanmaları için garanti vermesi MüsteĢarlığın iznine tabidir. Ayrıca, MüsteĢarlıkça izin verilmesi Hazine garantisi sağlandığı anlamına gelmemektedir. Hazine garantisi olmaksızın dıĢ kredi temin etmek isteyen belediyenin ilk olarak Hazine MüsteĢarlığı’na müracaat etmesi zorunludur. Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen düzenlemelere göre Hazine MüsteĢarlığı da söz konusu talep doğrultusunda aĢağıdaki kriterlere göre hareket etmektedir; - Yıllık Yatırım Programında yer alan yatırım projelerine ilişkin Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının yatırımın Yıllık Yatırım Programındaki yeri ve dış imkân ile gerçekleştirilmesine ilişkin görüşü, - Kurum ve kuruluşun, başvuruda bulunduğu tarih itibarıyla Müsteşarlığa, vadesi gelmiş yükümlülüklerinden ödenmemiş borcunun bulunmaması, - Büyükşehir belediyeleri, belediyeler, bağlı kuruluşları ve bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler için iznin verildiği tarih itibarıyla 5393 sayılı Belediye Kanununda öngörülen borçlanma limitinin aşılmamış olması ve iznin belediyenin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için talep edilmiş olması. Hazine garantisiz kredi sağlanması taleplerinin daha çok büyükĢehir belediyeleri ile bunlara bağlı kuruluĢ ve iĢtiraklerinden geldiği ve genellikle mal ve ekipman alımı için yapıldığı gözlenmektedir. ĠĢletme sermayesi için yapılacak borçlanmalardan Hazine MüsteĢarlığı’nca kaçınılmaktadır (Tozar, 2005: 39). 86 3.3. BELEDĠYELERĠN BORÇ DURUMU Özellikle son 20 yıl içerisinde belediyelerin kaynaklarının yüksek oranda artmasına karĢın yerel ihtiyaçların hızlı ĢehirleĢme süreciyle birlikte sürekli olarak artması, kaynakların verimli kullanılamaması ve kötü mali yönetim belediyelerin mali yapılarını olumsuz etkilemiĢ ve sonuçta belediyelerin borç stoku hızla artmıĢtır. Bahsi geçen konunun daha açık bir Ģekilde görülmesine yardımcı olan 1994-2009 yılları arasında belediyelerin cari fiyatlar ile toplam borç stoku Tablo 11’de gösterilmiĢtir. Tablo 11: Belediyelerin Borç Stoku (Milyon TL) Ġç Borç DıĢ Borç TOPLAM Ġç Borç DıĢ Borç TOPLAM 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 63 98 161 85 148 233 170 298 468 547 495 1.041 1.35 806 2.157 2.592 1.303 3.895 4.118 13.207 1.557 2.653 5.675 15.860 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 13.095 17.319 22.609 20.413 27.682 33.782 35.496 40.442 2.613 2.051 1.751 1.914 2.298 3.602 4.797 5.874 15.708 19.370 24.360 22.327 29.980 37.384 40.293 46.316 Kaynak: 2004 ve öncesi yıllara ait veriler, KurtuluĢ, 2006:20: 2005 ve sonraki yıllara ait veriler, www.migm.gov.tr. sitesinden alınmıĢtır. Tablodaki verilerden görüleceği üzere belediyelerin borç stoku sürekli bir artıĢ göstermiĢtir. 1994 yılında toplam 161 milyon TL olan toplam borç stoku 2009 yılında 287,6 kat artarak 46.316 milyon TL’ye ulaĢmıĢtır. Bu dönemde belediyelerin iç borç stokunda sürekli bir artıĢ gözlemlenirken dıĢ borç, 2001 yılına kadar arttıktan sonra 2005 yılına kadar azalan bir seyir göstermiĢ, bu tarihten sonra da tekrar artıĢ eğilimine girerek 2009 yılında 5.874 milyon TL’ye ulaĢmıĢtır. 87 Tablo 12: Belediyelerde Ġç ve DıĢ Borç Stokunun Yüzde Dağılımı 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Ġç Borç 39.1 36.5 36.3 52.4 62.6 66.5 72.6 83.3 DıĢ Borç 60.9 63.5 63.7 47.6 37.4 33.5 27.4 16.7 TOPLAM 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Ġç Borç 2002 83.4 2003 89.4 2004 92.8 2005 91.4 2006 92.3 2007 90.4 2008 88.1 2009 87.3 DıĢ Borç 16.6 10.6 7.2 8.6 7.7 9.6 11.9 12.7 TOPLAM 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Kaynak: Tablo 11 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Belediyelerin iç ve dıĢ borç stokunun oransal dağılım Tablo 12’de gösterilmiĢtir. Borç stoku ile ilgili olarak göze çarpan en önemli özellik dıĢ borçların toplam borç stoku içindeki payının sürekli azalma eğiliminde, buna karĢın iç borçların toplam borç stoku içindeki payının da sürekli artma eğiliminde olmasıdır. 1994 yılında %60,9, 1995 yılında %63,5 ve 1996 yılında %63,7 olan dıĢ borç oranı bu tarihten sonra azalma eğilimine girerek 2004 yılında %7,2 ile en düĢük düzeyine ulaĢmıĢtır. Bu tarihten sonra tekrar bir artıĢ eğilimine giren dıĢ borcun oranı 2009 yılında %12,7 düzeyine gelmiĢtir. DıĢ borç stokunun 1996 yılına kadar oransal olarak artmasının nedeni, bu döneme kadar belediyelerin dıĢ borçlanmasında herhangi bir yasal sınırlamanın bulunmamasıdır. DıĢ borçlanmaya iliĢkin olarak 1998 yılından itibaren konulan sınırlayıcı düzenlemelerle, belediyelerin dıĢ borçlanmalarına üst limitler getirilmiĢ ve sonuç olarak dıĢ borç stokunun toplam borç stoku içindeki payı gittikçe azalmıĢtır. Belediyelerin borç stoklarında reel olarak yaĢanan geliĢmeler Tablo 13’de gösterilmiĢtir. Tablo verilerine göre belediyelerin reel borç stoku 2001 yılına kadar genel itibariyle bir artıĢ göstermiĢ ve 4,21 milyon TL ile 2001 yılında en yüksek düzeyine ulaĢmıĢtır. 2000 ve 2001 yıllarında Türkiye’de yaĢanan ekonomik krizler belediyeleri de etkilemiĢ ve belediye borç stokunda 88 önemli bir artıĢ yaĢanmıĢtır. 2002 yılında belediyelerin reel borç stokunda yaĢanan düĢüĢten sonra belediyelerin reel borç stoku 2009 yılına kadar bir artıĢ eğilimine girerek bu yılda 4,17 milyon TL olmuĢtur. Tablo 13: Belediyelerin Reel Borç Stoku Yıllar 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 GSMH Fiyat Toplam Borç Deflatörü Stoku (1994=100) 100 187 233 503 958 1.548 2.387 3.763 5.478 6.733 7.380 7.780 8.702 9.803 11.063 11.104 161 233 468 1.041 2.157 3.895 5.675 15.860 15.708 19.370 24.360 22.327 29.980 37.384 40.293 46.316 Reel Borç Stoku 1,61 1,25 2,01 2,07 2,25 2,52 2,38 4,21 2,87 2,88 3,30 2,87 3,45 3,81 3,64 4,17 Kaynak: GSMH Deflatör verileri www.tuik.gov.tr sitesinden alınarak Tablo 12 verilerinden tarafımızca düzenlenmiĢtir. Belediyelerin reel borç stokunun yıllar itibariyle seyri Grafik 4 yardımıyla gösterilmiĢtir. Grafikten görüleceği üzere 1994-2009 yılları arasında belediyeler en düĢük reel borç stoku 1,25 milyon TL ile 1995 yılında görülürken, en yüksek reel borç stokuna 4,21 milyon TL ile 2001 yılında ulaĢmıĢtır. 89 ġekil 4: Belediyelerin Reel Borç Stokunun Seyri Milyon TL 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 Reel Borç Stoku Yıllar Kaynak: Tablo 13 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. SSK primleri, vergi, elektrik faturaları ve dıĢ borç üstlenimleri nedeniyle oluĢan Hazine alacakları gibi kamu kuruluĢlarına olan yükümlülüklerin ödenmemesiyle oluĢan iç borçlar ile belediyeler için önemli bir kaynak yaratılmıĢtır. Yüksek oranlı gecikme faizi ve cezaların maliyetinin yüksek olması, belediyelerin iç borç stokunun hızla artmasına neden olmuĢtur. Tahkim ve borçların yeniden yapılandırılması gibi uygulamalar ise ancak geçici bir mali rahatlama yaratmıĢ, mali yapıda istikrar sağlanamadığı için alınan önlemler kalıcı bir iyileĢme sağlamamıĢtır (KurtuluĢ, 2006:9). Belediyelerin mevcut borç stokunun finansmanının yanı sıra, yatırım sonrası ve borç ödemeleri öncesi bütçe dengesinin çoğu zaman açık vermesi finansman ihtiyacı sorununu daha da kötüleĢtirerek belediyelerin borç stokunun hızla artmasına neden olmuĢtur. Özellikle son yıllarda belediyelerin net ödeyici olmasına rağmen finansman ihtiyacı ve dolayısıyla borç stoku artmaya devam etmiĢtir. Borç ödemeleri dolayısıyla oluĢan finansman ihtiyacının önemli bir bölümü anapara ödemeleri dolayısıyla ortaya çıkmakla birlikte, faiz ödemeleri için 90 gerekli finansman ihtiyacının da sürekli artmıĢtır. Belediyeler her ne kadar yükümlülüklerini erteleyerek cari yıl için kaynak yaratsalar da, bu kaynağın maliyeti oldukça yüksek olmuĢ ve her geçen yıl bu borçların maliyeti niteliğindeki faiz ödemeleri için daha fazla kaynak yaratma ihtiyacı doğmuĢtur (KurtuluĢ, 2006:12). Tablo 14: Belediyelerin Finansman Kaynaklarının Yüzde Dağılımı 1981-85 1986-90 1991-95 96-2000 2001-2005 99,2 0,8 91,2 8,8 88,7 11,3 88,2 11,8 67,0 33,0 66,9 33,1 55,3 44,7 67,3 32,7 76,6 23,4 69,8 30,2 -78,5 31,0 147,5 12,9 48,0 39,1 5,5 33,4 61,1 91,5 -29,4 37,9 155,0 -91,2 36,2 Net Ġç Borçlanma -159,3 Net DıĢ Borçlanma 44,5 Diğer 214,8 Kaynak: KurtuluĢ, 2006:13, 6,7 48,8 44,4 -40,6 30,3 110,3 137,9 -184,8 146,9 10,1 -162,4 152,3 Borç Ödemeleri Ġç Borç Ödemeleri DıĢ Borç Ödemeleri Anapara Ödemeleri Faiz Ödemeleri Net Finansman Kaynakları Faiz Ödemeleri Hariç Net Ġç Borçlanma Net DıĢ Borçlanma Diğer Faiz Ödemeleri Dahil Borç ödemelerinde, artan borç stoku ve finansman maliyetlerinin sonucu olarak faiz harcamaları ön plana çıkmıĢtır. Bazı yıllarda toplam borç ödemeleri içerisindeki payı yüzde 40’lar seviyesine kadar yükselen faiz ödemelerinin payı 2001-2005 döneminde ortalama yüzde 30,2 düzeyine gerilemiĢtir. Belediyelerin borçlarına karĢılık GBVP’dan yapılan kesintiler çoğu zaman faiz ödemelerini bile karĢılayamamıĢ ve ödenemeyen faiz borç stokunun en büyük parçası haline gelmiĢtir. Tablo 15, Türkiye’nin dıĢ borç stokunun borçlu açısından dağılımını ABD doları cinsinden göstermektedir. Tablodaki verilere göre Türkiye’nin dıĢ borç stoku sürekli artarken mahalli idarelerin dıĢ borcu orta ve uzun vadeli 91 borçlardan oluĢmakta ve dıĢ borç stoku dönemler itibariyle değiĢkenlik göstermektedir. Tablo 15: Türkiye Brüt DıĢ Borç Stoku - Borçlu Dağılımı (Milyon ABD Doları) TOPLAM KISA VADELĠ BORÇLAR UZUN VADELĠ BORÇLAR KAMU GENEL YÖNETĠM Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar FĠNANSAL KURULUġLAR FĠNANSAL OLMAYAN KURULUġLAR TCMB ÖZEL SEKTÖR TOPLAM KISA VADELĠ BORÇLAR UZUN VADELĠ BORÇLAR KAMU GENEL YÖNETĠM Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar FĠNANSAL KURULUġLAR FĠNANSAL OLMAYAN KURULUġLAR TCMB ÖZEL SEKTÖR TOPLAM KISA VADELĠ BORÇLAR UZUN VADELĠ BORÇLAR KAMU GENEL YÖNETĠM Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar FĠNANSAL KURULUġLAR FĠNANSAL OLMAYAN KURULUġLAR TCMB ÖZEL SEKTÖR Kaynak: www.hazine.gov.tr 1989 43,911 5,745 38,166 29,446 24,726 23,056 643 1,027 1,280 1990 52,381 9,500 42,881 33,268 28,069 26,034 939 1,095 1,306 1991 53,623 9,117 44,506 34,999 29,477 27,285 1,051 1,142 1,728 1992 58,595 12,660 45,935 36,076 30,776 28,401 1,441 934 1,856 1993 70,512 18,473 52,039 39,575 34,071 31,444 1,843 783 1,837 1994 68,705 11,187 57,518 41,705 36,723 33,404 2,480 839 1,519 1995 75,948 15,500 60,448 41,753 37,524 33,893 2,577 1,054 1,342 3,440 3,894 3,793 3,444 3,668 3,464 2,887 7,028 1,692 7,487 2,125 6,658 2,849 6,158 3,702 6,626 5,838 8,949 6,863 11,178 7,517 1996 79,299 17,072 62,227 40,192 36,174 32,487 2,561 1,126 1,185 1997 84,356 17,691 66,665 38,864 34,612 31,557 2,209 846 1,333 2,833 2,919 2,944 3,356 3,725 3,654 3,780 11,397 10,637 10,876 16,925 12,081 23,760 10,320 27,357 13,437 29,244 23,599 27,480 20,348 29,148 1998 1999 2000 2001 2002 96,351 103,123 118,602 113,592 129,538 20,774 22,921 28,301 16,403 16,424 75,577 80,202 90,301 97,189 113,114 39,737 42,526 47,621 46,110 63,619 35,466 37,411 42,186 40,961 58,855 32,446 34,634 39,514 38,729 56,773 2,311 2,187 2,123 1,709 1,460 709 591 549 522 621 1,327 1,758 1,709 1,495 984 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 144,109 161,011 169,740 207,610 249,390 277,115 268,646 23,013 32,205 38,283 42,640 43,175 50,562 49,410 121,096 128,806 131,457 164,970 206,215 226,553 219,236 69,503 73,828 68,278 69,837 71,325 74,912 79,854 65,161 70,114 65,922 67,854 68,776 72,234 77,139 63,346 68,583 64,643 66,576 67,120 69,757 74,054 1,281 1,113 961 1,031 1,470 2,338 2,995 534 418 318 247 186 139 91 765 656 318 487 620 590 1,106 3,577 3,058 2,039 21,513 30,080 18,123 36,855 12,662 50,516 1,496 1,929 2,088 1,609 13,115 13,519 11,664 11,529 82,019 121,371 139,977 127,853 92 Tablo verileri incelendiğinde mahalli idarelerin dıĢ borç stokunda 1995 yılına kadar bir artıĢ gözlemlenirken, 1996-2005 yılları arasında bir azalma yaĢanmıĢ ve son olarak 2006 yılından itibaren tekrar bir artıĢ görülmüĢtür. Mahalli idarelerin dıĢ borç stokunda görülen bu değiĢkenliğin nedeni olarak daha önce ifade edildiği üzere dıĢ borçlanmada getirilen yasal sınırlamalar gösterilebilir. Ancak dıĢ borçlanma konusunda yürürlükte bulunan yasal düzenlemelere rağmen 2006 yılından itibaren dıĢ borç stokunda bir artıĢ yaĢanmıĢtır. ArtıĢın nedeni ise bazı büyükĢehir belediyelerinin gerçekleĢtirmiĢ olduğu yatırımlar nedeniyle bu belediyelere sağlanan Hazine garantili dıĢ borçlardır. Söz konusu durum Tablo 16’da gösterilmiĢtir. Tablo 16: Hazine Garantisi ile Sağlanan Krediler Milyon $ 2003 2004 KAMU 0 2 GENEL YÖNETĠM 0 2 YEREL YÖNETĠMLER 0 2 0 0 SAMSUN SU VE KANALĠZASYON ĠDARESĠ 0 0 ADANA BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 ANTALYA BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 BURSA BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 ĠSTANBUL BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 ĠZMĠR BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 KAYSERĠ BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 SAMSUN BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 ZONGULDAK BELEDĠYESĠ 0 2 MĠLAS BELEDĠYESĠ 0 0 FĠNANSAL KURULUġLAR 0 0 FĠNANSAL OLMAYAN KURULUġLAR ÖZEL 218 806 TOPLAM 218 808 Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı Hazine Garantili Borç Verileri, www.hazine.gov.tr 2005 2006 2007 2008 2009 208 1,778 361 1,315 1,610 147 561 227 217 341 147 561 227 217 341 40 0 0 0 0 0 192 0 0 0 0 0 56 24 0 0 0 0 155 0 0 287 0 0 322 0 0 171 0 0 107 0 0 0 0 0 82 0 38 0 0 0 0 0 19 0 0 0 0 0 0 255 134 654 1,084 61 961 0 444 184 590 255 542 684 1,143 798 2,032 903 1,999 2,753 Tablodan görüleceği üzere belediyelere 2003 yılında Hazine garantisi ile kredi sağlanmamıĢ, 2004 yılında ise 2 milyon dolar ile çok düĢük bir düzeyde kredi sağlanmıĢtır. Ancak 2005 yılından itibaren belediyelere Hazine garantili kredi miktarında büyük artıĢlar yaĢanmıĢ ve ilerleyen yıllarda kredilerin faizi ile beraber dıĢ borç stoku artmıĢtır. 93 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKĠYE’DE BELEDĠYE BORÇLARININ GENEL BÜTÇEYE ETKĠLERĠ: 1980–2009 ANALĠZĠ 4.1. 1980–1989 DÖNEMĠ ANALĠZĠ 1980’li yılların baĢından itibaren, Türkiye’de belediyeler küreselleĢme sürecinin etkisinde kalarak borçlanma kaynaklarına sıklıkla baĢvurmuĢlar ve sonuçta yerel düzeyde devletin transfer harcamalarının artmasına neden olmuĢlardır. Bununla birlikte, 1980’lere kadar kamu hizmeti olarak görülen yerel altyapı yatırımlarını bu dönemden itibaren belediyeler üstlenmiĢ, yatırımların finansman kaynağı da iç ve dıĢ mali piyasalar oluĢturmuĢtur. Bu çerçevede, 1980 sonrasında Ġller Bankası, üretim alanından çekilmeye baĢlamıĢ ve yerel altyapı harcamaları kamu kredileri ile finanse etme geleneği ve tekeli sona ermiĢtir. 1985 yılına kadar kamu kaynaklarından kredi açan Ġller Bankası, bu tarihten sonra belediyeler ile ticari bankalar arasında mali aracılık yapmaya baĢlamıĢtır. Dolayısıyla, 1980-1989 döneminin kritik tarihinin 1986 yılı olduğu söylenebilir. Bu tarihten itibaren, kamu kredileri, Hazine yardımları ve fonlar geriye çekilerek, finansman gereksinmesinin, kamu kaynakları yerine özel sermaye kaynaklarından karĢılanması hem teĢvik edilmiĢ hem de zorunlu kılınmıĢtır (Önal, 2008:196). Ancak, söz konusu durum belediyeleri borçlarının katlanarak artmasına yol açmıĢtır (Güler, 1997: 44, 61). Sonuç olarak, mali küreselleĢme sürecinde Türkiye’de belediyelerin kredi ihtiyacı, Ġller Bankası’nın kamu kredisi tekelinin ortadan kaldırılması neticesinde, yerli ve yabancı özel mali sermaye kaynaklarından karĢılanmaya baĢlamıĢtır (Önal, 2008:197). 94 1986 yılına kadar kamu kesimi açıklarının oluĢmasında payı olmayan belediyeler bu dönemde gelir fazlası gerçekleĢtirmiĢ, ancak 1986’dan sonra yukarıda açıklanan nedenlerle devamlı açık vermeye baĢlamıĢlardır. 19801989 döneminde kamu kesimi borçlanma gereğinin bütçe türlerine göre dağılımını gösteren Tablo 17, bahsi geçen durumun daha net bir Ģekilde görülmesine yardımcı olmaktadır. Tablo 17: 1980-1989 Dönemi Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (Bin TL) 1980 166 135 257 16 25 - 1981 124 48 192 0 3 - 1982 157 70 206 -3 14 - 1983 313 101 304 4 68 - 1984 979 538 421 -20 1 -78 -109 - 465 434 319 244 374 287 689 477 1.194 753 Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. 1985 798 123 869 -39 -149 0 -213 - 1986 1.411 80 1.320 136 -147 0 -850 - 1987 2.607 341 2.470 344 -1 -426 -431 - 1988 3.990 - 988 2.805 467 177 -508 -690 -6 1989 7.673 - 588 4.420 475 - 33 - 841 899 - 310 Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği 1.267 592 1.869 538 4.563 2.297 6.235 1.257 12.283 4.023 Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç. Gereği Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, www.dpt.gov.tr 1986 yılına kadar borçlanma gereği ihtiyacı duymayan belediyeler bu tarihten itibaren artan bir şekilde borçlanma gereksinimi içerisine girmişlerdir. Tablo 18’den de görüleceği üzere 1986 yılından itibaren belediyelerin borçlanma gereksinimlerinin GSMH’ya oranı 1986 yılı öncesine göre artmış 95 ve 1980-1989 döneminde binde 5 ile 1987 yılında en yüksek düzeyine ulaştıktan sonra 1989 yılında binde 2 düzeyine gerilemiştir. Tablo 18: 1980-1989 Döneminde Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH'ya Oranlar %) Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği 1980 3.1 2.5 4.9 0.3 0.5 - 1981 1.5 0.6 2.4 0.0 0.0 - 1982 1.5 0.7 1.9 0.0 0.1 - 1983 2.2 0.7 2.2 0.0 0.5 - 1984 4.4 2.4 1.9 -0.1 0.0 -0.3 -0.5 - 8.8 8.2 4.0 3.0 3.5 2.7 4.9 3.4 5.4 3.4 1985 2.3 0.3 2.5 -0.1 -0.4 0.0 -0.6 - 1986 2.8 0.2 2.6 0.3 -0.3 0.0 -1.7 - 1987 3.5 0.5 3.3 0.5 0.0 -0.6 -0.6 - 1988 3.1 -0.8 2.2 0.4 0.1 -0.4 -0.5 - 1989 3.3 -0.3 1.9 0.2 0.0 -0.4 0.4 -0.1 3.6 1.7 3.7 1.1 6.1 3.1 4.8 1.0 5.3 1.7 Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, www.dpt.gov.tr Belediyeler artan borç stoklarının bir kısmını uzun vadeli dıĢ borçlanma ile karĢılamıĢlar ve 1987 yılından itibaren dıĢ borç stoklarında bir artıĢ yaĢamıĢlardır. Söz konusu durum Tablo 19’da gösterilmiĢtir. Tablo verilerine göre belediyelerin dıĢ borç stoku 1989 yılı sonu itibariyle 643 milyon dolara ulaĢmıĢtır. 96 Tablo 19: Uzun Vadeli Kamu Borç Stoku (Milyon Dolar) KAMU BORÇ STOKU GENEL YÖNETĠM Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar FĠNANSAL KURULUġLAR FĠNANSAL OLMAYAN KURULUġLAR 1987 1988 1989 26,477 28,188 29,446 22,362 23,634 24,726 21,118 22,198 23,056 408 448 643 835 988 1,027 904 1,289 1,280 3,211 3,264 3,440 Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı Türkiye Brüt DıĢ Borç Stoku ve Servisi Verileri, www.hazine.gov.tr 1989 yılı sonu itibariyle belediyelerin toplam dıĢ borç stoku 643 milyon dolara ulaĢmıĢ olmaklar beraber bu borçların uzun vadeli yapısından ve geri ödeme zamanının gelmemesinden dolayı Hazine adına 1980–1989 yılları arasında herhangi bir üstlenim olmamıĢ, dolayısıyla söz konusu dönemde belediye borçlarının genel bütçe üzerinde herhangi bir etkisi olmamıĢtır. 4.2. 1990–1999 DÖNEMĠ ANALĠZĠ Türkiye ekonomisinin 1989 yılında alınan dıĢ finansal serbestleĢme kararıyla, 1990’lı yıllarda tamamen dıĢa açık bir ekonomi konumuna gelmiĢtir (Yeldan, 2001: 25). Finansal serbestleĢmenin bir sonucu olarak 1990’lardan itibaren, hem kamu kesiminin toplam dıĢ borç miktarı içinde yerel yönetimlerin payı, hem de yerel yönetimlerin borçlanmasında dıĢ borcun payı artmıĢtır (KurtuluĢ, 2006:13). Dolayısıyla, 1990’lı yıllar, kamu kesimi borçlanma gereğindeki artıĢla birlikte borçlanmadaki artıĢın hızlandığı bir dönem olmuĢtur. Söz konusu durum Tablo 20’de gösterilmektedir. Tablo 20’den de görüleceği üzere belediyelerin kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) üzerindeki artırıcı etkisi 1990’lı yıllarda önemli derecede hissedilmiĢtir. Buna göre 1990 yılında 1,6 milyon TL olan 97 belediyelerin borçlanma gereği sürekli artarak, 1999 yılında 349,7 milyon TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Tablo 20: 1990-1999 Döneminde Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (Bin TL) Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. 1990 11.955 -2.012 14.848 1.600 -68 -1.086 2.424 907 1991 33.516 9.443 19.639 1.731 76 875 5.945 2.329 1992 47.434 7.136 35.818 8.676 78 2.603 13.876 7.662 1993 133.666 17.196 13.230 14.355 86 11.537 16.984 13.952 1994 152.093 -146.192 -12.226 15.868 261 22.568 35.049 25.960 Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği 29.141 8.958 64.111 25.503 116.147 48.514 203.811 39.422 239.574 -180.434 Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. 1995 1996 1997 1998 1999 316.150 1.237.871 2.240.653 3.894.959 9.284.421 -259.966 -259.530 -37.264 -2.281.636 -1.436.419 -17.139 -82.502 -115.288 697.436 1.814.755 16.070 42.350 83.099 206.187 349.761 2.102 -1.875 -4.955 -14.371 -49.807 33.762 4.575 25.769 204.709 194.484 49.784 21.291 5.846 26.206 526.860 -10.700 72.468 22.882 1.611 68.700 Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği 390.029 1.294.178 2.258.006 5.016.737 12.189.173 -353.698 -431.235 -355.288 -1.746.634 173.838 Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, www.dpt.gov.tr Tablo 21’de görüleceği üzere 1992 yılında belediyelerin borçlanma gereksinimlerinin GSMH’ye oranı %0,8 ile en yüksek düzeyine ulaĢırken bu oran daha sonraki yıllarda artan borçlanma gereksinimi ile beraber GSMH’nin de artmasıyla %0,3-0,4 düzeylerinde seyretmiĢtir. YaĢanan bu süreçte yerel yönetimlerin borçlanmasına iliĢkin mevzuatın oldukça karmaĢık olması ve sınırlayıcı hükümlerin bulunmaması önemli bir rol oynamıĢtır. ġöyle ki, 1990-1999 döneminde belediyelerin 98 borçlanması 1580 sayılı Belediye Kanunu’na göre yapılmıĢtır. Kanunun 70. maddesi belediye meclislerine borç alma ve borç verme yetkisi vermiĢ ve bu yetkiyi konu, miktar, ödeme Ģekli ve ödeme süreleri yönünden kısıtlamamıĢtır. Kanunun 71. maddesi, belediye meclisinin borçlanmaya iliĢkin kararının kesinlik kazanabilmesi için mahalli en büyük mülkiye memurunun onayını gerek Ģart olarak belirlemiĢtir. Görüldüğü üzere, 1580 sayılı Kanun borçlanmayı meclis kararına bağlamıĢ, kararın merkezi idarece denetimi dıĢında herhangi bir sınırlama getirmemiĢtir. Tahvil çıkarma konusunda ise belediyeler merkezi yönetimin vesayeti altında tutulmuĢ, ancak miktar konusunda herhangi bir kısıtlama getirilmemiĢtir (Bali, 2007:554-555). Sonuçta 1990-1999 döneminde borçlanma konusunda herhangi bir kısıtlamaya tabi olmayan belediyeler gerek oluĢan bütçe açıkları gerekse de projelerin finansmanı için oluĢan kaynak ihtiyaçlarını karĢılamak adına sıklıkla borçlanma yoluna baĢvurarak borçlanma gereksinimlerini sürekli artırmıĢlardır. Tablo 21: 1990–1999 Döneminde Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH'ya Oranlar %) Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği Konsolide Bütçe -Faiz DıĢı Konsolide Bütçe KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermayeli KuruluĢlar 1990 3.0 -0.5 3.7 0.0 0.0 -0.3 0.6 0.2 1991 5.3 1.5 3.1 0.3 0.0 0.1 0.9 0.4 1992 4.3 0.6 3.2 0.8 0.0 0.2 1.3 0.7 1993 6.7 0.9 0.7 0.7 0.0 0.6 0.9 0.7 1994 3.9 -3.8 -0.3 0.4 0.0 0.6 0.9 0.7 7.3 2.3 10.1 4.0 10.5 4.4 10.2 2.0 6.2 -4.6 1995 4.0 -3.3 -0.2 0.2 0.0 1996 8.3 -1.7 -0.6 0.3 0.0 1997 7.6 -0.1 -0.4 0.3 0.0 1998 7.3 -4.3 1.3 0.4 0.0 1999 11.9 -1.8 2.3 0.4 -0.1 99 Sosyal Güvenlik KuruluĢları Fonlar ÖzelleĢtirme Kap. Kur. 0.4 0.6 -0.1 0.0 0.1 0.5 0.1 0.0 0.1 0.4 0.0 0.0 0.2 0.7 0.1 Toplam Kamu Kesimi Borç. Gereği Toplam Kamu Faiz DıĢı Borç.Gereği 5.0 -4.5 8.6 -2.9 7.7 -1.2 9.4 -3.3 15.6 0.2 Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, www.dpt.gov.tr 1990’lar, aynı zamanda, yerel yönetimlerin Hazine garantili dıĢ borç stokunun önemli artıĢlar gösterdiği yıllar olmuĢtur. Tablo 22 verilerine göre 1990 yılı baĢında 892 milyon dolar olan belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stoku 1999 yılında 2,16 milyar dolara ulaĢmıĢtır. Finansman açığının sürekli olması, yüksek cezai faizler, kur artıĢları ve ödeme kapasitesi olmamasına rağmen verilen garantiler borç stokunun hızla artmasına neden olmuĢ, 1980’li yılların ikinci yarısından itibaren yoğunlaĢan dıĢ borçlanmanın etkileri 1990’lı yıllarda etkisini göstermeye baĢlamıĢtır (KurtuluĢ, 2006:46). Tablo 22: Borçluya Göre Hazine Garantili DıĢ Borç Stoku (Milyon $) Yıllar 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mahalli Ġdareler (1) 892 1.058 925 1.229 1.752 1.987 2.034 2.180 2.292 2.161 Genel Toplam (2) 1/2 (%) 7.242 7.499 7.072 7.614 7.876 7.612 7.468 6.847 6.651 6.563 12,3 14,1 13,0 16,1 22,2 26,1 27,2 31,8 34,5 32,9 Kaynak: Hazine Müsteşarlığı Hazine Garantisi ile Sağlanan Krediler, www.hazine.gov.tr Tablo verilerine göre Hazine garantili belediye dıĢ borç stokunun toplam Hazine garantili dıĢ borç stoku içindeki oranı yıllar itibariyle artan bir seyir izlemiĢtir (bakınız Grafik 5). Buna göre 1990 yılında %12,3 olan bu oran, 1999 yılı itibariyle % 32,9 olmuĢtur. 1999 yılında ise 1998 yılına göre bir 100 azalma yaĢanmıĢtır. Bunun nedeni olarak 1998 yılından itibaren belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçlanmasına bütçe kanunları ile sınırlama getirilmesi gösterilebilir. Tablo 23: 1994–1999 Döneminde Hazine Garantili Borçların DıĢ Borç ve Toplam Borç Ġçindeki Oranı (TL) DıĢ Borç Toplam Borç 98 148 298 495 806 1,303 1994 1995 1996 1997 1998 1999 161 233 468 1,041 2,157 3,895 Hazine Garantili Borç 67.3 121.3 218.7 446.3 716.7 1,167.10 Haz. Gar. Borç/DıĢ Borç (%) 68.67 81.96 73.39 90.16 88.92 89.57 Haz. Gar. Borç/Toplam Borç (%) 41.80 52.06 46.73 42.87 33.23 29.96 Kaynak: Borç stoku verileri, KurtuluĢ, 2006:20, Hazine garantili borç stoku verileri, Tablo 22 verilerinin Merkez Bankası yıl sonu döviz kurlarına çevrilmesi suretiyle tarafımızca düzenlenmiĢtir. Tablo 23, 1994-1999 yılları arasında belediyelerin Hazine garantili borç stokunun yine belediyelerin dıĢ borç stoku ile toplam borç stoku içindeki oranını göstermektedir. Tablo verilerinden görüleceği üzere belediyelerin dıĢ borçlarının büyük bir kısmını Hazine garantili borçlar oluĢturmaktadır. Aynı Ģekilde belediyelerin iç ve dıĢ borçları toplamından oluĢan toplam borç stoku içinde Hazine garantili borçlar, önemli düzeylerde seyretmiĢtir. Hazine garantili krediler, krediyi kullanan kurumun Hazine MüsteĢarlığının kreditöre verdiği geri ödeme garantisi altında aldığı kredilerdir. Kredinin geri ödemesinde belediyelerin yetersiz kaldığı durumlarda bu yükümlülüğü Hazine üstlenmektedir. Bu durum ise, belediyelerin borcu sahiplenmeyerek ihtiyacı, yatırım büyüklüğünü, teknoloji tercihini ve maliyetleri dikkate almadan dıĢ kredi talebinde bulunmalarına yol açmıĢtır (Bali, 2007:558). Teknik, mali ve ekonomik açıdan yapılır nitelikte olmayan bazı projelerde ise siyasi tercihler devreye girmiĢtir (DPT, 2001:56). Gerek proje bazında yaĢanan bu eksiklikler gerekse de borçlanma 101 konusunda mevzuat sınırlamalarının bulunmaması, yaĢanan süreçte artan Hazine garantili belediye dıĢ borç stokunu beraberinde getirmiĢtir. ġekil 5: Hazine Garantili Belediye Borçlarının Yüzde Dağılımı 40 35 Yüzde 30 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Yıllar Kaynak: Tablo 22 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Belediyelerin artan Hazine garantili dıĢ borç stokuna paralel olarak Hazine’nin üstlendiği garantili borç miktarı da artıĢ göstermiĢtir. Nitekim Hazinenin üstlendiği garantili belediye borç miktarı 1992 yılı itibariyle 44 milyon dolar iken, bu miktar 1997 yılına kadar artarak bu yılda 888 milyon dolara yükselmiĢtir. Daha sonra azalan bir seyir izleyen bu borç miktarı 1999 yılı itibariyle 525 milyon dolar olmuĢtur. 102 Tablo 24: 1992–1999 Yıllarında Hazine’ce Üstlenilen Garantili Borçlar Bin $ 1992 1993 1994 1995 ĠĢletmeci KuruluĢlar 0 66.670 127.604 304.925 Mali Kurumlar 0 0 0 49.304 Belediyeler 44.187 81.149 191.536 469.557 Fonlar ve Diğer 0 0 80.052 113.004 Üniversiteler 0 0 5.915 9.343 Toplam 44.187 147.819 405.225 946.133 ĠĢletmeci KuruluĢlar Mali Kurumlar Belediyeler Fonlar ve Diğer Üniversiteler Toplam 1996 64.952 8.964 511.006 81.644 7.449 674.015 1997 39.278 0 888.168 90.795 9.175 1.027.416 1998 189.637 211.732 716.924 89.439 5.569 1.213.301 1999 22.812 43.356 525.373 47.266 2.894 641.701 Kaynak: 1992-1998 yıllarına ait veriler, 1998 Yılı SayıĢtay Hazine İşlemleri Raporu, s. 27; 1999 yılı verileri, 1999 Yılı SayıĢtay Hazine İşlemleri Raporu, s. 50. ġekil 6, üstlenilen Hazine garantili krediler içinde yerel yönetimlerin yıllar içinde sahip oldukları payı göstermektedir. Ġlk üstlenimin gerçekleĢtirildiği 1992 yılı dikkate alınmadığı takdirde Hazine tarafından üstlenilen tutarların asgari yarısının yerel yönetimler adına yapıldığı ortaya çıkmaktadır. Mali krizin yaĢandığı ve döviz kurlarının devalüasyon nedeniyle artıĢ gösterdiği 1994 yılında yüzde 50'ler seviyesinde olan yerel yönetimlerin toplam üstlenilen tutarlar içindeki payı, idari tedbirlerin hayata geçirildiği 1998 yılına kadar yüzde 80'lerin üzerine çıkarak zirve noktasına ulaĢmıĢtır. Bu artıĢ, Ankara BüyükĢehir Belediyesi'nin metro projesi çerçevesinde JaponSamurai piyasasında Hazine garantisi olmaksızın yapmıĢ olduğu tahvil ihracının geri ödemesinin bir sonucudur (Cangöz, 2001:7). 103 ġekil 6: 1992-1999 Döneminde Üstlenilen Hazine Garantileri Ġçinde Belediyelerin Payı 100.00 80.00 % 60.00 40.00 20.00 0.00 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Kaynak: Tablo 24 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Belli bir plan ve program dahilinde yapılmayan borçlanmanın Hazine tarafından üstlenilmesi, Ģüphesiz kaynak dağılımını dıĢ borç almayan ve aldığı borcu sorunsuzca geri ödeyen belediyeler aleyhine bozmaktadır. Ayrıca bu durum, vergi yükünün ulusal düzeyde borcunu ödemeyen belediyelerin sınırları içinde yaĢayan mükelleflerden diğer mükelleflere kaydırılması anlamına da gelmektedir (Bali, 2007:560). Garantili krediler, yukarıda da ifade edildiği üzere krediyi kullanan kurumun Hazine MüsteĢarlığının kreditöre verdiği geri ödeme garantisi altında aldığı krediler olup, alınan kredilerden kullanıcı kuruluĢ tarafından ödenemeyen taksitler Hazine MüsteĢarlığınca ödendikten sonra ilgili kuruluĢlar Hazineye borçlandırılmaktadır. Bu nedenle Hazine borcu olarak kabul edilmeyen söz konusu kullanımlar dıĢ borç stok dengesini etkilemeyip nakit dengesini ilgilendirdiğinden stoka eklenmemektedir. Diğer bir ifadeyle garantili kredi uygulamaları sonucunda, Hazine ile kuruluĢlar arasında bir borç alacak iliĢkisinin doğmaktadır. Garantili krediler, incelenen 1990–1999 döneminde yürürlükte bulunan Devlet Muhasebesi Yönetmeliği uyarınca Hazine alacakları arasında 104 izlenmiĢtir. Ancak garanti verilen krediler Hazine hesaplarına tam ve uygun Ģekilde kaydedilmemiĢ, dolayısıyla Hazinenin ne kadar alacağı olduğu tam olarak tespit edilememiĢtir. Nitekim bu alacakların kaydedildiği Genel Bütçe DıĢı Daire ve Kurum Borçları Hesabı 1997 ve 1998 yıllarında SayıĢtay tarafından reddedilmiĢtir.7 Hazine garantili krediler doğrudan Hazinenin borcu olmadığından kullanım aĢamasında Hazinece kayıt yapılmamaktadır. Ancak Hazinece garanti verilen bir borç borçlu kuruluĢ tarafından ödenmezse Hazine bu borcu garantör sıfatıyla ödemek zorundadır. Ödeme sırasında yapılacak iĢlem önce devlet borçları hesabına alacak kaydı yapılarak borcun stoka dahil edilmesi, ardından aynı rakamın geri ödemeyle birlikte devlet borçları hesabına borç yazılarak stoktan çıkarılmasıdır. Devlet Borçları Saymanlığı ise ilgili dönemde sadece ödeme kaydı yapmıĢtır. Bu durumda garantili krediler borç stokuna girmediği halde stoktan düĢülmüĢ olur (SayıĢtay, 1996:14). Söz konusu dönemde Hazinenin garantili krediler nedeniyle kamu kuruluĢlarından alacakları Genel Bütçe DıĢı Daire ve Kurum Borçları Hesabı (GBDDKBH) ile izlenmemiĢ, bütçe gelir ve giderleri ile iliĢkilendirilmemiĢ ve bu hesaba kaydedilen alacaklar bütçe dıĢı gider unsuru, alacaklar karĢılığında yapılan bir kısım tahsilatlar bütçe dıĢı bir gelir unsuru olarak ele alınmıĢtır. Ancak, bu iliĢkinin uygulamada, Hazine garantili kredi kullanan kuruluĢlara dolayısıyla belediyelere bir kaynak aktarma mekanizmasına dönüĢtüğü görülmektedir. Belediyelerin borç geri ödemelerini düzenli yapmadığından geri ödeme yükü Hazineye kalmaktadır. Nitekim 1992 yılından baĢlayarak belediyeler, karĢılaĢtıkları mali sıkıntılar nedeniyle, giderek daha sık bir Ģekilde Hazine garantisine baĢvurarak, dıĢ borçlarının 7 Hazine Müsteşarlığı tarafından Hazine alacaklarını takip etmek amacıyla tutulan Genel Bütçe Dışı Daire ve Kurum Borçları Hesabı, 1997 ve 1998 yılında Sayıştay tarafından reddediliştir (11.10.1999 tarih ve 4934 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı). 105 Hazine tarafından ödenmesi yönünde taleplerde bulunmaya baĢlamıĢlardır. Ġlk olarak 1992 yılında Ġstanbul Gaz Dağıtım Sanayi ve Ticaret A.ġ. (ĠGDAġ)’ın 44,2 milyon ABD doları tutarındaki garantili borcu Hazine tarafından üstlenilmiĢtir. BaĢlangıçta arızî olarak değerlendirilen bu durum, 1994 yılında yaĢanan mali krizle kuruluĢların borç ödeme kapasitelerinin düĢmesinin de verdiği ivme ile kamudaki mali disiplinsizliğin önemli nedenlerinden birisi olan yapısal bir sorun haline gelmiĢtir (Cangöz, 2001:6). Sonuç olarak garantili kredilerden üstlenilen tutarların geri tahsil edilmesinde güçlükler yaĢanması nedeniyle belediyeler garantili kredilerden kaynaklanan borç taksitlerini çoğunlukla ödeyememiĢ ve Hazine, garantör sıfatı ile asıl borçlu kimliğine dönüĢmüĢtür. Bahsi geçen durum Tablo 23’te gösterilmiĢtir. Tablo verilerine göre belediyelerin Hazine garantili borçlarını ödememesi nedeniyle Hazine tarafından üstlenilen borçlar 1998 yılına kadar sürekli artıĢ eğiliminde olmuĢtur. KuruluĢlara sağlanan garantili krediler Hazineye büyük yük getirmiĢ ve giderek artmıĢtır. Bu kaynakların devlete geri dönüĢü düĢük oranda gerçekleĢmektedir. Hazine garantili borçların geri dönüĢümü Tablo 25’te gösterilmiĢtir. Tablodan görüleceği üzere 1992–1999 yılları arasında Hazine’nin üstlendiği belediye borçlarının toplam tutarı 3,4 milyar dolar olmuĢtur. 106 Tablo 25: 1992–1999 Arasında Hazinece Üstlenilen Garantili Borçlardan Yapılan Tahsilat ve Ödenmeyen Tutarlar Bin $ ĠĢletmeci Mali Fonlar Genel Belediyeler Üniversiteler KuruluĢlar Kurumlar ve Diğer Toplam Yıllar 1992 0 0 44.187 0 0 44.187 1993 66.670 0 81.149 0 0 147.819 1994 127.604 0 191.536 5.915 80.052 405.107 1995 304.925 49.304 469.557 9.343 113.004 946.133 1996 64.952 8.964 511.006 7.449 81.644 674.015 1997 39.278 0 888.168 9.175 90.795 1.027.416 1998 189.637 211.732 716.924 5.569 89.439 1.213.301 1999 22.812 43.356 525.373 2.894 47.266 694.701 1992-1999 815.878 313.356 3.427.900 37.834 502.200 5.152.679 toplamı Tahsilat 445.103 58.495 886.160 414 27.805 1.417.977 Ödenmeyen 370.775 254.861 2.541.740 37.420 474.395 3.635.004 Tutar Kaynak: 1992-1998 yıllarına ait veriler 1998 Yılı SayıĢtay Hazine İşlemleri Raporu, s. 27; 1999 yılı verileri 1999 Yılı SayıĢtay Hazine İşlemleri Raporu, s. 50. Rakamlardan da görüldüğü üzere garantili kredilerden Hazinenin yaptığı geri ödemelerin yıllar itibariyle seyri incelendiğinde belediyelerin bu kredilere iliĢkin geri ödemeleri büyük bir çoğunlukla yapmadığı görülmüĢtür. Özellikle 1990’lı yılların ortasından itibaren Hazine tarafından sağlanan finansman imkanlarının, belediyelerce yeterince sorumlu davranılmaması nedeniyle Hazine garantilerinden kaynaklanan yükümlülükler ciddi boyutlara ulaĢmıĢtır. Bu süreç, baĢlangıçta geçici olarak değerlendirilmiĢ fakat ilerleyen yıllar bunun aslında ülke ekonomisi açısından ciddi bir sorun olduğunu göstermiĢtir (Bali, 2007:560). Bu bağlamda; Hazine alacaklarına iliĢkin yasal prosedürün dağınık ve yetersiz olması, özellikle Hazine alacağının ödenmemesi durumunda nasıl tahsil edileceğine iliĢkin yasal bir düzenleme olmayıĢı, 1992 yılında yapılan tahkim düzenlemesinin Hazine’ye ciddi bir yük getirmesi ve Hazine’ye olan borçlarını düzenli olarak ödeyen kuruluĢların da tahkim sonucunda söz konusu borçlarını ödememe eğilimine girmesi, 1994 yılında yaĢanan ekonomik krizin getirdiği olumsuz etkenler, 107 Kamuda yaĢanan genel mali disiplinsizlik Özellikle yerel yönetimlerin, Hazine aracılığıyla sağladıkları finansman imkanlarını birer yükümlülük olarak değil de birer gelir aracı görmeleri ve edindikleri bu imkanları finansman amaçları yerine verimsiz olan baĢka alanlarda değerlendirmeleri, kamu kesiminde genel olarak ciddi bir mali disiplinsizliğe yol açmıĢtır (BaĢbakanlık, 2005:132-133). 1990’lı yıllarda özellikle belediyelerin yürüttüğü projeler için gerekli finansman Hazine garantili dıĢ kredilerle sağlanmıĢ olduğu ancak söz konusu kurumların bazılarının kredi borçlarını geri ödeyememeleri sebebiyle söz konusu ödemelerin Hazine tarafından üstlenildiği yukarıda ifade edilmiĢti. Ancak bu kredilerin geri ödenmemesi alıĢkanlık haline gelmiĢ ve garantili krediler bir sübvansiyon aracı olarak kullanılmıĢtır (SayıĢtay, 2000:36). ġöyle ki, belediyelerin 1999 yılı sonu itibariyle ödenmemiĢ ve Hazine tarafından üstlenen Hazine garantili borcu 2,49 milyar dolara ulaĢmıĢ, borçlu belediyelerce geri ödenmeyen garantili krediler nedeniyle Hazine ağır ve öngörülemeyen bir yük altına girmiĢ ve sonuçta bu krediler gizli bir sübvansiyona dönüĢmüĢtür. 1992 yılına kadar mevcut olmayan üstlenim uygulamasının mevcudiyetini görmek uygulamada "kendi dıĢ borçlarını Hazine'ye ödeterek ilave kaynak yaratmak" Ģeklinde yeni bir finansman modelinin ortaya çıkması sonucunda Hazine, nakit yönetimini yürütürken sağlanan garantilerin riske dönüĢmesinden kaynaklanan beklenmedik ödemelerle karĢı karĢıya kalmıĢtır. Diğer bir ifadeyle kamu finansmanı açısından devlet bütçesinin hazırlık safhasında öngörülemeyen ek yükler ortaya çıkmıĢtır. Garantili kredi mekanizmasının aksamasına ve zaman içerisinde kamu mali yönetimi için dikkat edilmesi gereken bir risk unsuru olarak ortaya çıkmasının nedeni olarak gösterilebilecek olan belediyelerin gösterdikleri sorumsuz davranıĢ Hazine’nin üzerine önemli bir yük getirerek, Hazine’nin borçlanma gereğinin artmasına neden olmuĢtur. 108 OluĢan bu durum nedeniyle, 1990’lı yılların sonuna doğru, belediyelerin borçlanmasına çeĢitli sınırlamalar getirilmeye baĢlanmıĢ ve ilk olarak Bütçe Kanunu’na 1998 ve 1999 yılında konulan sınırlayıcı maddelerle, belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçlanmalarına üst limit getirilmiĢtir. Bunun sonucu olarak Hazine’nin üstlendiği borç miktarı 1998 ve 1999 yıllarında azalmıĢtır. Ülkemizde 1986 yılına kadar bütçelerde borçların hem ana parası hem faizi gösterilmiĢtir. 1986 yılından itibaren bütçe kanunlarında sadece faiz ödemelerine yer verilmiĢ, borç anapara ödemeleri ise Hazine MüsteĢarlığı içinde yer alan Devlet Borçları Saymanlığınca ayrı bir hesapta izlenmeye baĢlanmıĢtır. Ancak yine de konsolide bütçe harcamalarının finansmanı amacıyla toplanan vergi gelirleri, vergi dıĢı gelirler ve borçlanma hasılatının, bütçede yeri olmayan Hazine garantilerine iliĢkin ödemelerin gerçekleĢtirilmesinde kullanılmasıyla, bütçe ilkeleriyle de çeliĢir bir Ģekilde, meclis iradesi dıĢında ve ödeneğe bağlı olmaksızın belirli kamu kuruluĢlarının ve yerel yönetimlerin yürüttüğü projelerin finansmanı gerçekleĢtirilmiĢtir (Cangöz, 2001:11). Öngörülmeyen bu tutarlar nedeniyle Hazine üzerinde oluĢan nakit problemleri, hem kamu harcamalarının finansmanı için toplanan vergi ve vergi dıĢı gelirlerin Hazinenin nakit açıklarında kullanılmasına, hem de beklenenden daha fazla gerçekleĢtirilen borçlanma nedeniyle artan faiz giderlerinin oluĢmasına dolayısıyla da bütçe açıklarına neden olmuĢtur. Öte yandan, Hazine'nin belediyelerin garantili borçlarını üstlenmesi suretiyle karĢımıza çıkan ödenmeyen Hazine alacakları, bir diğer sorunu oluĢturmaktadır. Diğer bir ifadeyle belediyeler tarafından ödenmeyen garantili borçlar neticesinde Hazinenin belediyelerden bir alacağı doğmuĢ, ancak bu tutar ilgili hesaplara borçlanma gideri olarak kaydedilmekle birlikte bunu dengeleyici alacak kayıtları yapılmayarak aslında yukarıda da ifade edildiği üzere belediyelere gizli sübvansiyonlar sağlanmıĢ ve Hazinenin borçlanma miktarının artmasına neden olmuĢtur. 109 Sonuçta yukarıda da ifade edildiği üzere Hazine tarafından üstlenilen belediyelerin borçları devlet muhasebesi açısından bir borç olmamakta ancak uygulamada ödenmeyen bu borçlar neticesinde Hazine borçlanması gereken miktardan daha fazla borçlanarak bütçe açıklarının olması gerekenden daha fazla oluĢmasına neden olmuĢtur. Tablo 26, 1990–1999 yılları arasında oluĢan bütçe açıklarını milyon dolar cinsinden belirtmektedir. Belediye borçlarının Hazine tarafından ilk olarak üstlenildiği 1992 yılından 1999 yılına kadar oluĢan bütçe açığı 75,3 milyar dolar olmuĢtur. Bu dönemde Hazine tarafından üstlenilen garantili borçların toplam tutarının ise 2,5 milyar dolar olduğu göz önünde bulundurulduğunda oluĢan bütçe açıklarının %3,3’lük miktarını Hazine tarafından üstlenilen belediye borçları oluĢturmaktadır. Diğer bir ifadeyle Hazine tarafından üstlenilen belediye borçlarının bütçe açıkları üzerindeki etkisi %3,3 oranında gerçekleĢmiĢtir Tablo 26: 1990-1999 Arası Bütçe GerçekleĢmeleri Milyon Dolar 1990 1991 1992 1993 1994 Harcamalar 23.352 26.090 26.344 33.921 23.490 Gelirler 19.327 19.525 20.813 24.715 19.564 Bütçe Dengesi - 4.025 - 6.565 - 5.532 - 9.206 - 3.926 1995 1996 1997 1998 1999 Harcamalar 28.240 36.848 39.317 49.931 51.999 Gelirler 23.082 25.375 28.401 37.769 35.055 Bütçe Dengesi - 5.158 - 11.472 - 10.916 - 12.162 - 16.944 Kaynak: BÜMKO Konsolide Bütçe GerçekleĢmeleri verilerinden yararlanılarak Merkez Bankası yıl sonu dolar kuru verilerine göre tarafımızca düzenlenmiĢtir. 110 4.3. 2000–2009 DÖNEMĠ ANALĠZĠ 1990’lı yıllarda kaynakların yetersiz oluĢu, borçların Hazine tarafından silineceği beklentisi ve hızlı kur artıĢları vb nedenlerle belediyeler dıĢ borç geri ödemelerini yapmamıĢ ve bu borçların önemli bir bölümü Hazine tarafından üstlenilmiĢtir. Belediyelerin borç geri ödemelerindeki bu sorunlar nedeniyle 1990’lı yılların sonuna doğru belediyelerin borçlanmasına çeĢitli sınırlamalar getirilmeye baĢlanmıĢtır: Bunlardan ilki daha önce de ifade edildiği üzere 1998 ve 1999 yılları Bütçe Kanunlarına konulan sınırlayıcı maddelerle, belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçlanmalarına getirilen üst limittir. Belediyelerin borçlanması ile ilgili olarak 2000-2009 döneminin önemli düzenlemelerinden birisi, 09.04.2002 tarihinde yürürlüğe giren 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun olmuĢtur. Kanun, bir yandan dıĢ borç izni için Hazine MüsteĢarlığı’na baĢvuru ve MüsteĢarlıktan izin alınması Ģartını getirirken, diğer yandan da dıĢ borçlanmayı, sadece, yerel yönetimlerin yatırım programlarında yer alan projelerin finansmanıyla sınırlamaktadır. Belediyelerin borçlanması ile ilgili temel düzenlemeler ise önce 24.12.2004 tarihinde yürürlüğe giren mülga 5272 sayılı Belediye Kanunu, daha sonra 13.07.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu ile yapılmıĢtır. Kanunların borçlanmaya iliĢkin hükümlerinin arkasında da yine 1986 sonrasında yaĢanan kontrolsüz dıĢ borçlanma ve borçları ödeme konusundaki isteksizliğin Hazine’yi zor durumda bırakması ve dolayısıyla kamu kesimi borçlanma gereğini yükselterek, kamu mali yönetimindeki disiplinsizliği artırması vardır (Bali, 2007: 558-562, 564, 569). Dolayısıyla 2000’li yıllara gelindiğinde, özellikle 2002’den itibaren, belediyelerin reel borç ödemelerinde gözlemlenen düĢüĢ trendi, büyük ölçüde, bu yasal düzenlemelerin bir sonucu olarak değerlendirilebilir. Tablo 27’de gösterildiği üzere bahsedilen bu durum belediyelerin borçlanma gereksinimlerine de yansımıĢ ve 2005 yılına kadar belediyelerin borçlanma gereksinimlerinde bir düĢüĢ olmuĢtur. 111 Tablo 27 verilerine göre 2003 yılı haricinde 2000–2005 yılları arasında belediyelerin borçlanma gereğinde sürekli bir düĢüĢ yaĢanmıĢtır. 2000 yılında 505 milyon TL olan borçlanma gereği 2003 yılında 1.357 milyon TL olarak gerçekleĢirken, 2005 yılı itibariyle de 449 milyon TL fazla vermiĢtir. Tablo 27’de gösterildiği üzere belediyelerin borçlanma gereğinin GSMH’ya oranı 2000 ve 2003 yıllarında %0,30 olarak gerçekleĢirken 2005 yılında %0,07 fazla vermiĢtir. 112 Tablo 27: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (Milyon TL) 2000 2001 2002 2003 2004 BORÇLANMA GEREĞĠ 14.850 29.030 35.008 33.355 20.367 Merkezi Yönetim Bütçesi(1) 2005 2006 -1.992 -14.268 2007 553 2008 15.391 2009 60.844 13.726 30.790 40.744 40.204 30.300 8.117 4.643 13.708 17.432 62.824 2.617 11 -2.768 -2.646 -2.451 -872 -3.725 -1.027 -247 -1.680 Mahalli Ġdareler 505 566 234 1.357 -295 -449 1.015 3.848 6.018 2.754 Döner Sermaye -140 -171 -521 -1.122 -1.076 -1.125 -393 -957 -653 -401 -17 -136 102 133 203 138 -889 -783 53 0 -362 -1.845 -2.772 -3.956 -4.379 -4.713 -5.717 -6.986 -7.647 -3.092 Fonlar -1.479 -822 -11 -615 -1.935 -3.087 -9.202 -7.251 436 439 TOPLAM KAMU Toplam Kamu (Faiz Hariç)* 14.850 29.030 35.008 33.355 20.367 1.992 -14.268 553 15.391 -7.056 -14.279 -19.297 -27.761 -38.025 -48.954 -61.337 -49.892 -38.438 60.844 -771 Toplam Kamu (Özel. Hariç) 16.763 23.576 65.135 Toplam Kamu (Faiz+Özel. Hariç)* -5.142 -12.661 -18.840 -27.332 -36.334 -44.969 -49.379 -38.097 -30.254 3.520 KĠT Sosyal Güv. KuruluĢları (2) ĠĢsizlik Sigortası Fonu 30.649 35.464 Kaynak: BÜMKO Kamu Kesimi Borçlanma Gereği, www.bumko.gov.tr (1) 2006-2009 merkezi yönetim bütçe tanımlıdır (2)Genel sağlık sigortası dahildir. (*) Negatif işaret fazlayı göstermektedir. 33.784 22.058 1.992 -2.310 12.347 113 Belediye Kanunu ile getirilen borçlanma konusundaki sınırlamalara rağmen 2005 yılından 2008 yılına kadar belediyelerin borçlanma gereğinde sürekli bir artıĢ yaĢanmıĢ, 2009 yılında ise bir önceki yıla göre bir düĢüĢ yaĢanmıĢtır. Bu dönemde belediyelerin borçlanma gereğindeki artıĢın nedeni olarak ise daha önceki bölümlerde ifade edildiği üzere 2005 yılında yürürlüğe giren yeni Belediye Kanunu ile belediyelerin artan görevleri karĢısında harcamalarının artması gösterilebilir. Zira 2006 yılında belediyeler 1,01 milyar TL borçlanma gereğine ihtiyaç duymuĢken bu rakam 2008 yılında 6,1 milyar TL, 2009 yılında da 2,75 milyar TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Tablo 28, KKBG’nin bütçe türlerine göre dağılımını GSMH’nin yüzdesi olarak göstermektedir. Bu dönemde borçlanma gereğinin GSMH’ya oranı ise 2006 yılında %0,13, 2007 yılında %0,46, 2008 yılında %0,63 ve 2009 yılında %0,29 olmuĢtur. Tablo 28: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH'ya Oranlar %) BORÇLANMA GEREĞĠ Merkezi Yönetim Bütçesi(1) KĠT Mahalli Ġdareler Döner Sermaye Sosyal Güv.KuruluĢları (2) ĠĢsizlik Sigortası Fonu Fonlar 2000 8.91 8.24 1.57 0.30 -0.08 -0.01 -0.22 -0.89 2001 12.08 12.82 0.00 0.24 -0.07 -0.06 -0.77 -0.34 2002 9.99 11.63 -0.79 0.07 -0.15 0.03 -0.79 0.00 2003 7.33 8.84 -0.58 0.30 -0.25 0.03 -0.87 -0.14 2004 3.64 5.42 -0.44 -0.05 -0.19 0.04 -0.78 -0.35 TOPLAM KAMU Toplam Kamu (Faiz Hariç)* Toplam Kamu (Özel. Hariç) Toplam Kamu (Faiz+Özel. Hariç)* 8.91 -4.23 10.06 -3.09 12.08 -5.94 12.76 -5.27 9.99 -5.51 10.12 -5.38 7.33 -6.10 7.43 -6.01 3.64 -6.80 3.95 -6.50 BORÇLANMA GEREĞĠ Merkezi Yönetim Bütçesi(1) KĠT Mahalli Ġdareler 2005 -0.31 1.25 -0.13 -0.07 2006 -1.88 0.61 -0.49 0.13 2007 0.07 1.63 -0.12 0.46 2008 1.62 1.83 -0.03 0.63 2009 6.43 6.64 -0.18 0.29 114 Döner Sermaye Sosyal Güv.KuruluĢları (2) ĠĢsizlik Sigortası Fonu Fonlar -0.17 0.02 -0.73 -0.48 -0.05 -0.12 -0.75 -1.21 -0.11 -0.09 -0.83 -0.86 -0.07 0.01 -0.80 0.05 -0.04 0.00 -0.33 0.05 TOPLAM KAMU Toplam Kamu (Faiz Hariç)* Toplam Kamu (Özel. Hariç) Toplam Kamu (Faiz+Özel. Hariç)* 0.31 -7.54 0.31 -6.93 -1.88 -8.09 -0.30 -6.51 0.07 -5.92 1.46 -4.52 1.62 -4.05 2.48 -3.18 6.43 -0.08 6.88 0.37 Kaynak: BÜMKO Kamu Kesimi Borçlanma Gereği, www.bumko.gov.tr (1) 2006-2009 merkezi yönetim bütçe tanımlıdır (2)Genel sağlık sigortası dahildir. (*) Negatif işaret fazlayı göstermektedir. 2000’li yıllar, aynı zamanda belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stokunda genel itibariyle azalıĢların yaĢandığı dönem olarak karĢımıza çıkmaktadır. Söz konusu durum Tablo 29’da gösterilmektedir. Tablo 29: Borçluya Göre Hazine Garantili DıĢ Borç Stoku Milyon $ Kamu Genel Yönetim Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar Finansal KuruluĢlar Finansal Olmayan KuruluĢlar Özel GENEL TOPLAM 2000 6,667 2,669 45 2,075 549 410 3,587 64 6,731 2001 6,054 2,222 35 1,665 522 344 3,488 57 6,110 2002 6,101 2,067 25 1,421 621 439 3,595 178 6,280 2003 5,495 1,800 15 1,250 534 413 3,282 348 5,843 2004 4,502 1,510 5 1,087 418 306 2,687 805 5,307 Milyon $ Kamu Genel Yönetim Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar Finansal KuruluĢlar Finansal Olmayan KuruluĢlar Özel GENEL TOPLAM 2005 3,225 1,151 0 833 318 186 1,887 1,157 4,381 2006 2,282 1,023 0 775 248 79 1,180 2,021 4,303 2007 2,385 1,004 0 818 187 138 1,242 2,486 4,870 2008 2,714 1,217 0 1,079 138 254 1,242 2,998 5,712 2009 3,310 1,290 0 1,199 91 750 1,271 3,230 6,540 Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı 2009 Yılı Kamu Borç Yönetimi Raporu, www.hazine.gov.tr 115 Tablo verilerine göre 2000 yılı baĢında 2,07 milyar dolar olan belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stoku 2006 yılına kadar sürekli azalmıĢ ve bu yılda 775 milyon dolar ile en düĢük düzeyine ulaĢmıĢtır. 2007 yılında artıĢ eğilimine giren Hazine garantili dıĢ borç stoku 2009 yılı itibariyle 1,19 milyar dolara ulaĢmıĢtır. 2000’li yıllarda aynı zamanda belediyelerin Hazine garantili borç stokunun dıĢ borç stoku ve toplam borç stoku içindeki oranı da azalmıĢtır. Tablo 30 söz konusu durumu yansıtmaktadır. Tablo 30: 2000-2009 Döneminde Hazine Garantili Borçların DıĢ Borç ve Toplam Borç Ġçindeki Oranı (TL) Dış Borç 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1,557 2,653 2,613 2,051 1,751 1,914 2,298 3,602 4,797 5,874 Toplam Borç 5,675 15,860 15,708 19,370 24,360 22,327 29,980 37,384 40,293 46,316 Hazine Garantili Borç 1,394 2,386 2,334 1,745 1,459 1,119 1,095 953 1,632 1,792 Haz. Gar. Borç/Dış Borç (%) Haz. Gar. Borç/Toplam Borç (%) 89.53 89.94 89.32 85.08 83.32 58.46 47.65 26.46 34.02 30.51 24.56 15.04 14.86 9.01 5.99 5.01 3.65 2.55 4.05 3.87 Kaynak: Borç stoku verileri, Tablo 29, Hazine garantili borç stoku verileri, Tablo 29 verilerinin Merkez Bankası yıl sonu döviz kurları esas alınarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Görüleceği üzere belediyelerin Hazine garantili borç stokunun dıĢ borç ve toplam borç stoku içindeki payı 2007 yılına kadar azalan bir seyir izlemiĢtir. Bu oran 2008 yılında artmıĢ olmasına rağmen 2009 yılında tekrar azalmıĢtır. 116 Belediyelerin azalan dıĢ borç stoku ile birlikte Hazine’nin üstlendiği borçlar da azalmıĢtır. Tablo 31 ve Tablo 32, bahsi geçen konu hakkında detaylı bilgiler vermektedir. Tablo 31 ve Tablo 32 verilerinden görüleceği üzere 2001 yılından itibaren Hazine tarafından üstlenilen belediyelerin Hazine garantili borçları sürekli azalarak 2001 yılında 1.128 bin dolar olarak gerçekleĢen Hazine’nin üstlendiği garantili belediye borçları 2009 yılı itibariyle 49,5 bin dolar olmuĢtur. Bu azalıĢta baĢlıca etken olarak Hazine garantili borçları disipline eden 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun karĢımıza çıkmaktadır. Tablo 31: Hazine Garantileri Nedeniyle Üstlenilen Ödemeler Bin ABD Doları BORÇLU KURULUġ GENEL TOPLAM Garantili DıĢ Borç Kamu Genel Yönetim Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar Finansal Olmayan KuruluĢlar Finansal KuruluĢlar BORÇLU KURULUġ GENEL TOPLAM Garantili DıĢ Borç Kamu Genel Yönetim Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar Finansal Olmayan KuruluĢlar Finansal KuruluĢlar 2000 2001 2002 2003 2004 1,127,929 1,307,743 1,120,150 671,661 447,784 862,001 1,101,322 907,450 477,654 299,697 862,001 1,101,322 907,450 477,654 299,697 431,602 574,485 470,864 319,349 254,389 156 13,127 12,385 11,652 10,926 418,062 561,358 458,479 307,697 243,463 13,384 0 0 0 0 430,399 526,837 436,586 158,305 45,308 0 0 0 0 0 2005 340,827 212,643 212,643 194,238 0 194,238 0 18,405 0 2006 336,562 211,487 211,487 137,592 0 137,592 0 73,895 0 2007 2008 332,035 275,552 200,783 136,930 200,783 136,930 85,222 53,865 0 85,222 53,865 0 115,561 83,065 0 - 2009 213,866 175,329 175,329 49,572 0 49,572 0 125,757 0 Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı 2009 Yılı Kamu Borç Yönetimi Raporu, www.hazine.gov.tr Hazine üstlenimlerinin yıllar itibari ile seyrini gösteren aĢağıdaki grafikten de görüleceği üzere, 4749 Sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikler kapsamında, mali disiplini sağlamaya yönelik olarak alınan önlemlerin etkisiyle son yıllarda verilen Hazine garantileri nedeniyle yapılan üstlenimlerin azalma eğilimine girdiği görülmektedir. 117 118 Tablo 32: Garantili Krediler Nedeniyle Hazinenin Borçlarını Üstlendiği Belediyeler (Bin USD) BELEDĠYELER 2000 2001 2002 2003 418.062 561.358 458.479 307.697 ADANA BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 16.509 89.652 87.947 25.909 ADAPAZARI BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 36.934 8.754 8.430 9.495 ALANYA BELEDĠYESĠ 893 0 0 0 ANKARA BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 84.741 53.098 47.438 25.647 ASAT - ANTALYA SU VE ATIKSU ĠDARESĠ GENEL 7.039 8.762 10.453 9.755 MÜDÜRLÜĞÜ ASKĠ - ANKARA SU VE KANALĠZASYON ĠDARESĠ 9.854 11.961 15.433 20.210 BAFRA BELEDĠYESĠ 20.071 11.419 5.238 2.540 BANDIRMA BELEDĠYESĠ 1.209 5.217 6.647 6.339 BURSA BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 18.104 49.470 40.398 DALAMAN BELEDĠYESĠ 5.495 12.655 12.348 4.347 DĠDĠM BELEDĠYESĠ 14.075 11.483 9.984 9.404 EGO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ (ANKARA) 38.772 36.116 37.072 40.700 FOÇA BELEDĠYESĠ 0 0 0 170 GASKĠ - GAZĠANTEP BÜYÜKġEHĠR BEL.SU VE 12.205 111.361 10.980 10.481 KAN. ĠD.GN.MD. GAZĠANTEP BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 983 304 0 0 SKENDERUN BELEDĠYESĠ 7.676 6.599 9.329 9.619 ĠSKĠ - ĠSTANBUL SU VE KANALĠZASYON ĠDARESĠ 25.933 33.686 28.714 0 ĠZMĠR BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 101.537 98.047 65.982 41.122 ĠZMĠT BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 12.157 14.467 15.223 17.279 ĠZSU - ĠZMĠR SU VE KANALĠZASYON ĠDARESĠ 10.304 3.655 4.640 4.844 KAYSERĠ BÜYÜKġEHĠR BELEDĠYESĠ 0 0 0 0 MARĠÇ-MARMARĠS-ĠÇMELER-ARMUTALAN 5.852 20.719 28.067 25.758 BELEDĠYE BĠRLĠĞĠ MENEMEN BELEDĠYESĠ 2.002 1.838 1.788 0 MĠLAS BELEDĠYESĠ 0 0 0 0 YOZGAT BELEDĠYESĠ 3.822 3.461 3.296 3.680 Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı 2009 Yılı Kamu Borç Yönetimi Raporu, www.hazine.gov.tr 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOPLAM 243.463 24.762 10.023 0 22.879 194.238 26.173 9.781 0 22.209 137.592 22.533 9.280 0 21.278 85.222 26.835 9.568 0 6.986 53.865 27.291 0 0 0 49.572 28.063 0 0 0 2.509.549 375.673 102.265 893 284.276 2.821 6.367 10.840 10.697 9.326 9.457 85.517 0 0 4.516 28.271 4.676 9.164 42.488 652 0 0 2.784 22.285 4.707 2.200 36.831 1.113 0 0 3.935 0 0 2.206 27.375 1.034 0 0 1.242 0 0 2.038 15.564 0 0 0 2.390 0 0 973 4.513 0 0 0 2.259 0 0 0 0 0 57.458 39.268 36.537 158.528 44.228 61.527 279.431 2.969 9.701 0 0 0 0 0 154.728 0 8.657 0 38.779 18.072 2.544 0 0 4.822 0 34.552 17.068 0 0 0 1.094 0 15.820 17.518 0 0 0 1.025 0 0 6.568 0 0 0 487 0 0 7.018 0 0 0 0 0 0 3.524 0 4.739 1.287 49.308 88.333 395.840 128.893 25.987 4.739 13.425 1.088 1.917 1.857 884 0 99.567 0 0 2.033 0 2.258 0 0 2.762 0 0 2.842 0 0 984 0 0 1.530 0 5.628 10.376 16.292 119 ġekil 7: 2000-2009 Döneminde Hazine Garantileri Nedeniyle Üstlenilen Ödemelerin Yıllar Ġtibariyle Seyri Bin USD 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Yıl Kaynak: Tablo 31 verilerinden yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiĢtir. Son yıllarda belediyelere eskisine oranla daha az Hazine garantili dıĢ finansman imkanı sağlanması, geçmiĢ yıllarda borç ödeme performansı yüksek olan, borcunu aksatmayan kuruluĢlara öncelik verilmesi politikasının bir sonucu olarak garanti üstlenimlerinin ve bu üstlenimden dolayı Hazine MüsteĢarlığının aldığı risklerin eskisine oranla azaldığı söylenebilir. Bunun en önemli nedeni yukarıda da ifade edildiği üzere 4749 Sayılı Kanun ve buna bağlı olarak çıkarılan yönetmelikler uyarınca, Hazineye vadesi geçmiĢ borcu bulunan kurum ve kuruluĢlara yeni garanti sağlanmamasıdır. Bu nedenle, 2000’li yıllarda belediyelere verilen garantiler sınırlı kalmıĢtır. Önceki dönemlerde yaĢanan tecrübeler ıĢığında hazırlanan 4749 sayılı Kanun ve ikincil düzenlemeler uyarınca, hazine garantisi verme yetkisi Hazine MüsteĢarlığına verilmiĢtir. Ayrıca, kanun kapsamında yer alan kuruluĢların garantisiz dıĢ krediler için MüsteĢarlıktan izin alması gerektiği hüküm altına alınmıĢtır. Hazinenin yaĢadığı en büyük sorunlardan biri olan belediyelerin garantili borçlarının üstlenilmesi ve bu borçların tahsil edilememesi konusu 4749 sayılı Kanundaki düzenlemelerle aĢılmaya çalıĢılmıĢtır. Konu ile ilgili olarak atılan olumlu adımlardan bir tanesi yerel 120 yönetimler tarafından hazine garantisi ile sağlanacak kredi anlaĢmasının imzalanmasından önce dıĢ borç ödeme hesabı açılmasıdır. DıĢ borç ödeme hesabı açılmasının arkasında yatan temel düĢünce, yerel yönetimlere sağlanan hazine garantili dıĢ borçlarının ödenmesine öncelik verilmesi ve söz konusu kredi borçlarının hazine tarafından üstlenilecek olan miktarın asgariye indirilmesidir (Ġnan, 2006:114-116). 4749 sayılı Borçlanma Kanununun getirdiği en önemli değiĢikliklerden biri, Hazine garantisi verilen kredilerle ilgili olarak yapılması gereken ödemeler için Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde bir risk hesabı ihdas edilmesidir. Kanunun konuyla ilgili 13 üncü maddesi 01.01.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiĢtir. Bu risk hesabına, garantili kredilerden yapılan tahsilatlar, ikrazen verilen kredilerden alınan ikraz ücretleri ve kredilere garanti verilmesi sırasında kurumlardan alınan garanti ücretleri gelir olarak kaydedilmektedir. Hesabı oluĢturan bir diğer kalem de Bütçe Kanunlarıyla hesaba aktarılmak üzere öngörülen ödeneklerdir. Hesabın kaynakları arasında bütçeden aktarılacak ödeneğin de sayılmıĢ olması, Meclise, garantili kredilerden yapılan üstlenimler üzerinde bir kontrol imkanı sağlamaktadır. Risk hesabının uygulamaya girmesinin en önemli nedeni, Hazine garantili borç kapsamında ilgili kuruluĢlarca geri ödemesi yapılamayan tutarlar ve devletin yüklenmiĢ olduğu örtülü yükümlülüklerin öngörülememesi olmuĢtur. 01.01.2003 tarihinden itibaren, ilgili kurum ve kuruluĢlar, ikraz ve garanti ücreti ile risk hesabından yapılacak ödemelerden doğan Hazine alacaklarının geri ödemesinin, Risk Hesabına zamanında aktarılmasından da sorumlu tutulmuĢlardır. Hesaba aktarılması gereken tutarların vadesinde ödenmemesi durumunda, 6183 sayılı Kanun çerçevesinde gecikme zammı uygulanacağı belirtilmiĢtir. 121 4749 sayılı Kanun ile getirilen bir diğer yenilik, “DıĢ Borç Ödeme Hesabı” oluĢturulmasıdır. Bu Kanun, Hazine’nin üstlenimiyle sonuçlanan risklerin gerçekleĢmesinin engellenmesi ve kuruluĢların geri ödeme yükümlülüklerinin karĢılanması için bir DıĢ Borç Ödeme Hesabı oluĢturulması gereğini hükme bağlamıĢtır. Hesap, kuruluĢ gelirlerinin belli bir oranının aktarılması suretiyle ve proje uygulayıcı kuruluĢun yetkili organlarının kararı ile bir banka nezdinde oluĢturulacaktır. Bununla beraber, DıĢ Borç Ödeme Hesabı oluĢturulmasına iliĢkin yetkili organın kararının kesin olduğu, belediye veya bağlı kuruluĢun yönetim değiĢikliği veya baĢka bir kararı ile iptal edilemeyeceği veya gelirleri azaltacak Ģekilde değiĢtirilemeyeceği de hükme bağlanmıĢtır. 2000-2009 döneminde Hazinenin üstlendiği belediyelerin garantili borçlarında zamanla düĢüĢ görülmesine rağmen vadesi geçmiĢ Hazine alacakları, Tablo 33’de gösterildiği üzere yıllar itibariyle ciddi oranda artıĢ göstermiĢtir. Bu nedenle Hazine alacaklarına tahakkuk eden gecikme faiz ve cezalarının iktisadi, sosyal Ģartlara veya idare tarafından verilen görev çerçevesinde borç ödeme kabiliyetinin geçici veya sürekli olarak gerilemiĢ olmasına bağlı olarak cezaya muhatap borçlularla uzlaĢma sağlanabileceği, talebin borçludan geleceği kararlaĢtırılmıĢtır.8 Alacak yönetimi açısından ciddi risk oluĢturan bu durumun düzeltilmesi amacıyla 4749 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesiyle “uzlaĢma” müessesesi düzenlenmiĢtir (SayıĢtay, 2002:6970). 8 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun geçici 3 üncü maddesinin gerekçesi 122 Tablo 33: Dönemler Ġtibariyle Vadesi GeçmiĢ Hazine Alacak Stoku (Bin TL) BORÇLU KURULUġ GENEL TOPLAM Kamu Genel Yönetim Merkezi Yönetim Mahalli Ġdareler Fonlar Finansal Olmayan KuruluĢlar Organizasyonlar Kitler Kamu ĠĢletmeleri Finansal KuruluĢlar Kamu Bankaları Özel 2002 6,694,628 6,694,628 6,271,513 63,257 3,781,144 2,427,112 423,114 0 241,897 181,217 1 1 0 2003 17,991,077 17,988,282 17,275,313 70,781 6,320,042 10,884,490 712,969 471 446,696 265,802 0 0 2,794 2004 31,394,285 31,392,675 30,435,990 81,856 10,203,795 20,150,339 956,685 0 630,289 326,396 0 0 1,611 2005 32,106,415 32,106,415 31,328,903 18,053 5,106,594 26,204,255 777,512 0 762,502 15,010 0 0 0 GENEL TOPLAM 2006 2007 2008 42,618,144 53,314,793 8,143,058 Kamu Genel Yönetim 42,463,429 52,210,299 6,682,666 Merkezi Yönetim 18,914 19,722 44,429 Mahalli Ġdareler 5,250,356 5,975,520 6,638,237 Fonlar 37,194,159 46,215,057 0 Finansal Olmayan KuruluĢlar 154,715 1,104,494 1,460,392 Organizasyonlar 0 0 0 Kitler 136,504 1,061,125 1,405,345 Kamu ĠĢletmeleri 18,211 43,369 55,047 Finansal KuruluĢlar 0 0 0 Kamu Bankaları 0 0 0 Özel 0 0 1 Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı Vadesi GeçmiĢ Alacak Stoku, www.hazine.gov.tr 2009 9,047,731 7,320,054 57,388 7,262,666 0 1,727,677 0 1,727,676 0 0 0 0 4749 sayılı Kanun, bu çerçevede çıkartılan yönetmelik, tebliğler ve Bütçe Kanunlarında belirtilen garanti limitinin getirdiği mali disiplinin etkisiyle Hazine üstlenimleri geçen yıllara oranla azalan bir eğilim göstermeye baĢlamıĢ, önceki üstlenimlerden kaynaklanan vadesi geçmiĢ alacakların belli bir kısmının da uzlaĢma müessesesi yoluyla tahsiline gidilmiĢtir. Tablo 33’deki verilerden görüleceği üzere vadesi geçmiĢ hazine alacaklarının yıllar itibarıyla ciddi oranda artıĢ göstermesinin yanı sıra söz konusu alacakların gecikme faiz ve cezalarıyla birlikte borçlu kurum ve kuruluĢlardan mevcut ekonomik koĢullarda tahsilinin güçleĢmeye baĢlaması 123 4749 Sayılı Kanunla getirilen uzlaĢma müessesinin çıkıĢ noktası olmuĢtur. Hazine alacaklarına tahakkuk eden gecikme faiz ve cezalarının iktisadi, sosyal Ģartlara veya idare tarafından verilen görev çerçevesinde borç ödeme kabiliyetinin geçici veya sürekli olarak gerilemiĢ olmasına bağlı olarak cezaya muhatap borçlularla uzlaĢma sağlanabileceği, talebin borçludan geleceği kararlaĢtırılmıĢtır.9 Söz konusu kanunun konuya iliĢkin geçici 3 üncü maddesiyle getirilen usul ve esaslar çerçevesinde, Hazineye borcu olan kurum ve kuruluĢlarla UzlaĢma Komisyonu marifetiyle görüĢmeler yapılmıĢtır (SayıĢtay, 2005:75). Kanunun yürürlüğe girdiği 09.04.2002 tarihinde 2 milyar TL’si anapara, 65,7 milyon TL’si faiz/masraf ve 3 milyar TL’si ise gecikme faizi olmak üzere toplam 5.16 milyar lira olan vadesi geçmiĢ Hazine alacaklarının, yapılan uzlaĢmalar sonucunda, 80,78 milyon TL tutarındaki gecikme faizi silinmiĢtir. Söz konusu durum Tablo 34’de gösterilmiĢtir. Silinen bu rakam vazgeçilen bütçe geliri niteliğinde olduğundan bütçeye bir yük getirmektedir. Tablo 34: Belediyelerin 4749 Sayılı Kanun Kapsamındaki UzlaĢma Durumu 09.04.2002 tarihi itibariyle vadesi geçmiĢ Kurum Ankara BB Antalya BB ASKĠ (Ankara) Diyarbakır Su EGO (Ankara) ESHOT (Ġzmir) Gaziantep BB Ġller Bankası 9 UzlaĢma Durumu uzlaĢıldı uzlaĢıldı uzlaĢıldı Faiz / Masraf Anapara 345,546,103 17,883,216 19,481 7,512,307 33,994,546 17,845,524 TL KuruluĢun UzlaĢma Gecikme Sonucu Toplam Faizi Silinen Gecikme Faizi 844,441,716 1,190,007,300 0 44,992,843 70,388,366 17,453,177 92,880,995 144,721,065 26,148,915 uzlaĢıldı 0 407,933 299,254 707,187 200,840 uzlaĢıldı 159,068,221 66,536 358,501,432 517,636,189 0 uzlaĢıldı 2,959,580 0 10,994,895 13,954,475 6,844,799 9,343,196 13,603,893 $7,500,000 $7,701,349 6,099,504 3,141,652 39,120,344 $1,430,497 9,979,900 62,067,434 $16,631,847 19,221,056 490,220 uzlaĢıldı uzlaĢıldı 10,185,857 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun geçici 3 üncü maddesinin gerekçesi 124 Ġzmir BB ĠZSU (Ġzmir) Konya B Tarsus Belediye BaĢkanlığı uzlaĢıldı uzlaĢıldı uzlaĢıldı 268,656,008 30,498,410 4,015,391 4,905,922 84,344 895,758 350,181,665 59,943,110 7,500,122 623,743,595 90,525,864 12,411,271 0 16,712,250 2,601,924 uzlaĢıldı 237,009 560,334 314,201 1,111,544 35,766 4,222,653 1,177,699 8,591,493 13,991,845 108,705 23,863,347 476,196 20,690,023 45,029,566 0 uzlaĢılamadı 20,126,384 0 14,266,138 34,392,522 0 uzlaĢılamadı 19,842,803 0 21,570,185 41,412,988 0 uzlaĢılamadı 52,003,200 0 70,494,874 122,498,074 0 uzlaĢılamadı 180,068,187 7,808,441 144,227,588 332,104,216 0 Ġzmit BB uzlaĢılamadı 640,631,519 2,299,119 706,556,792 1,349,487,430 0 Adana BB uzlaĢılamadı 108,108,417 2,342,596 59,423,900 169,874,913 0 54,219,386 0 79,420,150 133,639,536 0 32,547,079 0 28,525,135 61,072,214 0 5,936,737 1,025,934 7,680,488 14,643,159 0 12,912,669 0 22,708,980 35,621,649 0 41,448,532 1,600,249 17,877,770 60,926,551 0 0 10,092 41,205 51,297 0 2,074,232,097 65,784,010 3,021,225,198 5,161,241,306 80,782,453 Alanya B Didim B Dalaman B Ġskenderun Su ĠZGAZ (Ġzmit) GASKĠ (Gaziantep) Adapazarı B Bafra B Menemen B Yozgat B ĠSKĠ (Ġstanbul) Kayseri Su uzlaĢması iptal edildi uzlaĢması iptal edildi geç baĢvurdu uzlaĢılamadı geç baĢvurdu uzlaĢılamadı UzlaĢmaya baĢvurmadı UzlaĢmaya baĢvurmadı UzlaĢmaya konu borcu kalmadı Borcunu defaten ödedi Toplam: Kaynak: SayıĢtay 2002 Hazine ĠĢlemleri Raporu, s.160 UzlaĢmaya iliĢkin bir diğer düzenleme ise yeni belediye kanunlarının yürürlüğe girmesi ile birlikte olmuĢtur. Söz konusu uzlaĢma çalıĢmalarının yasal dayanağını 5216 Sayılı BüyükĢehir Belediyesi Kanununun geçici 3 üncü maddesi, 5272 Sayılı Belediye Kanunun geçici 7 inci maddesi, 5393 Sayılı Belediye Kanunun10 geçici 5 inci maddesi, 2005/8928 Sayılı Bakanlar 10 5272 Sayılı Kanunun Anayasa Mahkemesince iptali üzerine yürürlüğe konulmuştur. 125 Kurulu Kararı ile 2005/1 Sayılı Genel Tebliğ Hükümleri teĢkil etmiĢtir. Belirtilen yasal düzenlemelerle birlikte uzlaĢma müessesesi, 4749 Sayılı Kanunla getirilenden daha farklı bir boyut kazanmıĢtır. Zira yeni düzenleme, belediyeler, bağlı kuruluĢları ile sermayesinin %50’sinden fazlasının belediyelere ait olduğu Ģirketlerin sadece Hazine ye değil diğer kamu kurum ve kuruluĢlarına olan borç ve alacaklarını da kapsaması sebebiyle daha geniĢ bir alanı kapsamıĢtır. Düzenlemeler ile BüyükĢehir belediyeleri ve belediyelerle bunlara bağlı kuruluĢlar ile sermayesinin %50'sinden fazlası bunlara ait Ģirketlerin, Hazineye olan borçlarından 31.12.2004 tarihi itibariyle vadesi geçmiĢ olanlar uzlaĢma kapsamına alınmıĢtır. Daha önce 4749 Sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesi kapsamında uzlaĢma sağlanmıĢ ve uzlaĢması devam eden borçları ile yargı organları tarafından verilmiĢ olan geçici ve/veya nihai kararlar nedeniyle uzlaĢması iptal edilememiĢ borçları için de uzlaĢma talebinde bulunmalarına imkan sağlanmıĢtır (SayıĢtay, 2004:86). Bu kapsamda, baĢvuruda bulunan kurum ve kuruluĢların vade tarihi 31/12/2004 ve öncesine ait borç ve alacaklarından ödenmemiĢ olanları ile bunların 31/12/2004 tarihi itibarıyla (bu tarih dahil) hesaplanmıĢ ve ödenmemiĢ fer’i ve cezaları dikkate alınmıĢtır. UzlaĢmaya tabi tutulacak alacak/borç rakamlarının tespitinde ise anapara rakamı, TEFE katsayıları ile değerlemeye tabi tutulduktan sonra bulunan rakam, alacaklı kurum ve kuruluĢların ilgili mevzuatına göre hesaplanmıĢ gecikme zammı/faizi ve diğer fer’ileri toplamı ile karĢılaĢtırılmıĢ ve bunlardan düĢük olanı "DüĢük Olan Değerleme Tutarı" ve anapara olarak uzlaĢma çalıĢmalarına esas alınmıĢtır. Ayrıca, baĢvuruda bulunan kurum ve kuruluĢların alacak ve borç rakamlarında karĢılıklı mutabakatı sağlamaları Ģartı aranmıĢ; aksi haldeki baĢvurular ise değerlendirmeye alınmamıĢtır. Tablo 35, 5216 sayılı ve 5393 sayılı Kanunlar kapsamındaki büyükĢehir belediyeleri, belediyeler ve bağlı kuruluĢlardan alacaklı olan 126 kuruluĢlar listesi ile belediyelerin bu kuruluĢlara olan uzlaĢma öncesi ve uzlaĢma sonrası borç miktarını vermektedir. Tablo 35: 5216 sayılı ve 5393 sayılı Kanunlar Kapsamındaki BüyükĢehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı KuruluĢlardan Alacaklı Olan KuruluĢlar Listesi (TL) Sıra Alacaklı KuruluĢlar No UzlaĢma Öncesi UzlaĢma Sonrası 1 Hazine MüsteĢarlığı 8,759,854,467.90 5,636,221,015.82 2 SSK 2,139,073,207.98 1,502,164,648.74 3 TEDAġ 1,188,397,971.46 821,889,891.34 4 Maliye Bakanlığı 1,007,422,409.86 712,850,384.13 5 BüyükĢehir Belediyeleri 898,519,876.01 657,921,975.60 6 Emekli Sandığı 618,662,297.82 588,198,026.49 7 Bağlı KuruluĢlar 312,301,908.98 90,395,548.35 8 Ġller Bankası 242,674,701.20 237,478,281.17 9 Ġl Özel Ġdareleri 170,667,182.72 81,052,808.01 10 BOTAġ 137,259,875.65 91,032,020.42 11 Çevre ve Orman Bakanlığı 37,158,186.54 28,927,214.47 12 Gençlik Spor 27,286,329.97 22,638,361.55 13 Verem SavaĢ Derneği 24,799,459.90 17,734,732.46 14 DSĠ 16,167,954.87 15,058,030.38 15 SHÇEK 15,707,022.43 14,247,413.61 16 Kültür Bakanlığı 14,129,000.78 9,208,268.61 17 SYDV 10,020,744.11 8,197,134.38 18 Üniversite Hastaneleri 7,031,050.08 6,688,479.09 19 Belediyeler Birliği 6,305,748.27 5,559,839.49 20 Darülaceze Md. 5,794,203.18 3,869,816.67 21 Vakıflar Genel Müdürlüğü 5,443,372.34 4,834,041.04 22 Devlet Hastaneleri 5,198,752.35 4,923,204.51 23 TKĠ 4,981,176.98 4,127,495.91 24 Belediyeler 4,716,283.05 3,257,451.27 25 YURTKUR 820,426.66 793,529.01 127 26 Eti Maden ĠĢl.Gn.Md. 360,542.00 360,542.00 27 TCDD 189,596.48 189,596.48 28 TOKĠ 163,433.50 163,433.50 29 SEKA 141,818.38 141,818.38 30 Ġl Sağlık Müdürlükleri 131,626.45 126,531.26 31 Kızılay 31,683.67 24,756.34 32 Tarım ve KöyiĢleri Bakanlığı 31,652.54 20,895.64 33 Hıfzıssıhha Enstitüsü 9,615.61 9,615.61 34 Sağlık Ocakları 6,078.15 6,078.15 35 Karayolları Genel Müdürlüğü 4,048.98 2,253.06 36 Telekomünikasyon Kurumu 2,170.68 1,676.96 15,661,465,877.53 10,570,316,809.89 Genel Toplam Kaynak: Hazine MüsteĢarlığı Belediyeler UzlaĢma Komisyonu Faaliyet Raporu, www.hazine.gov.tr Tablodan görüleceği üzere belediyelerin toplam 15,66 milyar TL olan borcu, uzlaĢma sonrası 5,1 milyar TL azalarak 10,57 milyar TL’ye gerilemiĢtir. Bu durumda belediye kanunlarıyla getirilen uzlaĢma dolayısıyla Hazine’nin alacaklarından feragat ettiği tutarın yaklaĢık 3,12 milyar TL olduğu görülmektedir. KuĢkusuz vazgeçilen bu tutar yine bütçe gelirinden feragat niteliği taĢımakta ve belediye borçlarının bütçeye etkisi vazgeçilen tutar olan 5,1 milyar TL olmuĢtur. Özellikle belediyelerin borç ve alacakları ile ilgili bu düzenlemelerin akabinde uzun vadeli ve daha sağlıklı bir planlama yapabilmeleri ve asli fonksiyonlarını ifa edebilmelerinin de önü açılmaya çalıĢılmıĢtır. Ancak silinen tutarlar, alacak kayıtlarının yapıldığı yıllara iliĢkin bütçe gideri yapılması gereken tutarları ifade etmektedir. Zira, bütçe ile bütçe dıĢı kurumlar arasındaki iliĢki, bütçeden yapılacak transfer ödemeleriyle kurulmalıdır. Ancak, bu iliĢki silinen alacaklarda kurulmamakta, ilgili alacaklar, silindiği yıllarda bütçe gideri yapılmamaktadır. Diğer bir deyiĢle, finansman kaynakları bütçe dıĢında kullanılmakta, ilgili kurumlara “transfer gideri” 128 niteliğindeki ödemeler ise bütçe dıĢında gerçekleĢtirilmektedir. Bu durum, bütçe uygulaması açısından değerlendirildiğinde; Alacak kayıtlarının silindiği yıllarda gider bütçesi olması gerekenden daha az görünmektedir. Bütçe, merkezi yönetimin bütün faaliyetlerini kapsayan bir belge olmaktan çıkmakta, yapılan iĢlemler kesin hesap sürecinin dıĢında kalmaktadır. Borç ve alacak yönetiminde zaaflara yol açılmaktadır. Uygulama, mali disiplin ve kamu harcamalarında saydamlık ilkeleri ile çeliĢmektedir (SayıĢtay, 2007:62). Sonuçta uzlaĢma yoluyla alacakların silinmesi uygulaması dolaylı bir terkin (borç silme) olarak görülebilir. Böylece bütçe gelirinin bir kısmından feragat edilmiĢtir. 129 SONUÇ Son otuz yıllık süreç içerisinde köylerden kentlere doğru göç oranı sürekli artmıĢ ve son yapılan sayıma göre nüfusumuzun %70’i kentlerde yaĢamaya baĢlamıĢtır. Kentlerde artan nüfusun doğal bir sonucu olarak da baĢta su ve kanalizasyon altyapısı, toplu taĢıma, imar gibi kentsel altyapı hizmetleri olmak üzere kent yaĢamı ile ilgili birçok talep ön plana çıkmıĢtır. YaĢanan bu sürece ek olarak çeĢitli yasal düzenlemelerle merkezi idarenin bazı görev ve yetkileri de belediyelere yüklenerek belediyelerin görevleri artmıĢtır. Belediyeler artan bu talep ve görevleri karĢılamakta büyük sorunlar ve özellikle de kaynak sıkıntısı içine girmiĢlerdir. Belediyelerin kaynaklarının bu süreçte önemli ölçüde artmasına karĢın bu kaynaklar belediye hizmetlerinin tam anlamıyla yerine getirilmesine yetmemiĢ ve belediyeler birçok dönemde bütçe açıkları vermiĢtir. Giderlerini belediyeler karĢılamak kendilerine için yüklenen yeterli kaynaklara görevleri yerine sahip olmayan getirebilmek ve karĢılaĢtıkları nakit sıkıntılarını aĢmak için olağanüstü bir gelir niteliğinde olan borçlanma alternatifini gündeme getirmiĢlerdir. Borçlanma ise, yapısı itibariyle geri ödenmesi yıllara sâri olan ve dolayısıyla gelecek nesilleri gelirleri ipotek altına sokan bir kaynak niteliğindedir. Belediyeler kendi gelir kapasitelerini yaratma konusunda sınırlı imkanlara sahip oldukları zaman iç borçlanma ile hazine kefaletine dayanan dıĢ borçlanma yoluna baĢvurmaktadırlar. 1986 yılından itibaren özellikle Merkez bankasının kamu kesimine kredi verme uygulamasını daraltması nedeniyle yerel yönetimler özel sermayeden borçlanmaya baĢlamıĢtır. 1986 yılı aynı zamanda küreselleĢmenin de etkisiyle belediyelerin yabancı kaynak kullanımının yaygınlaĢmaya baĢladığı bir dönem olmuĢtur. 130 Özellikle 1990’lı yıllarda Hazine kefaletine dayanan dıĢ borçlanmalarda önemli oranda bir artıĢ yaĢanmıĢtır. Özgelirleri ve merkezi hükümetten sağlanan gelirlerin yetersizliği nedeniyle baĢvurulan Hazine garantili borçlanma zamanla belediyelerin önemli bir finansman kaynağı haline gelerek belediyeler için çok cazip bir finansman Ģekline dönüĢmüĢtür. BaĢlangıçta yatırımların finansman maliyetlerinin düĢürülmesi amacıyla geliĢtirilen Hazine garantili krediler, belediyelerin merkezi bütçeden sağlayamadıkları ve kendi imkanları ile oluĢturamadıkları kaynağı, kullandıkları dıĢ borcu Hazine’ye ödetmek suretiyle elde ettiği bir finansman mekanizmasına dönüĢmüĢtür. Hazine belediyeler garantili borçlanma kredi kullanmaya konusunda baĢladıkları herhangi bir 1990’lı yıllarda kısıtlamaya tabi tutulmamıĢlardır. Bununla beraber borçlanma mevzuatındaki karmaĢıklık ve belediyelerin borçlanma miktarı konusunda merkezi yönetimden bağımsız olması belediyelerin yüksek miktarlarda Hazine garantili kredi kullanmalarına neden olmuĢtur. Bunun doğal bir sonucu olarak da belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stokunda büyük artıĢlar olmuĢtur. Buna göre 1990 yılı baĢında 892 milyon dolar olan belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stoku 1999 yılında 2,16 milyar dolara ulaĢmıĢtır. Belediyelerin artan Hazine garantili dıĢ borç stokuna paralel olarak Hazine’nin üstlendiği garantili borç miktarı da artıĢ göstermiĢtir. Diğer bir ifadeyle garantili kredilerden üstlenilen tutarların geri tahsil edilmesinde güçlükler yaĢanması nedeniyle belediyeler garantili kredilerden kaynaklanan borç taksitlerini çoğunlukla ödeyememiĢ ve Hazine, garantör sıfatı ile asıl borçlu kimliğine dönüĢmüĢtür. Nitekim ilk üstlenimin gerçekleĢtiği 1992 yılı itibariyle Hazinenin üstlendiği garantili belediye borç miktarı 44 milyon dolar iken, bu miktar 1997 yılına kadar artarak bu yılda 888 milyon dolara yükselmiĢtir. Artan Hazine garantili dıĢ borçları karĢısında 1990’lı yılların sonuna doğru, belediyelerin borçlanmasına çeĢitli sınırlamalar getirilmeye 131 baĢlanmıĢ ve ilk olarak Bütçe Kanunu’na 1998 ve 1999 yılında konulan sınırlayıcı maddelerle, belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçlanmalarına üst limit getirilmiĢtir. Bunun sonucu olarak Hazine’nin üstlendiği borç miktarı 1998 ve 1999 yıllarında azalmıĢtır. Ancak yine de 1992–1999 yılları arasında Hazine’nin üstlendiği belediye borçlarının toplam tutarı 3,4 milyar dolar olmuĢtur. 1990’lı yıllarda yürürlükte olan Devlet Muhasebesi Yönetmeliği uyarınca garantili kredilerin Hazine alacakları arasında izlenmesi gerekmektedir. Ancak garanti verilen krediler Hazine hesaplarına tam ve uygun Ģekilde kaydedilmediğinden Hazinenin ne kadar alacağı olduğu tam olarak tespit edilememiĢtir. Dolayısıyla üstlenilen belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçları, konsolide bütçe harcamalarının finansmanı amacıyla toplanan vergi gelirleri, vergi dıĢı gelirler ve borçlanma hasılatının, bütçede yeri olmayan Hazine garantilerine iliĢkin ödemelerin gerçekleĢtirilmesinde kullanılmasıyla, belediyelere yönelik gizli bir sübvansiyona dönüĢmüĢtür. Öngörülmeyen bu tutarlar nedeniyle Hazine üzerinde oluĢan nakit problemleri, hem kamu harcamalarının finansmanı için toplanan vergi ve vergi dıĢı gelirlerin Hazinenin nakit açıklarında kullanılmasına, hem de beklenenden daha fazla gerçekleĢtirilen borçlanma nedeniyle artan faiz giderlerinin oluĢmasına neden olmuĢtur. Sonuçta 1992–1999 yılları arasında Hazine’nin üstlendiği belediye borçlarının toplam tutarı 2,5 milyar dolar aslında bir bütçe açığı niteliğini taĢımaktadır. 2000’li yıllarda belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stokunda ve üstlenilen garantili kredilerde genel itibariyle azalıĢlar yaĢanmıĢtır. Bu azalıĢta baĢlıca etken olarak Hazine garantili borçları disipline eden 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile Belediye Kanunlarıdır. 132 1990’lı yıllarda yaĢanan olumsuz tecrübeler ıĢığında hazırlanan 4749 sayılı Kanun ve ikincil düzenlemeler uyarınca, hazine garantisi verilmesi yetkisi Hazine MüsteĢarlığına verilirken, Hazine garantisi verilen kredilerle ilgili olarak yapılması gereken ödemeler için Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde bir risk hesabı ihdas edilmiĢtir. Risk hesabının uygulamaya girmesiyle, Hazine garantili kapsamında ilgili kuruluĢlarca geri ödemesi yapılamayan tutarlar ve devletin yüklenmiĢ olduğu örtülü yükümlülükler ortadan kaldırılmıĢtır. 2000-2009 döneminde Hazinenin üstlendiği belediyelerin garantili borçlarında zamanla düĢüĢ görülmesine rağmen vadesi geçmiĢ Hazine alacakları yıllar itibariyle ciddi oranda artıĢ göstermiĢtir. Alacak yönetimi açısından ciddi risk oluĢturan bu durumun düzeltilmesi amacıyla gerek 4749 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesiyle, gerekse de Belediye Kanunları ile “uzlaĢma” müessesesi düzenlenmiĢtir. 4749 sayılı Kanun kapsamındaki uzlaĢma müessesesi sadece Hazine garantili borçlar için düzenlenmiĢken, belediye kanunları kapsamındaki uzlaĢma müessesesi Hazine garantili borçlarla beraber belediyelerin diğer kamu kurumlarına olan iç borçları için düzenlenmiĢtir. UzlaĢma müessesesiyle, 80,78 milyon TL’si 4749 sayılı Kanun ile, 5,1 milyar TL’si de Belediye Kanunları ile olmak üzere belediyelerin toplam 5,2 milyar TL borcu silinmiĢtir. UzlaĢma yoluyla alacakların silinmesi uygulaması dolaylı bir terkin niteliğinde olduğundan bütçe gelirinin 5,2 milyar TL’lik kısmından feragat edilmiĢtir. 2000’li yıllarda yürürlüğe giren 4749 sayılı Kanun ve Belediye Kanunları ile belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçlarının, bütçe açığına neden olmasının önüne geçilmiĢse de, uzlaĢma müessesesi bu dönemde, garantili dıĢ borçların yerini alarak bütçe açığı oluĢturan baĢka bir uygulama olmuĢtur. Sonuçta 1990’lı yıllarda oluĢan bütçe açıklarının bir nedeni olarak belediyelerin garantili dıĢ borçlarının Hazine tarafından üstlenilmesi 133 karĢımıza çıkmakta iken, 2000’li yıllarda bu nedenlerden biri belediyelerin Hazine garantili dıĢ borçları değil uzlaĢma müessesesi olmuĢtur. Görüleceği üzere belediyelerin mali yükümlülüklerini yerine getirmemeleri mali disiplini bozucu bir etki yaparak bütçe açıklarına neden olmaktadır. OluĢan bütçe açıkları ise enflasyon, faiz oranları, istihdam ve cari açıklar üzerinde son derece olumsuz etkiler meydana getirerek ülke ekonomisi üzerinde istenmeyen sonuçlara yol açmaktadır. Belediyelerin Hazine garantili kredilerinin geri ödenmesi için 4749 sayılı Kanun ile bir çözüm bulunmuĢ olsa da bu yeterli düzeyde değildir. Kurulan uzlaĢma müesseseleri bulunan çözümün yeterli olmadığının bir kanıtı olmaktadır. Belediyelerin uzlaĢma ile silinen borçları ise ancak geçici bir çözüm sağlamaktadır. Yapılan tüm düzenlemelere rağmen 2009 yılı sonu itibariyle belediyelerin borç stoklarının hala çok yüksek olması bunun bir göstergesidir. Dolayısıyla gelecek dönemler için mali riskler belediyelerin karĢılaĢabileceği en büyük sorun olarak karĢımıza çıkmaktadır. Uzun vadeli mali plan ve programlarına sahip olmayan belediyelerin tekrar borç ödeme döngüsüne girmesi büyük bir ihtimaldir. Bu nedenle belediyelerin hem finansman ihtiyacını karĢılayacak çözümler üretilmeli hem de bütçe açığının oluĢması noktasında mali kurallar getirilmelidir. Bu bağlamda; Belediyelerin öz gelirlerinin artırılmasına yönelik düzenlemeler yapılmalı ve öz gelirlerin tahsili noktasında kendi seçmenleriyle karĢı karĢıya gelmek istemeyen belediyelerin merkezi idare tarafından etkin bir Ģekilde denetlenmesi gerekmektedir. Belediyelerin en büyük kaynaklarının genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan pay olduğu göz önüne alındığında bu payın 134 belediyelere daha çok aktarılmasını sağlamak adına belediye sayısında bir azaltmaya gidilmelidir. Özellikle sayıca fazla olan küçük ölçekli belediyelerin azaltılmasıyla aynı zamanda belediye giderlerinin büyük oranda verimsiz harcama niteliğinde olan cari harcamalara yapılmasının da önüne geçilmiĢ olacaktır. Belediyelerin mali yapılarının güçlendirilmesi adına stratejik planlar yapılarak uzun vadede yatırım ve finansman planlarının yapılması zorunlu hale getirilmelidir. Belediyelere gelir elde etmek adına kanunlar ile fiilen faaliyet gösteremediği alanlarda faaliyette bulunması için Ģirket kurma yetkisi verilmiĢtir. Ancak bu Ģirketlerin gelir elde etmek bir yana sürekli zarar ederek belediye üzerinde bir yük oldukları göz önüne alındığında kamusal faaliyette bulunanlar hariç zarar eden Ģirketlerin tasfiyesi sağlanmalı, faaliyette bulunanların ise belli bir oranda kar elde edebilmelerini zorunlu kılacak yasal düzenlemelerin yürürlüğe girmesi sağlanmalıdır. Bazı Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanmakta olan belediyelerin bütçe açıklarını sınırlamaya yönelik olarak mali kural düzenlemeleri yürürlüğe koyulmalıdır. belediyeler ÇeĢitli adına düzenlemelerle gelecek kurulan dönemlerde uzlaĢma borçların müesseseleri, yeniden silineceği beklentisini beraberinde getirdiğinden belediyelerin borçlarını zamanında ödememesine neden olmaktadır. Bu tür davranıĢların önüne geçmek için uzlaĢma uygulamalarına son verilmelidir. 135 KAYNAKÇA ABDĠOĞLU, Zehra; TERZĠ, Harun, “Enflasyon ve Bütçe Açıkları ĠliĢkisi: Tanzi ve Patinkin Etkisi”, Atatürk Üniversitesi Ġktisadi ve Ġdari Bilimler Dergisi, Cilt: 23, Sayı: 2, s. 195-211, 2009. AKDOĞAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara, 2007. ARICAN, EriĢah, “Ricardocu Denklik Teoremi ve Teorilerde Kamu Açıklarına ĠliĢkin YaklaĢımlar: Türkiye Ekonomisine ĠliĢkin Bir Uygulama”, Marmara Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Cilt XX, Sayı 1, s. 77-94, 2005. ARIKBOĞA, Erbay, “Belediyelerde Ölçek Reformu”, Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği Dergisi, Sayı 9, s. 32-35 2008. ARIKBOĞA, Ülkü, Yönetimler Arası Mali ĠliĢkiler, Ġstanbul, Yaylacık Matbaası, 2004. ATAÇ, Beyhan, Maliye Politikası, 3. Baskı, EskiĢehir Anadolu Üniversitesi Eğitim Sağlık ve Bilimsel AraĢtırma ÇalıĢmaları Vakfı Yayınları No 86, 1994. BAL, Harun, Uluslararası Finansman, DıĢ Borç Yönetimi ve Türkiye, TBB, Ġstanbul, 2001. 136 BALĠ, B. Bülent, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Mali Özerklik Perspektifinden Bir BakıĢ”, Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar – II, Editörler, Hüseyin Özgür, Muhammet Kösecik, Nobel Yayınevi, Ankara, ġubat, 2007. BALL, Laurance, MANKĠW N.Gregory, “What Do Budget Deficit Do?”, Budget Deficit and Debt: Issues and Options A symposium sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City, http://www.kc.frb.org/publicat/sympos/1995/pdf/s95manki.pdf, 1995, EriĢim tarihi: 20.02.2011. BAġBAKANLIK, Türkiye’de Yönetimler Arası Mali ĠliĢkiler: Sorunlar ve çözüm önerileri, Ankara, 2005. BOSKĠN, Michael J., “Deficit, Public Debt, Interest Rate and Private Saving: Perspectives and Reflections on Recent Analyses and on US Experience”, Private Saving and Public Debt, John S. Flemming and Stefano Gorini, New York, Basil Blackwell Ltd. 1987. BUCHANAN, James, “Maliye Politikası ve Mali Tercih: Denk Olmayan Bütçelerin Etkileri”, (Çev. Esra Siverekli Demircan), Kamu Tercihi ve Anayasal Ġktisat Dergisi, S.3, 2001. BULUT, Cihan, Kamu Açıkları, Ġstanbul: Der Yayınları, 2002. 137 BULUTOĞLU Kenan, Kamu Ekonomisine GiriĢ, Filiz Kitabevi, Ġstanbul, 1981. BÜLBÜL, Duran “Sosyal ve Ekonomik Etkileri Açısından Devlet Borçlanması” Maliye Dergisi, Sayı:88, 1988. BÜYÜKAKIN, Tahir; ERARSLAN, Cemil, “ Enflasyon Hedeflemesi ve Türkiye’de Uygulanabilirliğinin Değerlendirilmesi”, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 2004/2, s. 18-37, 2004. CANCA, Aykut Kadir, “Belediyeler Borç Batağında mı?”,http://www.stratejikboyut.com/haber/ belediyeler-borc-bataginda-mi--?28301.html, EriĢim Tarihi: 04.10.2009. CANGÖZ, M. CoĢkun, “Kamu Mali Yönetiminde Bir Risk Kaynağı KoĢullu Yükümlülükler”, V. Türkiye Finans Eğitimi Sempozyumu, Balıkesir Üniversitesi, Kasım 2001. COLANDER, D. C., Macroeconomics, Irwin McGraw-Hill, Boston, 1998. ÇETĠNKAYA, Özhan; DEMĠRBAġ, Tolga, “Türkiye’de Belediyelere ĠliĢkin Borçlanma Mevzuatı, Borçlanma Yapısı ve Belediye Borçlanma Yapısının Ġncelenmesi”, Akdeniz Ġ.Ġ.B.F. Dergisi, Cilt 4, Sayı 8, s. 18-37, 2004. 138 DEMĠR Murat; ÇEVĠK SavaĢ; BEġER Kemal, “Kamu Kesimi Finansman Açıklarının Ekonomik Etkileri”, Marmara Üniversitesi Ġ.Ġ.B.F. Dergisi, Cilt XX, Sayı 1,s. 247-267, 2005. DĠLEYĠCĠ, Dilek; ÖZKIVRAK, Özlem, “Bütçe AnlayıĢındaki DeğiĢim Süreci: Denk Bütçe Ġlkesinin Erozyonu ve Açık Bütçe Politikası”, Hukuk ve Ġktisat AraĢtırmaları Dergisi, Cilt 2, No 1, s. 33-55, 2010. DORNBUSCH, Rudiger; FISHER, Stanley, Makroekonomi, Çevirenler, Salih Ak, Erhan Yıldırım, Refia Yıldırım, Ġstanbul, Mart, 1998. DÖNMEZ, Mustafa, “Belediyelerin Borç Alıp Vermeleri”, Yerel Yönetim ve Denetim, Cilt 7, Sayı 6, s. 30-41, Haziran, 2002. “Belediyelerin Borçlanmaları Üzerine Bir Ġnceleme”, Ġller ve Belediyeler Dergisi, s. 648-652, Aralık, 1995. EGELĠ, Haluk, “Mali Açıkların Ölçümüne Yönelik Bazı Gözlemler ve Bu Konuda GeliĢtirilmiĢ Alternatif Açık Ölçüleri”, Dokuz Eylül Üniversitesi SBE Dergisi, C.4, S.2, s. 29-40, 2002. EKER Aytaç; MERĠÇ, Metin, Devlet Borçları: Kamu Kredisi, Anadolu Matbaacılık, Ġzmir, 2000. EKER, Aytaç; ALTAY Asuman; SAKAL, Mustafa, Maliye Politikası, Anadolu Matbaası, Ġzmir, 1997. 139 EKĠCĠ, Birol; TOKER, M. Cem, “Avrupa’da ve Ülkemizde Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Etkinliği”, ÇağdaĢ Yerel Yönetimler, Cilt 14, Sayı 1, s. 5-28, 2005. EMĠL, Ferhat; YILMAZ, H.Hakan, “Yerel Yönetimlerde Borçlanma”, Mali YerelleĢme, TESEV Yayınları, s. 69-89, Ġstanbul, 2005. ERDEM, Ekrem; D. SĠVEREKLĠ Esra; “Türkiye'de Kamu Açıklarının Yapısı ve Dağılımı”, Kamu Tercihi ve Anayasal Ġktisat Dergisi, Sayı 3, s. 67-92, Temmuz-Ağustos-Eylül 2001. ERGĠNAY, Akif; Kamu Maliyesi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Yayınları, No:334, Sevinç Matbaası, Ankara, 1973-1974. Kamu Maliyesi, 11.b., Turhan Kitabevi, Ankara, 1985. EROL, Ahmet, Ekonomik Etkileri Açısından Türkiye’de Devlet Borçları (19811990), Maliye ve Gümrük Bakanlığı AraĢtırma Planlama ve Koordinasyon Kurulu BaĢkanlığı Yayın No:1992/324, Ankara, 1992. ESEN, Hikmet, “Yerel Yönetimlerde DıĢ Kredi Kullanımı ve Geri Ödeme Sorunu”, SayıĢtay Dergisi, Sayı 38, s. 74-102, 2000. EVGĠN, Tülay, Dünden Bugüne DıĢ Borçlarımız, Hazine MüsteĢarlığı, A.Ġ.D. Yayın No. 26, Haziran, 2000. 140 FALAY, Nihat, “1980 Sonrasında Yerel Yönetimlerin Finansman Açığı Sorunu ve Türkiye”, ÇağdaĢ Yerel Yönetimler, Cilt:4, Sayı:5, s.13-24, Eylül, 1995. GÖNÜL, AyĢenur, Bütçe Açıklarının Borçlanma Yerine Para Basımı ile Finanse Edilmesinin Ekonomik Etkileri, DPT Yayını, Ankara, 1992. GÜL, Mustafa, “Türkiye’de Belediyelerin DıĢ Borçlanması”, SayıĢtay Dergisi, Sayı 74-75, s. 97-115, Temmuz-Aralık, 2009. GÜLER, Birgül Ayman, “Belediye Gelirlerinin Yapısı”, ÇağdaĢ Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 1, s. 19-37, Ocak, 1994. Yerel Yönetimler- Liberal Açıklamalara EleĢtirel YaklaĢım, Türkiye ve Orta Doğu Amme Ġdaresi Enstitüsü, 2. Basım, Ankara, Mart, 1998. “Yerel Altyapı Yatırımı ve Finansmanı Ġller Bankası: 1945-1995”, Amme Ġdaresi Dergisi, C.: 30, Sayı 1, s. 43-67, Mart, 1997. GÜRSOY, Bedri, Kamu Maliyesi, C:1, Ankara Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, No:378, Sevinç Matbaası, Ankara, 1975. HAZĠNE ve DIġ TĠCARET MÜSTEġARLIĞI, “1980’den 1990’a Türkiye Ekonomisi Politikaları ve Uygulama Semineri”, Ankara, 1991. 141 HEREKMAN, Aykut, Kamu Maliyesi Devlet Faaliyetleri ve Finansman Teknikleri, 2.b., Sevinç Matbaası, Ankara, 1988. Kamu Maliyesi: Devlet Faaliyetleri ve Finansmanı Teknikleri, Cilt 1, Ġstanbul 1997. ĠNAN, Altuğ, “Kamu Borç Yönetiminde KoĢullu Yükümlülüklerin Rolü”, SayıĢtay Dergisi, Sayı 62, s. 107-121, Temmuz-Eylül, 2006. KALABALIK, Halil, “Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliği”, Ġller ve Belediyeler Dergisi, Sayı:640, s. 612-618, Ekim, 1998. KARABAĞLI ġule, Türkiye'de 1980 Sonrası Dönemde Kamu Harcamalarının Finansmanında Kullanılan Yöntemler Ve Bunların Özel Sektör Yatırım Tercihleri Üzerindeki Etkisi (YayınlanmamıĢ Yüksek Lisans Tezi), Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2003. KAZGAN, Gülten, Ġktisadi DüĢünce veya Politik iktisadın Evrimi, Remzi Kitabevi, 7. Basım, Ġstanbul, 1997. KELEġ, RuĢen, Yerinden Yönetim ve Siyaset, BeĢinci Basım, Cem Yayınevi, Ġstanbul, 2006. 142 KESBĠÇ, C. Yenal; BAKIMLI Esat,, “Hazine Borçlanmalarının Özel Kesime Aktarılabilecek Fonlar Üzerindeki Etkisi: Türkiye Ġçin Bir Analiz”, Finans-Politik-Ekonomik Yorumlar, Yıl 41, Sayı 486, s. 34-54, Eylül, 2004. KUMCU, Ercan ve Mahfi EĞĠLMEZ, Ekonomi Politikası Teori ve Türkiye Uygulaması, Remzi Kitabevi, 8. Baskı, Ġstanbul, Mart, 2005. KURTULUġ, BarıĢ, Türkiye’de Belediyelerin Mali Yapısı ve Harcamalarının Finansmanı, DPT Yayın No:2692, Ankara, 2006. MALĠYE BAKANLIĞI, Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, 2000. MAXWELL, J. Fry, Emancipating the Banking System and Developing Markets for Government Debt, London, 1997. Mc CONEN, R.CAMPELL ve L.Stanley BRUE, Economics, Mc-Grow Hill International Edition, 1993. NADAROGLU, Halil, Kamu Maliyesi Teorisi, ĠĠTĠA. Nihat Sayar Yardım Vakfı Yayınları, Ġstanbul, 1974. Mahalli Ġdareler, 7.Baskı, Beta Yayını, Ġstanbul, 2001. 143 ORHAN, Osman Z., Keynezyen ve Monetarist Ġktisat Politikaları, Ġstanbul: Bilim Teknik Yayınevi, 1989. ÖNAL, YAKAR, AyĢegül, “Türkiye’de Belediyelerin Borçlanma Süreci: 1960-2006”, Ġ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No:39, s. 187-206, Kasım, 2008. ÖNER, Erdoğan, Kamu Maliyesi-I, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APK, Yayın No:1986/282, 1986. ÖZEN, Ahmet, Türkiye'de Transfer Harcamaların Bütçe Açıkları Üzerinde Etkileri, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, 2002. PARASIZ, Ġlker, Para Politikası, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa, Mart, 2003. PARKIN M., v.d., Macroeconomics, Addison Wesley, Third Edition, 1997. SAKAL, Mustafa, Türkiye’de Mali Disiplin Sorunu: Kamu Açıkları ve Borçlanmanın Sürdürülebilirliği, Gazi Kitabevi, Ankara, 2003. SAVAġ, Vural F., Keynesyen Ġktisat Yıkılırken (Makro Teori’de Bunalım), Beta Basım Yayım, 2. Baskı, Ġstanbul, Ekim, 1986. Politik Ġktisat, Ġkinci Baskı, Beta Basım Yayın, Ġstanbul: 1994. 144 SAYIġTAY, 1996 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Ekim, 1997. 1998 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Ekim, 1999 2000 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Ekim, 2001. 2002 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Ekim, 2003. 2004 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Ekim, 2005. 2005 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Ekim, 2006. 2007 Yılı Hazine ĠĢlemleri Raporu, Ankara, Eylül, 2008. SCHĠLLER, Bradley R., The Economy Today, Seventh Edition, U.S.A. The McGraw-Hill Com. Inc, 1997. SEVER, ErĢan; DEMĠR, Murat, “Türkiye’de Bütçe Açığı ile Cari Acık Arasındaki ĠliĢkilerin VAR Analizi ile Ġncelenmesi”, EskiĢehir Osmangazi Universitesi ĠĠBF Dergisi 2(1), s. 47-63, Nisan 2007. SOFRACI, Erdem Ġ., Bütçe Açığı Finansman Yöntemleri ve Enflasyonist Etkileri, Marmara Ünv.Yay., Ġstanbul, 2000. SÖNMEZ, Nezihe, Kamu Bütçesi ve Bütçe Politikası, Anadolu Matbaacılık, Ġzmir, 1994. SÖNMEZ, Sinan, Kamu Ekonomisi Teorisi: Kamu Harcamalarında Etkinlik ArayıĢı, V Yayınları, Ankara, 1987. ġEN Hüseyin; SAĞBAġ Ġsa; Bütçe Açıkları Teori ve Türkiye Uygulaması, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2004. 145 TABAN, Sami; KARA, Akif, “Türkiye'de Kamu Kesimi Ġç Borçlanmasının Özel Yatırım Harcamaları Üzerindeki Etkisi”, EskiĢehir Osmangazi Üniversitesi ĠĠBf Dergisi, Cilt 1, No 2, s. 11-26, Ekim, 2006. TAYLOR, John B., How Should Monetary Policy Respond to Shocks While Maintaining Long-Run Price Stability? Coceptual Issues Achieving Price Stability, Missouri, Federal Reserve Bank of Kansas City Symposium Series, 1996. TORTOP, Nuri, Mahalli Ġdareler, Dördüncü Baskı, TODAĠE Yayın No:237 Ankara, 1991. TOZAR, Aslı, Türkiye’de Yerel Yönetim Projelerinin DıĢ Finansmanı, Bu Tür Projelerin Finansmanına ĠliĢkin Dünya Örnekleri ve Türkiye Ġçin Öneriler, Hazine Uzmanlık Tezi, Ankara, Ocak, 2005. TURAL, Aziz, Türk Bütçe Sistemi, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APK Yayınları, Ankara, 1987. TÜRK, Ġsmail, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Turhan Kitabevi Ankara, 1999. Kamu Maliyesi, 9.b, Turhan Kitapevi, Ankara 1992. TÜRKĠYE ĠSTATĠSTĠK KURUMU, Ġstatistik Göstergeler 1923-2008, TÜĠK Yayınları, 2009 146 ULUATAM, Özhan, Kamu Maliyesi, 4.b., SavaĢ Yayınları, Ankara, 1991. ULUTÜRK, Süleyman, Türkiye’de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının GeliĢimi ve Devletin Ekonomideki Rolü, Akçağ Basım Yayım Dağıtım, Ankara, 1998. UYGUR, Ercan, “Enflasyon, Para ve Mali Baskı: Ġktisat Politikasında Geri KalmıĢlık”, Ġktisat, ĠĢletme ve Finans Dergisi, Yıl: 16, Sayı 189, s. 7-23, Ġstanbul, 2001. ÜNSAL, Erdal, Makro Ġktisat, 8. Baskı, Ġmaj Yayıncılık, Ankara, 2009 ÜSTÜNIġIK, Belma, “Yerel Yönetim Yatırımlarının Finansmanı”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAĠE, Ankara, 2002. YALINPALA, Jale, “Senyoraj, Enflasyon Vergisi ve Ġç Borçlanma ĠliĢkisi”, Çukurova Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Cilt 8, Sayı 1, s. 99-106, 1998. YELDAN, Erinç, KüreselleĢme Sürecinde Türkiye Ekonomisi, Ġstanbul, ĠletiĢim, 2001. YILDIRIM, Uğur, Bütçe Açıklarının Finansmanı ve Makro Ekonomik Etkileri, Yüksek Lisans Tezi, Kırıkkale, 2005. 147 ĠNTERNET KAYNAKLARI BÜTÇE VE MALĠ KONTROL GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, 2009 Yılı Genel Bütçeli Ġdareler (A) Cetveli Ġcmali (Ekonomik Sınıflandırma), http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10 F8892433CFF7A2395174CFB32E14E35FDD7960B0895, EriĢim: 14.08.2010. Cumhuriyetten Günümüze Konsolide Bütçe Dengesi, http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA 79D6F5E6C1B43FF6CB60B44B4D43F98, EriĢim: 08.01.2011 Kamu Kesimi Borçlanma Gereği, http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F889243 3CFFAAF6AA849816B2EFE79B29C5BA7F364B, EriĢim: 10.01.2011 Mahalli Ġdareler Giderleri, http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/Belge Goster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF8F6F70DD952A620 5, EriĢim: 15.12.2010. DEVLET PLANLAMA TEġKĠLATI, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, http://www.dpt.gov.tr/Portal Design/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx?Enc=83D5A6FF03C7B4FC C41EB0226750A883, EriĢim: 15.12.2010. GELĠR ĠDARESĠ BAġKANLIĞI, http://www.gib.gov.tr, EriĢim: 06.12.2010. 148 HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI, 2009 Yılı Kamu Borç Yönetimi Raporu, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://ca8 a5b252efea63752b1cb4e1cc81997&InitialNodeFirstLevel=true, EriĢim: 12.01.2011. Belediyeler UzlaĢma Komisyonu Faaliyet Raporu, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous/BUKOMISYONU, EriĢim: 20.01.2011 Hazine Garantisi ile Sağlanan Krediler, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous/DisBorcIstatistikleri, EriĢim: 02.12.2010. Türkiye Brüt DıĢ Borç Stoku – Borçlu Dağılımı, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://117 816a277a052a2cebb3c84027196b8, EriĢim: 04.01.2011. Türkiye Brüt DıĢ Borç Stoku ve Servisi Verileri, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous/DisBorcIstatistikleri, EriĢim: 05.01.2011 Vadesi GeçmiĢ Alacak Stoku, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous/AlacakVerileri, EriĢim: 14.01.2011 MAHALLĠ ĠDARELERĠ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı, http://www.mahalli- idareler.gov.tr/Home/Dokumanlar/5747gore bel son durumu.doc, EriĢim: 28.12.2010. 149 Mahalli Ġdareler 2009 Yılı Faaliyet Raporu, http://www.mahalliidareler.gov.tr/Home/Dokumanlar/2009_faaliyet_raporu.pdf EriĢim Tarihi: 21.09.2010. MUHASEBAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, Kamu Hesapları Bülteni, https://portal.muhasebat.gov.tr/ mgmportal/ faces/khbDetay?birimDizini=Belediyeler&_afrLoop=10395580276036938&_a frWindowMode=0&_adf.ctrl-state=10pch41zvw_63, EriĢim: 18.12.2010. TÜRKĠYE CUMHURĠYETĠ MERKEZ BANKASI, Döviz Kuru, http://evds.tcmb.gov.tr/cbt.html, EriĢim: 08.01.2011. TÜRKĠYE ĠSTATĠSTĠK KURUMU, Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi 2008 Nüfus Sayımı Sonuçları, http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=3992, 2008, EriĢim: 18.10.2010. 150 ÖZET KAZAN, Ahmet. Türkiye’de Belediye Borçlarının Genel Bütçe’ye Etkileri: 1980-2009 Dönemi Analizi, Yüksek Lisans Tezi, Ankara – 2011. Türkiye’de belediyeler 1990 sonrası dönemde oluĢan finansman ihtiyaçlarını karĢılamak için sıklıkla borçlanma yoluna baĢvurmuĢlardır. Özellikle bu dönemde Hazine garantili dıĢ borçlanma belediyeler için çok cazip bir kaynak haline gelmiĢtir. Çünkü Hazine garantisi ile verilen krediler geri ödenmediğinde Hazine borçlu duruma gelerek belediyelerin bu borçlarını üstlenmektedir. Belediyelerin borcunu ödememesi sonucu Hazine tarafından öngörülemeyen bu tutarlar nedeniyle oluĢan nakit problemleri, hem kamu harcamalarının finansmanı için toplanan vergi ve vergi dıĢı gelirlerin Hazinenin nakit açıklarında kullanılmasına, hem de beklenenden daha fazla gerçekleĢtirilen borçlanma nedeniyle faiz giderlerinin artmasına neden olmuĢtur. Sonuçta bu giderler bütçe açığını artırıcı bir etki meydana getirmiĢtir. 2000’li yıllarda yürürlüğe giren yasal düzenlemelerle Hazine üzerinde ciddi yük oluĢturan garantili kredilere sınırlandırmalar getirilmesi ile belediyelerin Hazine garantili dıĢ borç stokunda ve üstlenilen garantili kredilerde azalıĢlar yaĢanmıĢtır. Bu azalıĢlar nedeniyle Hazine garantilerinden kaynaklanan bütçe açıkları da azalmıĢtır. Ancak önceki dönemlerin birikimi sonucu vadesi geçmiĢ Hazine alacakları ile beraber belediyelerin diğer kamu kurumlarına olan iç borçları yıllar itibariyle artıĢ göstermiĢ ve uzlaĢma müessesesi adı altında yapılan yasal düzenlemelerle bu borçlara ait alacakların bir kısmı silinmiĢtir. Silinen bu alacaklar yine bütçe açıklarını artırıcı bir etki meydana gelmiĢtir. 151 Sonuçta 1990’lı yıllarda oluĢan bütçe açıklarının bir nedeni belediyelerin garantili dıĢ borçlarının Hazine tarafından üstlenilmesi iken, 2000’li yıllarda bu nedenlerden biri “uzlaĢma müessesesi” ile alacakların silinmesi olmuĢtur. Anahtar Sözcükler: 1. Bütçe açıkları 2. Belediyeler 3. Borçlanma 4. Hazine garantili borçlanma 5. UzlaĢma 152 ABSTRACT KAZAN, Ahmet. The Effects of Municipalities Debts in Turkey on General Budget: Analysis of 1980-2009 Period, Ankara – 2011. In Turkey funding to meet the needs of municipalities after 1990 is often resorted to borrowing. Especially in this period, the Treasury guaranteed external debt has become a very attractive source for the municipalities. Because the Treasury guarantee loans not paid back, Treasury owed to debs that assumed by municipalities. Municipalities can not pay the debt by the Treasury as a result of this unforeseen amounts of cash because of problems occurred. Consisting of cash problems, both, tax and non-tax revenues collected to finance public expenditures and the Treasury's use of cash deficits as well as higher than expected interest expenses, led to an increase in borrowing. After all these expenses have created an impact to increase the budget deficit. The guaranteed loans which is serious burden on Treasury. have been limitationsby the legal regulations came into force in the 2000s. In this regard, guaranteed loans undertaken by municipalities and the Treasury guaranteed external debt stock has experienced decreases. However Treasury overdue receivables, as a result of the accumulation of earlier periods, with the domestic debt of municipalities to other public institutions has increased over the years. And under the name of the institution of legal regulations, some of the liabilities of the receivables has been deleted. Deleted these receivables gave rise to an enhancing effect on budget deficits again. As a result, a major cause of budget deficits of the 1990s, municipalities Treasury guaranteed external debts that were assumed by the 153 Treasury, a major cause of budget deficits in the 2000s is "institution of reconciliation" with the deletion of the receivables. Key Words: 1. Budget deficits 2. Municipalities 3. Borrowing 4. Treasury guaranteed borrowing 5. Reconciliation.
