farklı işyeri büyüklüğündeki imalat
advertisement
Ekonomik Yaklaşım, Cilt : 20, Sayı : 70, ss. 89-119 HAZİNE BORÇ YÖNETİMİNDE RİSK ANALİZİ UYGULAMASININ YASAL VE İDARİ AÇIDAN DEĞERLENDİRİLMESİ 1 Dr. Eren ÇAŞKURLU 2 Özet Borçlanmada risk analizinin yapılması olgusu yasal zeminini, borç yönetiminin genel esaslarını belirleyen kanun düzenlemelerinden almaktadır. Söz konusu kanunların belirttiği hususların uygulanmasında da idari yapılanma ve işleyiş fonksiyon görmektedir. Buradan hareketle Türkiye’de borçlanmada risk analizinin yapılmasına temel teşkil eden idari yapılanma ve işleyiş irdelenecektir. Anahtar Sözcükler: Borç Yönetimi, Borç Yönetim Ofisi, Risk Yönetimi, İdari ve Yasal Düzenlemeler. THE EVALUATION OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL BASES OF PERFORMING RISK ANALYSIS IN PUBLIC DEBT MANAGEMENT Abstract The legal bases of performing risk analysis in public debt management stem from the laws. Administrative structures and processes are so important for any kind of application for risk analysis. Therefore in this article it is investigated the framework of the administrative structure of the Turkish debt risk management processes. Keywords: Debt Management, Debt Management Office, Management of Risk, Administrative and Legal Procedures. 1 2 Makale çalışması yazarın doktora tezinden alınarak yapılmıştır. Arş. Gör. Gazi Üniversitesi, İ.İ.B.F. Maliye Bölümü Eren ÇAŞKURLU 90 GİRİŞ Belli bir süre sadece iktisadi yazında yer alan önemi anlaşıldıktan sonra son dönemlerde etkin bir şekilde kullanılması gereği gündeme gelen risk analizine dayalı borç yönetimi güçlü bir yasal zemin ve etkin bir idari yapılanma gerektirmektedir. Yasal zemin borçlanma işlemlerinin çerçevesinin çizilmesi ve risk yönetim tekniklerinin uygulanmasının mümkün hale gelmesinde fonksiyon görmektedir. İdari yapılanma ise yasal düzenlemelerin kendisine verdiği yetkiler ve tanıdığı olanaklar çerçevesinde risk belirleme ve ölçümlerini yapmakta ve borçlanma işlemlerini risk faktörlerini dikkate almak yoluyla gerçekleştirmektedir. Türkiye bu anlamda 2003 yılındaki kanun düzenlemesiyle bir atılım gerçekleştirmiştir. Ancak borçlanmayla finansmandaki eğilim ve günümüzde gelinen noktadaki sonuçlar gerek yasal gerekse idari düzenlemelerin irdelenmesini gerekli kılmaktadır. Bu çalışmada borç yönetiminde risk analizi uygulamaları hem yasal hem de idari açıdan ele alınacaktır. 1. YASAL AÇIDAN DEĞERLENDİRME Türkiye’de risk analizine dayalı borç yönetiminin temel esasları, borçlanma ve borç yönetiminin genel çerçevesi ve esaslarını belirleyen ve 2003 yılında yürürlüğe giren 4749 sayılı Kanun ile ortaya konmuştur. Geçmiş dönemlere ait uygulamada bölüntüleşmiş, tam olarak açık olmayan ve bunlardan dolayı etkinliği tartışılır yasal yapının ardından, gelişen ekonomik, idari ve sosyal yapının gerektirdiği ve borçlanmanın günümüz kamu finansman yöntemleri arasındaki yaygınlığı ve önemini kavrayan yeni yasal düzenleme, 4749 sayılı Kanun ile oluşturulmaya çalışılmıştır. Yeni yasal düzenlemenin borç yönetiminde risk analizini ne ölçüde mümkün hale getirdiği ve geniş anlamda borç yönetiminin unsurlarını bünyesinde barındırma derecesi önemli noktalarıyla değerlendirilecektir. Yasal düzenlemelerin bu anlamda ele alınmasında, doğrudan risk analizi ile ilgili olanlar ve dolaylı ilgili olanlar şeklinde ikili bir ayrım kullanılacaktır. 1.1. Risk Analizine İlişkin Doğrudan Yasal Düzenlemeler Borç yönetimi ile ilgili yeni yasal düzenleme, risk analizini doğrudan düzenleyen ve etkileyen hükümler içermektedir. Söz konusu hükümler; risk analizinin yasal olarak zorunlu bir uygulama olması, risk analizinin yapılacağı alanın genişletilmesi ve genişletilmiş bu alanla ilgili ve risk analizini doğrudan etkileyecek yönetim esasları ile ilgilidir. Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 91 i)Risk analizi ile ilgili olarak 4749 sayılı Kanun, daha önceki düzenlemelerde bulunmayan bir şekilde söz konusu analizi, kanun yükümlülüğü altında yapılması gereken bir zorunluluk olarak ortaya koymuştur. Dolayısıyla borç yönetiminde geniş anlamda tanımın en önemli unsuru olan risk analizine dayalı yönetim anlayışı Türkiye’deki borç yönetimi açısından sağlanmış olmaktadır. Söz konusu Kanun’un 12.maddesi, 17/A bendi ve geçici 1. maddesi risk analizine yönelik borç yönetimi için gerek işlem gerekse altyapı konularında düzenlemeler içermektedir. Kanunun 12. maddesinde açık bir şekilde borçlanmaya ilişkin risklerin gözetilerek borç yönetiminin gerçekleştirilmesi hükmü bulunmaktadır. 17/A’da daha önce belirtildiği gibi, mali risklerin bütünü ile ilgili risk analizlerinin yapılması konusunda düzenleme bulunurken, geçici 1.maddede risk analizi ve yönetimi için gerekli altyapının hazırlanmasına yönelik hüküm vardır. Kanun maddelerinde yer alan risk analizine yönelik hükümler, genel kabul olarak maliyet minimizasyonu hedefini benimsemiş borç yönetim anlayışlarına getirilen bu yeni yaklaşımı yasal zemine taşımıştır. Bunun sağlanması konusunda Hazine Müsteşarlığı (HM) doğrudan sorumlu tutulmuştur. Söz konusu düzenlemeler Türkiye’deki borç yönetiminde risklerin öneminin anlaşıldığı ve gerçekleştirilen tüm faaliyetlerde risklerin hesaba katılacağının işaretlerini vermektedir. ii) Borçlanmada var olan ve gerçekleşme olasılığı bulunan risklerin algılanması, risk analizi açısından en gerekli temel öğedir. Risk algılanması borçlanmada maliyetler yanında risklerin de çok önemli olduğunun bilincinde olunması ile başlamaktadır. Borçlanmada risk analizinin rasyonel bir şekilde yapılabilmesi için risklerin etki ettiği borçlanma ile ilgili alanın mümkün olduğunca geniş tutulması gerekir. Aksi takdirde sınırlı bir alanda kapsanan riskler, analizin gerektiği gibi yapılamamasına ve riskler dolayısıyla ortaya çıkan olumsuzlukların artmasına neden olabilecektir. Geleneksel anlamda borçlanmada risk kapsamını, gerek iç gerekse dış kaynaklardan gerçekleştirilen borçlanmaların maruz kaldığı riskler oluşturmaktadır. Buna karşılık risklerin etki alanının mümkün olduğunca genişletilmesi açısından doğrudan borçlanmaların yanında devlet yükümlülüklerini artıran, doğrudan ve koşullu olarak ortaya çıkabilen, öngörülebilen veya öngörülemeyen işlemlere yer verilmesi gerekmektedir. Geleneksel borçlanmayla koşullu borçlanma toplamı mali risk şeklinde adlandırılmaktadır. Mali risklerin çerçevesi mali risk matrisi ile çizilmektedir. Mali risk bakış açısıyla genişletilmiş risk kapsamı risklere karşı alınacak önlemlerin uzun dönemli ve kalıcı politikalar olmasını sağlayacağından ekonomi politikaları açısından da son derece önemlidir. Türkiye’de borç yönetimine ilişkin yeni yasal düzenleme, borçlanma işlemlerinin ve borç yükünün mali riskler bakış açısı altında değerlendirilmesi ilkesini benimsemiştir. Bunu ilgili yasa olan 4749 sayılı Kanun’un 17/A maddesinde 92 Eren ÇAŞKURLU açık bir şekilde görmek mümkündür. Söz konusu maddede mevcut borç portföyü yanında Hazine garantileri ve program – proje kredileri ile ilgili her türlü risk analizinin yapılacağı belirtilmektedir. Ancak mali risklerin öngörülemeyenleri yani gizli koşullu yükümlülükleri kapsam dışında bırakmıştır. Buna karşılık mali risk kapsamı içinde yer alan koşullu yükümlülüklerden hazine garantileri ve dış program – proje kredileri ile ilgili olarak gerek üstlenilen yükümlülük miktarı gerekse söz konusu yüklenimlerden kaynaklanan ödemelerin boyutları konusunda bilgilendirme başlatılmıştır. Geçmiş döneme ait koşullu yükümlülüklerden kaynaklanan ek borçlanma miktarları ulaşılabildiği tarihe kadar niteliğine göre iç ya da dış borç stoku rakamlarına dâhil edilmiştir. Bu durum stokun gerçekte olması gereken miktarının ortaya çıkarılması ve bundan kaynaklanan risklerin algılanarak analiz edilmesinde son derece fonksiyonel olmuştur. iii) Mali risklerin yönetim çeşitlerinin belirlenmesinde genel çerçeve geleneksel yönetim ile varlık – yükümlülük yönetimi arasındaki seçim ile çizilmektedir. Geleneksel yönetim risk yönetimini borç portföyü kapsamında gerçekleştirmeye çalışmaktayken, varlık – yükümlülük yönetimi borç risk yönetimini devletin tüm varlık ve yükümlülükleriyle birlikte değerlendirmektedir. Dolayısıyla devlet borçlanmadaki riskler ve nakit yönetimini birlikte ele alabilmekte ve daha etkin risk değerlendirmesi yapabilmektedir. Geleneksel borçlanma ve koşullu yükümlülüklerin birlikte ele alındığı varlık ve yükümlülük esasına dayanan bütünleştirilmiş bir risk yönetim yapısının, mali risklerin açıklık, şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkeleri temelinde söz konusu risklerin analiz edilebilmesini ve bunlarla ilgili stratejilerin belirlenmesini sağlayan bir sistemle kurgulanması; açık, doğru, işlevsel ve güncel raporlama, muhasebe ve bütçeleştirme süreçlerini gerektirmektedir. Mali risklerle ilgili var olan ve olması beklenen durumu doğru yansıtan bir raporlama, izlenecek politika ve stratejiler açısından çok önemlidir. Söz konusu raporlamaya dayanılarak yapılacak mali risklerle ilgili muhasebeleştirme işlemlerinin de, risklerle ilgili yükümlülüğün mali boyutlarının yapıldığı anda görülebilmesini sağlayan bir yapıda olması gerekmektedir. Raporlama ve muhasebeleştirme işlemeleri, devlet organizasyonu altındaki tüm kuruluşlar ile yüklenim yaratacak işlemleri gerçekleştiren özel sektör ekonomik birimlerinin faaliyetlerini kapsamalıdır. Aksi takdirde ek yüklenimler hesap ve tahminleri saptıracaktır. Raporlama ve muhasebeleştirme işlemlerine kaynak oluşturacak mali risk yükümlülüklerinden özellikle maliyet esasına dayandırılabilen koşullu yükümlülüklerde (örneğin Hazine devir ve garantileri) söz konusu yükümlülüklerin çıkış noktası kuruluşlarda özel banka, finans kuruluşları ya da uluslararası kredi Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 93 kuruluşlarında yapılana benzer bir derecelendirme çalışmasının yapılması etkinliği artırarak hesap ve tahminlerin rasyonelliğini artırabilecektir. Tüm raporlama ve kayıt altına alma işlemlerinin ardından mali risklerin karşılaştırmanın yapılabilmesi ve hesap verilebilirlik temeline dayandırma açısından rasyonel bir şekilde bütçeleştirilmesi gerekmektedir. Özellikle koşullu yükümlülükleri de içine alacak bu anlamdaki bütçeleştirme; mali risk yaratacak yüklenimlerin açıklığa kavuşturulması, bunların denetime açık hale getirilmesi, söz konusu işlemlerle ilgili keyfi hareket etme dürtüsünün ortadan kaldırılması gibi fonksiyonları bulunmaktadır. Ancak söz konusu bütçeleştirmenin geleneksel bütçeleştirmeden farklı yanlarının olması gerekmektedir. Öncelikle geleneksel bütçelerin ele alındığı zaman aralıklarından daha uzun bir bütçeleştirme şarttır. Çünkü koşullu yükümlülük yaratan işlemlerden birçoğu yıllara yaygın sonuçlanacak işlemlerdir. İkinci olarak da nakit esasına göre kurgulanmış geleneksel bütçelerden ayrı olarak taahhüde dayalı koşullu yükümlülüklerin kapsanabilmesi için tahakkuk esasına geçilmesi zorunluluktur. Bütçeleme yaklaşımlarından orta vadeli bakış açısı dâhilinde koşullu yükümlülükleri de kapsayan ilgili kurum raporlamalarının mutlaka dikkate alınmasını şart koşan, tahakkuk esaslı ve maliyet hesaplarının yapılmasına yer vermiş bir bütünsel bütçe anlayışı ve sistemi mali risklerin ele alınması açısından gerekli olacaktır. Ek’teki açıklamalarda görüleceği gibi, Türkiye’de borç yönetimini gerçekleştiren HM içindeki borç yönetim ofisinde varlık ve yükümlülük yönetimi esası benimsenmiştir (bkz. soru 7). Varlık ve yükümlülük esası genel çerçevesi altında mali risklerin yönetimine ilişkin ilgili bölümde açıklanan ve bunların yönetiminde kullanılan; finansal durum raporlama, maliyet esaslı bütçeleme, mali risk üstlenim kuralları ile piyasa tipi düzenlemeler şeklindeki yaklaşımların, ilgili Kanunda sonuncusu hariç hepsini bünyesine alan bir yapının varlığı görülmektedir. Borç yönetiminin esaslarını belirleyen 4749 sayılı Kanunun 14.maddesinde raporlama, muhasebeleştirme ve bütçeleme esaslarına yer verilmiştir. Maddede yer aldığı üzere, mali risklerle ilgili bütün işlemlerin raporlanması üç ayda bir çıkarılan Kamu Borç Yönetim Raporlarıyla gerçekleştirilmektedir. Raporlar, mali risklerle ilgili tüm ayrıntıları ve özellikle daha önceki yıllarda risk yönetimi ile görülmesi mümkün olmayan bilgileri içermektedir. Raporun bu haliyle gerek politika yapıcıları gerekse ülke ekonomik birimlerinin tümü için oldukça aydınlatıcı olduğu söylenebilir. Ayrıca şeffaflık ve hesap verilebilirliği de teşvik etmektedir. Raporun ilgili tüm ülke resmi birimlerine gönderiliyor olması da önemlidir. 14. maddede mali risklerle ilgili tüm bilgilerin zamanında muhasebeleştirilmesi için HM’ ye burada da borç yönetimini gerçekleştiren Borç Yönetim Ofisine iletilmesi hükmü bulunmaktadır. Eren ÇAŞKURLU 94 Gerçekleştirilen faaliyetin niteliği kadar hangi dönemde meydana geldiği de riskleri etkilediğinden söz konusu bent hükmü önemlidir. Aynı maddede borçlanmayla ilgili her türlü işlemin doğru ve zamanında bütçeleştirilmesinin önemi belirtilmiştir. Özellikle mali riskler içinde koşullu yükümlülükler kapsamındaki garanti ve kredi kullanımlarında; konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşlarca kullanılanlar ile bunun dışındaki kuruluşlarca kullanılanlarda (kendi bütçelerine kayıt edilmek üzere) tahakkuk esasına göre bütçeleştirme esası benimsenmiştir. Bunun yanı sıra önemli bir düzenleme de, borçlanma işlemleri sonucunda Hazineye yüklenim doğuran her türlü işlemin bütçenin ilgili tertibi ile ilişkilendirilmesi zorunluluğunun getirilmesidir. Söz konusu işlemler, bir tür koşullu açık yükümlülüktür. Bunların bütçeleştirilmesi oluşabilecek risklerin önüne geçilmesi açısından çok önemlidir. 1.2. Risk Analizine İlişkin Dolaylı Yasal Düzenlemeler Borçlanmada risk analizinin etkin bir şekilde yapılabilmesi için işlemlerin açık, net ve bütünleştirici bir yapıda gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Geniş anlamda borç yönetiminin esaslarından birini oluşturan şeffaf ve hesap verilebilirlik temeline dayanan bir yönetim anlayışı da bunu gerektirmektedir. i) Kamu Finansman Kanunu, borçlanmayla ilgili genel çerçevenin belirginleştirilmesi ve sorumluluğun netleştirilmesi açısından önemli düzenlemeler getirmektedir. Bu yönüyle borç yönetimi ile ilgili yapının tam olarak ortaya konması, gerek risk analizinin doğru yapılabilmesini gerekse açıklık, şeffaflık ve hesap verilebilirlik temelinde dolaylı olarak analizin etkin olabilmesini sağlamaktadır. Kanun bu açıdan öncelikle borçlanmayı ilgilendiren tüm hedeflerin, süreçlerin ve başka kanunlarda borçlanmayı ilgilendiren hükümlerin tek bir çatıda toplanmasını mümkün hale getirmiştir. Özellikle borçlanmayla ilgili hedeflerin kanunsal düzenlemeler altında belirlenmesi, borçlanma stratejisini ve bu strateji altında gerçekleştirilecek işlemler dolayısıyla açığa çıkabilecek risklerin ortaya konmasını sağlamaktadır (Piga, 2000: 7 – 8). Ancak uygulamada bu toplulaştırmaya istisna teşkil eden konu özel sektörün dış borçlanmayı etkileyen kredi kullanımlarıdır. Kanun kapsamı çok geniş tutulsa da, özellikle dış borçlanma açısından risk ortaya çıkarabilecek bir durum olan özel sektörün sözleşme serbestliği altında gerçekleştirdiği dış kaynak kullanım işlemleri yasanın kapsamına alınmamış, borçların geri ödenmesi aşamasında ülke dış güvenilirliğini etkileyebilecek bu düzenlemeler göz ardı edilmiştir (Sarı, 2004: 107). Özel sektör tarafından gerçekleştirilen özellikle dış borç doğurucu bu tür işlemlerde en azından genel çerçevenin çizilmesine ilişkin düzenlemelerin olması Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 95 gerekmektedir; bunun yanı sıra gerçekleştirilen işlemlerin kayıt ve raporlanmasının nasıl yapılacağına ilişkin bir çalışma da yapılmalıdır (Sarı, 2004: 107 – 108). Özel sektör dış borçlarının yıllar itibariyle aldığı boyut, aşağıdaki tabloda görülmektedir: TABLO 1: Dönemler İtibariyle Özel – Kamu Sektörü Dış Borçlanma Gelişimi Özel sektör toplam dış borç Kamu sektörü toplam dış borç 1980 –85 1986 –89 1990 – 94 1995 – 98 1999 – 02 2003 – 06 201,2 18,2 79 97,6 -10,1 123 55,7 33,1 24 -4,9 51 -1,5 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: Dış borç bilgileri özel sektör orta – uzun vade + kısa vade toplamının artış oranlarıdır. 2006 yılına ait bilgiler Ocak – Kasım gerçekleşmesidir. Tabloda görüldüğü gibi bazı yıllarda azalma eğilimi gösterse de, özel sektör dış borçlarının artış hızı önemli boyutlardadır. Özellikle son yıllarda %100’ün üzerinde bir artış hızına ulaşmış bulunmaktadır. Kamu sektörü dış borçlanması kontrol altına alınmaya çalışılırken, özel sektör dış borçlanmasına karşı da çeşitli düzenlemelerin getirilmesi gerekmektedir. 2003 – 2006 (Kasım) döneminde toplam dış borçlanmada 2003 yılı için sırasıyla oranlar %58,5 kamu - %41,5 özel sektörken, 2006 (Kasım) yılında %31,5 kamu - %61,5 özel sektör olmuştur. ii) Sorumlulukların netleştirilmesi anlamında kanun, borçlanmayla ilgili yetki karmaşasının önüne geçebilmek adına tüm borç işlemlerinin Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanı sorumluluğunda olduğunu belirtmiş ve işlemlerin yürütülmesi ve süreçle ilgili uygulamaların yetki devri ile HM altında ilgili birimlere verildiğinin altını çizmiştir. Söz konusu belirleme görüldüğü gibi, ayrı sorumluluk alanlarının var olmasının ortaya çıkaracağı risklerin engellenmesi ile açıklık ve şeffaflık ilkelerine yapılan vurguyu ortaya çıkarmıştır. iii) Borçlanma işlemlerini ya da borçlanma yükümlülüğü doğuran faaliyetleri gerçekleştiren devlet organizasyonu altındaki tüm kuruluşlar bu kanun kapsamına alınmak suretiyle borç yükümlülüğünün tam bir çerçevesinin çizilmesi sağlanmıştır. Gerek borçlanmadaki etkinliğin sağlanması, gerek şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkelerinin uygulanabilmesi gerekse belirginliğin sağlanarak ek borçlanma 96 Eren ÇAŞKURLU maliyetlerinin ortaya çıkmasının engellenmesi açısından söz konusu düzenlemeler çok önemlidir. Buna aykırılık teşkil eden ve dikkate alınması gereken durum ise yerel yönetimlerin borçlanmasıyla ilgili hususlardır. Yerel yönetim kuruluşları olan il özel idareleri ve belediyeler, 4749 sayılı Kanun kapsamına alınarak borçlanmayla ilgili işlemleri düzenlenmiştir. Ancak söz konusu kuruluşların genel kapsam ve işleyişlerini düzenleyen kendi kanunlarına bakıldığında, borçlanmayla ilgili farklı düzenlemelerin olduğu görülmektedir. Buna göre, il özel idareleri ve belediyelerin dış borçlanmaları 4749 sayılı Kanuna göre düzenlenirken, iç borçlanmalarında uygulamanın farklı olduğu ve iç borçlanma sınırı; il özel idarelerinde de belediyelerde de en son kesinleşen bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı ile artırılan miktarı kadarken bu sınıra göre her iki kuruluşta da yapılacak iç borçlanmanın; bu sınırın %10’una kadar kendi meclislerinin kararı, %10’unu geçen kısım içinse kendi meclisleri üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile olacağı belirtilmiştir (il özel idarelerinde ve belediyelerdeki borçlanma ile finansman yolunun koşulları ve ayrıntılar için bkz. Bülbül, 2006: 137 ve 211). Söz konusu düzenlemelerle ilgili dikkat çekici nokta, 4749 sayılı Kanun çerçevesinde borçlanma ile ilgili tek yetkili birim belirlenmesi hükmüne istisna getirilmesidir. Bunun yanı sıra borçlanma limiti ile ilgili düzenlemede de söz konusu kuruluşlar çerçevesinde bir istisna görülmektedir. iv) Borçlanma miktarına ve koşullu yükümlülüklerden Hazine tarafından gerçekleştirilen garanti ve ikraz işlemleri ile program ve dış proje kredileri ile ilgili yeni düzenlemelere gidilmesi ve bunlara limitlerin getirilmesi, mali disiplin sağlanması çabalarında önemli fonksiyon görmektedir. Gerek doğrudan gerekse koşullu yükümlülüklerin büyüklüğünde kontrolün sağlanmasına yönelik çabalar ile bu anlamdaki mali disiplin uygulamalarının etkisini, net borçlanmanın gelişimi ile görmek mümkündür. Bunun yanında hazine garantileri ile program ve proje kredilerindeki gelişim de, yeni yasal düzenleme ile birlikte geriye dönük olarak raporlanmaya başlanmış, 2003 yılından itibaren borç yönetimi ile ilgili üç ayda bir düzenli yayınlanmak zorunluluğu getirilen Kamu Borç Yönetim Raporlarında da söz konusu kredilerle ilgili veriler borç stoku toplamından ayrı olarak derlenmeye başlanmıştır. Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 97 TABLO 2: Dönemler İtibariyle Olağan Borçlanmanın ve Bazı Koşullu Yükümlülüklerin Gelişimi Borçlanma Gelişim* Hazine Garantileri ** Dış Program ve Proje Kredileri** * 1980 –85 1986 –89 1990 – 94 1995 – 98 1999 – 02 2003 – 06 11,8 11,1 22,8 24,4 46,4 10,1 1990 – 94 1995 – 98 1999 – 02 2003 – 06 4,92 3,75 3,55 1,61 1994 – 1996 2004 – 2006 (Kasım) 70916 21921 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008 Not: Tablodaki verilerden Hazine Garantileri ile Dış Program ve Proje Kredileri geriye dönük yapılan hesaplamaların ulaştığı yıllar itibariyle derlenerek alınmıştır. *Borçlanma Gelişim: İç + Dış + Kısa vadeli avans toplam net borçlanmasının Gayrisafi Milli Hasıla (GSMH) içindeki paylarıdır. Buradaki rakamlar ele alınan dönemin toplam rakamlarıdır. **:Hazine Garantileri: Toplam Hazine garantili dış borç stok miktarının GSMH içindeki payıdır. Yüzdeler ele alınan dönem ortalamasını vermektedir. Ulaşılabilen en eski tarih 1990 yılıdır. ***:Program ve Proje Kredileri: Ele alınan dönemde toplam miktarı vermektedir ve milyon ABD doları cinsinden ifade edilmiştir. Tablodaki gelişmelere bakıldığında öncelikle borçlanma rakamlarındaki artışın son dönem yani yeni yasal düzenleme ile başlayan yıl aralığında ciddi anlamda düştüğü görülmektedir. Risk analizinin fiili olarak yapılmaya başlandığı 2003 yılıyla başlayan dönemde gerçekleşen net borçlanmanın GSMH’ya oranı ile bir önceki dönem gerçekleşen rakamı arasında %78’lik bir azalma görülmektedir. Burada yasal sınırlama, stratejik ölçüt ve risk analizine dayalı borç yönetiminin büyük payı vardır. Borç yönetiminde yeni düzenlemelerle koşullu yükümlülüklerin ayrıca dikkate alınmaya başlanması özellikle son dönemde kendini göstermektedir. Dış program ve proje kredileri ile ilgili aralarında on sene bulunan iki farklı döneme Eren ÇAŞKURLU 98 bakıldığında ise geçmiş dönemden son döneme kredi miktarlarında %70’lik bir azalmanın olduğu görülmektedir. 2. İDARİ AÇIDAN DEĞERLENDİRME Borçlanmada risk analizinin yapılmasını mümkün hale getiren yasal düzenlemelerin sağlıklı ve etkin bir şekilde uygulanmasını sağlayan idari yapı ve süreçlerin değerlendirilmesi önemlidir. Risk analizi bir süreci ifade etmektedir. Söz konusu süreçte girdilerin mümkün olduğunca kapsamlı tutulması ve çıktıların da doğru analiz edilmesi gerekmektedir. Risk analizine dayalı borç yönetiminde; borçlanmanın vadesi, borçlanmada kullanılan para birimi, faiz oranı, satış teknikleri, borçlanmanın hangi kaynaklardan sağlandığı, borçlanmada kullanılan araçlar, piyasa organizasyonu ve risklerin hangi risk çeşitleri itibariyle ele alındığı girdileri oluşturmaktadır. Söz konusu girdiler analiz teknikleriyle sınanarak çıktıları meydana getirmektedir. Çıktıların oluşmasında da borcu yöneten birimin organizasyon yapısı oldukça önemli bir fonksiyon görmektedir. Dolayısıyla öncelikle borç yönetim birimini değerlendirmek gerekmektedir. i) Borçlanmada risk analizinin yapılmasında risklerin algılanması ve yönetiminin etkin bir şekilde yapılabilmesi, bu amaçla yapılandırılmış bir kurumsal oluşumu gerekli kılmaktadır. Borç yönetim ofisleri şeklinde adlandırılan söz konusu organizasyonlar bakanlık ya da hazineye bağlı veya otonom olarak kurgulanabilmektedir. Türkiye’de borç yönetimindeki idari düzenlemeler, 4749 sayılı Kanunda netleştirilmiş ve bir borç yönetim ofisi yapılanmasına gidilmesine karar verilmiştir. Borç yönetim ofisi, HM içinde yapılandırılmıştır. Borç yönetim ofisinin bağlı ya da otonom olması ülke gelişmişlik düzeyi, kamu idari yapılanması ve borçluluk seviyesi gibi ölçütlere göre belirlenebilmektedir. Ayrı ve otonom bir borç yönetim ofisinin olmasının çeşitli avantajları bulunmaktadır (Cassard ve Landau, 2000: 24). Bunlardan ilki; devlet borç portföyünün maliye politikasının içsel bir parçası olduğunun ve yönetimi için kurumsal bir varlığı gerektirdiğinin kabulüyle, otoritelerin finansal piyasalara çok daha şeffaf ve hesap verilebilir bir borç yönetim politikasını taahhüt ettikleri sinyalinin verilmesidir. İkincisi; otonom bir borç ofisinin, kamu sektörünün ödeme ölçeği ya da yönetim yapısı tarafından engellenmeksizin ekonomik ve piyasa odaklı ilkeler temel alınarak açıkça tanımlanmış amaçlarla oluşturulabilmesi ve bu amaçlara ulaşmak için organize edilebilmesidir. Özellikle otonom bir borç yönetim ofisi, esnek bir yönetim sürdürebilir ve kendi personeline özel sektör çalışanlılarınınki gibi bir ödeme ölçeği sunabilir. Söz konusu esnek ödeme yapısı, giderek karmaşık bir hal alan finansal araçlar ve piyasalarla ilgili bilgi sahibi olan Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 99 yüksek kaliteli işgücünü borç yönetim ofisine çekme imkânı vermektedir. Üçüncüsü; yatırımcılar tarafından siyasi karar mekanizmasından güvenilir bir şekilde bağımsız olduğu fark edilen bir borç yönetim ofisi, devlet borçlanma maliyetlerinin ve ülke risk primlerinin düşürülmesine katkı sağlamaktadır. Çünkü bu şekilde organize olmuş yapılarda, kısa dönem politik kazançları maksimize eden riskli stratejilerin uygulanma şansı az olacaktır (Cassard ve Landau, 2000: 24). Buna karşılık bütçe finansman gereği yüksek olan ülkelerde açık – finansman dengesinin oluşturulması ve devam ettirilmesi gereğinden dolayı, nakit yönetimi çerçevesinde kamu harcamalarına ait ödemeyi yapan ve söz konusu ödemeler için fon toplayan birimlerin ayrı yapılanmalar şeklinde oluşturulmasının aksaklıklara neden olabileceği belirtilmektedir (Ateş, 2002: 9). Bunun yanı sıra, borçlanmada kurumlar arası koordinasyonun oluşturulmasında da hazine içinde konuşlandırılmış böyle bir yapı gereklidir (Ateş, 2002: 9). Dolayısıyla hazine içinde yer alan borç yönetim ofisi, gerek ilk elden nakit yönetiminden haberdar olması, gerek nakit yönetiminde ihtiyaç duyulan fonların borçlanma yoluyla elde edilmesinde bağımsız bir borç yönetim ofisinin alt birimleriyle aynen kurgulanarak işletilebilmesi ile nakit yönetimine uygun olup olmadığının anında denetlenebilmesi ve gerekse borçlanmayı etkileyecek kararlar verebilen ilgili diğer devlet kuruluşlarıyla koordinasyonun etkin bir şekilde gerçekleştirebilmesi açısından bütçe açıklarının sürekli ve borç stokunun belli bir seviyenin üstünde olduğu ülkeler açısından daha rasyonel olacaktır. Türkiye’de borç yönetimi ve bunun altında risk analizi ve yönetimini gerçekleştiren birimler; HM alt organizasyonunda bulunan Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü (KFGM) ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü(DİGM)’dür. Her iki müdürlük birlikte uluslararası standartlar göz önüne alındığında modern anlamda borç yönetim ofisi denilen birimi oluşturmaktadır. Borç yönetim ofisi, daha önce de belirtildiği gibi risk yönetim birimini kapsamaktadır. Ek’ te yer alan Hazine Borç Risk Yönetim Biriminin tanıtılmasına yönelik açıklamalarda görüldüğü gibi, Türkiye’de HM kapsamında modern anlamda bir borç yönetim ofisinin tüm öğelerini içinde barındıran bir borç idaresinin olduğu görülmektedir (bkz. soru 1). İdari yapılanmada, Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü dış borçlanmayla ilgili işlemleri yürütürken, Kamu Finansman Genel Müdürlüğü borçlanma stratejilerinin geliştirilmesi, borçlanmanın gerçekleştirilmesi ve geri ödenmesi süreç ve işlemlerinin bütünüyle ilgili sorumlulukla aslen borç yönetim ofisinde ağırlığı oluşturmaktadır. Türkiye’deki borç risk analizi ve yönetimi açısından düşünüldüğünde, diğer gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde gerek bağımlı gerekse bağımsız borç yönetim ofisleri ile rahatlıkla aynı fonksiyonu görebilecek ve rekabete girebilecek yapısıyla söz konusu ofis oluşumu oldukça başarılıdır. Eren ÇAŞKURLU 100 Bunun yanı sıra Türkiye’de finansman gereği ve borç stokunun fazlalığı düşünüldüğünde nakit yönetim kurumu olan Hazine’nin içinde yapılanması ofisin avantajlarını artırmaktadır. Bunun rakamsal anlamda kanıtlarını da 1980 sonrası gelişim ile borç yönetim ofisinin faaliyete geçtiği 2003 yılı sonrası gelişim karşılaştırılarak görmek mümkündür. Çünkü bir yandan borç yönetiminin gerçekleştirilmesi bir yandan da nakit yönetimi dengesinin gözetilmesi, borçlanmayı etkileyecek risklerin analizi ve yönetimi açısından ofisin etkinliğini artırmaktadır. Stok borç yükü, faiz dışı fazla, hazine finansman gereği, Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) ve iç – dış borç servisinin toplam vergi gelirleri içindeki payı ele alınan dönemler itibariyle incelendiğinde aşağıdaki tabloyla karşılaşılmaktadır. TABLO 3: Dönemler İtibariyle Borç Yönetim Anlayışının Çeşitli Parametrelerdeki Etkisi BY FDF HFG KKBG İDBS/TVG 1980 – 85 54,1 87,5 108,3 -59,1 107,4 1986 – 89 -10 320 283 46 14 1990 – 94 51,3 2100 2664 -16 69,1 1995 – 98 16,9 -40 7095 89 -0,6 1999 – 02 77,3 11 391 -18 331 2003 – 06 13,4 88 65,7 -133 -39,9 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: BY: Borç yükü, FDF: IMF tanımlı Faiz dışı fazla (kamu kesimi), HFG: Hazine finansman gereksinimi, İDBS: İç – Dış borç servis ödemeleridir. Rakamlar dönem ortalama yüzdeleridir. Rakamlar incelendiğinde, özellikle borç yönetim ofisi yapılanmasının faaliyete geçtiği son periyotta borç yükü artış hızının 1986 – 89 dönemi hariç yavaşladığı, borç servis ödemeleri ve KKBG’nin reel olarak düştüğü, diğer parametrelerdeki gelişim birlikte ele alındığında faiz dışı fazlada istikrarlı bir artışın olduğu ve hazine finansman gereği artış hızının önemli ölçüde azaldığı görülmektedir. Bu durum, borç yönetiminde stratejik ölçütlerle bilinçli ve profesyonel bir işleyişin işaretlerini vermektedir. Çünkü borç yönetim ofisinin işleyiş esaslarının verildiği Ek’ teki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere borçlanma işlemleri ve risk yönetimi stratejik ölçütlerin belirlenmesi ile gerçekleştirilirken aynı Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 101 zamanda varlık – yükümlülük yönteminin kullanılması, nakit dengesinin gözetilmesindeki uyumu ifade etmektedir(bkz. soru 7). Ekte yer alan açıklamalarda, risk analizine dayalı borç yönetimi konusunda planlanan faaliyetlerin, hedef ve stratejilerinin belirlenmesi ile gerçekleştirilen faaliyetlerin analizi anlamında borç yönetim ofislerinin sorumlu olduğu komite / kurul yapılanmasının, Türkiye’de oluşturulan borç yönetim ofisi bağlamında da olduğu görülmektedir (bkz. soru 1). En az ayda bir kez toplanan komite, Borç Yönetim Komitesi adını almaktadır. Komitede borçlanmayla ilgili risk parametrelerinin belirlenmesi ile söz konusu parametrelere ilişkin orta ve uzun dönem hedef ve stratejiler, bunlara ilişkin revize işlemleri ve gerçekleştirilen işlemlerle ilgili genel görüşmeler yapılmaktadır. Risk parametreleri komitede belirlendikten sonra, borç yönetim ofisi yapılanmasında Kamu Finansman Genel Müdürlüğü altında Risk Yönetim Birimi’nde geliştirilmektedir. Söz konusu komite, borç yönetimi işlemlerinin ve dolayısıyla risk yönetiminin etkinliğinin sağlanması açısından son derece fonksiyonel olmaktadır. Türkiye’de modern anlamda yapılanan Borç Yönetim Ofisi, yukarıda bahsedilen borçlanmayı etkileyen kurum ya da kurumlarla koordinasyonu sağlaması açısından da rasyonel olarak kurgulanmıştır. Ek’ te yer aldığı gibi biri nakit yönetimi ve finansman ihtiyacının karşılanması diğeri para istikrarının sağlanmasından sorumlu ve borçlanmayı doğrudan etkileyen iki kuruluş olan Hazine ve Merkez Bankası arasında borçlanma konusundaki koordinasyon, Merkez Bankası’nın 1211 sayılı Kanunun 22.maddesinde belirtilen Para Politikası Kurulu ile kurulmaktadır (bkz. soru 1/b). Bu kurula Hazine Müsteşarı ve Borç Yönetim Ofisinin en yetkili kişisi olan Kamu Finansman Genel Müdürü katılmaktadır. Kurulda, Hazine yetkililerinin oy hakkı bulunmasa da gerçekleştirilen bilgilendirme ve koordinasyon amaçlı faaliyetler, Merkez Bankasının politika belirlemelerinde Hazinenin borçlanma maliyetlerini olumsuz yönde etkileyecek ve ek finansman riski yaratabilecek durumların engellenmesi açısından önemlidir. Borçlanma maliyetlerini en çok etkileyen ve belirleyen parametre olan reel faiz oranları ile ilgili açıklama ve yıllar itibariyle gelişimi incelendiğinde koordinasyonun önemi daha da anlaşılmaktadır. TABLO 4: Dönemler İtibariyle Reel Faiz Oranındaki Gelişme Reel Faiz 1980 – 85 1986 – 89 1990 – 94 1995 – 98 1999 – 02 2003 – 06 -1,03 2,55 11,2 31 15,5 14,6 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: Rakamlar dönem ortalamalarıdır. 102 Eren ÇAŞKURLU Tabloda reel faiz oranlarının ele alınan dönemler itibariyle ortalama yüzde değerleri görülmektedir. Başlangıç döneminden 1995 – 98 dönemindeki en yüksek değerine kadar artış eğilimi gösteren reel faiz oranı son iki dönemde düşüşe geçmiştir. Reel faizin enflasyon seviyesi ve borçlanma senetlerinin nominal faizleri tarafından belirlendiği düşünüldüğünde Hazine ve Merkez Bankası arasındaki koordinasyonun borç risk analizinde önde gelen faktörlerden biri olan faiz riskinin giderilmesindeki önemi ortaya çıkmaktadır. ii) Borç yönetiminde risk analizinin etkin bir şekilde yapılabilmesi, borç yönetim biriminin söz konusu analizde girdileri oluşturan çeşitli parametrelerle ilgili bir takım düzenlemeler gerçekleştirmesini gerektirmektedir. Bunun için borç portföyünde yer alan yükümlülüklerin kaynağı, borçlanma araçları, satış teknikleri ve borçlanma araçlarının hangi piyasalarda işlem gördüğü önemlidir. — Borç yükümlülüklerinin kaynağı iç ve dış kaynaklar olarak ikiye ayrılmaktadır. Söz konusu ayrımın risk analizine etkisi farklı yönlerde ortaya çıkabilmektedir. Ülkeler açısından yaygın olarak kullanılan iç borçlanmalarda faiz oranı iniş ve çıkışlarının söz konusu finansman yöntemini olumlu ya da olumsuz etkilediği görülmektedir. Bunun yanında iç kaynaklı borç olsa da örneğin dövize endeksli iç borçlanma araçlarında kur oynaklığı da iç borçlanma açısından kur riski yaratacaktır (iç borçlanmada dövize endeksli araçlar kullanmanın borçlanma vadesini uzatmanın etkin bir yolu olduğu ancak devletin borcunu yerine getirme ve borçlanma maliyetini azaltma fonksiyonları açısından ne kadar olumsuzluğa neden olduğu ile ilgili açıklamalar için bkz. Sak, 1996: 53). Enflasyon öyküsü olan ülkelerde iç borçlanmanın ağırlıklı olarak kullanılması ise fiyatlar genel düzeyi üzerinde yaratacağı olumsuz etkiden dolayı enflasyonist süreci ve beklentileri artıracaktır (iç borçlanmayla finansmanın fiyatlar genel düzeyi üzerindeki olumsuz etkileri ve yapılan deneye dayalı çalışmaların literatür taraması ve sonuçları için bkz. Taşkın, 2004: 66 – 69). Dış borçlanmayla finansmanda ödemenin borçlanmada kullanılan yabancı para cinsinden yapılacak olması, döviz ihtiyacını ortaya çıkarmaktadır. Döviz getirileri yeterli olmayan bir ülke açısından, itfa zamanında katlanılacak üç maliyet vardır. Bunlar; iç borçlanmanın artışı, para basılıyorsa bundan kaynaklanacak enflasyon ya da yeni dış borçlanmaya gidilmesinden kaynaklanan daha yüksek dış borç faiz maliyetidir. Türkiye açısından borçlanmanın kaynaklarının yol açtığı risk durumunun değerlendirilmesinde iç ve dış borçlanma ve stok gelişimi, iç borçlanmada döviz kompozisyonu ile döviz rezervlerindeki gelişim kullanılabilir. Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 103 TABLO 5: Dönemler İtibariyle İç – Dış Borç Stok / Kullanım Gelişimi 1980 – 85 1986 – 89 1990 – 94 1995 – 98 1999 – 02 2003 – 06 IBK 13,6 17,6 23,6 23,5 56,1 35,8 IBS 18,3 21,2 30 26,6 45,5 54,4 DBK 0,8 1,3 1,5 1,3 5,3 2,8 DBS 34,2 44,8 39,4 55,5 6,6 57,6 DR 1,97 26,8 13,8 11,0 7,1 11,9 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: IBK: İç borç kullanım, IBS: İç borç stok, DBK: Dış borç kullanım, DBS: Dış borç stok, DR: Döviz rezervidir. Rakamlar ele alınan dönem ortalama yüzde rakamlarıdır. Tablodaki gelişime göre ele alınan yıllar itibariyle, Türkiye’de iç borç kullanımının dış borca göre önemli ölçüde fazla olduğu buna karşılık stok rakamlarında dış borç stokunun 1999 – 02 dönemi haricinde daha yüksek olduğu görülmektedir. Burada dış borç kullanımının daha düşük olmasına karşı kaynak özelliği bağlamında ödemenin döviz cinsinden yapılacak olması stok rakamlarını artırmıştır. 1999 – 02 döneminde düşen dış borç stoku aynı dönem %138 artan iç borç kullanımı ile ve düşen döviz rezervi rakamı ile değerlendirildiğinde, artan maliyeti göstermektedir. Son dönemde, iç ve dış borç kullanım miktarının azaltılması çabalarının olduğu ancak stok rakamlarındaki artışın devam ettiği görülmektedir. Bu durum, borçlanmada vadenin kısalması faiz oranlarının artması tehlikesini devam ettirmektedir. Türkiye’de iç borçlanma kaynağı itibariyle yukarıda bahsedilen döviz cinsi iç borçlanmadaki durum, yeni yasal düzenleme ile beraber geçilen dönem sonrasında verilere yansıtılmıştır. TABLO 6: İç Borç Döviz Kompozisyonundaki Gelişim 2003 – 2006 İç borç döviz kompozisyonu TL cinsi 12,2 Döviz cinsi -8,3 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: Veriler ele alınan dönem itibariyle dönemin başından sonuna % değişim rakamlarıdır. 104 Eren ÇAŞKURLU Tabloda görüldüğü gibi ele alınan ve borç yönetiminde risk analizinin yapılmaya başlandığı dönemde kur riskine karşı iç borçlanmada döviz cinsi senetlerin payı azaltılmış, TL cinsi senetlerin payı artırılmıştır. — Borçlanmada kullanılan araçların ülke makro ekonomik yapısına ve varsa ülke istikrar programlarına göre seçilmesi gerekmektedir. Burada örneğin; beklenenden daha düşük vergi geliri ve beklenenden daha yüksek enflasyonu anlatan arz şokları beklentisinde, portföyde uzun vadeli ve sabit oranlı geleneksel borçlara yer verilmesi gerekirken, tersi yani talep şoklarında ise yüksek getirinin önlenmesi için kısa dönem ve endeksli araçların kullanılması rasyonel olacaktır. Bunun yanı sıra borç portföyünün aktif yönetilmesinde etkinliğin sağlanması, modern borç yönetim tekniklerinde kullanılan türev araçlarının da kullanımını gerektirmektedir. Ancak bu araçların kullanımının getirdiği yoğun kredi riskinin de dikkatle göz önüne alınması gerekmektedir. Doğru yerde, doğru araç seçimiyle ve iyi hesaplanıp kullanılan türev araçlar borçlanmadaki riskleri dağıtarak iyi yönetimini sağlayabilecektir. Türkiye’de borç yönetiminde kullanılan araçlar bağlamında değerlendirildiğinde Ek’teki açıklamalar yol gösterici olmaktadır (bkz. soru 5). Özellikle son gelinen noktada, yüksek hacimli ve sık başvurulan uzun dönemli borçlanmaların yanında yine yüksek hacimli ancak orta sıklıkta başvurulan kısa dönemli borçlanmaların olduğu görülmektedir. Bu durum enflasyonu düşürme taahhüdü içinde olan devlet politikalarının uzantısı olarak yorumlanabilir. Ancak uzun dönem borçlanmalarda faiz oranlarındaki gelişme dikkate alınması gereken bir parametredir. Daha önce bahsedilen reel faizlerdeki yükseklik, sık başvurulan uzun dönemli borçlanmalarda maliyet dezavantajı yaratarak borçlanma gereğini ya da stok rakamlarını artırabilecektir ki özellikle iç borç stoklarındaki artış eğilimi daha önce verilmiştir. Yabancı para cinsinden borçlanma düşük hacimli ve sık başvurulmayan bir yöntemken, endeksli kâğıt ihracı ise yine düşük hacimli fakat sık başvurulan bir yöntemdir. Bunların yanı sıra borçlanma araçları bağlamında gerek kullanım gerekse stok faiz ve vade kompozisyonlarını da değerlendirmek risk analizi açısından önemlidir. Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 105 TABLO 7: İç – Dış Borç Faiz Kompozisyon ve Vade Gelişimi IBFK S D IBSFK S D DBSFK S D 1980 – 85 2003 – 06 79,3 20,6 47,1 52,8 36,5 63,4 1986 – 89 1990 – 94 1995 – 98 1999 – 02 2003 – 06 IBV K U DBV K U IBSV K U 49,7 50,2 14,4 85,5 18,4 81,5 53,5 46,4 16,1 83,8 16,3 83,6 77,4 22,5 20 79,9 45,3 54,6 65,7 34,2 21,1 78,8 50,3 49,6 31,5 68,4 29 71 18 20 81,9 18,8 81,1 80 9 91 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: İBFK: İç borç faiz kompozisyonu, İBSFK: İç borç stok faiz kompozisyonu, DBSFK: Dış borç stok faiz kompozisyonu, İBV: İç borç vade, DBV: Dış borç vade, İBSV: İç borç stok vade, S: Sabit, D: Değişken, K: Kısa, U: Uzun. Tablonun ilk bölümü yani faiz kompozisyonları 2003 yılından itibaren veri olarak derlendiğinden sadece 2003 – 06 dönemi için alınmıştır. Tüm değerler ele alınan dönem toplamı içinde yüzde payları vermektedir. Tabloda görüldüğü gibi borçlanma araçlarının genelinde faiz kompozisyonunda veri olarak elde edilebilen 2003 – 06 döneminde gerçekleştirilen iç borçlanmalarda sabit faiz oranlı araçların ağırlıkta olduğu görülmektedir. Bu durum, istikrar önlemlerini sürdüren Türkiye’de, borç yönetiminin, değişken faizlerin yol açtığı faiz riskinden kaçınmak için izlediği politika tercihini göstermektedir. Ancak iç ve dış borç stok faiz kompozisyonlarına bakıldığında, değişken faiz oranlı araçların ağırlığı dikkat çekicidir. Bu durum, özellikle reel faizlerin pozitif gerçekleştiği Türkiye’de stok değişkenin faiz riskine açıklığını ortaya koymaktadır. Stokun, aktif yönetimle sabit faiz oranı ağırlıklı bir yapıya çekilmesi yerinde olacaktır. Borçlanma araçlarının vade yapılarını 1980 yılı itibariyle incelemek mümkündür. İç ve dış borçlanmada vade yapılarına bakıldığında iç borçlanmada ağırlık başlangıçta kısa vadedeyken, son dönemlerde uzun vadeye taşınmıştır. Bu durum, borcun çevrilmesini kolaylaştırıcı ve istikrar sağlayıcı olması bakımından olumludur. Bunun yanında borçlanma politikalarında piyasaya verilen güvenin işareti olmaktadır. Dış borçlanmada vade yapısı ise başlangıçta daha uzun vadeliyken son dönemde vade başlangıç değerine göre kısalmıştır. Kısa vadeli dış Eren ÇAŞKURLU 106 borçlanmalar ise başlangıç değerine göre çoğalmıştır. Dış borçlanmada vade değerlendirmesinde borçlanılan miktarın toplamının vadesine değil, ödemelerin süreyle ağırlıklandırılması dikkate alınmalıdır. İç borç stokunda ise vade, genel olarak uzun vadelidir. Bu durum stokun döndürülmesinde kolaylık sağlamakta ise de, uzun dönemde makroekonomik dengelerdeki belirsizlik risk yaratmaktadır. Özellikle son dönem için iç borç stoku faiz kompozisyonundaki değişken oranlılıkla birlikte değerlendirildiğinde faiz oranı riskinin de tehdit edici olduğu yorumu yapılabilir. Bunların yanı sıra iç ve dış borçlanma açısından risk analizinde dikkate alınması gereken özellikle son dönemde verisel olarak derlenmeye başlayan iç ve dış borç stok süre, vadeye kalan süre ve iç borç çevirme oranlarındaki gelişmeler incelenmelidir. TABLO 8: İç – Dış Borç Stok Süre ve Vadeye Kalan Süre Değişimi ile İç Borç Çevirme Oranı 2003 – 2006 (Kasım) Stok vadeye kalan süre* İç borç (ay) 25,1 – 24,4 (23,4) Dış borç (yıl) 5,4 – 7,1 (6,6) İç borç (ay) 6,0 – 8,7 (7,2) Dış borç (yıl) 3,4 – 5,16 (4,2) Stok süre* İç borç çevirme oranı** 97,6 – 76,3 (-21,8) KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not:*:Verilerden aralık şeklinde verilenler başlangıç ve son yıl rakamlarını, parantez içi veriler ise dönem ortalamasını göstermektedir. **: Aralık şeklinde verilen rakamlar başlangıç ve son yıl rakamları olup, parantez içi rakam dönem sonundaki % değişmeyi vermektedir. Tablodaki veriler incelendiğinde iç borç stokunun vadeye kalan süresi kısalırken, dış borçlanmada artmıştır. Vadeye kalan sürenin iç borçlanmada kısalması borç döndürülmesi probleminin yaklaştığının işaretlerini vermektedir. Dış borçlanmada aynı durum biraz daha rahatlatıcı gözükmekte ise de ödemelerin ağırlıklandırılmasına göre yorum yapılmalıdır. Stok süreleri hem iç borçlanmada Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 107 hem de dış borçlanmada ele alınan dönem itibariyle artmıştır. İç borç çevirme oranı rakamına bakıldığında dönem sonunda %20’yi aşan bir oranda azaldığı görülmektedir. Söz konusu durum makroekonomik değişkenlerden bazılarında iyileşmeyi yansıtırken, aynı zamanda risk analizine dayalı borç yönetiminin de bunda etkisi bulunmaktadır. İç borç çevirme oranının azalması borç yönetiminde karşı karşıya kalınan çeşitli risklerin yaratacağı muhtemel tehlikelerden de korunmayı kolaylaştırmaktadır. Ayrıca stok büyümesinin de önüne geçilmesi anlamında olumludur. Borçlanma araçlarının seçimi ve yönetimi çerçevesinde borç portföyünün yönetimi geleneksel faiz – vade seçimi yanında modern teknikleri de gerektirebilir. Özellikle borçlanma işlemlerinin çok çeşitliliği ve çok sayıda faktörden etkilenmesi bunu gerektirebilir. Türkiye’de borç yönetimi ile ilgili Ek’ teki açıklamalara bakıldığında, modern borç yönetim teknikleri olan türev araçların kullanımının olmadığı görülmektedir (bkz. soru 6). Bu anlamda, sadece türev araç olmasa da değişim ihalelerinin yapıldığı görülmektedir(bkz. soru 5). Borçlanma senetleri ihracı sonrası da söz konusu nedenden dolayı sınırlı bir portföy yönetimi vardır (bkz. soru 8). Borç kullanım ve stok büyüklüğüne bakıldığında, Türkiye’de borç yönetiminin daha aktif hale getirilmesi gerekmektedir. Özellikle varlık ve yükümlülük esasının benimsendiği borç yönetim anlayışında, risk analizinin doğru bir şekilde yapılabilmesi ve yapılan analiz sonuçlarının doğru uygulanabilmesi için aktif borç portföy yönetimine ağırlık verilmesi, burada da modern borç yönetim tekniklerinin kullanılması gerekmektedir. Söz konusu tekniklerin kullanımı faiz ve kur riskleri ile mücadeleyi kolaylaştırabilecektir. Ancak söz konusu teknikler bunların etkin uygulanabileceği piyasaların organize edilmesini de gerektirecektir. — Borçlanma araçlarına yönelik piyasalardaki gelişmeler de risk açısından çok önemlidir. Özellikle borçlanmanın yaygın kullanıldığı ülkelerde, gerekli finansmanın sağlanması için piyasa organizasyonu çok önemlidir. Borçlanma araçlarının ilk olarak çıkarıldığı birincil piyasalar ile geniş yatırımcı kitlesine ulaştığı ikincil piyasalar içsel özelliklerine göre düzenlenmelidir. İyi işleyen borçlanma piyasaları, borçlanmada piyasa, likidite, döndürme, yerine getirme, kredi riskleri gibi risklerden kaçınmayı sağlayabilecektir. Birincil piyasaların organizasyonunda ve etkinliğinin sağlanmasında en yaygın ve rasyonel düzenleme piyasa yapıcılığı sistemidir. Piyasa yapıcılığı sistemi dışında birincil piyasada, borçlanmanın stratejik ve temel hedeflerinin düzenli olarak yayınlanması ve şeffaflığın oluşturulması söz konusu piyasanın etkin işlemesi açısından önemlidir. Devlet borç senetlerinin nihai yatırımcıya ulaştığı ikincil piyasaların da şeffaflığı önemlidir, çünkü aksi durumda birincil piyasayı olumsuz etkileyecektir. İkincil piyasaların, borç risk yönetimi açısından iki önemli Eren ÇAŞKURLU 108 fonksiyonu bulunmaktadır. Birincisi, söz konusu piyasaların etkin organizasyonla borç yöneticilerine gerekli likiditeyi sağlamalarıdır. İkincisi ise borçlanma ihalelerinde gösterge faiz belirlenmesi açısından ikincil piyasaların üstlendiği roldür. İkincil piyasaların etkin organizasyonunda piyasa yapıcıları daha önce bahsedildiği gibi önemli rol oynamaktadır. Bunun dışında piyasanın yeterli derinliğinin sağlanması gerekmektedir. Burada işlemci sayısının artırılması ve bu piyasalardaki yatırım araçlarının daha çok işlemin gerçekleştirilmesini sağlayacak şekilde ekonomideki kullanım yaygınlığının sağlanması önemlidir. İkincil piyasanın düzgün işlemesi ve derinliğinin sağlanması oluşacak faiz oranlarının etkinliğine bağlı olarak borçlanmada faiz oranı riskine karşı etkili olacaktır. Borçlanma araçlarına yönelik piyasalar çerçevesinde, Türkiye’de söz konusu araçların işlem gördüğü piyasaların derinliğinin ölçülmesinde ülke toplam mali varlıkları ve M2Y para arzının GSMH içindeki payları şeklindeki iki ölçüt değerlendirilebilecektir. TABLO 9: Dönemler İtibariyle Finansal Derinlikteki Gelişim Toplam Mal. Var. / GSMH M2Y / GSMH 1980 – 85 31,2 23,5 1986 – 89 32,5 22,2 1990 – 94 35,7 26,1 1995 – 98 47,7 35,1 1999 – 02 67,1 51,4 2003 – 06 49,7 48,3 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: Veriler ele alınan dönem ortalama yüzde rakamlardır. Tabloda borçlanma araçları için piyasa derinliği ölçütlerine bakıldığında, son döneme kadar düzenli artan derinliğin son dönemde azaldığı görülmektedir. Özellikle borç döndürme ve likidite risklerinin önüne geçilebilmesi çerçevesinde söz konusu aksaklığın giderilmesi gerekmektedir. Ayrıca modern borç yönetim tekniklerinde kullanılan araçların işlem göreceği piyasaların da oluşturulması gerekmektedir. Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 109 — Borçlanma araçlarının satış tekniklerine bakıldığında ise en yaygın yöntemlerin piyasa yapıcılığı sistemi, ihale yöntemi ve yeni gelişen elektronik ihale sistemi olduğu görülmektedir. Piyasa yapıcılığı sisteminde çeşitli ölçütlere göre seçilen belli sayıdaki bankaya borçlanma senetlerinin belli kotasyonla ayrılan miktarlarının ilk alıcısı olma hakkı verilmektedir. Bankanın da borçlanma ihraçlarında kendisine belirlenen kotasyonda borçlanma senedini satın alma ve bunları eğer düzenlenmişse belli kotasyonla ikincil piyasaya satma yükümlülüğü bulunmaktadır. Piyasa yapıcılığı sisteminin; bireysel ve kurumsal yatırımcıya ulaşma derecesini artırma, borç yöneticilerine piyasa ile ilgili bilgi sağlama, piyasadaki rekabetin artması için yabancı aracıları sisteme sokma imkânı verme, ikincil piyasada çift taraflı kotasyon imkânı sağlama ve bireysel ve finansal sektör talebini tahmin etme olanağı sağlama gibi avantajları bulunmaktadır. Bunun yanında sığ piyasalarda fiyatların aşağı çekilmesini sağlayıcı talep karteli oluşturabilme ve piyasa yapıcılarına tanınan ayrıcalıkların açık ve net bir şekilde ortaya konamamasından kaynaklanan olumsuzluklar gibi dezavantajları bulunmaktadır (Aydın, 2005: 39 – 41). Ancak Türkiye’de borç yönetiminde piyasa yapıcılığına dair düzenlemede sistemin dezavantajlarının giderilmesi çerçevesinde çeşitli yasal önlem alınmıştır. Piyasa yapıcılığı anlaşması, anlaşmanın yapıldığı bankaların yukarıda sayılan durumları gerçekleştirmelerini engelleyici hükümler taşımaktadır. Anlaşma hükümlerine aykırı hareket eden bankaların piyasa yapıcılığı unvanlarını kaybetmeleri ve hatta bir daha piyasa yapıcı olamamalarına kadar yaptırımlar bulunmaktadır. Piyasa yapıcılığı sisteminin borç yönetiminde risk analizi açısından sahip olduğu avantajlara bakıldığında öncelikle bu sistemle finansal risk, likidite riski ve gerçekleştirme riskinin önüne geçildiği görülmektedir. Buna karşılık, söz konusu sistemde ayrıcalık ve yükümlülüklerin borç yönetimi tarafından borçlanmada riskler açısından dikkatle belirlenip çerçevesinin ilgili yasal düzenlemede çizilmesi gerekmektedir. Ayrıca özellikle faiz oranlarının belirlendiği ve borçlanma politikalarını etkileyen para politikası uygulamalarını gerçekleştiren birim olan Merkez Bankasının piyasa yapıcılığı sistemindeki faaliyetlerden haberdar edilmesi ve piyasa yapıcılığı görevini üstlenen bankalarla politika uyumunu gerçekleştirmesi gerekmektedir (Piyasa yapıcılığı sistemi ve Merkez Bankası politikaları uyumu ile ilgili bilgiler için bkz. Aydın, 2005: 42 – 44). Aksi takdirde sistem etkin işlemeyecek ve borç yönetimi risklere maruz kalabilecektir. Türkiye’de piyasa yapıcılığı ile ilgili performans aşağıdaki tabloda görülebilmektedir. Eren ÇAŞKURLU 110 TABLO 10: 2002 – 2006 Yılları İtibariyle Piyasa Yapıcılığı Alım Performansındaki Gelişim PYAP (%) 2002 2003 2004 2005 2006 62 86 89 90 94 KAYNAK: Kamu Finansmanı İstatistikleri, http://www.hazine.gov.tr, Erişim tarihi: 04.12.2008. Not: PYAP: Piyasa yapıcılığı alım performansı Tabloda görüldüğü gibi Türkiye’de piyasa yapıcılığı sisteminin ağırlığı artırılmıştır. Söz konusu durum likidite ve gerçekleştirme riskinin önemli ölçüde engellenmesini sağlamaktadır. İhale sisteminde borç yönetimi ve yatırımcılar arasında teklifler üzerinden borç senetleri satışı söz konusudur. Genel olarak istikrarsız piyasa şartlarında kullanılan yöntemde, ihalenin uygulama şartları dışında alıcı ve satıcı arasında çeşitli esnekliklere sahip olan sistemin etkin işlemesini sağlamak ve risk yönetimi açısından olumsuzluk yaratmasını engellemek için çeşitli önlemlerin alınması gerekmektedir. İhale sisteminde risk analizi çerçevesinde sorun yaratabilecek en önemli konulardan biri, ihalede ihraç edilen devlet borçlanma senetlerinin fiyatları ve faiz oranlarının borç yönetiminin istemi ve beklentisi dışında olumsuz koşullardan etkilenmesidir. Söz konusu durum, Hazine kâğıtlarının fiyatlarını etkileyen çeşitli konularda, örneğin Merkez Bankasının para arzı ile ilgili duyuruları gibi, yapılan açıklamaların hemen öncesinde gerçekleştirilen ihalelerin borçlanma maliyetlerini artırması durumunda söz konusu olabilmekte, çünkü hassas ekonomik haberler öncesinde yatırımcılar kâğıtlara karşı pozisyon almakta kendilerini rahatsız hissetmektedir (Devlet kâğıtlarının fiyatlarını, faiz oranlarını ve satış miktarlarını olumsuz etkileyen ekonomik haberlerin varlığı ve bu haberlerden önce Hazinenin ihaleye çıkmaması gerektiği konusunda bkz. Rossi, 1998: 5 – 6). Dolayısıyla ihaleyi daha maliyetli bir hale getirecek ve bunun sonucunda ya Hazinenin ihtiyaç duyduğu finansmanı daha maliyetli elde etmesine ya da uç durumda hiç elde edememesine yol açan ve likidite riski olarak adlandırılan söz konusu durumlardan kaçınılması gerekmektedir. Son dönemde gelişen teknoloji ve söz konusu teknolojinin kamu finansmanında da kullanılmasıyla yaygınlaşma yolunda olan satış yöntemlerinden biri de elektronik ihraç yöntemidir. Elektronik ihraç; etkinlik, şeffaflık, hız ve güvenirlik sağlamaktadır. Ayrıca yatırımcı çeşitlenmesinin sağlanmasına olanak tanımaktadır. Bunlara karşın yerine getirme riski taşıması dezavantajını Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 111 oluşturmaktadır. Günümüzde zamanın değeri, bu tip finansman yöntemlerinin yaygınlaşmasını gerekli kılmaktadır. Aracı maliyetlerini de ortadan kaldıran bu gibi yöntemlerin iyi tasarlanması ve elektronik ortamların tehlikeli yanlarının ortadan kaldırılması zorunludur. iii) Borç yönetiminde risk analizi kullanılırken idari yapılanma içinde hangi risklerin dikkate alınacağı ve bunların öncelikleri de önemli bir unsurdur. Dikkate alınacak riskler, ülke makroekonomik yapı ve gelişimi ile yakından ilgilidir. Risk çeşitlerinin belirlenmesi gerek risk analizinde kullanılacak yöntemlerin oluşturulması, gerekse risklere karşı alınacak önlemlerin belirlenmesi açısından son derece önemlidir. Ekonomide tarihsel gelişim sürecinde yaşanan dönüşüme bağlı olarak, gerek ülkeler içinde gerekse ülkeler arasında para ve para benzeri araçlarla ilgili işlemlerin gelişen finansal piyasalarda yapılmaya başlanması, hacmi artan devlet borçlanmasının da bu piyasalarda yapılmasını beraberinde getirmiştir. Devlet borçlanmasının finansal piyasalarda yapılması ve borç yönetim birimlerinin bu yönde organize olmaları borçlanmanın, finansal işlemlerde ortaya çıkan risklere maruz kalmasını beraberinde getirmiştir. Bu anlamda hâkim risk çeşitleri piyasa riski – faiz oranı ve kur, döndürme riski, likidite riski, işlemsel risk ve kredi riski şeklinde sıralanabilmektedir. Ek’ teki açıklamalar çerçevesinde Borç Yönetim Ofisince ilk sırada dikkate alınan riskler; borç portföyünde kısa vadeli borçlanma araçlarının ağırlıkta olması ve borç stokunun yüksek olmasından dolayı likidite ve borç döndürme riskidir (bkz. Soru 9). İkinci sırada faiz oranı ve kur riskinin oluşturduğu piyasa riski bulunmaktadır. Üçüncü sırada kredi riski ve son sırada da işlem riski (operasyonel risk) vardır. Söz konusu riskler, borçlanmayı oldukça fazla açıdan etkileyen risklerdir. Ancak bu riskler piyasa riskleri dışında borçlanma gerçekleştirildikten sonra yani sonuç niteliği taşıyan risklerdir. Risk analizine dayalı borçlanmada, borçlanmanın sonucundan çok nedenlerini etkileyebilecek risklerin dikkate alınması başlangıç aşamasında daha rasyonel olabilecektir. Bu anlamda makroekonomik aksaklıklara daha duyarlı ve risklerin borçlanmaya daha çok etki etmesine neden olan bütçe riskleri, politik riskler, tahmin riskleri ve kendi kendine oluşma riski gibi risk çeşitlerinin borç yönetiminde risk analizinde öncelikli sıralara alınması gerekmektedir. iv) İdari yapılanma ve süreç bağlamında borçlanmada risk faktörlerinin zararlı etkiler yaratmasını dolaylı yoldan etkileyebilecek bir aksaklığın Hazine ve Merkez Bankası arasında ortaya çıktığı görülmektedir. Söz konusu aksaklık; 4749 sayılı Kanun’un nakit yönetimini düzenleyen 12.maddesi 3.fıkrasında nakit yönetimi için Merkez Bankası bünyesinde bulunan Hazine hesabındaki fazlalıkların nemalandırılması ve yine 4749 sayılı Kanun’un risk hesabını düzenleyen 13.madde Eren ÇAŞKURLU 112 son fıkrasında söz konusu hesaptaki meblağların nemalandırılması konusundaki hükümlere karşı 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nda bankanın yapamayacağı işlemler başlığı altında 56.maddede zımni olarak buna izin verilmemesidir. Bu önemli bir çelişki yaratmaktadır. Ek’ te Hazine lehine gerçekleşen meblağların mevduat olarak Merkez Bankasında ilgili hesapta tutulduğu ancak herhangi bir nemalanmanın olmadığı belirtilmektedir. Oysa söz konusu meblağların değerlendirilmesinin, Hazine finansman ihtiyacının azaltılması anlamında fonksiyon göreceği ve açığın ek borçlanmayla kapatılması gereğini ortadan kaldıracağı düşünülmektedir. KAYNAKÇA ATEŞ, Gürkan (2002), Borç Yönetim Ofisi ve Türkiye Uygulaması Üzerine Bir Çalışma, T.C. Başbakanlık HM Ekonomik Araştırmaları Genel Müdürlüğü, HM Matbaası, Ankara. AYDIN, Ayşe Berfu (2005), “Piyasa Yapıcılığı Sistemi, Seçilmiş Ülke Örnekleri ve Türkiye Uygulaması”, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Piyasalar Genel Müdürlüğü, Uzmanlık Yeterlilik Tezi, http://www.tcmb/kutuphane/ TURKCE/tezler/ayseberfuaydin.pdf (Erişim Tarihi: 12.11.2006). BÜLBÜL, Duran (2006), Yerel Yönetimler Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara. CASSARD, Marcel, LANDAU, David Folkerts (2000), “Management of Sovereign Assets and Liabilities”, in Sovereign Assets and Liabilities Management, (ed. Marcel CASSARD, David Folkerts-LANDAU). IMF. Washington D.C., pp. 8 – 67. PIGA, Gustavo (2000), “Public Debt Management in The European Monetary Union”, DG2 of The European Commission: Monetary Policy in Stage III: Implications of Different Debt Structures Across Member States, CEPR Policy Papers, 3, http://www.cepr.org/pubs/PolicyPap ers/PP.asp (Erişim tarihi: 19.01.2004), 1 – 40. ROSSI, Marco (1998), “Economic Announcements and the Timing of Public Debt Auctions”, IMF Working Paper, 44, http://www.imf.org/external/pubs/ft/ wp/wp 9844.pdf (Erişim Tarihi: 05.12.2006). SAK, Güven (1996), “Kaynak Problemi Dövizle Borçlanma”, Finans Dünyası Dergisi, 48 – 53. SARI, Müslim (2004), “Dış Borç Yönetimi ve Türkiye Uygulamaları”, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü, Uzmanlık Yeterlilik Tezi, Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 113 http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/TURKCE/tezler/muslimsari.pdf (Erişim tarihi: 02.09.2006). TAŞKIN, Aydın (2004), “İç Borçlanmanın Fiyatlar Genel Düzeyi Üzerindeki Etkisi”, T.C. Merkez Bankası Emisyon Genel Müdürlüğü, Uzmanlık Yeterlilik Tezi, http://www.tcmb/kutuphane/TURKCE/tezler/aydintaskin.pdf (Erişim tarihi: 12.11.2006). Eren ÇAŞKURLU 114 EK: HAZİNE BORÇ RİSK YÖNETİM BİRİMİ TANIMLAMA ÇALIŞMASI Türkiye’de borç yönetiminin gerçekleştirildiği özellikle de borçlanmada risk analizinin yapıldığı borç yönetim ofisi yapılanması çeşitli sorular çerçevesinde tanımlanmaya çalışılmıştır. Söz konusu sorular temelini OECD Debt Management Working Party tarafından 2002 yılında 22 ülkeye yaptırılan bir anket çalışmasından almış ancak soru formatı Türkiye’deki yapılanma göz önüne alınarak tarafımızca değiştirilmiştir (Advance Risk Management in Public Debt: Debt Management Office Surveys 2002). Sorular cevaplanması için HM kapsamında borç yönetim ofisi organizasyonunda en yetkili ve soruların tümüne cevap verebilecek bir kişi olan HM Kamu Finansman Genel Müdürü Sn. M. Coşkun CANGÖZ’e 08.11.2006 tarihinde yöneltilmiş ve Sn. CANGÖZ’ün sorulara karşılık verdiği cevaplar yazıya geçirilmiştir. Sorulan sorular ve verilen cevaplar sırasıyla düzenlenmiş ve aşağıdaki şeklini almıştır. HAZİNE ÇALIŞMASI BORÇ RİSK YÖNETİM BİRİMİ TANIMLAMA SORU 1. Bağımsız bir Borç Yönetim Ofisi oluşturulması çalışmaları bulunmakta mıdır? Mevcut yapılanmada Borç Yönetim Ofisi uluslararası standartlarda bir borç yönetim ofisi midir? Mevcut yapılanmada borç risk yönetimi idari organizasyonu nasıl oluşturulmuştur? Borç ve risk yönetiminde yürütme fonksiyonunu gerçekleştiren kuruluşların oluşturdukları bir kurul, komisyon ya da komite bulunmakta mıdır? Eğer bulunuyorsa, a) Kurul, komisyonun ya da komitenin yapısı, işleyişi ve fonksiyonları nelerdir? b) Kurul, komisyonun ya da komite ne sıklıkla toplamaktadır? c) Merkez Bankası ile Müsteşarlık borç yönetimi arasında koordinasyon nasıl sağlanmaktadır? Eğer koordinasyon varsa ve bir oluşum çerçevesinde düzenleniyorsa bunda Hazine’nin fonksiyonu nedir? YANIT: Bağımsız bir borç yönetim ofisi oluşturulması çalışması bulunmamaktadır. Zaten bu düşünülse dahi yasa değişikliği ile gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Mevcut yapılanmada Türkiye’de borç yönetimini yürütme fonksiyonu çerçevesinde gerçekleştiren HM bünyesindeki birim, uluslararası standartlara göre iyi yapılanmış ve iyi işleyen bir borç yönetim ofisidir. Genel itibariyle bakıldığı zaman uluslararası standartlarda bir borç yönetim ofisinin ön, orta ve arka ofis denilen yapılanmaları içermesi gerekmektedir. Türkiye’de ise Hazine bünyesinde ilk bakışta bu ayrımın varlığı dikkat çekmese de dikkatle incelendiğinde Hazine borç idaresinin söz konusu ayrımı oluşturan yapılanmaların hepsini içerdiği görülmektedir. Borç yönetiminden sorumlu birimler HM’nda Kamu Finansman Genel Müdürlüğü ile Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü olarak organize olmuştur. Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü dış borçlanmayla ilgili işlemleri yürütmekle sorumludur. Kamu Finansman Genel Müdürlüğü ise borçlanma stratejilerinin geliştirilmesinden borçlanmanın Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 115 gerçekleştirilmesine ve geri ödenmesine kadar olan tüm süreç ve işlemler bütününden sorumludur. HM içinde Borç Yönetim Komitesi (BYK) adında borç yönetiminden sorumlu birimlerin oluşturduğu bir komite bulunmaktadır. a) BYK’ da Toplantının gündemine göre başkanlık da değişmektedir. Gündem risk parametrelerinin belirlenmesi, söz konusu parametrelere ait orta ve uzun vadeli hedeflerin ve stratejilerin belirlenmesi ile bunların revize edilmesi ise Bakan’ın başkanlığında yapılan toplantıya Hazine Müsteşarı, Müsteşar Yardımcıları, Kamu Finansmanı Genel Müdürü, Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürü, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürü katılmaktadır. Bunun dışındaki gündem maddelerinde komiteye Müsteşar başkanlık yapmaktadır. BYK’nın sekretarya hizmetlerini Kamu Finansman Genel Müdürlüğü Risk Yönetim Birimi yürütmektedir. b) Komite en az ayda bir kere toplanmaktadır. c) Nakit yönetimi ve borç yönetiminden sorumlu olan Hazine ile parasal istikrarın sağlanmasından sorumlu olan Merkez Bankası arasındaki koordinasyon esas olarak Merkez Bankası’nın 1211 sayılı Kanunun 22.maddesinde belirtilen Para Politikası Kurulu vasıtasıyla yapılmaktadır. HMnı temsilen söz konusu Kurula Müsteşar ve Kamu Finansman Genel Müdürü katılmaktadır. Kurulda Hazine yetkililerinin oy hakkı bulunmamaktadır. Hazinenin söz konusu Kuruldaki fonksiyonu bilgilendirme ve koordinasyon amaçlıdır. SORU 2. Risk parametrelerinin (hedef portföy, kredi risk limitleri vb.) öncelikle nerede belirlendiği / geliştirildiği ve kabul edildiğini belirtir misiniz? YANIT: □Borç Yönetim Birim / Birimleri □Bağlı Bulunulan Genel Müdürlükler □HM □Merkez Bankası □Diğer: Borç Yönetim Komitesi / Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü burada da Risk Yönetim Birimi (Orta ofisi) tarafından geliştirilmekte ve BYK tarafından belirlenmektedir. SORU 3. Borç Risk Yönetim (Orta Ofis) Birimlerinde çalışan personel sayısı nedir? YANIT: *0 – 5 *6 – 10 *11 – 15: (12) SORU 4. Borç Risk Yönetim Birimlerinde personelin kaçının aşağıdaki bölümlerde çalıştığını belirtebilir misiniz? YANIT: *Kredi Riski Yönetimi: 3 *Piyasa Riski Yönetimi: 3 *Araştırma – Modelleme – Raporlama: 6 116 Eren ÇAŞKURLU SORU 5. Kurumun kullandığı araçlar ve üstlendiği işlemlerin hacmi ve kapsamını aşağıdaki sınıflandırmaları kullanarak her bir öğe için belirtiniz. KULLANIM HACİM S Y Uzun dönem borçlanma kâğıtları ihracı K / S (PİYASA YAPICILIĞI) -/D Swap/ Değişim SD D Yabancı para borç ihracı S D Endeksli kâğıtlar K Türev araçlar K İkincil piyasa repo araçlar TCMB’ DE MEVDUAT Y Yatırımlar (belirtiniz) OLARAK TUTULUYOR ANCAK NEMALANMA YOK SD (2005 – 2006 İÇİN 3 DEFA) D Borçlanma araçları geri alım (buy back) Y Kısa dönem borçlanma araçları O K Para piyasası nakit işlemleri K Tezgâh üstü türev araçlar K Yabancı para türev araçlar K Diğer ikincil piyasa işlemleri Diğer (belirtiniz) KULLANIM: SIK (S) ORTA (O) SIK DEĞİL (SD) KULLANILMIYOR (K) HACIM: YÜKSEK (Y) DÜŞÜK (D) SORU 6. Türev araçlarla ilgili ne tür bir işlem gerçekleştiriliyor? YANIT: Türev araçlara ilişkin işlem gerçekleştirilmemektedir. SORU 7. Hazinedeki mevcut durumda portföy yönetimi, risk yönetimi politikası ve denetim – uyum – gözetim gibi orta ofis faaliyetleri ayrı birimler tarafından mı aynı birim tarafından mı yürütülmektedir? YANIT: Mevcut durumda Hazine’de varlık ve yükümlülük yönetimi yaklaşımı kullanılmaktadır. Varlık ve yükümlülük yönetimi risk yönetimi birimi bünyesinde yapılmaktadır. SORU 8. Aşağıdaki diyagramı kullanarak kurumunuzun birincil borç senedi ihracından sonra oluşturulan stratejik hedef ya da herhangi bir portföy hedefine ulaşmak için borç portföy yönetiminde ne kadar aktif olduğunun derecelendirmesini yapabilir misiniz? YANIT: İhraçtan sonra portföy yönetimi YOK İşleme duyarlı çok yüksek portföy yönetimi aktifliği 4 0 5 10 Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 117 SORU 9. Borç yönetim birimlerinde maruz kalınacak risk çeşitleri bağlamında bir öncelik sırası var mı? Varsa hangi risk ya da riskler açısından öncelik vardır? Nedeni nedir? (Faiz oranı riski, likidite riski, kur riski, kredi riski, işlem riski, döndürme riski) YANIT: Borç portföyünde borçlanma araçları vade uzunluğunun kısa olması ve stok seviyesinin yüksekliğinden dolayı risk yönetiminde ilk öncelik likidite ve borç döndürme riskindedir. İkinci sırada faiz oranı ve kur riskinin oluşturduğu piyasa riski bulunmaktadır. Üçüncü sırada kredi riski ve son sırada işlem riski (operasyonel risk) vardır. SORU 10. Birimlerdeki iş devamı ve afet önlem düzenlemelerini belirtiniz. EVET YAPILANMA HAYIR AŞAMASINDA Projeler bulunmaktadır. İş Devam Planı Projeler bulunmaktadır Afet Önleme Planı X Yedekleme SORU 11. Kurumunuzun kullandığı denetim çerçevesini belirtiniz. Bağımsız bir iç denetim bulunmakta mıdır? Varsa kime rapor verilmektedir? Devlet denetçileri ve kurumunuz arasında bağlantı nedir? Eğer bağlantı varsa devlet denetçileri ve kurum iç denetim sorumlularının sınırı nedir? YANIT: Bağımsız iç denetim bulunmamaktadır. 2007 yılı itibariyle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu gereği İç Denetçi ataması gerçekleştirilecektir. İç denetçi tarafından yapılacak denetimle ilgili Müsteşarlığa raporlama söz konusu olacaktır. Sayıştay tarafından dış denetim vardır. SORU 12. Borç yönetimi ile ilgili kullanılan bir muhasebe / kayıt sistemi bulunmakta mıdır? Eğer bulunuyorsa söz konusu sistem ya da sistemleri belirtiniz. YANIT: *İşlem dış yardım alınarak yapılmaktadır. *İçsel olarak geliştirilmiştir *Bilânço sistemi *Ticari yazılım paketi (Adı nedir?) *Defter esaslı sistem *diğer (belirtiniz) SORU 13. Kurumunuzda bilgi teknolojileri yapılanmasını tarif edebilir misiniz? YANIT: Kurumun bilgi teknolojileri çok gelişmiş durumdadır. Söz konusu gelişmişlik özellikle borçlanmadaki çeşitliliği kavrayacak bir entegre sistemin oluşturulması gereğinden kaynaklanmaktadır. Genel olarak Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü Bilgi Sistemi olarak adlandırılabilir. Bu sistem çok taraflıdır. İç borç + Dış borç + Muhasebe / Alacak sistemi + Tahakkuk (ödeme) sistemi şeklinde kurgulanmıştır. Bunun dışında Kur / Faiz Modülü denen birimle desteklenmektedir. Kur ve faiz bilgileri harici bilgi kanallarından (REUTERS, Bloomberg, Internet vb.) elektronik 118 Eren ÇAŞKURLU ortamda temin edilerek sisteme entegrasyonu sağlanmaktadır ve bu bilgiler ışığındaki değişimler sisteme anında yansımaktadır. SORU 14. Kurum bilgi teknolojilerine ve sistemlerine (çalışanların maliyeti dâhil) ne kadar harcama yapılmaktadır? (Yıllık işlem bütçesinin %’si olarak) YANIT: Bilgi teknolojileri sistemine yönelik harcamalar Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü tarafından yapılmaktadır. Harcama rakamları bütçe ayrıntılı verilerinde yer almaktadır. SORU 15. Borç yönetim işlemlerini gerçekleştirmek için belirgin bir “Hazine sistemi” kullanılıyor mu? Bu dışarıdan mı satın alınmıştır? İçeride mi geliştirilmiştir? Aracılık / hazine/ risk yönetimi/ yerine getirme ve muhasebe fonksiyonlarını karşılamak anlamında ofise nasıl adapte edilmiştir? YANIT: Bir risk yönetimi yazılımı bulunmaktadır. Dışarıdan alınmıştır. BANCWARE yazılım sistemi olarak adlandırılmaktadır. SORU 16.Kurum çalışanlarına ne çeşit bir eğitimin verildiğini aşağıdakileri numaralandırmak yoluyla belirtir misiniz? YANIT: *Akademik (özellikle yüksek lisans – doktora) *İş esnasında *Kurum içinde eğitim *Kurum dışı kurs (özellikle seminerler) *Finansal piyasalar SORU 17. İş esnasında ve kurum içinde eğitim dışarıda tutulduğunda kurum harcamalarının % kaçı eğitim hizmetlerine gitmektedir? YANIT: *6 – 10 *11 – 15 *16 – 20 *21 *0 – 5:çoğu ücretsizdir. SORU 18. Borç yönetim birimlerinde çalışanların iş pozisyonundaki değişiklikler hangi sıklıkla olmaktadır? Değişikliklerin genel olarak nedeni nedir? YANIT: Pozisyon değişimi sık değildir. Düzenli bir rotasyon yoktur. Ancak zorunlu hallerde değişim söz konusu olmaktadır. Zorunluluk; emeklilik, iş değiştirme vb. durumlarda ortaya çıkmaktadır. SORU 19. Borç yönetim birimleri faaliyetlerinde danışmanlık hizmetlerinden (outsourcing) yararlanmakta mıdır? Danışmanlar sürekli mi yoksa kısa dönemli projeler için mi kullanılmaktadır? Danışmanlar temel olarak hangi rolleri üstlenmektedir? YANIT: *Bilgi teknolojileri *İnsan kaynakları *Risk yönetim danışmanlığı *Borç yönetimi danışmanlığı *Muhasebe *Yasal danışmanlık Danışmanlık hizmeti bulunmaktadır. Özellikle bilgi teknolojileri alanında danışmanlık vardır. Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü’nde kredi Hazine Borç Yönetiminde Risk Analizi Uygulamasının Yasal Ve İdari Açıdan Değerlendirilmesi 119 anlaşmalarına ilişkin olarak hukuki konularda danışmanlık yaygındır. Bunun dışında Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünde borç ve risk yönetimi konularında geçici ve bireysel danışmanlıklar alınmıştır, bazıları hala devam etmektedir. Bireysel danışmanlıklar yurtdışından uzmanların uzmanlık alanlarına göre birimlerde belli bir süre faaliyet göstermesi ve bu birimde yer alan personelin bundan faydalanması şeklinde gelişmektedir. Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü de bilgi sistemleri konusunda danışmanlık hizmeti almaktadır. SORU 20. Belirgin bir yıl için danışmanlık maliyetlerinin birimlerin bütçelerine oranı ortalama yüzde kaçtır? YANIT: *0 – 5:Ücreti alınan hibelerle sağlanmaktadır. *6 – 10 *11 – 15 *16 – 20 *21 SORU 21. Borç yönetim birimlerinin yabancı ülke borç yönetim ofisleri ile resmi ya da gayri resmi bağlantısı var mı? Varsa sürekliliği ve boyutu ile ilgili bilgi verebilir misiniz? YANIT: Bağlantı bulunmaktadır. Düzenli katılım gerçekleştirilen toplantılar olmaktadır. Dolayısıyla süreklilik söz konusudur. OECD’nin yılda iki kez düzenlediği toplantılar bulunmaktadır. Bunun dışında IMF ve Dünya Bankası’nın ortak forumları ile OECD ve Dünya Bankası’nın her yıl yapılan düzenli toplantılarına Hazine katılımı gerçekleştirilmektedir.
