YAYıN NO:1996-47

İSTANBUL
TİcARET
ODASı
YAYıN
TUR
NO:1996-47
İSTANBUL TİCARET ODASI
TÜRKİYE'DE
İÇ BORÇ SORUNU
VE
ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
Hazırlayan:
Prof. Dr. Osman Z. Orhan
İstanbul, 1996
PRIVE GRAFiK & MATBAACıLıK
SANA vi VE TicARET LTD. şTi.
Yerebatan Caddesi, Salkım Şögüt Sokak
No: 5, 34410 Cağaloğlullstanbul
Tel: (0212) 5273324 - 52647 12 - 526 3727
Fax: (0212) 51112 01
ÖNSÖZ
Ülkemiz ekonomisinde 19801li yılların ortalarından itibaren yeni politikalar
uygulanmaya başlanmıştır. Bu politikaların etkileri ise belirgin bir şekilde 1990 11
yılların ortalarına doğru hissedilmiştir. Yeni uygulanan bu politikaların bir sonucu
da devlet bütçesinin ağırlıklı bir bölümünü iç borçların oluşturması şeklinde ortaya
çıkmış ve hükümetlerin bu borçların yönetimi ile ilgili uygulamaları bütün ekonomiyi
etkisi altına almıştır.
1
Cumhuriyetin ilanından itibaren ilk 10 yıllık süre içerisinde dtmk bütçe
izleyen Türkiye, 1933 yılından itibaren çeşitli sebeplerle iç boırçlanmaya
gitme gereksinimi duymuş ve 1950 yılından itibaren de bütçe açıklarının
finansmanı için iç borçlanma uygulamasına devam etmiştir. Daha önceleri bütçe
açıklarının finansmanında temel kaynak olarak Merkez Bankası kullanılırken, 1985
yılından itibaren bütçe finansmanında asıl ağırlık iç borçlanmaya verilmiş ve bu
uygulama her geçen yıl artarak devam etmiştir. 1996 yılı ortaları itibariyle 2
katrilyonu aşmış olan ve yıl sonunda iyimser bir tahminle 3.5 katrilyona ulaşması
beklenen iç borç stoku hem kamu kesimi hem de ülke ekonomisinin bütünü
üzerinde büyük bir yük oluşturmaktadır. Her geçen yıl borç ödemek için daha fazla
borçlanarak ağır bir iç borç kıskacına giren Türkiye'nin sorunlarını daha da
artırmadan bu kıskaçtan kendini kurtarması gerekmektedir.
politikası
Odamız,
iç borç sorununun incelenmesi ve çözüm önerilerinin tartışılması ve
kamuoyunun görüşlerine sunulması amacıyla "Türkiye'de iç Borç Sorunu ve
Çözüm Önerileri" konulu bir araştırma yaptırmıştır. Bu araştırma iç borç konusunu
her yönü ile incelemekte ve ülkemizde ulaştığı boyutları ortaya koyarak, neden
olduğu sorunlara değinmekte, çözüm önerilerini sunmaktadır.
Bu
olmasını
araştırmanın,
başta
diler, araştırmayı
teşekkür ederim.
karar
alıcılar
gerçekleştirmiş
olmak üzere tüm ilgililere faydalı
olan Prof. Dr. Osman Z. Orhan'a
Prof. Dr. ismail Özaslan
Genel Sekreter
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
İÇİNDEKİLER
I. GİRİŞ
"
7
II. GENEL OLARAK İÇ BORÇ SORUNU
11.1. GİRİŞ
11.2. BORÇLANMAYA İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR
11.2.1. İç Borç Stoku
11.2.2. İç Borç Servisi
11.2.3. İç Borçlanmanın Sınırı
11.2.4. İç Borç Yükü
11.2.5. İç Borçlanmanın Nedenleri
11.2.6. İç Borçlann Özellikleri
•
8
ö
10
10
10
11
11
12
14
11.3. İÇ BORÇLANMANIN ÇEŞİTLERİ
11.3.1. Hazine Bonolan
11.3.2. Devlet Tahvilleri
11.3.3. Hazine Kefaletini Haiz Bonolar
11.3.4. Müteahhit Bonolan
11.3.5. Hazineye Kısa Süreli Avanslar
11.3.6. Teminatlı - Teminatsız Borçlar
11.3.7. Gönüllü - Cebri Borçlar
16
16
16
17
17
17
17
18
11.4. İÇ BORÇLANMANIN BAŞLİCA KAYNAKLARİ
11.4.1. Şahıslardan Alınan Borçlar
11.4.2. Bazı Sosyal Güvenlik Kurumlan ve Ekonomik
Kuruluşlarda Alınan Borçlar
11.4.3. Ticari Bankalardan Borçlanma
11.4.4. Merkez Bankasından Alınan Borçlar
19
19
20
20
21
11.5. İÇ BORÇLANMANIN EKONOMİK ETKİLERİ
11.5.1. Gelir Dağılımı Etkisi
11.5.2. Gelir Etkisi
11.5.3. Tüketim Üzerindeki Etkileri
11.5.4. Ekonomik İstikrar Etkisi
11.5.5. Para ve Kredi Politikası Yönünden Etkileri
22
22
22
22
23
23
11.6. İÇ BORÇ YÖNETİMİ ve BORCUN İTFASI
11.6.1. Borçlann Miktan
11.6.2. Borçlann Bileşimi
11.6.3. Borçlann Faizi
11.6.4. Borçlann Vadesi
11.6.5. Borçlann İtfası
24
24
25
25
26
27
11.7. OLAĞANÜSTÜ BORÇ YÖNETİMLERİ
11.7.1. Konsolidasyon
11.7.2. Konversiyon
11.7.3. Monetizasyon
29
29
31
35
III. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇ SORUNUNUN NEDENLERİ ve SONUÇLARI
111.1. GİRİŞ
111.2. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN NEDENLERİ
111.2.1. Giriş
111.2.2. Konsolide Bütçe Açıkları
111.2.3. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Açıklan
111.2.4. Sosyal Güvenlik Kurumlarının Açıklan
111.2.5. Yerel Yönetimlerin Açıklan
111.2.6. Bütçe Dışı Fonlann Açıklan
111.2.7. Siyasal İstikrarsızlık ve Seçim Ekonomisi
36
36
38
38
40
43
47
48
50
52
111.3. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN BOYUTLARI
111.3.1. Giriş
111.3.2. İç Borç Stokundaki Değişmeler
111.3.3. İç Borç Yükündeki Değişmeler
111.3.4. İç Borçlann Faiz ve Vade Yapısı
111.3.5. İç Borç Servis Yükü
54
54
54
56
58
62
111.4. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN KAYNAKLARI
111.4.1. Giriş
111.4.2. Merkez Bankasından Sağlanan Kaynaklar
111.4.3. Ticari Bankalardan Sağlanan Kaynaklar
111.4.4. Resmi Kurumlardan sağlanan Kaynaklar
111.4.5. Özel Kuruluşlardan ve Tasarruf Sahiplerinden Sağlanan Kaynaklar
111.5. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMAYA İLİŞKİN SORUNLAR
111.5.1. İç Borçlanmanın, Maliye Politikası Aracı Olarak Kullanılamaması
111.5.2. Yüksek Reel Faizlerle Borçlanılması
111.5.3. Kısa Vadeli Olarak Borçlanılması
111.5.4. Ticari bankalardan Borçlanılması
111.5.5. Üretken Amaçlar Dışında Borçlanılması
65
65
65
67
68
69
70
70
70
71
71
72
111.6. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN NEDEN OLDUĞU
EKONOMİK SORUNLAR
111.6.1. Dışlama Etkisi.
111.6.2. Faiz Oranlan Üzerindeki Baskı
111.6.3. Kronikleşen Enflasyon
111.6.4. Bütçe Açıklarının Artması
111.6.5. Rant Ekonomisi ve Gelir Dağılımının Bozulması
111.6.6. Kısa Vadeli Sermaye Girişi
74
74
75
75
76
76
77
111.7. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇ YÖNETİM POLİTİKASI
111.7.1. İç Borç Yönetim Politikasının Önemi
111.7.2. 1980 öncesi Dönemde İç Borç Yönetimi
111.7.3. 1980 Sonrası Dönemde İç Borç Yönetimi
78
78
78
79
IV. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇ SORUNUN ÇÖZÜM YOLLARI
IV.1. GİRİŞ
IV.2. DENK BÜTÇE POLİTİKASI
80
80
82
IV.2.1. Denk Bütçe Politikasının Anlamı ve Önemi
IV.2.2. İktisat Politikası Aracı Olarak Denk Bütçe
IV.2.3. Türkiye'de Denk Bütçe Politikası ve İç Borçlan
82
82
83
IV.3. KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ
IV.3.1. Siyasi ve İktisadi Bir Tercih Olarak Özelleştirme
IV.3.2. Türkiye'de Özelleştirmenin Hedefleri ve Sorunları
IV.3.3. İç Borç Sorununa Bir Çözüm Olarak Özelleştirme
85
85
85
87
IV.4. KAMU KESİMİNİN YENİDEN YAPILANMASI
IV.4.1. Kamu Kesiminin Mevcut Durumu ve Sorunları
IV.4.2. Kamu Yönetimi Reformu
IV.4.3. Ekonomik ve Mali Yönetim Reformu
89
89
89
90
IV.5. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI REFORMU
IV.5.1. Sosyal Güvenlik Sisteminin Temel Sorunlan
IV.5.2. Sosyal Güvenlik Kurumları Reformu
92
92
93
IV.6. TARIMSAL DESTEKLEME POLİTİKASI
IV.6.1. Türkiye'de İzlenen Tanmsal Destekleme Politikalan
IV.6.2. Tanmsal Destekleme Politikasının Neden Olduğu Sorunlar
IV.6.3. Tarımsal destekleme Politikalarının Alternatifi Olarak Ticaret Borsalar
94
94
94
95
V. ÖZET ve SONUÇ
97
YARARLANILAN KAYNAKLAR
a) Kitaplar B) Makaleler 0) Raporlar
100
L GİRİŞ
Özellikle son yıllarda Türkiye ekonomisinin temel sorunları kamu kesimindeki
dengesizliklerden kaynaklanmaktadır. Kamu kesimi finansman açıklarının sürekli
bir artış eğilimi içinde bulunması, kamunun borçlanma gereksinimini ve sonuçta iç
borç stokunu artırmaktadır. Bu nedenle devlet, bir taraftan kamu açıklarını finanse
etmek bir taraftan da eski borçlarını ödeyebilmek amacıyla yeniden borçlanmak du­
rumunda kalmaktadır.
Daha önceleri kamu kesimi açıklarının finansmanında geniş ölçüde merkez
bankası kaynakları kullanıldığı halde 1985 yılından sonra ülkemizde enflasyonu
önlemek amacıyla kamu finansman politikasında bir yöntem değişikliği yapılmış ve
iç borçlanma, kamunun temel finansman politikası haline getirilmiştir. Dünyanın
gelişmiş ülkelerinde bütçe açıklannın iç borçlanma yöntemiyle finanse edilmesi, bu
ülkelerde fiyat istikrarını bozmadığı halde, üklemizde enflasyonun kronik bir hal al­
masına neden olmuştur.
İç borç sorununun nedenleri ve çözüm yolları konusunu araştırmayı
amaçlayan bu çalışma, esas itibariyle beş bölümden meydana gelmiştir. Konunun
öneminin vurgulandığı giriş bölümünden sonra II. bölümünde, iç borç sorunu genel
hatları ile ele alınmıştır. Bu bölümde, iç borçlanmaya ilişkin temel kavramlar, iç
borçlanmanın başlıca çeşitleri, iç borçlanmanın kaynakları ve etkisi ile iç borç
yönetimi gibi temel konular üzerinde durulmuştur.
Üçüncü bölümde, Türkiye'de İç Borç sorunun başlıca nedenleri, sonuçları ve
Türkiye'de iç borç yönetim politikası ele alınarak, ülkemizde uygulanan iç borç
yönetiminin neden enflasyonu kronik bir hale getirmiş olduğu irdelenmeye
çalışılmıştır.
Dördüncü bölümde ise, ülkemizde iç borç sorunun çözümüne yönelik öneriler
ortaya konulmuştur. Bu bağlamda, iç borç sorununun çözüm yöntemleri olarak
denk bütçe politikası, kamu teşebüslerinin özelleştirilmesi, kamu kesiminin yeniden
yapılanması, sosyal güvenlik kurumları reformu, tanmsal destekleme politikaları ve
ticaret borsalan aynntılı bir biçimde incelenmiştir.
Çalışmanın son bölümü olan beşinci bölümde de, iç borç sorunu ve çözüm
yöntemleri özetlenerek, ülkemizde iç borç sorunun çözümü konusunda bir sonuca
ulaşılmaya çalışılmıştır.
il. GENEL OLARAK İÇ BORÇ SORUNU
11.1. GİRİŞ
Genel olarak iç borç soruna yaklaşdığımızda devletin bütçe dengesi ile iç
borçlar arasında yakın bir ilişkinin mevcut olduğu anlaşılmaktadır. Devlet bütçesi
açık verdiği zaman, bunu finanse etmenin çeşitli yöntemleri olup bunlardan birisi de
iç borçlanmadır. Özellikle enflasyona neden olmamak amacıyla merkez bankası
kaynaklanna başvurulamadığı ve siyasi endişelerle vergilerin arttınimasının uygun
olmayacağı düşünüldüğü koşullarda iç borçlanma, bütçe açıklannın finansmanında
temel yöntemlerden birisi olmaktadır.
Özellikle II. Dünya Savaşından itibaren Keynezyen iktisatın, temel politika
reçetesi olarak uygulandığı ülkelerde, bütçe açıklarına sempati ile bakılmış ve
bütçe açıklarının ekonomik konjonktüre göre, vergi ile finanse edilebildiği gibi iç
borçlanma ile de finanse edileceği düşüncesi hakim olmuştur. Özellikle ekonominin
işsizlik ve durgunluk içinde bulunduğu koşullarda, toplam talebin genişletilmesi
amacıyla bütçe açıklan ve iç borçlanma tercih edilen çözüm yollan olarak
önerilmektedir. İç borçlanmanın merkez bankası kaynaklarından yapılması du­
rumunda genişletici maliye politikası ucuz para politikası ile desteklenmiş ola­
cağından toplam harcamalann artması ve sonuçta ekonominin tam istihdam
düzeyine doğru hareket etmesine de yardımcı olunacaktır.
Devlet bütçesi, açık verdiği zaman iç borçlanma zorunluluğu ile karşı karşıya
kalan hazine, çeşitli kaynaklardan borçlanabilme imkânına sahiptir. Bu iç
borçlanma kaynaklannm başlıcaları şunlardır.
a) Şahıslar ve şirketler,
b) Sosyal Güvenlik Kurumlan,
c) Ticaret Bankaları,
d) Merkez Bankası.
İç borçlanmanın hangi kaynaklardan yapılması gereği düşünüldüğünde
çeşitli etkenler arasında göz önüne alınması gereken ilk husus, ekonominin içinde
bulunduğu konjonktürel durumdur. Eğer ekonomi, tam istihdam yakınlannda ve en­
flasyon içinde bulunuyorsa şahıslardan ve şirketlerden borçlanmak, toplam talebin
kontrol altında tutulması açısından tercih edilen bir yoldur. Bunun aksine olarak
ekonomik işsizlik ve durgunluk içinde bulunuyorsa, bu durumda toplam harcamaları
desteklemek amacıyla ticaret bankalanndan ve tercihen merkez bankasından
borçlanmak daha uygun bir çözüm olacaktır.
İç borçların, ekonomide son derecede geniş bir yansımaları söz konusu ol­
maktadır. İlk olarak, iç borçlarda meydana gelecek olan değişmeler, istihdam hac­
mi, yatınmlar, üretim, ekonomik büyüme ve enflasyon üzerinde son derece de
önemli etkiler meydana getirmektedir. İç borçlanma durumunda devlet, artan ödünç
verilebilir fon talebi nedeniyle ekonomi de özel sektörün yatınmlarının ve üretiminin
dışlanmasına neden olmaktadır. Bu dışlanma hem özel sektörün kullanacağı kay­
naklara devletin el koyması biçiminde hem de özel sektörün kullanacağı kredilerin
daha yüksek maliyetlerden sağlanması biçiminde olmaktadır.
Bilindiği gibi bir ülkede başarılı bir maliye politikası uygulaması aynı za­
manda sağlıklı bir borç yönetimini gerekli kılmaktadır. Borç yönetimi borçların miktannda, bileşiminde, faiz ve vade yapısında gerçekleştirilen düzenlemeleri ifade et­
mektedir. Başanlı bir borç yönetimi ise, ekonomide istikrarlı bir büyümeye imkan
sağlayan bir borç idaresidir. Borç yönetimi bilgi, tecrübe ve ehliyeti gerektirmesi ne­
deni ile bir bilim dalıdır, fakat aynı zamanda sezgi ve duyarlılığı gerektirmesi nede­
niyle de bir sanat dalı özelliğini taşımaktadır.
Normal koşullann dışında uygulanan borç yönetimleri olağanüstü borç
yönetimleri olarak ifade edilmektedir. Bunların başlıcalan konsolidasyon, Konversiyon ve Monetizasyondur. Bilindiği gibi, konsalidasyon, kısa vadeli borçlann
uzun vadeli yada süresiz borç haline getirilmesidir. Bu işlemde, süresi gelmiş olan
devlet tahvilleri, daha uzun vadeli tahviller ile değiştirilmektedir. Böylece, borçlann
ödemesinde kolaylık sağlanmaktadır. Konversiyon, devletin borç yükünü haf­
ifletmek amacıyla yüksek faizli tahvillerin düşük faizli olanlar ile değiştirilmesidir.
Tanımdan da anlaşılacağı üzere, konversiyonda borç miktarı sabit kalmakta
sadece borcun faizi düşürülmektedir. Ancak konversiyon işleminin başanlı olması
için, ülkede para ve sermaye piyasalarının yeterli ölçüde gelişmiş olmaları temel bir
koşuldur.
Monetizasyon ise, devlet borçlarının parasallaştırılması işlemidir. Başka bir
deyimle, devlet borç senetlerinin merkez bankası tarafından basılan paralar ile
ödenmesidir. Monetizasyon, borçlarının yönetiminde kısa vadede de en kolay ve
rahat bir yol olarak görülmesine rağmen, uzun vadede, devletin borç yönetiminde
içinde çıkılamaz sorunlar ile karşı karşıya kalmasına neden olabilecektir. Çünkü,
monetizasyon sonucunda, ekonomi hiper enflasyon koşullarına sürüklenir, döviz
kurlarının kontrolü zorlaşır, ödemeler bilançou açıkları ortaya çıkar ve ekonominin
makro dengeleri önemli ölçüde bozulur. Bu nedenle, istikrarlı ve sürekli bir ekono­
mik büyüme için fiyat istikrarı temel bir koşul olduğundan monetizasyon sağlıklı bir
borç yönetim süreci olarak tavsiye edilmemektedir.
[1.2. İÇ BORÇLANMAYA İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR
Borçlanma, kaynağı itibariyle tasarrufa dayanmaktadır. Ekonomide tasarruf
yapanlar ile yatınm yapanlar aynı kişiler veya aynı kurumlar olmadıkları için,
borçlanma vasıtası ile tasarruflann yatınmlara çıkması sağlanmaktadır.
Müteşebbisler öz kaynaklan yetersiz kaldığında, devlet de normal gelirleri giderlerini
karşılayamadığında finansman gereksinimlerini azaltmak amacıyla borçlanmaktadır.
Devlet normal şartlar altında iç kaynaklardan borçlanır. Çeşitli nedenlerle ek
kaynağa ihtiyaç duyulması durumunda siyasal sınırlar içerisinde bulunan va­
tandaşlara yada kurum ve kuruluşlara müracaat etmek ekonomik ve sosyal
gerçeklerle tercih edilen bir yöntemdir.
İç borçlar, kullanılabilir milli gelirin bir kısmının özel veya kamu kurumlanndan devlete aktarılmasıdır. Başka bir ifadeyle, iç borçlanma, devletin va­
tandaşlarından, çeşitli ekonomik kuruluşlardan yada sosyal güvenlik kuruluşlanndan yada bankalardan sağladığı kaynaklardır.
IL2.1. İç Borç Stoku
Piyasaya sürülen devlet tahvili, hazine bonusu ve merkez bankasından
alınan kısa vadeli avanslar ile çeşitli kaynaklardan sağlanan yada kısa vadeli
borçlann konsolidasyonu suretiyle meydana gelen konsolide borçlar, iç borçlann
toplamını meydana getirmektedir.
Borçlanmanın miktarı, hükümetlerin kabul ettikleri borçlanma politikaları
doğrultusunda saptanmaktadır. Borç miktannm durumu kamuoyunda geniş
tartışmaları beraberinde getirdiği için gerek yasama organı gerekse iktidarda bu­
lunan hükümetler bu konuda temkinli davranmak zorundadırlar. Bu nedenledir ki,
birçok ülkede devlet borçlannın toplam miktarı için borç tavanı uygulaması get­
irilmiştir. Ancak uygulamadaki rahatlık nedeniyle hükümetler kamu açıklannın fi­
nansmanında özelikle iç borçlanma yoluna tercih etmektedir.
Gerçekten merkez bankası kaynakları yerine iç borçları tercih etmek
ekonomide devamlılık arzeden enflasyonist baskıları hafifletmek açısından kabul
edilebilir bir davranıştır. Çünkü bir çok ekonomide parasal genişleme hızı ile
enflasyon olgusu arasında sıkı bir ilişki gözlenmektedir. Bu noktada, parasal
genişmeye neden olmayan iç borçlanma politikasının kamu açıklannın
finansmanında kullanılması gerekir.
IL2.2. İç Borç Servisi
İç borç servisi, içborç anapara taksidi ve fazi ödemeleri toplamından
oluşmaktadır. Devletin borçlanma vasıtasıyla elde ettiği kaynaklann vadesi dol­
duğunda, anapara artı faiz olarak geri ödenmesi, aynca ara dönemlerde faiz
ödemelerinin düzenli şekilde yürütülmesi gerekmektedir. Borçlann hem anapara
hemde faiz ödemeleri daha çok vergi gelirlerinden sağlanmakkatır. Verginin kay­
nağı ise GSMH'dır. Dolayısıyla devletin borçlanmasından dolayı GSMH'nin ne kadannın borç ödemelerine akacağı hususunun bilinmesi önemlidir.
İç borç servisinin durumunu en iyi şekilde görebilmek için gereken gösterge,
"iç borç servisi / vergi gelirleri" şeklinde gösterilen ilişkidir. Çünkü iç borç anpara ve
faiz ödemeleri sonuçta vergi gelirleri ile karşılanacaktır. Bu nedenle vergi ge­
lirlerinin ne kadarlık kısmının iç borç servisine aktığını gösteren "iç borç servesi /
vergi gelirleri rasyosu" oldukça önemlidir. Bu oranın yüksek çıkması, hem devletin
borç ödeme sorunlarının durumunu hemde kamu hizmetlerine tahsis edilen gelir
kaynaklarının seviyesini göstermeketdir.
11.2.3. İç Borçlanmanın Sınırı
Klasik iksitasçılara göre iç borçlanma tercih edilen bir yoldur. Günümüzde de
bu konuda tartışmalar devam etmektedir. Bazı iktisatçılar bu konuda sınır kabul et­
mezken bazılarıda bu konuda belli gerekçeler ileri sürerek belli kayıtların bu­
lunması gerektiğini vurgulamaktadırlar.
Sınırlamayı savunan iktisatçılara göre, belirli bir düzeyi aşan borç, mili
ekonominin kaldıramayacağı ekonomik dengeyi bozucu etkilere yol açra. Bu
anlamak için de milli gelir düzeyi, vergilenebilir kaynaklar, kamu giderleri ve faiz haddi
gibi çeşitli yönlerden kıyaslamalar yaparlar. Şüphesiz borç miktannın artması, milli
gelir dikkate alınırsa önemli bir oran gözlenecektir. Başka bir ifadeyle, borç milli
gelirin önemli bir kısmını eritecektir. Öte yandan, çeşitli ödeme güçlükleri doğacak ve
ikti-sadi denge olumsuz yönde etkilenecektir. Bununla birlikte ülkelerin tahammül
edebileceği vergilebilir kaynaklar sınırlıdır. Bu nedenle kamu giderleri genel verimlilik
seviyesini yükseltici alanlara yönelirse borçlanmanın sakıncaları azalacaktır.
Devlet borçlanna sınır tanımayan görüşe göre ise devlet borçlarına
sınırlama getirilmemelidir. Bu görüşler daha çok gelişmiş ülkelerde ortaya çıkan
durgunluğun giderilmesi için, tam istihdam sağlanıncaya kadar borçların
artırılmasını savunun telafi edici maliye politikası görüşüyle paralellik arzetmektedir. Zaten borçlanmayı kendiliğinden frenleyen çeşitli faktörler bir nevi
sınır görevi görecektir. Dolayısıyle, borçlanmayı hiçbir zaman başıboş
düşünmemek gerekir. Nitekim bu görüşe göre, tam istihdam burada borçlanma için
bir sınır görevi görecektir.
11.2.4. İç Borç Yükü
İç borçlanmanın, devlet için mali, ekonomik, sosyal ve politika gerekleri
vardır. Devlet her şeyden önce, vergiler gibi normal gelirleri yanında sözkonusu
kaynakların yetersizliği nedeniyle başka kaynaklara başvurma ihtiyacı da duyabilir.
Kamu hizmetlerinin durdurulması mümkün olmadığına göre, devlet borçlanma yo­
luna baş vurarak harcamalarını finanse edebilir. Çünkü borçlar, belirli vadelerin so­
nunda geri ödenecektir. Durum böyle olmasına rağmen günümüzde birçok ülkede
iç borçlar sürekli artmakta, hatta, vadesi gelen borçlar yeni borçlarla ödenmeye
çalışılmaktadır.
Vergi yükü gibi borç yüküde önemli bir mali ve ekonomik sorundur. Bu ne­
denle iç borçlann bellibir sının olmalıdır. Bu sının ekonominin büyüme kapasitesi
tayin etmektedir.
Ekonomik anlamı ile borç yükü, alınan borç fonlarının kullanımı ile ilgilidir.
Borçlar, verimli ve üretken yatınmlar için kullanılırsa, ileriki yıllarda borçlann ana
para ve faiz ödemelerinde kolaylıkla karşılaşılacaktır. Eğer alınan borçlar, tüketim
harcamalarına akarsa neticede borçların ödenmesinde ekonomik zorluklar ortaya
çıkabileceği gibi özel kesimin yatırım imkanlanda daralmaktadır. Netice eko­
nominin gelişme seyri sekteye uğrayacaktır. Bu nedenledir ki borçlanma ile tasarruf
birikimi sağlanarak, üretim için kaynak imkanlan genişletilmektedir.
Günümüzde borç yükü ile ilgili kaygılardan ilki, borç miktannın çok büyük ra­
kamlara ulaşmasından ve bunlara ödenek yüksek faizlerden kaynaklanmakkatır. Söz
konusu kaygılar, mili gelir artışı ile yapılan mukayeselerde büyük ölçüde azaltılabilir.
Çünkü borcun en önemli etkisi milli gelir üzerinde belirecektir. Kısaca, eğer bir ülkede
milli gelirin artışı, borç artışından fazla ise borç yükü problem değildir. Ancak tersi bir
durumda ülke ekonomisi tehlikeli işaretler vermeye başlayacaktır.
İkincisi, borç tahsit ve ödemelerinin genel bütçe yada vergi gelirleri toplamına
yapılan oranlamanın miktanndan kaynaklanmaktadır. Eğer borç taksit ve faiz
ödemeleri devlet bütçesi yada vergi gelirlerine oranı yıllar itibariyle bir düşme
gösteriyorsa, borç taksitlerinin yada faiz ödemelerinin mutlak rakamlannın artış
göstermesi halinde bile genellikle bir borç yükü yükselişinden söz edilebilir.
11.2.5. İç Borçlanma Nedenleri
Normal zamanlarda devletler, temelde iki amaca ulaşmak için iç borçlara baş
vurmaktadırlar. Bunların ilki, özel teşebbüsün yapamadığı yatırımları
gerçekleştirmek. İkincisi, ise talep yetersizliğini gidermektir. Talep yetersizliği nede­
niyle yapılan borçlanmalar genel olarak iktisaden gelişmiş ülkelerde görülmektedir.
Çünkü bu ülkelerde piyasa kendi haline bırakıldığı zaman tam tam istihdamı
sağlayacak bir talep dizaynı gerçekleştirememe ihtimali vardır. Bu durum
karşısında devlet yetersiz bulunan talebi, kamu harcamalan kanalıyla gidermeye
çalışmaktadır. Bu amaçla yapılacak devlet harcamalarının ek bir talep
doğrabilmesi için, özel harcamaları kısmamalı yani vergi gelirleri ile finanse edilme­
meleri gerekir.
Borçlanmanın temel nedenlerini ana maddeler halinde inceleyebiliriz.
-Olağanüstü Giderierin Finansmanı amacıyla yapılan borçlanmalar:
Bu amaca yönelik harcamalar, başta savaşlar, ekonomik bunalımlar ve çeşitli
tabi afetler nedeniyle ortaya çıkan harcamalar şeklinde ortaya çıkmaktadır.
Günümüzde devletlerin savunmaya yaptıklan harcamalar büyük mali yükler
doğurmaktadır. Burada dikkat edilmesi gereken husus, savaş giderierinin çok
arttırdığı kamu harcamalarının finansmanı amacıyla vergi politikasıyla borçlanma
politikası arasında bir uygunluğun sağlanmasıdır.
Ekonomik bunalım dönemlerinde borçlanma etkili bir araç olarak kullanılabilir.
Bunun en ilginç örneğini, 1929-30 bunalımının ortadan kaldıniması için A.B.D
başkanı Franklin D. ROOSEVELT izlediği politika ile vermiştir. Ortaya çıkan dep­
resyonu azaltarak, işsizliği, toplumun yaşadığı sıkıntılan gidermek ve ekonomik
dengeyi yeniden sağlamak amacıyla başkan ROSEVELT'in politikası büyük ölçüde
borçlanma politikasıydı. Bunalım nedeniyle, Amerikan halkının vergi ödeme gücü
kalmadığından çıkarılan tahvillerin daha çok bankalara verilmesi yoluna gidilmiştir.
Böylece devlet, bir tüketim gücü azalmasına yol açmadan büyük bir harcama gücü
kazanmıştır.
Kimi zaman bazı ülkelerde tabii afetler nedeniyle ortaya çıkan harcama gereksimini borçlanma yoluyla telafi edilebilir. Çünkü bu gibi durumlarda ülkenin genel
olarak hem ekonomik gücü ve hem de vergi tahsil etme imkanları daralır. Öte yan­
dan afete maruz k a ı a n bölgelerde vergi borçlarının ertelenmesi uygulaması söz ko­
nusu olabilir.
- Yatırım ve Büyük Reform Faaliyetlerinin Yürütülmesi
Borçlanmalar:
İçin Yapılan
Hükümetlerin ve mahalli idarelerin çeşitli amaçlarla giriştikleri bazı büyük
yatınmlan normal kamu gelirleriyle karşılanamayabilir. Bu durumlarda borçlanma
yolu önemli bir finansman aracı olarak kullanılabilir.
Kalkınma çabası içerisinde bulunan az gelişmiş ülkeler büyük çaplı
yatmmlarla birlikte bir çok reformları birlikte gerçekleştirme zorunluluğu ile karşı
karşıyadırlar. Bu noktada, vergi oranlannın hem ekonomik hemı de politik
gerçeklerle arttıniması mümkün olmayabilir. Bu durumda devletler dış kaynaklara
yönelebileceği gibi iç kaynaklara da yönelebilir.
Bu şekilde borçlanma yolu ile gerçekleştirilen yatırımlar ileriki yıllarda elde
edilecek gelirlerle kendi borçlarını ödeyebileceklerdir. Günümüzde ister gelişmiş is­
ter az gelişmiş ülkeler açısından olsun devlet borçlanmasının ekonomi içerisindeki
önemi giderek artmaktadır. Bir taraftan değişen sosyal-ekonomik nedenler, öte yan­
dan uluslararası mali ve ekonomik ilişkilerdeki gelişmeler ve devletin işlevlerindeki
artış borçlanmayı her zaman baş vurulan bir kaynak konumuna getirmiştir. Başka
bir deyişle borçlanma, gittikçe olağan üstü bir gelir kaynağı olma özelliğini yitir­
mekte ve her zaman baş vurulabilir bir kaynak durumuna gelmektedir.
-Vadesi Gelen Borçların Yeniden finasmanı için Yapılan Borçlanmalar:
Normalde devlet borçlarının bir sının vardır. Borçların mutlak bir rakamla
ifade edilen bir sının olmamakla beraber, ekonomideki bir çok değişken bu noktada
temel belirleyici olarak ortaya çıkmaktadır.
Borçların miktarı arttıkça, bu borçlar ödenecek faizlerle birlikte milli gelirin
önemli bir miktannı emecektir. Bu ise devlet borçlannın alacaklılan olan tahvil sa­
hiplerine faiz ödemeleri şeklinde büyük bir kısmının nakli anlamına gelir. Borç mik­
tan ne kadar büyük olursa transfer ödemeleri şeklindeki aktarımlarda o denli
yüksek olacaktır. Bu nedenle devletler borçlanma yoluna giderken oldukça ras­
yonel davranmak zorundadırlar. Aksi takdirde ülkenin gelişme seyri önemli ölçüde
sekteye uğrayabilecektir.
-Bütçede Tahmin Edilen Gelirlerle Giderlerin Denkleştirilmesi İçin Yapılan
Borçlanmalar.
Devlet, geliriyle harcamaları arasında zaman bakımından ortaya çıkan den­
gesizliği ortadan kaldırmak için, borçlanmaya müracaat etmek zorunda kalabilir.
Masraflar esas itibariyle vergilerle karşılanacaktır. Fakat harcama sırasında vergi
geliri henüz elde edilmemiştir. Ancak ileride bu gelirin elde edileceği de bilin­
mektedir. Söz konusu dengesizlik yıllık bütçe bakımından olabildiği gibi bir yılı
aşan devreler bakımından da olabilir.
Gelirle ile giderlerin denkleştirilmlesi için yapılan borçlann vadesi bütçe
gününün son gününü geçemez. Ancak bütçe yılını aşan borçlar bütçenin aynı nok­
tada açık vermesine neden olmaktadır. Kısa vadeli borçlar para piyasalanndan
bankalardan, sosyal güvenlik kuruluşlanndan ve bazı ekonomik kuruluşlann elle­
rinde bulunan fonlanndan sağlanabilir.
11.2.6. İç Borçların Özellikleri
Son zamanlarda kamu gelirleri içerisinde önemli bir yer tutmaya başlayan iç
borçlar kullanım amaçlanna göre bazı özellikler taşımaktadır. Bu özellikleri şu
şekilde sıralayabiliriz:
- Kamu Gelirleri İçerisinde İç Borçlanma Gelirlerinin Yeri ve Önemi
Devletin borçlanmaya başvurmaları günümüzde olağanüstü bir durum olarak
algılanmamaktadır. Çünkü devletler harcamalannı vergiler, harçlar, resimler,
şerefiyeler ve iktisadi teşebbüs gelirleriyle karşıladıklan gibi bazı harcamalannı da ik­
tisadi, mali ve politik düşüncelerin altında kalarak borçlanma ile finanse etmektedirler.
İç borçlanma yoluna gidildiğinde gerçekte ileriki yıllarda vergi gelirlerinin
şimdiden kullanılması anlamı ortaya çıkmaktadır. Bu durum borçlanmayı vergiye al­
ternatif bir konuma getirmiştir. Ancak borçlanma vergiler yoluyla elde edilen devlet
gelirlerinin yetersiz kalması durumunda sözkonusu olabilecektir. Aksi takdirde vergilendirilebilir alanlar mevcutken borçlanma yoluna gitmek devleti büyük sıkıntılara
sokacaktır. Çünkü ortaya çıkan borç gelecek yıllann vergi gelirlerini emecektir.
İktisaden gelişmiş ülkelerde vergilerin toplam devlet gelirleri içerisindeki oranı
% 90'lara varmaktadır. Ülkemizde bu oran daha aşağı düzeylerde seyretmektedir.
Konsolide bütçe gelirleri içerisinde yetersiz düzeyde bulunan vergi gelirleri daha
çok borçlanma yoluyla telafi edilmeye çalışılmaktadır. Öte yandan ülkemizde vergi
gayreti de düşüktür. Dolayısıyla sürekli artan kamu kesimi borç gereksinimi, borç
ihtiyacını arttırmaktadır. Bu durum hem fiyat artışlarını hem de faiz hadlerinin
yüksek düzeyde seyretmesine neden olmaktadır.
- Vergi Gelirleriyle İçborçlanma arasındaki Farklılıklar:
Devlet gerek vergi ve gerekse borçlanmaya kamu hizmetlerinin finansmanı
için başvurur. Her iki finansman aracı da birbirinin alternatiftir. Ancak her ikisinin de
ülke ekonomileri açısında ortaya çıkardıklan etkiler farklıdır.
Vergiler gerçek anlamda bir gelir olduklan halde borçlanma devlet için ancak
görünüşte bir gelirdir. Çünkü alınmış olan borçların vade sonunda geri ödenmesi
gerekir. Bu nedenle vergiler nihai bir finansman kaynağı olduğu halde,
borçlanmalar geçici bir finansman kaynağıdır.
Vergiler kamu yönetimlerince yasaya dayanılarak kişi ve kurumlardan zorla
tahsil edildiği halde, borçlanmalar prensip olarak seçimlidir ve iki taraf arasında
doğan bir rıza sonucu yasaya dayalı olarak yapılır.
Vergiler mükelleflerin tüketimleri ile yatırımlarının azalmasına neden ol­
dukları halde borçlanmalar genellikle fertlerin tasarruf lan ndan veya ticaret bankalanyla merkez bankası gibi kredi kurumlanndan karşılanmaktadır.
Vergilerin yükünü doğrudan doğruya yaşayan nesiller
borçlanma neticesi doğan mali yük gelecek kuşaklara yansıtılır.
çektiği
halde
Borçlanma son yıllara kadar daha çok olağanüstü durumlarda istisnai bir
finansman kaynağı olarak kabul edilmekteydi. Bu düşünceden dolayı genellikle
büyük oranlı harcamaların borçlanma ile finanse edilmesi ya da sadece savaş ve
büyük bunalım gibi dönemlerde borçlanma yoluna gidilmesi gerektiği iddia
edilmekteydi.
- Kamu İç Borcu İle Özel Borçlar Arasındaki Farklılıklar
Kamu iç borçlanması kamu hizmetlerinin finanse edilmesi amacına yöneliktir.
Borçlu konumunda, devletin bizzat kendisi bulunmaktadır. Kamu hizmetlerinin
yürütülmesinde maliyet ve karlılık gibi faktörler birinci planda yer almamaktadır.
Özel borçlarda ise, kar elde etmek amacı birinci plandadır.
Kamu borçları daha ç ok uzun vadeli bir yapı arzetmektedir. Süre kimi zaman
oldukça uzun vadelere yayılmakta kimi zaman da süresiz olabilmektedir. Özel
borçlar genellikle daha kısa vadelidirler. Kamu borçları daha geniş boyutlu olurlark­
en Özel borçlar nisbi olarak daha küçüktürler.
Özel borç alan kişiler geri ödemeyi yapmak zorundadır. Devletler ise ge­
rektiğinde sahip olduklan siyasi ve idari otoriteyi kullanarak borçlarını geri
ödemekten imtina edebilmekte ayrıca belli bir süre ödemeyi durdurabilmektedir.
Bu durumda alacaklılar özel borçlarda olduğu gibi yasal yollarla alacaklarını
elde etme imkanlarına geniş bir şekilde sahip değildirler. Durum böyle olmasına
karşın devletler güvenilirliklerini kaybetmemek için borçlarını zamanında ve tam ol­
arak ifa etmek için büyük gayret sarfetmektedirler.
11,3. İÇ BORÇLANMANIN ÇEŞİTLERİ
İç borçlarla ilgili çalıişmalarda ve uygulamada değişik kıstaslarda ve yakla­
şımlardan yola çıkarak çeşitli sınıflamalar yapılmaktadır. Kimi borçlar kendilerine
özgü nitelikleri nedeniyle birden fazla sınıfa aynı anda dahil edilebilmektedir. Buna
göre iç borçlann çeşitlerini aşağıdaki gibi açıklayabiliriz:
IL3.1. Hazine Bonoiarı
Devlet mali yıl içinde gelirleriyle giderleri arasında zaman açısından uyum
sağlaması için hazine bonolan ihraç etmektedir.
Hazine bonolan ilgili bütçe kanunlannda sağlanan miktan geçmemek şartıyla
ve her yıl bütçe kanunuyla tanınan yetkiye dayanarak maliye bakanlığınca ihraç
edilen ve bankalara Iskonto ettirilebilen borç senetleridir. Hazine bonolannı merkez
bankası reeskont etmekte ve ayrıca ellerinde bono bulunduran bankalar likidite
sıkıntısı çekerlerse ilgili bankalara bono karşılığı avans verilebilir.
Her yılın bütçe kanunlanna hazine bonolan ile ilgili olarak bu şekilde
düzenleyici ve emredici hükümler konmasının gerçek nedeni, söz konusu kaynağın
sadece geçici gereksinimler için yapıldığını belirtmektir.
Hazine banolan 3,6,9,12 ay vadeli olmakta ve daha ziyade bankalar, mali ku­
rumlar ve büyük şirketler tarafından risksiz olmalan ve nakde çevrilmelerindeki ko­
laylıklar nedeniyle tercih edilmektedir.
Öte yandan, hazine bonosundan sağlanan faiz gelirinin vergiden istisna
kılınması, devletin ve kamu kuruluşlannın ihale ve sözleşmelerinde teminat olarak
kabul edilmesi, hazine tarafından yapılacak taşınmaz satışlarının bedellerinin
ödenmesinde ödeme vasıtası olarak kabulü, vadeleri henüz dolmayan bonolar
karşılığında Merkez Bankasından avans sağlanabilmesi nedeniyle hazine bonolan
piyasaya büyük ilgi görmektedirler.
Nitelikleri itibariyle kısa süreler için kullanılan hazine bonoları mali yıl so­
nunda hazinece bedellerinin ödenmesi gerekir. Nevarki, uygulama bu şekilde
işlememiş, bonolann yıl sonunda ödenmeyen miktarlan, sürekli şekilde artmış ve
ekonomi üzerinde enflasyonist etkiler doğurmuştur.
ii.3.2. Devlet Taiıviiieri
Bilindiği gibi bütçe yasalannda, hazinenin o bütçe yılı içerisinde
gerçekleştirebileceği iç borçlanma tutan açıklanmaktadır. Buna göre bütçede tah­
min olunan gelirler toplamı ile ödenekler toplamı arasındaki farkın (bütçe açığının)
bir katına kadar hazine bir yıl ve daha uzun süreli "Devlet tahvili" çıkanlabilir.
Zamanlama, süre, faiz, verimlilik, satış yöntemleri vesaire yönünden en uy­
gun koşullan göz önünde tutularak çıkarılan tahvil ve bonolann geri ödeninceye
kadar her çeşit yönetim ve karar alma konusunda hazine yetkilidir. Gerek devlet
tahvilleri, gerekse hazine bonolan, piyasada alınıp satılabilen, pazarlanabilen iç
borçlanma senetleridir. Şu kadar var ki hazine bonolannda vade en fazla 1 yıl iken
devlet tahvillerinde bu süre daha uzundur.
11.3.3. Hazine Kefaletini Haiz Bonolar
Bazı kamu kuruluşları parasal gereksinimlerini karşılamak için hazinenin kef­
aleti ile ihraç ettikleri bonoları hazine kefaletini haiz bonolar adı verillmektedir.
Kamu kuruluşlan borçlanmak istedikleri zaman hazinenin kefaletini sağlama
yoluna gitmek zorundadırlar. Borçlanma yoluna Kamu Ekonomik Kuruluşları ile ik­
tisadi nitelikleri ön planda olan katma bütçeli kurumlar sermaye yetersizliklerini gi­
dermek amacıyla gitmeleri gerekirken uygulamada daha çok yatınmlannı finanse
etmek için bu tür bonolan ihraç etmişlerdir. Sözkonusu bonolara Merkez Ban­
kasınca Iskonto edilebilme ve mukabilinde avans sağlama imkanları tanınmıştır.
11.3.4. Müteahhit Bonolan
İç borçlanmız içerisinde önemli bir yer tutan müteahhit bonoları çok sık kul­
lanılan bir borçlanma şekli olmayıp, günümüzde uygulaması da kalmamıştır. 1990
yılından itibaren ise, kamuya iş yapan müteahhitlerin birikmiş alacakları için hazine
bonosu ve dövize endeksli gelir ortaklığı senedi verilmeye başlanmıştır. Aslında bu
uygulama müteahhit bonosu uygulamasından ayrı bir şey değildir.
11.3.5. Hazineye Kısa Süreli Avanslar
Merkez Bankası önemli bir jç borç kaynağıdır. Merkez Bankasından
borçlanma doğrudan ya da dolaylı bir şekilde yapılmaktadır.
Kamu borçlanması açısından hazinenin Merkez Bankasından almış olduğu
kısa vadeli avanslar, uygulamada kısa vadeli devlet borcu olarak bilinmektedir.
Ülkemizde, hazinenin Merkez Bankasından almış olduğu kısa vadeli avanslar, dev­
letin borçları içerisinde önemli bir yer tutmuştur.
Hazinenin Merkez Bankasından borçlanma yoluna gitmesi uygulanmakta
olan bütçe kanunlanndan kaynaklanmaktadır. Bütçe yılı içerisinde gelir ve giderler
arasında zamansal olarak ortaya çıkan uyumsuzluklar kısa vadeli fonlarla telafi et­
meye çalışılır. Merkez Bankası tarafından hazineye aktarılan fonlar hazineyi be­
sleyen önemli kaynaklardır. Bu şekilde gelirlerle giderlerin zamansal olarak ahen­
kleştirilmesi dar anlamda hazine işlemleri olarak bilinmektedir. Bu yolla Merkez
Bankasına borçlanan hükümet ileride Bütçe gelirleri tahsil edildikçe Merkez Ban­
kasından alınan borçlar süresi içerisinde kapatılmaya çalışılır.
11.3.6. Teminatlı - Teminatsız Borçlar
Kişiler Devlete borç verirlerken geri ödemelerin düzenli bir şekilde yapılacağı
hususunda herşeyden önce devletin güvenilir kişiliğini göz önünde bulundururlar.
Bu yüzden normal olarak devletin kişilere ayrıca maddi teminat vermesi gerekmez.
Ancak özellikle iktisadi hayatta güvenin sarsıldığı dönemlerde devletin borçlanmayı
maddi teminata bağlamak zorunluluğunu duyduğunu görmekteyiz.
Günümüzdeki teminatlar daha çok borcun erken ödemeye tabi tutul­
mayacağını yada borç değişimine gidilmeyeceğine dair olarak verilmekte, ayrıca
fiyat yükselişlerine karşı tahvil sahiplerini korumak için tahvillerin değerleri belli fiyat
endekslerine bağlanmaktadır.
IL3.7. Gönüllü - Cebri Borçlar
Kural olarak devlet borçları borç verenlerin isteğine bağlı olmaktadır. Başka
bir deyişle vergi gibi zoriayıcı nitelikte olmayıp Devlet tarafından miktan, faizi geri
ödeme koşullan ihraç şekli ve çıkariarı belirienen borç senetleri vatandaşların il­
gisine sunulmaktadır. Birey ve kurumlar kendi iradeleriyle bu tahvilleri alma yoluna
gitmektedirier.
Cebri iç borçlar ise, şartlan devlet tarafından belirienmiş borç senetlerinin
önceden saptanmış bazı kişi veya kurumlar tarafından satın alınimalannın başka
bir ifadeyle devlete borç vermelerinin zorunlu tutulmasıyla ortaya çıkmaktadır. Borç
vermeleri istenilen kişilerin bu konuda herhangi bir tercih haklan sözkonosu
değildir. Bu tür borçlanma ile bazı kurum ve kişiler için belirii oran veya miktariarda
borç verme zorunluluğu getirilmektedir.
Cebri borçlar, ekonomik ve siyasal nedenlerie isteğe bağlı borçlar yetersiz
kaldığı zamanlarda önem kazanmaktadır.
Günümüzde cebri borçlanmaya başvurulmamakta, daha ziyade kısa ve uzun
vadeli borçlar ihtiyari usule göre ihraç edilmektedir. Ancak devletlerin gerektiğinde
dolaylı telkin ve zoriamalar ile bankalar sosyal güvenlik kuruluşlan ve diğer ekono­
mik kuruluşlara borçlandığı da görülmektedir. Gerek cebri borçlarda ve gerekse ih­
tiyari borçlarda faiz unsuru olduğu gibi ana paralann zamanında ödenmesi zo­
runluluğu da vardır.
11.4. İÇ BORÇLANMANIN BAŞLICA KAYNAKLARI
Devlet siyasi sınırları içinde çeşitli kaynaklara başvurabilir. İç borç sağlamak
amacıyla tercih edilecek kaynakların meydana getireceği ekonomik etkileri birbirin­
den oldukça farklı olabilir. Bu nedenle, devletin iç borçlanma yapacağı kaynağı
yada kaynaklar bileşimini çok iyi saptaması gerekir. Seçilecek kaynaklar hedefle­
nen amaca uygun değilse, uygulama neticesinde çok önemli iktisadi bunalımlar or­
taya çıkabilir.
Borçlanma kaynaklan ekonominin içinde bulunduğu koşullara göre tercih edil­
melidir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, ekonomi enflasyona karşı
hassas bir yapı gösteriyorsa borçlanmanın kaynağı hususunda dikkatli davranmak
gerekmektedir.
- Devletin iç borç kaynaklarını aşağıdaki başlıklar altında inceleyebiliriz:
11.4.1. Şahıslardan Alınan Borçlar
Genellikle bireylerden gönüllü borçlanma uzun süreli tahviller satılarak mev­
cut tasarrufların alınması şeklinde olur. Böylece bir kısım özel tasarruflar, kamu
sektörüne aktarılmaktadır. Bireyler elde ettikleri gelirlerin belirli bir kısmını tasarruf
olarak değerlendirmektedirler. Bu tasarruflarını atıl şekilde nakit olarak tu­
tabilecekleri gibi, ticari işlerini veya iş kapasitelerini genişletmede de kullanabilirler.
Öteyandan, hisse senedi almak suretiyle bazı işletmelerin ortakları olabilecekleri
gibi, tahvil, hazine bonosu, gelirlerortaklığı senedi almak suretiyle özel ke^sime ya
da kamu kesimine borç verebilirler.
Bireyler, çok elverişli şartlar mevut olmadıkça tüketim düzeylerini azaltarak,
borç verme yolunu tercih etmezler. Borca gidecek kaynaklar genellikle tüketim har­
camaları haricindeki birikimlerdir.
Ekonomide enflasyonist bir eğilim görüldüğünde en sağlıklı borçlanma kay­
nağı şahıslardır. Bu durumda, kişilerin tüketim harcamalan kısılmaya çalışılır. Bu­
nun en uygun yolu ise, şahıslann tasarruflarını değil tüketimlerini kısarak devlet
tahvillerini sağlamaktır. Böylelikle tüketim harcamaları ve efektif talep düzeyi aşağı
çekilecektir. Şahıslann devlet tahvillerini almalannı sağlamak için bazı tedbirler al­
mak gerekmektedir. Sözkonusu tedbirlerin başlıcaları ise, devlet tahvillerine
ödenen tahvillerin faizlerini piyasada cari faiz oranından yüksek tutulması tahvillerin
değerlerinin garantiye bağlanması, vergi kanunlannda tahvil gelirlerinin istisna ed­
ilebileceğine yönelik düzenlemeler getirmektedir.
Sermaye birikimi yetersiz, para ve sermaye piyasalarının yeterince
gelişmediği birçok az gelişmiş ülkede, devlet kaynak sağlamak amacıyla borçlanma
belgelerine oldukça çekici olanaklar sağlamıştır. Söz konusu olanaklar, özel kes­
imin borçlanma belgelerinin oldukça üstündedir. Bütün bu ayncalıklara ilaveten bir
de, devletin güvenilir kişiliği de devreye girince özel kesimin borçlanma belgelerine
ilgisi oldukça zayıf kalmaktadır. Neticede özel kesim hem pahalı hem de yetersiz fi­
nansman olanaklan ile karşılaştığından yatınm güçlerini etkili şekilde kul­
lanamamaktadır.
11.4.2. Bazı Sosyal Güvenlik Kurumları ve Ekonomik
Kuruluşlardan Borçlanma
Bu kapsama şirketler, kurumlar, emekli sandıkları ve sigorta fonları dahil edil­
mektedir. Genellikle Sosyal Güvenlik Kurumlannın, Sigorta ortaklıklarının. Tasarruf
sandıklarının ve büyük sanayi ve ticaret kurumlannın elinde bulunan ve uzun
vadeli işlerde kullanılmayan paralardan karşılanır.
Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu gibi bazı kamu kuruluşlan her
zaman ellerinde büyük fonlar bulundururlar. Bu kurumlar bu fonlarla devlet
borçlanmasını desteklerler. Para değeri istikrarlı tutulur ve fiyat istikran korunursa
bu kurumlar için devlet tahvilleri güvenilir bir yatınm kaynağı olur. Banka
kaynaklarından aşın borçlanma yerine bu kaynaklardan yararlanılarak fiyat istikran
korunmaya çalışılır.
Sosyal Güvenlik Kurumlan atıl fonları gelişmiş ülkelerde modern sermaye
piyasası içinde genellikle uzun vadeli alanlarda değerlendirirler. Öte yandan ser­
maye piyasasının yeterince gelişmediği ülkelerde ise, kısa vadeli olarak devlet tah­
villerine yönelmesi yapılan düzenlemeler sonucu zorunlu hale getirilmiştir.
Ülkemizde de uygulama bu çerçevede cereyan etmektedir. Nitekim Sosyal
Güvenlik kapsamına giren Sosyal Sigortalar Kurumu ve T.G Emekli Sandığının
topladığı fonlar özellikle yasal zorunluluklar nedeniyle devlet borçlanma belgelerine
yönelmiştir. Bir başka ifadeye, bu kurumlann ellerindeki fonlann önemli bir kısmı
kamu kesiminin emrine tahsis edilmektedir. Söz konusu tahsis, oldukça düşük bir
gelir karşılığı sunulmaktadır. Ancak ülkemizdeki Sosyal Güvenlik Kuruluşlannın
toplamış olduğu ve önemli meblağlara varan fonlarının devletin borçlanma belge­
lerine akması, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi, sermaye piyasalanna yönelmesi hem
ülke kalkınması hem de Sosyal Güvenlik prensipleri açısından uygun olacaktır.
Enflasyonist ortamda şahıslardan sonra, borçlanmada tercihin Sosyal
Güvenlik Kuruluşlarından yanma kullanılması gerekir. Çünkü bu kurumlar banka
parası doğurarak para arzının artmasına neden olmazlar. Bu kurumlardan alınan
kaynaklar efektif talep üzerinde firenleyici etkiler doğurarak, enflasyonun
azaltılmasında önemli bir rol oynayabilirler.
11.4.3. Ticari Bankalardan Borçlanma
Devlet tahvillerinin en büyük alıcısı Bankalardır. Bankalar genel olarak fazla
rezervlere sahiptirler. Özellikle ekonominin durgun olduğu ve bankalarda kredi
işlemlerinin az olduğu zamanlarda kamu borçlanmasının büyük yararlan vardır.
Çünkü bankada atıl duran ve işletilmeyen fonlan devlet iç borç olarak ekonomiye
aktarmaktadır. Ancak bazen piyasayı kontrol altına almak ve ticari kredileri kısmak
amacıyla, devlet, bankalara tahvil satma yollannı arar. Özellikle enflasyonist
eğilimler baş gösterince bu yol uygundur. Dolayısıyla para piyasasıyla mal ve hiz­
met piyasasında dengenin yeni gelişmelere göre yeniden tesisi durumu ortaya
çıkacaktır. Şayet borçlanma ile ortaya çıkanlan satın alma gücünü emecek mal ve
hizmet arzı gerçekleştihimezse, başka bir deyişle para arz ve talebi dengesine uy­
gun olarak mal ve hizmet arz ve talep, dengesi sağlanmazsa ekonomide en-
flasyonist süreç başlayacaktır. Çünkü artan talebe arz cephesi yetersiz düzeyde
karşılık verecektir. Bu durumda fiyatlar düzeyinde artışlar kaçınılmazdır.
11.4.4. Merkez Bankasından Alınan Borçlar
Devletin kamu hizmetlerinde nitelik ve nicelik değişmesine paralel olarak kay­
nak gereksimini gidermede en kolay başvurabileceği kaynak günümüzde Merkez
Bankası kaynaklan olmaktadır. Bu durumun temel nedeni özellikle gelişmekte olan
ülkelerlde Merkez Bankalannın bağımsız bir mali ve parasal kurum olarak ortaya
çıkamamasıdır. Dolayısıyla devlet, normal yollardan kaynak temininde güçlüklerle
karşılaştıkça Merkez Bankası kaynaklanna daha yoğun bir şekilde müracaat et­
mektedir.
Merkez Bankası, hükümete kısa vadeli avans sağlayarak yada devlet
borçlanma belgelerinin fiyat ve akışını reeskont mekanizması vasıtasıyla de­
stekleyerek para basmakta ve kamunun fon ihtiyacını karşılamaktadır. Bu nedenle
para basımı, ticaret bankalannı mevduat miktarında ve dolayısıyla kredi hacminde
genişlemeye yol açar. Bu durum ise ortaya çıkaracağı gelir etkisiyle talep se­
viyesinde ve fiyatlarda yükselişe neden olur.
Merkez Bankası kaynaklarından temin edilen borçlann ne tür bir finansman
ihtiyacı için kullanılacağı konusu hem borcun niteliğini hem de etkilerini tayin et­
mektedir. Şayet devlet, cari işlemlerinin ortaya çıkardığı finansman ihtiyacını
karşılamak üzere Merkez Bankası kaynaklarına müracaat etmiş ise bu durum bir
açık finansman politikası olarak algılanmakta ve kısa süreli borçlann tercih edildiği
gerçeğini göstermektedir. Bu tür borçlanmanın kısa vadeli olarak değerlendirilmesi
bu vasıta ile sağlanan karşılıksız satın alma gücü nedeniyle paranın borç senedi
olarak tanımlanması hususu ile ilgilidir.
Ekonomide Enflasyonist bir eğilim bulunduğu şartlarda en tehlikeli borçlanma
biçimi, para kurumlarından yapılan borçlanmadır. Çünkü para kurumları dolaylı
yada doğrudan doğruya para arzını arttırarak efektif talebi yükseltirler ve en­
flasyonun körüklenmesine neden olurlar. Bu çerçevede Merkez Bankası'ndan
borçlanmak tehlikeli sonuçlar doğurabilir. Çünkü Merkez Bankası para basmak
suretiyle devlet tahvillerini satın alacak bu uygulama ise fiyatlar düzeyi üzerinde
doğrudan doğruya büyük bir hız kazandırıcı etken olarak kendini gösterecektir.
11.5. İÇ BORÇLANMANIN EKONOMİK ETKİLERİ
11.5.1. Gelir Dağılımr Üzerindeki Etki
Bilindiği gibi borçlanma tahvilleri, sahiplerine başta faiz olmak üzere çeşitli
çıkarlar sağlamaktadır. Bunlar borçlu için bir yüktür. Büyük miktardaki devlet
borçlarının bu ağır yükü er yada geç vergi gelirleriyle karşılanacaktır. Bunun an­
lamı ise, sözkonusu yükün vergi ödeyenlere binmesi demektir. Gelişmiş ülkelerde
bu faiz gelirleri vergilendirildiği halde, az gelişmiş ülkelerde ve bu arada Türkiye'de
çıkanlan bütün uzun süreli iç istikraz tahvillerinin gelirleri her türlü vergi ve resim­
den muaftır. Bu durum bu ülkelerde yeteri kadar gelişmemiş bulunan tahvil piya­
sasını teşvik etmek zorunluluğundan doğmaktadır.
Kamu borçlanması sonucunda, başta faiz yada başka bazı çıkarlar büyük
ölçüde vergiyle finanse edildiğine göre, vergilerin daha çok düşük gelirii ve
değişmez gelirii gruplarca karşılandığı bir ülkede gelirin olumsuz bir şekilde yeniden
dağılımına yol açılmış olmaktadır. Çünkü genellikle tahvil sahiplerinin daha çok
yüksek gelirii gruplar olduğuna kuşku yoktur; ve sonuç yüksek gelirii gruplar yararı­
nadır. Bununla birlikte tahvil sahiplerinin kamu kuruluşları ve bankalar olması ha­
linde, borçlanmanın, gelirin yeniden dağılımın olumlu yönde olduğu düşünülmelidir.
Bütün bu sorunların temelinde, kamu borcu faiz gelirierinin ne şekilde vergilen­
dirilmesi gerektiğinde yatmaktadır. Görüldüğü gibi, kamu borçlarının, gelirin yeni­
den dağılımı yönündeki etkileri büyük ölçüde vergi politikası ile ilgilidir. Bu nedenle
bir yandan borçlanmanın vergi politikası açısından önemi ortaya çıkarken, öte yan­
dan köklü bir vergi sistemine duyulan gereksinme kendini göstermiş olmaktadır.
11.5.2. Gelir (Üretim) Üzerindeki Etki
İç borçlann toplam mal ve hizmet arzı üzerindeki etkisi verimli alanlarda kul­
lanılıp kullanılmadığına göre de değişmektedir. Verimli alanlarda kullanılması, milli
üretimi arttınr. Aksine, bu fonlar üretken olamayan harcamalann finansmanında kullanıldıklan zaman verimsiz bir kaynak niteliğinde oluriar. Hatta bu durumda, dalgalı iç
borçlar ikame etkisi meydana getirerek kişi ve kurumların ekononmik faaliyetlerde
kullanacakları fonların arzını kıstığından toplam üretimin düşüşüne neden oluriar.
11.5.3. Tüketim Üzerindeki Etkileri
Kamu borçlan, vergilerin bir alternatifi olduğundan kamu borçlannın ekonomideki
variiğı, bireylerin ve özel kesimin kendilerini daha zengin hissetmelerine ve bunun so­
nucu olarak da daha yüksek bir talep düzeyine erişmelerine yol açar. Böyle olmasaydı
ve devlet ihtiyaç duyduğu finansmanı vergi yoluyla sağlamış olsaydı bireylerin servet
ve gelirieri daha alt düzeyde kalacak, bu durumda tüketimi kısıtlayacaktı.
Devletin vergi yerine borçlanmaya başvurması, bireylerin harcama olanaklannı arttırmış olmakta ve bu durum, genel ekonomide tüketim eğilimini arttırıcı
yönde etkili olmaktadır. Bu durumun tam istihdamın söz konusu olmadığı az
gelişmiş ülkeler için olumlu sonuçlan olması beklenir. Örneğin: Yatınmlann ve Milli
gelirin artması, işsizliğin azalması, bu olumlu sonuçlar arasındadır. Tam istihdamın
altında Taaliyet gösteren gelişmiş ekonomiler için, tüketim eğilimindeki artışlar,
özellikle kısa dönem için toplam talebi de arttıracağından gelir ve istihdamın artma­
sına yol açacaktır.
Uzun dönemde ise, tüketim eğilimindeki bir artışm sonucu, Harrad - Domer
Büyüme kuramına göre, gelişme hızının azalması yönünde olacaktır. Bir başka
deyişle, tüketim eğilimindeki artış, ekonominin daha yavaş bir tempo ile büyümesi
sonucunu verecektir.
11.5.4. Ekonomik İstikrar Üzerindeki Etki
Burada ekonomik istikrar kavramı, dar kapsamı ile, yani sadece fiyat istikran
anlamında kullanılmaktadır. Borçlanmanın etkilerini genellikle enflasyonist
olduğunu savunanlar çoğunluktadır. Bununla birlikte borçlanmanın, genel ekonomi
üzerindeki etkisinin başlangıçta, hafif daraltıcı bir etkisi olduğu da açıktır. Ancak
toplanan fonlann harcanması, ekonomi üzerinde genişletici etkiler meydana getirir.
Üstelik bu genişletici etkiler, aynı harcamalann, vergi gelirleriyle finansmanına
kıyasla daha da büyüktür. Aynı şekilde borçlanmanın daraltıcı bir etkileri de vergi­
lemeye kıyasla daha azdır. Çünkü borçlanma ile elde edilen fonların tüketime
yönelmesi ihtimali az olan, psikolojik olarak kendilerini daha zengin hissetmeleri
gibi nedenlerle, ekonomide toplam talep üzerinde vergilerden daha az daraltıcı et­
kiler doğması gerekir.
Ekonomik dengenin sağlanması yönünde borç yönetiminin enflasyonist yada
deflasyonist eğilimlere karşı koyması için para politikası ile maliye politikası
arasındaki işbirliği zorunluluğunu hatırlatmak yerinde olacaktır. Örneğin, Enf­
lasyonist baskılann çok şiddetli olduğu bir dönemde, bir yandan izlenen para politi­
kasının sıkı para politikası olması, öte yandan maliye politikasının devle^t
bütçesinde fazlalık sağlayan bir maliye politikası olması, yanısıra borç yönetimi
politikasının da mümkün olduğu kadar uzun süreli borçlanmaları öngörmesi gere­
kir. Böylece bu üç güç, enflasyonist baskıların kontrolünde tam olarak etki mey­
dana getirebilecektir.
Ekonominin durgunluk dönemlerinde ise, düşük faizli gevşek para politikası
ve kredilerin arttırılması yönüne gidilir. Aynı zamanda açık bütçeli maliye politikası
yanısıra borç yönetimi politikasıyla, mümkün olduğu kadar borçların sürelerinin
kısaltılması yoluna gidilmelidir. Çünkü kısa süreli borçlar, ekonomide likiditeyi
arttırma eğiliminde bulunmaktadır.
11.5.5. Para ve Kredi Politikası Yönünden Etkileri
Borçların önemli boyutlara ulaşması Merkez Bankasının Açık Piyasa
İşlemlerini kullanması yönünden seçme olanakları ve likidite kolaylıkları meydana
getirmektedir. Ancak bu gibi önemli ve teknik bir konuda. Merkez Bankası
hükümetin politik baskılanndan uzak olduğu ölçüde etkili olur. Bu nedenle Merkez
Bankaları özel kuruluşlar olmalıdır.
Öte yandan yine taleple ilgili olarak kamu borçlan ekonomik dengenin
sağlanmasında başka yönlerden de etkili olabilir. Örneğin özel kesimin kredileri
yanında gelirlerinde de önemli dalgalanmalar görülür. Bu ise talep düzeyi üzerinde
etkili olur. Buna göre kamu borçlarının özel kesime sağladığı faiz ödemeleri özel
kesimin gelirleri içinde oldukça değişmez bir görünüş gösterdiklerinden denge
sağlayıcı şekilde etkili olur.
11.6. İÇ BORÇ YÖNETİMİ VE BORCUN İTFASI
Borç yönetimi, devlet borçlannm miktarında ve bileşiminde ayarlamalar yap­
mak suretiyle, sosya-ekonomik amaçlara ulaşılması şeklinde ifade edilebilr. Devlet,
iç kaynaklara müracaat ederek ekonomik ve sosyal yapıyı etkileyici bir rol oyna­
maktadır. Bir taraftan faiz oranlan, mal ve hizmet piyasası üzerinde etkili olurken,
diğer taraftan ekonomik denge, kalkınma ve gelir dağılımı gibi unsurlar, devletin
borçlanma politikasından önemli derecede etkilenebilmektedirler. Amaç tüm bek­
lentilerin aynı olumluluk ve etkinlik düzeyinde gerçekleştirilmesi olmakla birlikte, uy­
gulamanın bir kısmı istenilmeyen sonuçlar doğurabilir. Borç yönetimi tanımında yer
alan "borcun miktan" kavramı, devletin amaçlanna en etkin düzeyde ulaşabilmesi
bakımından hangi büyüklükte borçlanması gerektiğini ve bununla ilgili ayarlama ve
düzenlemeleri ifade etmektedir. Borçlann bileşimi ise, borçlanmanın şartlannı kap­
samakta olup, borcun vadesi, faizi, geri ödemi şartlan, borca sağlanan çıkar ve ko­
laylıklar gibi hususlan kapsamaktadır.
Borç yönetimi ülkenin ekonomik şartlan gözönüne alınarak para ve maliye
politikalan ile uyum içerisinde yönetilmelidir. Borç yönetimi politikası ile ülkenin re­
fah dönemlerinde uzun vadeli, durgunluk ve gerileme dönemlerinde ise kısa vadeli
borçlanma yolu tercih edilerek ekonomik konjonktüre göre denge sağlanmaya
çalışılır.
11.6.1. Borcun Miktarı
Borçların miktan, borçlann ağırlığının ilk belirtisi olarak ortaya çıkmaktadır.
Genelde bütün ülkelerde, bir taraftan ağır borçlardan şikayet edilirken diğer taraftan
borç stoklarının önemli boyutlara ulaşması çoğu defa kaçınılmaz bir gerçek olarak
gözlenmektedir.
Her yıl bütçe görüşmeleri sırasında ya da ülkenin içinde bulunduğu ekonomik
koşulların tartışma konusu olduğu sırada, kamu borçlarının ulaştığı yüksek mik­
tarlar ve bunların gittikçe artması üzerinde çok durulur. Yine borçların zaman
içindeki yükü ile plânlanan borç miktannın büyüklüğü ile kıyaslanır.
Birinci ve İkinci Dünya savaşları ülkelerin borçlannı önemli miktarlara
ulaştırmıştır. Artan bu borçlar, İkinci Dünya savaşından sonra daha da yükselmiştir.
Ülkelerin bir kısmı, savaş yıkıntılannı gidermek için yeni borçlanmalara giderken, bir
kısmı da, özellikle az gelişmiş ülkeler kalkınabilmek için sürekli borçlanmaya gitmiştir.
Borç miktan ile ilgili önemli bir sorun, da ağır borçlann yeni borçlanmalara
başvurmayı güçleştirilmesidir. Gelilşlmiş ülkelerde, devlet her istediği zaman piya­
sadan kolaylıkla borç para bulabileceği halde, geri kalmış ülkeler için aynı şeyi
söylemek güçtür. Sermaye piyasasının yeterli ölçüde gelişmemiş olduğu bu
ülkelerde gizli ve kullanılmayan büyük miktardaki fonların sürekli olarak ekonomi
dışı kaldığı söylenebilir. Bu fonlan ekonomiye kazandırmak ve işletmek şüphesiz
olumlu bir şey olmakla birlikte piyasayı ve ekonomiyi zorlayabilir.
Borç miktannın, hemen her ülkede, bu şekilde büyük artışlar göstermesi,
borç yönetiminin önemini artıran başlıca etkendir. Çünkü: Büyük miktardaki
borçlarla ekonomik hayatta istenilen etkiler de büyük olabilmektedir. Borç yönetimi
açısından borç miktarındaki değişiklikler bütçenin finansmanı ile doğrudan ilgili
değidir. Yine borçların faiz ve amortisman giderleri de esnek olmayan giderlerdir.
Yeni borçlanmalar, piyasada özel kredi kaynaklarıyla olan rekabetin yanısıra,
özel harcamalarda ortaya çıkardığı değişiklikler nedeniyle de ekonomik etkiler mey­
dana getirir. Borçların miktar yönünden olan artışları aynı zamanda bileşimlerinin
de değişmesine yol açar.
11.6.2. Borçların Bileşimi
Genel bir ifadeyle, borçlann miktan ile ilgili her değişme borçların bileşiminde
de bir değişmeye yol açar. Bir yandan borçların değişik sürelere göre çıkarılması,
öte yandan bazı borçların zaman içerisinde sürelerinin kısalması, borçların
bileşimlerinde değişmelere neden olur. Kısa süreli borçlanmaların likidite imkanları
uzun vadeli borçlara göre daha fazladır. Bu nedenle, durgunluk dönemlerinde kısa
vadeli borçları tercih etmek gerekmektedir.
Borçların alacaklılar arasında dağılımı da ekonomide farklı etkiler
doğurmaktadır. Örneğin, devlet borçlanma senetlerinin bankacılık sektöründe
satılması ile bireylere satılması ekonomide farklı etkilere neden olmaktadır. Banka­
lar, para arzını arttırarak devlete borç verdikleri için özellikle enflasyonist ortam­
larda tehlikeli sonuçlar doğurabilirler. Buna karşın, daha çok kendi tasarruf imkan­
ları ile devlete fon aktaran bireyler böyle bir olumsuzluğa neden olmazlar.
Borçlann bileşimi, bir çok faktör tarafından etkilenmektedir. Bunlardan birin­
cisi, zaman faktörüdür. Genellikle eski borçların, yapılan ödemeler sonucu süreleri
kısalmaktadır. İkinci olarak, yeni borçlanmalarda aynı şekilde etkili olmaktadır.
Hükümetçe piyasaya sürülen borçlanma senetlerine göre yapacağı seçimle borç
yönetiminin ilk ve en önemli uygulamasını yapmış olur. Bu ise, özel teşebbüsün
yatınmlan ile ilgili borçlannın bileşimini de etkiler.
Öte yandan ekonomik şartlar elverdiği zamanlarda yapılan erken ödeme uygulamalan da borçlann bileşimini önemli ölçüde etkilemektedir. Devlet borçlanma
senetleri daha önce saptanan süreleri doldurmadan piyasadan, hazine tarafından
kendi adına, kamu kuruluşları adına alınabilir. Aynı zamanda Merkez Bankası da
parasal kontrol araçları arasında önemli bir yer tutan açık piyasa işlemleri aracılığı
ile de borçlann bileşimini değiştirebilmektedir. Ancak açık piyasa işlemlerinin se­
viyesi burada ayrı bir önem taşımaktadır.
11.6.3. Borçların Faizi
Tahvil alıcıları için tanınan başlıca çıkar faizdir. Parasını tahvile yatıranlar
çok kez düzgün ve güvenilir gelir kaynağı arayan kişiler olarak paralarını devlet
tahvillerine bağlamışlar ve devlette bu kimselere faiz adı altında ek bir ödemede
bulunmayı kabul etmiştir.
Devlet yönünden genel faiz politikasının amacı, ekonomik dengeyi sağlayacak
şekilde ülkede birikimi arttırmak, kredileri verimli üretim alanlanna kaydırarak kaynaklann dağılımına, kalkınmayı hızlandıracak bir yön kazandırmaktır.
Faiz oranını saptanması, devlet yönünden bazı koşulların ve etkenlerin göz
önünde tutulmasını gerektirir. Bildiğimiz gibi faiz oranını etkileyen faktörlerin
başında, tahvillerin süresi gelir. Uzun süreli tahvillerin faizi, kısa sürelilere kıyasla
yüksek oranda olur. Çünkü uzun süreli senetlerin likiditeleri, kısa sürelilerden daha
azdır. Ve alacaklı uzun bir süre likiditeden vazgeçmek için, daha yüksek bir bedel
talep edecektir. Fakat nadir olmakla beraber bazen kısa süreli kredilerin faiz oranı
uzun sürelilerinkini geçebilir. Bu durum genellikle piyasada büyük likidite
sıkıntısının olduğu zamanlarda ortaya çıkar ve geçicidir. Temel kural uzun süreli is­
tikrazların faiz oranlarının, kısa süreli istikrazlara oranla, yüksek olmasıdır.
Faiz oranı, sadece istikrazların süresine bağlı değildir. Bunun yanında, dev­
letin paraya olan ihtiyacının şiddeti, devlete duyulan güven, yurttaşlann psikolojik
durumları, konjonktürel dalgalanmalar ve diğer bazı faktörler istikrazlann faiz
oranını etkiler.
Bu faktörler tutarlı ve iyi bir şekilde gözönünde tutulmakla tahvillerin basan
şansı artmış olur. Buna göre faiz oranını saptanması tahvillerin başansında önemli
rol oynar. Ancak cebri borçlanma için bu yol oldukça önemsizdir.
İstikraz tahvillerini satın alma gücü olanlar, genellikle yüksek gelirliler ve biraz
da orta gelirlilerdir. Öte yandan istikrazların, ilerdeki her türlü ödemeleri vergi gelir­
leriyle karşılanır. Buna göre, eğer bir ülkede vergi yükü adeletsiz bir yapı
gösteriyorsa, istikraz sahiplerine sağlanan yüksek faizler dar gelirli gruplann üstüne
binmiş olacaktır. Başka bir deyişle yükü dar gelirliler tarafından çekilen faiz
ödemeleri, yüksek gelirli gruplar yaranna işlemiş olmaktadır. Bu haksız durum ise,
sosyal devlet ilkelerine aykın düşer. Aynı zamanda devletin, tahvillere yüksek faiz
ödemesi, piyasadaki faiz oranını yükselterek, özel girişimleride baltalıyabilir.
!l.6.4. Borçların Vadesi
Kamu iç borçları vadelerine göre kısa, orta ve uzun süreli borçlar olmak
üzere üç kışıma ayrılır. Bir yıla kadar olan borçlar, kısa süreli borçlardır. 1-5 yıl
arasında olan borçar orta süreli, 5 yıldan uzun olanlar ise, uzun süreli borçlardır.
Diğer bir kritere göre iki yıla kadar olan borçlar kısa süreli, 2-10 yıl arasında olan
borçlar orta süreli, 10 yıldan fazla süreli olanlarda uzun süreli borçlardır. İkili bir
ayırımı göre ise, 5 yılı geçmeyen borçlar kısa süreli, 5 yılı aşanlar ise uzun süreli
borçlardır. Genel kabul görmüş kritere göre ise, 1 yıl ve 1 yıldan az olan borçlara
kısa süreli, 1 yıldan fazla olan borçlar ise uzun süreli borçlardır.
Kamu borçları içinde kısa vadeli borç terimi yerine yaygın olarak dalgalı borç
terimi kullanılmaktadır. Çünkü bu borçlar miktar olarak sürekli dalgalanmalar
(Azalış ve Yükseliş ) gösterirler. Çoğu ülkelerde dalgalı borçlar, toplam devlet
borçları içinde önemli bir yer işgal etmektedir.
Devlet, kısa süreli finansman ihtiyacını para piyasalanndan, uzun süreli fi­
nansman ihtiyacını ise sermaye piyasalanndan sağlamaktadır.Dalgalı borçlar para
piyasalarında, bankalardan, emekli sandıklarından, sigorta kurumlanndan, tasarruf
sandıklarından, sigorta şirketlerinden ve büyük sanayii ve ticaret müesseselerinin
ellerinde bulunan ve uzun süreli işlerde kullanılmayan paralardan sağlanmaktadır.
Ancak çoğu kez para piyasalanndaki bu kaynaklar, devletin kısa süre için çok
büyük krediye ihtiyaç duyduğu dönemlerde yeterli olamamakta ve devlet diğer
önemli bir kaynak olan Merkez Bankası kredilerine başvurmaktadır.
11.6.5. Borcun İtfası
- Genel olarak itfa, borcun süresi dolduğunda, devletçe alacaklılara geri
ödenmesini anlıyoruz. İtfa, kamu borçlarının yönetimi bakımından çok önemli bir
konudur. Konversiyon gibi borç yükünü azaltıcı etkiler yapar; ancak bu etki konversiyonda olduğu gibi yalnız faiz yükü yönünden değildir. İtfa ile borcun ana mik­
tarı azalmakta ve dolayısıyla faiz yükünde de azaltıcı etkilere yol açılmış olmak­
tadır. Bu nedenle itfanın, borç yükünü yok etme yönünden borç yönetimi için en
temel sorun olduğu söylenebilir.
Şu halde itfadan, devletin borcunu ödeme görevini yerine getirmesi
anlaşılmaktadır. Bunun ilk sonucu, kamu kredisine olan güvenin artmasıdır.
Böylece devlet, yeni borçlanma ihtiyacı duyduğu zaman büyük destek görecektir.
Bu durum ise devletin iyi ekonomik koşullarının açık bir belirtisidir.
İtfa, genel olarak borç sözleşmesinde yer alan tarihte ve gösterilen koşullarda
uygun olarak yapılır. Bu şekilde borç sözleşmesi hükümlerinden doğan bir ödeme
zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Buna "zorunlu itfa" denir. İtfa deyince, genellikle
anlaşılması gereken şekil budur. Ancak bunun dışında bir de "ihtiyari amortisman"
yada "erken ödeme" denilen amortisman şekli vardır ki, bunda devleti zorlayan bir
durum olmamakla birlikte, devlette her borçlu gibi imkanları uygun olduğu zaman
borcunu ödeyebilecektir. Buna göre, devlet istediği zaman süresi gelmeyen tah­
villerle "süresiz borçlar"ın tahvillerini piyasadan toplayabilir.
-Zorunlu İtfa
Borcun geri ödenişi ile ilgili koşullar istikraz sözleşmesinde yer alır. Normal ol­
arak her borçlu gibi devletin de, borcunun süresi gelince hemen ödemesi gerekir.
Genellikle miktarı büyük olmayan borçlann ödenişi bu şekilde olur. Buna "toplu
ödeme" şekli denir.
Günümüzde devlet borçlarının genellikle miktarlan yüksek, süreleri uzundur.
Bu yüzden bunlar çoğunlukla toplu itfa edilemezler. Kademeli bir şekilde geri
ödenirler. Devlet prensip olarak bir istikrazda, bu istikrazın miktarını ve ne zaman
ödeyeceğini belirtir. Fakat bazen devletler istikraz yapıldığında ödemenin toptan
olacağı hususunda bir taahhüde girişmiş olmakla birlikte ödeme zamanı gelince bu
taahhütlerini unutup, toptan ödeme yehne kademeli ödemeye gidebilirler. Devletin
bu tip bir davranışına genellikle ekonomik durumun bozuk olduğu, dolayısıyla dev­
let gelirlerinin düştüğü bir dönemde rastlanmaktadır.
Kademeli geri ödemede iki yöntem uygulanır. Birinci yöntemde devlet o yıl
geri ödenmesi kararlaştınimış borç miktan kadar tahvili kura ile saptayarak itfa yo­
luna gider. Buna "kura yoluyla itfa sistemi" denir. Bu sistemde geri ödemede dev­
letin yalnız borcu azalmamakta, aynı zamanda alacaklılarının sayısında da bir
azalma olmaktadır.
İkinci yolla borçların geri ödenmesinde ise alacaklıların sayısında bir azalma
olmamaktadır. Çünkü devlet ödemeyi kararlıştırdığı miktarı alacaklıları arasında
eşit paylarla taksim etmektedir. Bu sisteme "taksitle itfa sistemi" denmektedir.
-İtfanın Finansmanı
Borçların amortismanı için gerekli fonlann sağlanması her zaman kolay ol­
maz. Özellikle verimsiz alanlara kullanılmak üzere yapılan borçlanmalar için bu
güçlük daha fazla kendini gösterir. Devlet her yıl ödemek zorunda olduğu tahvillerin
ya da borç yönetimi politikası ve maliye politikası gereği olarak amorti etmeye karar
verdiği tahvillerin karşılığı olan meblağları bulmak zorundadır. Bunun uygulamada
genelde iki şekilde yapıldığını söyleyebiliriz. Bunlardan birincisi, devlet bütçesine
doğrudan doğruya ödenek koymaktır. İkinci şekilde devlet borçlannm yönetimi
amacıyla kurulan organlara bu işi yaptırmaktır. Bununla ilgili olarak çoğu kez özel
bir kuruluş olarak kurulan amortisman sandıklan kendilerine sağlanan çeşitli gelir
kaynaklarıyla donatılmışlardır.
11.7. OLAĞANÜSTÜ BORÇ YÖNETİMLERİ
IL7.1. KONSOLİDASYON (TAHKİM)
a) Konsolidasyonun Tanımı
Konsolidasyon, kısa vadeli borçların uzun vadeli ya da süresiz borç haline
getirilmesidir. Bu işlemde süresi dolmuş devlet tahvilleri, vadesi daha uzun olan
tahviller ile değiştirilmektedir. Başka bir deyişle, yeni bir borç ihdas edilememekte,
ancak, daha önceki borcun şartlan değiştirilmektedir. Uygulamada, alacaklıya
yüksek faiz oranı gibi bazı haklar tanınmaktadır.
Konsolidasyon ile ödeme sürelerinin uzatılması, devlete ödeme kolaylıklan
sağlamakta ve ekonomik hayata belli bir rahatlık getirilmektedir. Öyleki, hazine
sıkışık olduğu zamanlarda iç borçların vadesi gelmesine rağmen ödeme veya
yenileme işlemleri mümkün değilse, mecburen emisyon yolu tercih edilecektir. Bu
durum paranın değer yitirmesine ve dolayısıyla ekonomik dengenin bozulmasına
neden olur. Bu nedenledir ki, hükümetler, çoğu kez kısa süreli borçlarla birlikte
vadesi gelen diğer borçlann vadelerini uzatıp, bunlan daha uzun vadeli borçlar
haline getirerek taksit bedellerinin uzatılmasını sağlarlar.
Hükümetler tahkime başka bir amaçla da başvurabilirler. Piyasa koşulları
borçlann ödenmesi durumunda olumsuz yönde etkilenecek ise, yani, piyasaya
borçlann ödenmesi ile akan yeni satınalma gücü ekonomik dengeyi bozacaksa,
konsolidasyon işlemi kaçınılmaz olarak tercih edilecektir.
b) Zorunlu Konsolidasyon
Zorunlu konsolidasyonda, devlet tek taraflı olarak haraket ettiğinden alacaklıya
eski borç senetlerini yeni borç senetleri ile değiştirip değiştirmemek konusunda hiçbir
tercih hakkı tanımaz. Burada devlet konsolidasyon uygulaması ile, kısa vadeli borç
senetlerinin sürelerini uzatacağını ilan eder. Her iki durumda da devlet alacaklılara
tercih hakkı tanımadığı için bu şekildeki uygulamanın hukuki izahı yoktur.
Konsolidasyon işlemini hem alacaklılar hem de devlet açısından bir takım et­
kileri vardır.
Zorunlu konsolidasyon beraberinde bazı olumsuz sonuçları getirmektedir.
Devletin tek taraflı olarak böyle bir seçeneği tercih etmesi, alacaklıların devlete
karşı olan güven duygularını olumsuz yönde etkileyecektir. Netice, devletin
borçlanabilme imkanları azalacaktır.
Konsolidasyon neticesinde devlet, kısa süreli borçlannı uzun süreli yapmak
imkanını elde eder. Ancak bu durumda devletin borç yükü artacaktır. Bu artış hem
vadenin uzatılmasında hem de yüksek faiz hadlerinden kaynaklanabilir. Artan faiz
yükü ileride vergi gelirleri ile karşılanacağından gelir dağılımı açısından olumsuz
etkiler gözlenecektir.
Ülkede talep yetersizliği durumu görülmekte ise, devlet, konsolidasyon
işlemine girişirse, deflasyonist eğilimler daha da belirginleşir. Öyleyse deflasyonist
ortamlarda borçlan konsolide etmek tehlikelidir. Enflasyonist ortamlarda bu süreç
tersine işlemektedir.
c) Gönüllü Konsolidasyon
Gönüllü konsolidosyonda, alacaklılar devletin kısa vadeli borçlarını uzun
vadeli borçlara çevirmek konusunda tamamen serbesttirler. Yani, alacaklılar ister­
lerse, eski borç senetlerinin bedelini vadenin bitiminde devletten isteyebilirler. Bu
durumda devlet de kısa süreli senetleri piyasaya aktararak sağladığı gelirler ile
borçlannı öder ya da kısa vadeli senetleri alacaklılardan para karşılığında kabul
ederek yenilerini kendilerine verir.
İlk durumda, eski alacaklılarla yeni alacaklılar ayn ayn kimseler olabilirken,
ikincisinde eski ve yeni alacaklılar aynı kimselerdir.
d) Konsolidasyonun Sonuçları:
Bir konsolidasyon işleminin sonuçlannı alacaklılar açısından ayrı, devlet
açısından ayrı düşünmek gerekir.
-Alacaklılar Açısından:
Daha çok zorunlu konsolidasyonda alacaklılar açısından bir olumsuz etki söz
konusudur. Bu şekilde, alacaklılar da kamu kredisine karşı güvensizlik doğabilir, ve
yeni borçlanmalar güçleşebilir, çünkü parasını almayı ve bir işte kullanmayı tararlayan tahvil sahipleri, beklemedikleri bu durum karşısında olumsuz bir şekilde et­
kileneceklerdir.
-Devlet Açısından:
Konsolidasyonun devlet açısından sonuçlan üç grupta toplanabilir.
Birincisi, konsolidasyonun sonucu devlet, borçlarını uzun süreli bir ödeme
planına bağlamak olanağını kazanır.
Özellikle birikmiş ve süresi gelmiş borçlarını, devletin ödeme gücüne göre ye­
niden düzenlemesi ve bir plan ve program çerçevesi içine alması, ekonomik
düzende doğabilecek olumsuz etkileri önlemek bakımından da olumlu bir du­
rumdur. Devlet, bu şekilde içinde bulunduğu sıkışık durumdan kurtularak borçlannı
zaman-la daha kolay bir şekilde ve yeni ödeme olanakları meydana getirerek itfa
edile-bilecektir.
İkincisi, konsolidasyon devletin borç yükünü arttırmaktadır. Bu faiz yükünün
artması sonucudur. Kısa sürelilere kıyasla uzun sürelilerin faiz oranı, yüksek
olduğundan tahkim sonucu hem faiz oranı yükselmekte, hem de süre uzamaktadır.
Bunun sonucu devletin faiz yükü artmaktadır. Ancak çok kez uygulamada
kısa süreli borçlar için özellikle Merkez Bankası alacaklı olduğundan, devlet faiz
oranını fazla yükseltmek ihtiyacı duymadan, tahkime gitmektedir.
Üçüncüsü, konsolidasyonun belki de önemli sonucu, bunun ekonomik
düzende deflasyonist bir etki yapmasıdır. Piyasada talep eksikliği hissolunuyorsa,
konsolidasyon yoluyla fertlerin eline yeni satın alma gücü ve olanaklannın
geçmesinin önlenmesi, deflasyonist eğilimleri daha da şiddetlendirir. Bu nedenle
konsolidasyona, deflasyon dönemlerinde devletin borç gelirine ihtiyacı olmasa bile,
kısa süreli borçların konsolidasyonu bu enflasyonist baskılara karşı en etkili
araçlardan biri olmaktadır.
11.7.2. KONVERSİYON
a) Konversiyonun Tanımı
Borçların değiştirilmesi işlemi konversiyon olarak bilinmektedir. Amaç devletin
borç yükünü azaltmaktır. Burada borç sabit kaldığı halde, borç için ödenecek faiz
miktarlarında değişiklikler yapılmaktadır. Konversiyon işlemi yeni bir kanuni
düzenleme yapıldığından bazen sürede kısaltılabilmektedir.
Konversiyon işleminin başarılı olmasında para ve sermaye piyasalannın
durumu oldukça önemlidir. Sermaye arzının sermaye talebinden fazla olması, cari
faizin düşük olması ve ayrıca halkın devlet borçlanma senetlerine karşı halkın ilgi
göstermesi gerekmektedir. Ancak, böyle bir durumda ellerinde fon bulunduranlar
yüksek faizli tahvilleri verip düşük faizli tahvilleri almayı tercih ederler. Çünkü
tahviller paraya çevrilirse, bu paralann bankalardan getireceği faiz miktan, tahvilin
sağlayacağı faiz miktarından daha azdır.
Konversiyonun istenilen şekilde gerçekleşmesi için ikinci şart, hükümetin mali
yönden rahat olmasıdır. Ayrıca, konversiyon uygulaması anlaşılabilir bir şekilde
gerçekleştirilmelidir.
b) Konversiyonun Zorlukları
Konversiyona girişmek için ilk olarak piyasada eski borçlanmaya kıyasla,
daha düşük bir faiz oranının oluşmuş olması gerekir. Piyasadaki cari faiz oranının
düşmesi sonucu, eski tahviller, başa başın üzerinde değer kazanır ve işlem görür.
Konversiyona girişmek için ikinci olarak, devletin mali koşullarında düzelme, ya
da sıkışık durumdan kurtulmuş olması söz konusudur. Bunun dışında girişilecek
konversiyon işlemi, devleti daha güç durumlara sürükleyebilir. Hatta ilerde
girişilebilecek başka konversiyon alacaklarının da yok edilmesi sonucunu doğurabilir.
Öte yandan konversiyon, açık ve basit bir teknikle yapılmalıdır. Bu şekilde bir
teknik, herşeyden önce güven vericidir. Bu nedenle konversiyon işlemine girişilirken
mümkün olduğu kadar karmaşık işlemlerden kaçınılmalıdır. Karmaşık işlemlerde
yapılan konversiyon, kamu kredisinin zayıflaması anlamına alınır.
Konversiyon işlemini kolaylaştıran bir başka olanak, yeni çıkarılan tahvillere,
piyasadaki cari faiz oranını eşit değil, biraz daha yüksek bir faiz uygulanmiasıdır.
c) Konversiyon Çeşitleri
- Zorlayışlı ve İsteğe Bağlı Olma Yönünden:
Zorlayışlı konversiyon işleminde, devlet tek taraflı bir karar ile faiz hadlerini
düşürebilir. Bu tür konversiyon, gerek devlete olan güveni sarsacağı ve gerekse yeni
borçlanma imkanlannı ortadan kaldıracağı gerekçesiyle kimi zaman eleştirilmiştir.
Zoriayışlı konversiyonda sözleşme ile doğan borçlu ve alacaklı ilişkilerinin
devletçe tek taraflı olarak bozulması hukuka ters bir davranış olarak bilinnnektedir.
Bu tür konversiyon işlemleri daha çok başka seçenekler bulunmadığında,
ağır borç yüklerini azaltmak için tercih edilmektedir. Zoriayışlı konversiyon işlemi
ile devletin borçları kısmen reddedilmektedir.
Konversiyon karşılıklı nza ile yapılırsa tahvil sahibi faiz oranlannın indirilmesi
hususunda tercih imkanına sahiptir. Ancak isteğe bağlı konversiyonda da gerçek
anlamda bir istek söz konusu değildir. Çünkü bütün isteğe bağlı konversiyonlarda
az da olsa zorlayıcılık özelliği görülmektedir. Bu durum yan isteğe bağlı kon­
versiyon işlemini gündeme getirmiştir. Bu uygulama ile tahvil sahipleri, ya ödedikleri
parayı geri almak ya da düşük faizli yeni borçlanma senetlerini tercih etme konu­
sunda şerbettirler.
Kimi zaman uygulamada, borçlanma senetlerinin konversiyon işlemine tabi
tutulmayacağına dair hükümler uygulanabilir. Buna göre, ya belirtilen bir süre dol­
madan ya da süre boyunca konversiyona gidilmeyeceği hususu garanti altına
alınabiliir.
-Borç Sözleşmesinin Değiştirilmesi Açısından Konversiyonlar:
Konversiyon işlemi yapılırken, borçlanmanın sözleşme rejiminde değişiklikler
yapılmaktadır. Bu çerçevede, en sağlıklı konversiyon, ana paranın geri
ödenebileceği teklifini de beraberinde taşıyan konversiyon uygulamasıdır. Uygu­
lamada bu şekilde işlemlere rastlanmıştır. Bu uygulama ile ellerinde devlet
borçlanma senetlerini bulunduranlar, isterlerse eski yada yeni tahvillerin bedellerini
alabileceklerdir. Ancak işlemler anlaşılır bir şekilde yürümezse kişilerin güven duy­
guları olumsuz yönde etkilenebilecektir. Buna göre uygulamada yer alan kon­
versiyon çeşitleri aşağıdaki şekilde sıralanabilir:
Bunlardan ilki, başa baştan yapılan konversiyon uygulamasıdır. Bu kon­
versiyon şekli, uygulama açısından diğer türlere göre daha elverişlidir. Öte yandan
faiz oranlarının düşmeye başladığı dönemlerde uygulanırsa eleştirilerle
karşılaşılmaz.
Böylelikle, örneğin, 10.000 liralık % 10 faizli bir tahvil nominal değerinde bir
değişiklik olmaksızın yeni ihraç edilen % 9 faizli tahvillerle değiştirilmektedir. Neti­
cede tahvil sahipleri garanti hakkından yararlanmaya devam etmekte ancak, nisbi
olarak daha az kazanca razı olmaktadırlar.
Başa başın altında konversiyon uygulamasında ise, piyasa faiz oranının
düşmesinden yararlanarak, hem tahvillerin faz oranlan indirilmekte hem de borcun
nominal değeri arttınimaktadır. Bu şekildeki uygulama ile devlet yüksek faizli bir
tahvili elinde bulunduran kimseye aynı miktarda faiz geliri temin edecek şekilde, an­
cak daha düşük faizli bir tahville değiştirilmektedir. Örneğin, piyasada faiz oranı
düştüğünde bilindiği gibi tahvilin değeri artmaktadır. Piyasada % 5 faizli 100 liralık
bir tahvilin 112.5 liradan İşlem görmesi durumunda gerçek faiz oranının % 4.5 sevi­
yesine indiği anlaşılır. Bu durumda, % 3 faizli yeni tahvil başa başın altında kote
edilmiş olmaktadır. Bu ise, % 4'lük bir faiz oranının karşılığı demektir. Daha önce
ihraç edilen % 5 faizli tahvili başa baş konversiyon ile % 4.5'e indirmek yerine bu
tahvili devlet cari kura göre e% 3 faiz ile değiştirebilir. Böylelikle konversiyon işlemi
daha avantajlı bir hale getirilmiş olmaktadır. Neticede, % 5 faizli 100 liralık eski bir
tahvil % 3 faizli 125 liralık yeni bir tahvil ile değiştirilmiş olmaktadır. Bu şekilde eski
tahvillerin yehni nominal değeri daha yüksek olan yeni tahviller alındığından borcun
anapara miktarı olarak tutarı da yükselmektedir.
Uygulamada üçüncü bir konversiyon kademeli konversiyondur. Bu tür kon­
versiyon ile önceden çıkanlan tahvillerin faiz oranı piyasadaki faiz oranındaki
düşme düzeyine aniden değil, tedricen indirilmektedir. İkinci bir uygulama olarak da
belirli bir süre önceden tahvil sahiplerine bu süre sonunda tahvillerin faiz oranının
piyasadaki faiz oranı düzeylerine indirileceği bildirilerek konversiyona gidilir.
Örneğin birinci uygulamada, % 5 faizli tahvillerin faiz oranını, piyasadaki cari % 3.5
oranına indirmek işlemi 3 yıl devam etmektedir.
Buna göre birinci yılda % 4.5, ikinci yılda % 4'e ve üçüncü yılda % % 3.5'a in­
dirilmiş olmaktadır. İkinci şekil uygulamada ise, bir yıl önceden tahvil sahiplerine
belirli bir süre sonunda başlayarak faiz ödemelerinin % 3.5'e inndirileceği bildirilir ve
bu süre dolunca da uygulamaya geçilir.
Bu uygulama ile alacaklılar psikolojik yönden ürkütülmemektedir. Yani
kişilerin konversiyona karşı tepkileri yumuşatılmaktadır.
Dördüncü tür konversiyon, fark ödemeyi gerektiren konversiyon şeklindeki uy­
gulamadır. Bu uygulama ile, ellerinde tahvil bulunduran kimseler hem faiz in­
diriminden korunmakta hem de gelir düzeylerinde bir değişme olmaması için, piy­
asaya faiz oranlarındaki düşmeye karşılık belirli bir ölçüde anaparalarını elde etmie
imkanına sahiptirler. Burada, yeni ödenmesi gereken anapara fazlası, piyasa faiz
oranı ile borcun faiz oranı arasındaki farkın karşılığı olmakta ve devletiin ödemesi
gereken faiz yükü değişmediği halde borç miktannda artış gözlenmektedir.
Bazen fark ödemeyi gerektiren konversiyon işlemi gerçek anlamda bir kon­
versiyon değil, şekil değiştirmiş bir borçlanma olarak algılanmaktadır. Çünkü kon­
versiyon deyince borç miktan değişmeksizin faiz yükünün azaltılmasını anlamak
gerekir. Burada devletin borç toplamı artmakta, faiz yükü değişmemektedir.
Konversiyon işleminin uygulama türleri bu şekilde incelendikten sonra bu
işlemin etki ve sonuçlarını belirtmek gerekir. Herşeyden önce, uygulamada, kon­
versiyon işlemine pek fazla başvurulmamaktadır. Bu durumun nedeni, faiz oranlanndaki düşme eğiliminin az olmasıdır. Uygulanması halinde, düşük düzeylerde
olacağından etkisinin büyük olması beklenemez.
Konversiyonun en önemli etkilerinden biri de gelir dağılımı açısından ortaya
çıkmaktadır. Uygulamada faiz gelirlerinden yararlananlar daha çok yüksek gelir dil­
iminde bulunan kimselerdir. Bu noktada faiz ödemelerinin vergi hasılatlan ile fi­
nanse edildiğinde gerçeği dikkate alınırsa, vergilerin faiz şeklinde yüksek gelirliler
yararına olan akışının olumsuz etkileri konversiyon sonucu azaltılmış olacaktır.
d) Konversiyonun Sonuçları
Konversiyon, devletin faiz yükünde dolayısıyla borç yükünde önemli ölçüde
azalma sağlamaktadır; yada devlet konversiyon yoluyla faiz yükünde değişiklik ol­
madan yeniden borçlanabilmektedir.
Konversiyonun bir başka önemli sonucu, ülkedeki gelir dağılımı yönündedir.
Genellikle bu faiz gelirlerinden yararlananlann yüksek gelirli gruplar olduğu kabul
ediliri. Başka deyişle, konversiyon işlemiyle, gelir dağılışında denge sağlayıcı
önemli bir fonksiyon yapılmış olmaktadır.
e) Konversiyon Uygulamaları
Borç yükünü azaltma işlemlerinden biri olan konversiyona, konsolidasyona
kıyasla daha az başvurulmaktadır. Az başvurulmasının nedenini, faiz oranlanndaki
düşmeyle, devletlerin mali durumlanndaki genişliğin bir arada oluşunun, çok ender
görülmesine bağlayabiliriz. Nitekim biz de devlet tahvilleri için yalnız bir kez 1903
yılında bir konversiyon işlemi olmuştur.
Öte yandan özellikle 19. yüzyıl içinde İngiltere ve Fransa'da başanlı ve
başarısız konversiyon işlemlerinin pek çok örnekleri olduğunu söyleyebiliriz.
11.7.3. MONETİZASYON (PARA BASMA)
Devlet borçlarının Merkez Bankası'nca para basılarak ödenmesidir. Yani
devlet borçlannın parasallaştıniması demektir. Kamu finansman açıklannın, fi­
nansman yöntemleri arasında toplam talebi en fazla arttıran bir yöntemdir.
Bilindiği gibi Merkez Bankası'nda para olmaz. Merkez Bankası vereceği
borcu para basarak verir. Bu da ekonomide yeni bir satın alma gücünün meydana
gelmesidir ve sonuçta fiyat istikrarını bozar. Bu nedenle, enflasyonun kronik bir
hale geldiği ülke ve durumlarda başvurulmaması gereken bir yöntemdir.
Monetizasyon sonucunnda yükselen enflasyonla birlikte devletin borç yükü
hafilfletilmiş olur. Bu açıdan monetizasyon, devlete bir süre nefes almia imkanı
sağlar. Ancak monetizasyon enflasyonun kontrolden çıkmasına, döviz kurlarının
artmasına ve genel olarak ekonominin makro dengelerinin bozulmasına yol açar.
İstikrarlı ve sürekli bir ekonomik kalkınma için fiyat istikran temel bir ön koşul
olduğundan monetizasyon sağlıklı bir yöntem olarak tavsiye edilmemektedir.
III. TÜRKİYE'DE İÇ BORCUN SORUNUNUN NEDENLERİ VE SONUÇLARI
IIL1. GİRİŞ
Bugün Türkiye ekonomisinin içinde bulunduğu en önemli sorun, iç borç so­
runu ile enflasyonunun artık kronik bir hale gelmiş olmasıdır. Ekonominin iki temel
sorunu haline gelmiş olan, iç borçlar ile enflasyon birbirlerini sürekli olarak besle­
mektedir. Bazen biri, bazen diğeri sorunu başlatan neden olarak ortaya çıkmakta
ve iç borç-enflasyon kısır döngüsü varlığını devam ettirmektedir.
Ülkemizin içinde bulunduğu iç borç sorununun çeşitli nedenlerinden bah­
setmek mümkün olmakla beraber, temel neden, kamu kesimi finansman açıklannın
sürekli biçimde artarak önemli boyutlara ulaşmış olmasıdır. Halen kamu kesimi
ülkemizde yaklaşık Gayri Safi Milli Hasılanın % 60'lannda bir büyüklüğe ulaşmış
olup önemli finansman açıkları ile karşı karşıya bulunmaktadır. Ülkemizde sadece
konsolide bütçe, açık vermekle kalmamakta; fakat aynı zamanda Kamu İktisadi
Teşebbüsleri, Sosyal Güvenlik Kurumlan, Belediyelerbaşta olmak üzere yerel
yöntemler ve bütçe dışı fonlarda önemli boyutlarda finansman açıklan vermektedir.
Hazine, bir taraftan bu kamu kesimi açıklarını karşılamak, bir taraftan da eski
borçları ödeyebilmek için sürekli olarak yeniden borçlanmak zorunda kalmaktadır.
Bu durum, ülkemizde iç borç stokunun, hızla katlanmasına neden olmaktadır.
Türkiye'de sık sık yaşanan siyasal istikrarsızlılk ve seçim ekonomisi uygu­
lamaları da, ülkede ekonomik istikran sağlayacak orta ve uzun vadeli yapısal ted­
birlerin alınması önünde önemli bir engel oluşturmaktadır. Bu anlamda ülkenin
yaşamakta olduğu iç borç sorunu, yüksek enflasyon ve ekonomik istikrarsızlık,
siyasal istikrarsızlık ve seçim ekonomisinden güç alarak varlığını sürdürmektedir.
Bu nedenle, Türkiye'de gerçek anlamda bir siyasal istikrar sağlanlıp, ciddi anlamda
ekonomik tedbirler uygulamaya konulamadıkça, daha uzun bir süre iç borç konusu,
sorun olmaya devam edecektir.
Ülkemizde iç borç stokunun katlanarak artmasında, borçların faiz oranı ve
vade yapıları da önemli bir faktör durumundadır. Kamunun hızla artan borç talebi,
yüksek enflasyon oranı ve topluma yerleşmiş bulunan yüksek enflasyon beklentisi
nedeni ile, hazine ancak yüksek faiz oranlanndan borçlanabilmektedir. Bu olum­
suzluklara ilave olarak, ekonomik ve siyasal istikrarsızlıklann neden olduğu belir­
sizlik ve risk nedeniyle tasarruf sahipleri, iç borçlanmada uzun vade yerine kısa va­
deyi tercih etmektedirler. Belirtilen nedenlerden dolayı Hazine, yüksek faiz oran­
larından ve ancak kısa vadeli olarak borçlanabilmektedir. Bu durum karşısında iç
borç stoku, kısa bir dönem içinde katlanarak büyümekte ve önemli bir sorun olma
özelliğini devam ettirmektedir.
İç borç servisi, hem ekonomide ve hem de konsolide bütçe içinde önemli bir
orana sahip bulunmaktadır. Gerçekten 1994 yılında iç borç servisinin Gayri Safi
Milli Hasıladaki payı yüzde 22,7 oranına yükselmiş bulunmaktadır. Buna karşılık, iç
borç servisinin, konsolide bütçe içindeki payı ise, 1993 yılında % 110 civannda
iken 1994 de % 117'yi aşmış bulunmaktadır. Söz konusu oranın % 100'leri aşması
demek, bütçe gelirlerinin borç servisini karşılamaya yetmediğini, devletin iç borç
ödeme kapasitesinin gerilediğini açıkça göstermektedir.
ülkemizde önemli boyutlara ulaşmış bulunan iç borç, ekonomide önemli sorunlann da kaynağı durumuna gelmiş bulunmaktadır. Kamunun iç borçlanma nede­
niyle ekonomideki fonlann önemli bir kısmına el koyması, özel sektörün
dışlanması olgusunun yaşanmasına neden olmaktadır. Bu durumda özel sektörün
yatınmlan daralmakta, üretim azalmakta ve işsizlik oranları ise artış kay­
detmektedir.
Devletin iç borçlanma senetlerine yüksek faiz oranları uygulaması, başta
bankalar olmak üzere diğer finansal kurumlar tarafından baz olarak kabul edil­
diğinden ekonomide ortalama faiz oranları artış eğilimine girmektedir. Bu durumun
bir sonucu olarak mevduat ve kredi faiz oranları da yüksek düzeylerde sey­
retmektedir.
Türkiye'de devletin yüksek faiz oranlan ile kısa vadeli borçlanması, bir
taraftan toplam talebi kamçılamak suretiyle talep enflasyonunu diğer taraftan kredi
faiz oranlannı yükseltmek suretiyle de maliyet enflasyonunu körüklemektedir.
Ülkemizde iç borç sorunu çözülemedikçe de enflasyonun kontrol altına alınıp
ekonomide fiyat istikrarının sağlanması son derece zor olacaktır.
İç borçlanma nedeniyle uygulanmakta olan yüksek reel faiz politikası,
ülkemizde üretim ekonomisi yerine rant ekonomisinin geçmesine ve kaynakların
dağılımında etkinsizliklere de neden olmaktadır. Aynı şekilde izlenmekte olan
yanlış iç borç yönetimi nedeniyle, asgari ücretliden vergi adı altında toplanan kay­
naklar, yüksek faiz oranlan kanalıyla servet sahiplerine transfer edilmektedir. Böyle
bir uygulama, ülkemizde esasen bozuk olan gelir dağılımını bir kere daha
kötüleştirmektedir.
Düşük kur politikasının izlendiği bir durumda yüksek yurt içi faiz oranlan,
sıcak para akımları olarak da adlandınlan kısa vadeli sermaye hareketlerinin
başlamasına neden olmaktadır. Kısa dönemde döviz rezervlerini desteklemek
açısından yararlı gözüken sıcak para akımlan, ülkede para arzının kontrolünü
güçleştirmekte ve enflasyonist fiyat artışlannı ise beslemektedir.
IIL2. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN NEDENLERİ
III.2.1. Giriş
Türkiye ekonomisinin içinde bulunduğu önemli ekonomik sorunların temelinde ya­
tar faktör, uzun yıllardan beri sürekli olarak genişlemekte olan kamu kesimi finansman
açıklan ile bunlann sağlıksız yollardan finanse edilmesidir. Özellikle yirmi beş yıldan bu
tarafa devam eden yüksek enflasyonun kaynağında, kamu kesimi finansman açıklannın
büyüklüğü kadar, bu açıkların finansman biçimi de önemli bir etken olmuştur.
Bugün kamu kesimi denildiğinde anlaşılması gereken sadece konsolide
bütçeden ibaret değildir. Bunun yanında KİT'ler, yerel yönetimler, sosyal güvenlik
kurumlan ve fonlan da hesaba katmak gerekmektedir.
Türkiye'de sadece konsolide bütçe açıkları artmamakta, aynı zamanda
Kit'lerin, yerel yönetimlerin, sosyal güvenlik kurumlannın ve fonlann açıklan da
sürekli bir biçimde artış eğilimlerini sürdürmektedir.
İktisat teorisinde bütçe açıklan ile enflasyon ilişkisi analizinde geçerli olan bir
görüşe göre, enflasyon açısından önemli olan husus, bütçe açıklarının büyüklüğü
kadar, bu açıklann hangi yöntemlerle finanse edildiği de büyük bir önem
taşımaktadır. Şöyle ki, eğer bütçe açıkları. Merkez Bankası kaynaklanndan para
basılarak finanse edilirse, bu durumda doğrudan talep enflasyonuna davetiye
çıkarılmış olmaktadır. Aksine, bütçe açıklan, iç borçlanma ile finanse edilirse,
halkın kullanacağı parayı devlet kullanmış olacağından para arzında bir artış mey­
dana gelmeyeceğinden bu finansman yönteminin enflasyona neden olmayacağı id­
dia edilmektedir. Böyle bir iddia, gelişmiş piyasa ekonomileri için bugün de
geçerliliğini korumaktadır. Ancak Türkiye'nin son on yılı aşan süre içerisindeki de­
neyimleri bu iddiaya önemli bir tezat teşkil etmektedir.
Bilindiği gibi, Türkiye'de başta konsolide devlet bütçesi olmak üzere kamu ke­
simi geniş boyutlu finansman açıkları vermeye devam etmiştir. 1980 yılının ortalanna kadar, kamu kesimi finansman açıklan Merkez Bankası kaynaklanndan para
basılarak finanse edilmiştir. Fakat bu açıkların emisyon yoluyla finansmanı ekono­
mide para arzını ve harcama potansiyelini arttırarak talep enflasyonunun sürekli bir
hal almasına neden olmuştur. Merkez Bankası kaynaklan ile kamu açıklannın fi­
nansmanında, kısa vadede, hiç kimseden bir şey almadan topluma hizmet su­
nulmuş fakat uzun vadede yüksek enflasyon olarak tüm toplumun ödemesi gereken
adaletsiz bir vergi olarak geri tepmiştir.
Enflasyon, ekonominin tüm dengelerini bozarak, toplumdaki siyasal ve sosyal
huzursuzlukların kaynağı olmaktadır. Özellikle sabit ve dar gelirli işçi, memur,
emekliler ve küçük esnaf kesimi enflasyondan son derece olumsuz bir biçimde et­
kilenmektedir. Gelir dağılımının bu gruplar aleyhine bozulmasına neden olan enf­
lasyon toplumsal barışı bozmakta ve ülkedeki çatışmalara neden olmaktadır.
Aynı zamanda, enflasyon kamu kesimi açıklarının bir sonucu olduğu kadar,
bu açıklann sorumlusudur da. Çünkü yüksek enflasyon kamu harcamalannı sürekli
olarak arttınrken, vergi gelirleri bu oranda artmadığından enflasyon nedeniyle
kamu açıklan genişletilmektedir. Bu sebeple, enflasyon, bir anlamda, kamu kesimi
finansman
d G n n p f ; i 7 İ i n i n ^ de
H O yol
\/OI açmaktadır.
finansman dengesizliğine
o^n^oi,*^^.^
Ayrıca, yüksek oranlarda seyreden bir enflasyon, dış ekonomik dengeyi de
olumsuz bir biçimde etkilemektedir. Çünkü özellikle gerçekçi bir döviz kuru pol­
itikasının izlenmediği durumlarda, yüksek enflasyon başta ithalat olmak üzere döviz
giderlerini tahrik ederken, ihracat başta olmak üzere döviz kazandırıcı kalemlerdeki
artışları frenlemektedir. Dolayısıyla enflasyon sonucunda dış ticaret açıkları
genişlemekte ve ülke döviz sorunlanyla karşı karşıya kallmaktadır.
Son bir husus olarak, yüksek enflasyonun mevcut olduğu bir ortamda istik­
rarlı bir ekonomik kalkınmayı sürdürmek son derece zordur. Dünyanın gelişmiş
ülkelerine baktığımızda bu ülkelerde enflasyonun genelde tek rakkamlı olduğu ve
fiyat istikrarının sağlanmış ülkeler olduğunu görüyoruz. Bir başka ifadeyle, yüksek
enflasyon ortamında istikrarlı ve sürekli ekonomik kalkınmayı başarmıış bir ülke
örneği dünyada yoktur.
1980'li yılların ortalarından itibaren, enflasyonun ülkede neden olduğu bu
olumsuz gelişmeleri önlemek amacıyla Türkiye'de kamu finansman politikasında
bir yöntem değişikliğine gidilmek zorunda kalınmıştır. Çünkü, daha önce de ifade
edildiği gibi, kamu açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesi,
ülkede antienflasylonist bir para politikasının izlenmesi imkanını ortadan
kaldırmaktadır. Bu anlamda Türkiye'de izlenen para politikası, hükümetlerin izlediği
bütçe ve maliye politikalannın pasif bir izleyicisi olmaktan öteye gidemiyordu.
Başka bir ifadeyle, Merkez Bankası kamu açıklarını finanse eden bir kuruluş, para
politikası da maliye politikasının bir sonucu olarak ortaya çıkmaktaydı. Böyle bir
kamu finansman politikasının doğal sonucu yüksek enflasyonist fiyat ar1:ışlanndan
başka türlü olamazdı.
Türkiye'de 1984 yılından itibaren kamu açıklarının neden olduğu enflasyonist
ortamdan kurtulmak amacıyla, bu açıkların iç borçlanma yoluyla finansmanına
ağırlık veren bir yönteme dönülmüştür. Kamu açıklarının iç borçlanmayla finanse
edilmesi halinde. Merkez Bankası kaynaklarından açık finansman yoluyla para
basılması önlenmiş olacak ve talep enflasyonunun çok önemli bir kaynağı ku­
rutulmuş olacaktır.
Ne var ki, 1985'ten bu tarafa kamu kesimi açıklarının finansmanında geniş
ölçüde iç borçlanmaya dayanan bir finansman yöntemine ağırlık verildiği halde,
Türkiye'de enflasyonu arzulanan oranlara çekmek mümkün olmamış ve enflasyon
ülkede, ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasal alandaki olumsuzlukların kaynağı ol­
maya devam etmiştir.
Genellikle gelişmiş ülkelerde, iç borçlanmayla finansman, enflasyona neden
olmadığı halde, Türkiye ekonomisi koşullannda neden enflasyonist bir karakterde
olmuştur, sorusunun cevabını vermek gerekmektedir.
Türkiye'de
şunlardır:
iç
borçlanmanın
enflasyonist
olmasının
başlıca
nedenleri
a) İlk olarak, gelişmiş ülkelerde borçların ortalama vadesi, 10-15 yıl olduğu
halde, Türkiye'de hazine gittikçe kısalan vadelerie borçlanmaktadır. İç borçlann
önemli bir kısmının hazine bonolarından oluşması, hazinenin genellikle bir yıldan
daha kısa vadelerie borçlanmakta olduğunu göstermektedir. Son zamanlarda
yüksek enflasyon, siyasal istikrarsızlık ve belirsizlik nedeniyle borçlann vadesinin
daha da kısaldığı görülmektedir. Bu durum, eski borçları ödeyebilmek için hazine­
nin yeniden borçlanmak zorunda kalması gibi bir kısır döngüyü de beraberinde ge­
tirmektedir.
b) İkinci bir husus olarak, Türkiye'de hazine gelişmiş ülkelere göre çok daha
yüksek reel faiz oranlarıyla borçlanmaktadır. Bu durum borç yükünü arttırmak sure­
tiyle bütçe açıklannı zorlamaktadır. Kamunun finansmanının acil fon ihtiyacını
karşılamak için, maliyetine bakılmadan hangi faiz oranından olursa olsun hazine
borç almak zorunda kalmaktadır.
c) Son bir nokta olarak da, gelişmiş ülkelerde hükümetler daha ziyade, halk­
tan borçlandıkları halde, Türkiye'de hazine iç borçlanmasını önemli ölçüde ban­
kalardan yapmaktadır. Hazine bonosu ve devlet tahvillerinin önemli bir kısmı bankalann elinde bulunmaktadır. Bankalann para yaratan kurumlar olduğu göz önüne
alınırsa, bu kurumlardan yapılan borçlanmanın para arzını ve toplam talebi
genişleteceği dolayısıyla enflasyonu kamçılayacağı anlaşılmaktadır.
III.2.2. Konsolide Bütçe Açıkları
Bugünkü mevcut koşullar İtibariyle Türkiye'de kamu kesiminin boyutlan, kon­
solide bütçeyi aşmış bulunmaktadır. Daha önceki yıllarda devletin gelir ve giderleri
ifadesini devlet bütçesinde bulduğu halde, bugün konsolide devlet bütçesi, kamu
kesiminin sadece bir kısmıdır. Gerçekten toplam kamu kesimi açığının yaklaşık
yansı konsolide bütçe açığından oluşmakta, geriye kalan kısım ise, KİT'lerin, sos­
yal güvenlik kurumlarının, yerel yönetimlerin ve fonlann açıklanndan meydana gel­
mektedir.
Bilindiği gibi, konsolide bütçe, genel bütçe ile katma bütçe toplamından mey­
dana gelmektedir. Türkiye'de oldukça uzun bir zamandan beri konsolide bütçe
açıkları ile karşı karşıya kalınmaktadır. Ülkemizde çeşitli nedenlerin bir sonucu ola­
rak kamu gelirlerinde bu hızlı artışı dengeleyecek bir gelişme sağlanamamıştır.
Bütçe açığındaki artışın sonucu olarak enflasyon kemikleşmiş, faiz oranlan
tırmanışa geçmiş ve gelir dağılımı bir daha düzeltilemeyecek derecede bozulmuştur.
Konsolide bütçe açığındaki artışlar ile demokratik rejim arasında doğrusal bir
ilişkinin varlığı ülkemiz deneyiminden hemen gözlenebilmektedir. Demokratik sis­
temde siyasetçinin amacı, seçilmek ve tekrar iktidarda kalmaktır. Bunun sonucu ol­
arak hükümetler, toplumca beğeni toplayan kamu hizmetlerini dolayısıyla harcamalan sürekli olarak arttırma, buna karşılık toplumsal tepkiye neden olan gelir
arttıncı tedbirleri ise yeterince alamamaktadır. Kısaca, siyasal iktidarlann siyasi
amaçlarla popülist politikalar izlemeyi tercih etmeleri, bütçe açıklannın başlıca ne­
denlerinden biridir.
Özellikle Türikye örneğinde olduğu gibi Merkez Bankasının yeterince
bağımsız olmadığı ve dolayısıyla bütçe açıklannın kimseden birşey almadan sa­
dece para basılarak finanse edilmesinin kolay ve mümkün olduğu koşullarda,
hükümetlerin bütçe açıklan vermesi bir bakıma teşvik de edilmektedir. Çünkü
ülkemizdeki mevcut yasal mevzuat ve geleneksel bir hale gelmiş olan açık finans­
man politikası, hükümetlerin bütçe dengesini tutturma gibi bir zorunluluktan kur-
tarmakta ve yıllardan beri gittikçe genişleyen konsolide bütçe açıklarını normal bir
uygulama haline getirmektedir. (Tablo: 1).
Tablo 1. Konsolide Bütçe, GSMH gerçekleşmeleri (MİLYAR TL).
Yıllar
Gelir
Gider
Denge
GSMH
Gelir/GSMH
Gider/GSMH
Denge/GSMH
1980
939
1,116
-177
5,303
17.71
21.04
-3.34
1981
1,445
1,565
-120
8,023
18.01
19.51
-1.50
1982
1,492
1,690
-198
10,612
14.06
15.93
-1.87
1983
2,374
2,792
-418
13,933
17.04
20.04
-3.00
1984
3,375
4,078
-703
22,168
15.22
18.50
-3.17
1985
5,158
5,988
-830
35,350
14.59
16.94
-2.35
1996
7,154
8.132
-1,158
51,185
13.98
16.24
-2.26
1987
10,444
12,791
-2,347
75,019
13.92
17.05
-3.13
1988
17,587
21,447
-3,860
129,175
13.61
16.60
-2.99
1989
31,369
38,871
-7,502
230,370
13.62
16.87
-3.26
1990
56,573
68,355
-11,782
397,178
14.24
17.21
-2.97
1991
99,085
132,401
-33,316
634,431
15.62
20.87
-5.25
1992
178,070
225,398
-47,328
1,103,843
16.13
20.42
-4.29
1993
357,333
490,438
-133,105
1,997,322
17.89
24.55
-6.66
1994
751,615
902,454
-150,839 3,887,903
19.33
23.21
-3.88
1995
1,404,071
1,720,647
-316,576 7,644,206
18.37
22.51
-4.14
Tablo 2. Konsollide Bütçe Gelirlerinin Dağılımı (MİLYAR TL)
Yıllar
Vergi
(%)
Vergi Dışı
Normal Gel
(%)
Özel Gelir
(%)
Toplam
Vergi Yükü
ve Fonlar
38
4.05
939
14.14
1980
750
79.87
151
16.08
1981
1,190
82,35
153
10.59
102
7.06
1,445
14.83
1982
1,306
87.53
132
8.85
54
3.62
1,492
12.31
1983
1,938
81.63
343
14.45
93
3.92
2,374
13.91
1984
2,376
70.40
324
9.60
675
20.00
3,375
10.72
1985
3,982
77.20
732
14.19
444
8.61
5,158
11.26
1986
5,991
83.74
667
9.32
496
6.93
7,154
11.70
1987
9,072
86.86
886
8.48
486
4.65
10,444
12.09
1988
14,232
80.92
1,228
6.98
2,127
12.09
17,587
11.02
1989
25,550
81.45
2,439
7.78
3,380
10.77
31,369
11.09
1990
45,399
80.25
4.267
7.54
6,907
12.21
56,573
11.43
1991
78,643
79.37
3,927
3.96
16,515
16.67
99.085
12.40
1992
141,602
79.52
7.649
4.30
• 28.819
16.18
178,070
12.83
1993
264,273
73.96
17,636
4.94
75,424
21.11
357,333
13.23
1994
588,058
78.24
50,539
6.72
113,018
15.04
751,615
15.13
1995
1,085,416
77.30
83,710
5.96
234,945
16.73
1,404,071
14.20
Tablo 3. Konsollide Bütçe Giderlerinin Dağılımı (MİLYAR TL)
Yıllar
Cari
(%)
Yatırım
(%)
Transfer
(%)
Toplam
{%)
1980
464
41.58
220
19.71
432
38.71
1.116
100
1981
603
38.53
360
23.00
602
38.47
1.585
100
1982
686
40.59
386
22.84
618
36.57
1,690
100
1983
1,021
36.57
551
19.73
1,220
43.70
2,792
100
1984
1,439
35.29
800
19.62
1,839
45,10
4,078
100
1985
2,023
33.78
1,229
20.52
2,736
45,69
5,988
100
1986
2,967
35.70
1,854
22.31
3,491
42.00
8,312
100
1987
4,432
34.65
2,495
19.51
5,864
45.84
12,791
100
1988
7,394
34.48
3,631
16.93
10,422
48.29
21.447
100
1989
16.607
42.72
5,871
15.10
16.393
42.17
38.971
100
1990
33,452
48.94
9,882
14.46
25.021
36.60
68,355
100
1991
60,536
45.72
19.038
14.38
52,827
39.90
132,401
100
1992
114,443
50.77
32.691
14.50
78.,264
34.72
225.398
100
1993
205,448
41.89
57,565
11.74
227,425
46.37
490,438
100
1994
347,262
38.48
77,016
8.53
478,178
52.99
902,454
100
1995
845,192
37.50
102,354
5.95
973.101
56.55
1,720,647
100
Anayasa ve Bütçe Kanunlannın bugünkü mevcut yapıları incelendiğinde,
bunların, ülkede kamu harcamalarının disipline edilmesi ve kontrol altına alınması
sağlayamadığı aksine kamu harcamalarının çeşitli yol ve yöntemlrle artırılmasına
imkan verdiği anlaşılmaktadır.
Anayasal bir zorunluluk olarak hükümet tarafından hazırlanan bütçenin Mec­
lis tarafından onaylanması gerekmektedir. Ne var ki Meclisin bu oylama süreci bit­
tikten sonraki bütçenin uygulam aşamasında, verilen onay çerçevesinde hareket
edilip edilmediği hususunda Meclisin hiçbir etkisi sözkonusu değildir. Bu durumda
hükümet, bütçenin çeşitli harcama kalemlerinde devamlı artışlar yapabilme im­
kanına kavuşmaktadır. Bundan dolayı yılın başındaki bütçe rakamları ile fiili bütçe
rakamları birbirinden oldukça farklı olabilmektedir. Sonuç olarak bütçenin sami­
miyet ve doğruluk ilkeleri önemli ölçüde ihlal edilmiş olmaktadır.
Türkiye'de bütçelerin gerçekçi olarak yapılmamasının arkasında yatan temel
neden, siyasidir. Çünkü genelde hükümetler, muhalefet partilerinin ve genel olarak
kamuoyunun baskısından çekindikleri için Meclise yüksek boyutlarda açık veren bir
bütçe sunmaktan çekinmektedirler. Bu nedenle yılın başında tahmin edilen bütçe
açığı ile yılın sonunda gerçekleşen bütçe açığı arasında çoğu kere yüzde yüzleri
aşan farklılıklar ortaya çıkmaktadır.
Bilindiği gibi ülkemizde devlet bütçesi ile ilgili temel yasa, 1050 sayılı Mu­
hasebe -i Umumiye kanunu'dur. Bu yasaya göre, prensip olarak, yapılacak har­
camaların bütçe kanunu ile izin verilen ödenekleri aşamayacağı öngörülmüştür. An­
cak, kanunun 48. maddesine dayanılarak ödenek üstü harcama yapılabilmektedir.
Buna ilave olarak Bütçe Kanunlannda ödeneklere arttırma hususunda, Maliye Ba­
kanına çok geniş yetkiler verilmiş bulunmaktadır. İşte gerek Anayasanın mevcut
hükümleri ve gerekse diğer mali yasalar Türkiye'de kamu harcamalannın
artıniması konusunda siyasal iktidara geniş yetkiler verilmiş bulunmaktadır. Böyle
bir mevzuat kolaylığı içinde hükümetler gelir arttıncı vergi önlemleri yerine, sürekli
olarak harcamalarını arttırmayı siyasi fırsatçılık açısından daha uygun ve kolay
bulmaktadırlar. Bu durum ülkemizdeki konsolide bütçe açığının ve bugün önemli
boyutlara ulaşmış olan iç borç sorununun arkasında yatan temel faktördür.
III.2.3. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Açıkları
İlk kuruldukları 1930'lu yıllar da Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) Türkiye'de,
Devlet eli ile sanayileşmenin başlatılmasında ve geliştirilmesinde çok önemli roller
üstlenmişlerdir. Kamu İktisadi Teşebbüsleri aynı zamanda gerek teknoloji ve ge­
rekse işletme bilgisi ve yönetimi açısından özel sektörde de sanayileşmenin
gelişmesinde öncü roller üstlenmişlerdir.
Bu Devlet kuruluşlan iyi yönetildikleri sürece, hem kamu kesimi ve hem de bir
bütün olarak Türkiye ekonomisi için çok önemli fonksiyonları yerine getirmişlerdir.
Ne varki zaman içinde esas olarak politik nedenlerden dolayı, ekonomiye
fayda sağlayan bu kuruluşlar 1970'li yılların sonlarından itibaren açık veren ve
zarar eden kuruluşlar haline gelmişlerdir. Çoğu kere siyasetçilerin basiretsizliği ve
belkide fırsatçılığı tercih etmeleri nedeni ile KİT'ler hem Devlet bütçesi ve hemde
ekonomi üzerinde yük olmaya başlamışlardır.
özellikle aşırı istihdam, eski teknoloji kullanımı, yüksek ücret artışlan, per­
sonel ve yönetim yetersizlikleri gibi nedenlerle bu kuruluşlar geniş ölçüde zararlarla
karşı karşıya kalmış ve kamu finansman açığının artışında önemli bir paya sahip
olmuşlardır.
1980'li yıllara kadar KİT açıklannın Merkez Bankası kaynaklanndan para
basılarak finanse edilmesi, ülkedeki talep enflasyonunun önemli bir kaynağı
olmuştur. 1980'lerden sonra ise, bu kuruluşlann maliyet yapılan ve verimlilikleri
üzerine eğilmek sizin sadece KİT üzerine yüksek oranda zam yapılması, talep enf­
lasyonunu önlemiş olmakla beraber yeni bir enflasyon türü olan maliyet enf­
lasyonuna neden olmuştur. İktidara gelen her yeni hükümet bu kuruluşlan İslah
edip verimli bir hale getirmek yerine, kendi yandaşlan için bir arpalık olarak kul­
lanmayı tercih ederek KİT'lerin gittikçe genişleyen açıklar vermelerine neden
olmuşlardır. (Tablo: 4 ve Tablo:5).
Tablo 4, İşletmeci Kit Finansman dengesi (1) (Cari Fiyatlarla Millar TL)
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995(2)
61.965
54.214
96.432
85.646
175.121
140.392
285.950
246.738
481.???
410.563
1.071.427
924.033
1.722.038
1.538.346
50.609
3.605
81.005
4.641
133.013
7.380
232.330
14.408
386.679
23.885
866.734
57.299
1.463.486
74.860
II. Kurum Bünyesinde
Kalan Fonlar
1. Amortismanlar
2. Karşılıklar
5.833
4.245
1.588
8.093
5.768
2.324
20.198
8.525
11.672
29.436
14.206
15.230
39.515
21.364
18.151
122.572
44.242
78.330
129.825
84.339
44.486
III. Transferler
1. bütçe
2. KOF
3. Diğer
1.735
1.259
70
406
2.337
1.394
355
587
13.514
11.359
1.178
977
9.770
8.418
1.332
20
30.890
26.235
4.624
32
24.793
21.370
3.346
77
53.788
49.669
4.000
120
183
357
1.017
7
253
29
79
B. Toplam Giderler
66.160
113.159
198.705
335.192
550.532
1.114.820
1.792.866
1. İşletme Giderleri
1. Mal ve Hizmet
Satış Maliyeti
2. Diğer Giderler
53.340
88.243
166.519
293.111
471.930
1.027.111
1.592.687
37.059
16.281
59.168
29.075
96.890
69.629
169.980
123.130
277.107
194.823
586.073
441.038
1.038.183
554.504
II. Yatınm Harcamaları
7.094
10.028
14.576
22.692
38.266
53.061
83.925
III. Stok Artışı
3.967
12.908
13.931
15.371
33.117
48.478
62.284
IV. Diğer Giderler
1.759
1.980
3.680
4.018
7.218
16.170
53.969
C. Borçlanma Gereği
-4.195
-16.728
-23.584
-49.242
-69.311
-73.394
-70.828
D. Finansman
4.195
16.728
23.584
49.242
69.311
73.395
70.827
-1.470
4.656
1.010
-509
14.846
2.391
-1.943
25.769
-241
-6.697
53.526
2.413
-7.086
77.713
-1.316
-18.055
96.247
-4.796
-12.102
107.863
-24.935
Dönem Kar/Zararı
1.504
-1.424
-20.403
-30.930
-49.711
-84.439
-30.621
Faktör Gelirleri
6.708
5.495
-5.929
-16.937
-21.852
19.494
75.484
Maaş ve Ücret
Ödemeleri
7.928
16.168
33.151
57.486
99.576
156.484
238.942
A. Toplam Gelirler
I. İşletme Gelirleri
1- Mal ve Hizmet
Satış Hasılatı
2- Diğer Gelirler
IV. Diğer Gelirler
I. Kasa-Banka Değişimi
II. İç Borçlanma (Net)
III. Dış Borçlanma (Net)
CD O) h~
• . r-. O
D
) CVJ C\J
^ °° ?5
co
>
LO T- c o
c\j o
o
co
m
•rf
Gì
Gì CD Oi
OD o CXD
c o LO 0 0
T- Gì
T-
CD
LO
OÒ
-r-
co
Lfj co TID Gì CD
LO T - c o
İS
İS
>
co
cri I O co
CVJ
05 o
CD
LO c\j
co
riCM
CD
co
CD CJì
1^
^ 2?
LO
o
CD
5
ò
CD
LO
Gì
CO
T—
CD
CM
00
CM
CD
CD
00
od
O
^
CD
CO
CD
00
q
o
00
T-
co
CD
CD
CD
ai
CD
d
o
CM
•<CD
<Jì
00
LO
CM
CD
CD
co
«3
O
o
00
CD
o 1^ co
C\J o T-
co
•r^
LO c o
^ q
CÒ OC)
co
co
Tl O LO o
(D 1- Gì
00 o 00
CD T - LO
1- h,
^
oj o
CD 'ÑÍ-
s
c3
Ş
CD
co
CD
r-.
T- CD
o
TT-
o
có
co
LO
evi
00
IO
O
LO
CD
CD
LO
CD
CD
LO
LO
CvJ
LO
evi
CM
CM
CO 'iT CM
co CD h -I- T - CT)
CD evi c o
Ò CD
co
CvJ
CD CM
8
IO
CM
CM
LO
T—
TT-
in
'ît
CM
LO
o
q
00
CM
O
CD
00
T-
o6 co lo
co
T- CM
CD C
V
J ^
evi
L
O
evj
LO CM c o
o T- CD
c o G) co
co
9
CO
O
CM
o
a
o
03
t:
c
CM
evi
• Gì I O
) h - CVJ
) CM
o
•I-
CD
CvJ
CO
CM h - LO
LO CD LO
CD T-
o
^ o
CM CD c o
IO Ò
co CD -«ciCD T- -«^Ì-
(0
X
0
CD
e
CD
^ §
Ü
£
Ì%
Oìco
so-
X
CD =
"O CD
<
03
"co
^
l i
co
(DH
"S
E
N
X
L I
y
co
co
co
E
g-o
2
N
co-
co CD
IS
I-
m
Ö
cu
E
1^
co
T'sf
evi
LO
CO
"5)
m
o
CM
CD
co
CM
q
TZ
T-
CD
co
^ îi: ^
i
CD
co
2
.1
co
co
co
LL
N
CD
1
o
if> o
•e
CD
CD
•o
E
O
a5
'co
N
LL
CD
O
CM
CD
CO
CO
CT)
00
evi
CD
CM
LO
işletmeci KİT'lerin gittikçe artma eğilimde olan zararlannı önlemek ve bozu­
lan finansman dengelerini düzeltmek amacıyla 2 Temmuz 1992 tarihinde 3836
sayılı tahkim kanunu çıkarılmış ve bütçe dışı borçlanma uygulamasına geçilmiştir.
Aynca, bu kuruluşlardaki istihdam fazlasını azaltmaya yönelik çalışmalara
başlanılmıştır. Bu bağlamda, Türkiye Demir-Çelik işletmeleri ve Türkiye Taş
Kömürü gibi işletmelerde gönüllü erken emeklilik uygulaması başlatılmıştır. Ancak
bütün bu çabalara rağmen, kamu iktisadi teşebbüslerinin zararlannı azaltmak şöyle
dursun hızlı bir biçimde artış tredlerini sürdürmeye devam etmiştir.
Bugün ulaştığı boyutlar itibariyle ülkemizde önemli bir endişe kaynağı olan iç
borç sorununun temelinde yatan geniş boyutlu kamu kesimi finansman açıklannın
yaklaşık üçte biri, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin açıklarından kaynaklanmaktadır.
Soruna daha ayrıntılı bakıldığında, toplam KİT açıklarının önemli bir kısmı az
sayıdaki tarım kesiminde faaliyet gösteren kuruluşlann zararlarından doğmaktadır.
Bu kuruluşların başlıcalan; Toprak Mahsulleri Ofisi, Türkiye Şeker Fabrikalan ve
Tekerdir. Sözü edilen bu üç kuruluşun finansman açıklan toplamı, toplam KİT
açıklarının yaklaşık olarak yüzde 50'sidir. Bütçe ile birlikte bu üç kuruluşun açıkları
toplamı ise toplam kamu kesimi açığının yüzde 65'idir.
111.2.4. Sosyal Güvenlik Kurumlarının Açıkları
Türkiye'de sosyal güvenlik hizmetleri, esas olarak Emekli Sandığı, Sosyal Si­
gortalar Kurumu ve Bağ-Kur tarafından sağlanmaktadır. Belirtilen sosyal güvenlik
kuruluşları, dünyanın diğer ülkelerinde olduğu gibi Türkiye'de de çalışanların gerek
emeklilik döneminde ve gerekse çalışma hayatlan süresince sosyal güvenliklerini
sağlamak için kurulmuşlardır.
Ne varki yıllarca izlenen yanlış sosyo-ekonomik politikalann bir sonucu ola­
rak bu kurumlann mali yapılan önemli ölçüde bozulmuş ve bu nedenle de kamu ke­
simi finansman açığının, dolayısıyle iç borç sorununun oluşmasında önemli bir
paya sahip olmuşlardır.
Bugün Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Bağ-Kur'un mali yapıları
incelendiğinde, bu kurumlann iflasa doğru sürüklenmekte olduğu ve eğer köklü ted­
birler alınmada daha fazla gecikilirse, bu kurumların büyük bir çıkmaz ile karşı
karşıya kalacaklan anlaşılmaktadır.
Sosyal güvenlik kurumları arasında Emekli Sandığının diğer iki kuruma
kıyasla durumunun fazla kötü olmamasına rağmen bugünden yeterli tedbir
alınmaması durumunda, bu kurumun da önemli sorunlar ile karşı karşıya kalacağı
anlaşılmaktadır. Gelişmiş batı ülkelerinde 1 emekliye karşılık 5 kişi çalışırken.
Emekli sandığında 1 emekliye karşılık sadece 1.7 çalışan düşmektedir. Memur
sayısındaki düşük oranda artış karşısında, siyasi nedenlerle emeklilik yaşının
düşürülmesi emekli sandığına bağlı olanlar açısından aktif pasif oranını 1/1'e ka­
dar düşürmektedir. Bu durum karşısında emekli sandığı ya hizmetlerini yeterince
yerine getiremeyecek ya da devlet bütçesine olan yükü daha artacaktır.
Ülke nüfusunun üçte birinden azlasına sosyal güvenlik hizmetleri sunan Sos­
yal Sigortalar Kurumu ise uygulanan yanlış politikalarınbir sonucu olarak çok daha
önemli çıkmazlar içinde bulunmaktadır.
Sosyal Sigortalar Kurumu'nun önemli gelir kayıplanndan birisi, kaçak işçi so­
runudur. Çalışan işçilerin yaklaşık yüzde 30'unun kaçak çalışması bu kurumun ge­
lirlerinde önemli bir kayıba neden olmaktadır. Bir başka sorun ödenmeyen pirim
porçlandır. Prim borçlan, özel sektör kuruluşlan yanında kamu kurumlan da vardır.
Prim borçlannın tatbik edilen faiz oranının kredi faizlerinden düşük olması, bun­
lann ucuz kredi olarak kullanılmasını teşvik etmektedir. Aynca affedilen prim
borçlan da kurum için gelir kayıplarına neden olmaktadır.
Bunların dışında SSK'nın topladığı primleri yeterince verimli bir biçimde kul­
landığını söylemekte mümkün değildir. Yüksek enflasyon ortamında primlerin,
düşük faizli ve uzun vadeli devlet tahvillerine yatıniması kurum açısından reel gelir
kayıplarına neden olmaktadır.
Türkiye'de emeklilik yaşının düşük olması da aktif pasif arasındaki oranın
daha da bozulmasına yol açmaktadır.
Batı ülkelerinde emeklilik yaşı 65 olduğu halde, Türkiye'de 20-25 yıl prim
ödeyenlerin emekli edilmesi SSK'nın mali yapısının bozulmasına da etkili olmuştur.
1971 yılında kurulan Bağ-Kur, bugün sosyal güvenlik kuruluşlan arasında en
fazla sıkıntıda olan ve bu nedenle geniş çapta devlet yardımı ile ayakta duran bir
kurumdur.
1994 yılında bu üç sosyal güvenlik kurumunun finansman açıklan toplam
35.3 trilyon TL.ye ulaşmış bulunmaktadır. Bu toplam finansman açığının 26.2 tril­
yonu SSK'nın, 0.2 trilyonu Emekli Sandığının ve 8.9 trilyon TL.side Bağ-Kur'un fi­
nansman açığıdır.
Son yıllarda açık vermeye başlayan sosyal güvenlik kurumlannın finansman
açıklan GSMH'ya oram 1991 de yüzde 0.2 iken, 1994 yılında bu oran yüzde 0.9'a
yükselmiştir. Söz konusu sosyal güvenlik kurumlannın açıklannın artması,
Türkiye'de kamu kesimi finansman açığının artmasına ve sonuçta iç borç soru­
nunun sürdürülemez boyutlara ulaşmasına neden olmaktadır.
IIL2.5. Yerel Yönetimlerin Açıkları
Türkiye'de Kamu finansman açığının ve bu nedenle de iç borç sorununun ar­
kasında yatan sebeplerden birisi de Belediyeler başta olmak üzere yerel
yönetimlerin artan harcamalan karşısında bu kurumlann gelirlerinin yetersiz kal­
masıdır. (Tablo:6)
co
o
CD
T-
LO
LO
O) O)
C»
CÛ CD
G)
C\J
u:r
uf
C\J
co 00 CM
co co co
^ o O) co
oıT
oo"^ co""
h- co co
co o
o
CM
o m O)
o" OD
C\J C\J
CM
co o
co
T-
co
LO ^
00 CX)
C3)
C J CJ) CM o
co O)
T-
Ö" LO"
co o
T- CM
co
f5
co
co"
co LO
^
C3) co 00
o o CM
o" cd" o"
CM
T-
LO
^
00
co co
co" T-"
1^ co
LO CM
co
co co
5
co
<j)
CM"
CD^
o co
C3> 1— co
T- co 'SİK T-" LO"
co co
^ co
co
^
00 LO
TG>
^
^
CM
SİSİ
^'
T-"
co
•r-
co
00
CO
CM"
CM"
TT-
CM"
CM
CM
co
CM 00
1-
co
c^
^"
1^ LO CM -rCO LO 00 O )
'=t co
CM o T- CO^
co" LO"
co" co" co"
LO
LO
^ CM
co
co CM
CM co co co
co
co
00 00
o T- co
co" co" co"
LO
oo"
1-"
•o
co
CM CM co
o LO co 00
co ^
LO
T-"
CM
CM
co
o
o
of
co
LO
LO
O)
O O LO
C3)
co
co
CM
CJT
T-
O)
11-
LO co
o CvJ
o 00
co T-
LO" LO"
co
^ :^ ^ SS
co
E
o.
co
o
O)
O)
co
co
CM
O)
o
co
C^ 00 CM
LO C3) co co
O) co ^ 00
C:D CM LO
co" CM" CO"
LO 00
T-"
CO"
1^
T-
LO ^ LO
' LO
CM" CM"
T-"
cj)
CM LO ^ C ^
co
C^ LO
CO co LO o
co
o
co ^ CM co
T-
Lo"
1 - " T-'"
1-
co
h - CM
00
T-
o
O
CD" ^"
'sf
00
CM 00 00 LO
T- CM o
00
T-
^ CM O) CM
C3î co CM co
CM LO co
co ^
^
T-
T-
LO
lO
CM
co
;d
LO LO
LO
co
(/i
co
"cö
c
co
T-
co
1^
I
"c
CO
sı
E
0
>
T-"
CM
c
o
.N
1-
LO
T-
co
CM"
CM co o
co LO o
co LO
00 1 ^
^
^ co
LO
CO"
o
O) o o 00
CJ)
1 - 00
00
co
CM
^
CM
CM"
0
E
c
co
CÛ
0
c>
0
O)
co CJ) o ^
LO
CM
00 co co T-
co
5 ^
CM
CM
ÇM
co
Ş
CM ^ o CM
o
T^
co
r -
^ co
co co
LO
o
0
I
co
;o
0
0
cç .E o E co«
O
d)
^
LU
(D
<
<
^ ^ ? ^ 5
o
n
LU
o
>
LL
CD
ü
CM
CO
0
£ -g;
co
S -E
co —
<
o
cc
<
- I | İ S ( = 1 > S . E 5
coto2İo.2coco^cD^
. CO
CM X co
Cd ^ C/D LO I—
cB
^
LO
CL
0 — C
> ' 0 .E û
"ö) LLi rm OU <
>
CM
co ^
Yerel yönetimlerin bütçe açıkları vermesinin çeşitli nedenleri bulunmaktadır.
İlk olarak, bu yönetimlerin plan, program ve bütçe analizlerinin yapılabilmelerine im­
kan sağlayacak teknikleri kazanmaları ile ilgili olarak gerekli teşkilatlanmaya gi­
dilememiştir. Aynca, yerel yönetimlerin gelir sağlayabilmeleri açısından bu
yönetimlerin hizmetlerinden faydalananlann hizmetin bedelini ödemesi ilkesi uygu­
lanamamıştır.
Yerel yönetimlerin önemli bir kurumu olan Belediyeler, geçmişi 1856 yılına
dayanan 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı kanuna göre önetilmektedir. Söz
konusu 1580 sayılı Belediye Kanunu, bugün Belediyelerin karşılaştığı önemli so­
runlar karşısında yetersiz kanmaktadır. Bu sebeple, günün şehircilik sorunlanyla
Belediyelerin daha etkin bir biçimde mücadele edebilmeleri ve çözüm üretebilir hale
gelmeleri için Belediye Kanunu daha çağdaş bir hale getirilmelidir.
Ülkemizdeki hızlı nüfus artışı ve özellikle son yıllarda artan kent nüfusu ne­
deni ile Belediyelerin sayılan ile mevcut Belediyelerin yükleri artmaktadır. Artan
kent nüfusu aynı zamanda Belediye hizmetlerine olan talebi de artırmaktadır. Buna
rağmen. Belediyeler yeterli ölçüde özkaynak yaratamamış ve büyük ölçüde,
hükümetlerin vergi gelirlerinden aynlan kaynaklarla finanse edilmişlerdir.
Belediyelerin gelir kaynaklannm önemli bir bölümü mükellefe ve matrahı iti­
bari ile kanşıklık arz etmektedir. Bu nedenle verginin tahsilinde ciddi sıkıntılar
vardır. Emlak Vergileri, enflasyon nedeni ile, bugün Belediyeler için yetersiz bir gelir
kaynağı durumundadır. Bu nedenle, başta Belediyeler olmak üzere yerel
yönetimlerin bütçe açıklan artma eğilimindedir.
III.2.6. Bütçe Dışı Fonların Açıkları
Türkiye'de 1930'lu yıllardan itibaren bütçe içi ve bütçe dışı fonlar olmak üzere
çeşitli fonlar oluşturulmaktadır. Esas olarak 1980 yılına kadar fonlar, daha ziyade
'Bütçe içi fonlar' niteliğindedir. 1980 yılından sonra oluşlturulan fonlar ise, 'Bütçe
dışı fonlar' niteliğinde olmuştur. Fon kavramıyla ilgili olarak çeşitli tanımlamalar
yapılmaktadır. Kısaca fon, bir kurumu, bir işletmeyi finanse etmek amacıyla elde
bulunan parayı ifade etmektedir. Dahageniş bir tanım vermek gerekirse, fon. Devlet
ve diğerkamu tüzel kişileri tarafından bazı amaçlann gerçekleştirilmesi için kamu
gelirlerinden bir bölümünün, özel kanun yada kararlarla bütçede yada bütçe
dışından ayrılarak bir yıllık süre ile sınırlı olmaksızın gerektiğinde harcanmak
üzere belli bir hesapta tutulmasıdır.
Aslında, Fonlar, Varidat tahsisi' adı verilen belirli devlet gelirlerinin belirli
devlet giderlerine ayniması yönteminin bir uygulamasıdır. Böyle bir yöntem,
ülkelere göre değişik adlarla ifade edilmekle beraber, temel esas, belirli devlet
gelirlerinin belirli devlet harcamalanna tahsis edilmesidir.
Bütçenin aksine olarak. Fon uygulamalannda önce gelirler tahsis edilmekte
ve gelirler onaylanmaktadnır. Fon ugulamasında gelirlerin giderlere tahsisinde ha­
kim faktör, giderler değil fakat gelirlerdir. Çünkü, bir hizmet için tahsis edilen gelir
miktarı kadar, o hizmeti ödenek tahsis edilmektedir.
Özellikle 1984 yılından itibaren geniş bir uygulama alanı bulunan bütçe dışı
fomlann kaynağı, bütçe kanunu içinde ya da dışında da olsa bunlara tahsis edilen
kaynakların tamamı kamu gelirleridir. Bütçe ilkelerinden sapmalar gösteren fonlar,
mali hukukun temel ilkelerini sarsmakta ve etki alanını daraltmaktadır. Bu özellikleri
ile, bütçe dışı fonlar, yasama organı karşısında güçlü bir yürütme organını ortaya
çıkma eğilimini arttırmaktadır.
Fon sayısındaki artış, bütçe dışı fonlann kaynak ve harcamallanndaki
genişlemeyi de beraberinde getirmiştir. Bütçeden karşılanamayan harcamalann
giderek fon sistemine kaydıniması mali disiplinin bozulmasına, bütçe birliği il­
kesinin zedelenmesine ve sonuçta maliye politikasının etkinliğinin azalmasına ned­
en olmuştur.
Bu olumsuz gelişmeleri önlemek amacıyla 1993'de toplam fon gelirlerinin
yüzde 83'üne sahip olan 63 adet fon, bütçe kapsamına alınmıştır. Böylece, 1993
yılında fonlardan bütçeye gelir kaydedilen tutar, yaklaşık olarak 64, 5 trilyon TL,
Bütçe içi fonlara verilen ödenek miktan ise, 26 trilyon TL olmuştur. Fonlardan
bütçeye kaynak aktarma ihtiyacının duyulması fonlar aracılığıyla bütçe dışına
kaçışın önemli boyutlara ulaştığının açık bir göstergesidir. 1989 yılından itibaren
fon dengesi açık vermeye başlamıştır. (Tablo: 7 ve Tablo: 8)
Tablo 7.
Fon Kaynak ve Harcamaları (Cari Fiyatla Milyar TL)
(1987-1995)
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Kaynaklar
Vergi Gelirleri
Vergi Dışı
Normal Gelirleri
Faktör Gelirleri
Cari Transferler
Sermaye Transferleri
2.823
1.677
5.593
3.318
9.809
5.815
18.484
11.199
26.764
15.995
48.857
33.699
89.334
57.029
132.458
69.822
247.493
129.691
258
546
152
190
441
1.262
53
767
1.892
372
1.722
2.396
957
3.040
3.465
1.005
3.955
3.913
1.611
6.011
4.964
6.123
10.990
7.932
11.047
30.561
9.499
32.084
Ödemeler
2.392
4.845
10.703
20.908
32.730
62.733
106.232
169.355
299.823
Cari Giderler
Vergi Giderleri
Vergi Dışı Normal Giderler
Faktör Giderleri
Sermaye Transferleri
Sabit Sermaye Yatınmlan
stok Değişmesi
4
149
0
45
325
489
0
93
140
0
100
805
853
0
456
0
0
616
2.144
2.932
0
1.417
0
0
1.290
4.680
5.111
0
2.290
0
0
1.836
8.880
8.428
0
4.985
0
0
2.955
13.807
14.766
0
9.197
0
0
1.472
22.005
27.836
0
17.194
0
0
1.800
44.782
28.521
0
32.716
0
0
3.771
55.923
46.270
0
Kaynak Ödeme Farkı
431
748
-894
-2.423
-5.945
-13.876
-16.899
-36.897
-57.730
-431
-748
894
2.423
5.945
13.876
16.899
36.897
52.730
713
-69
460
-155
653
-95
537
-411
1.567
-1.504
4.924
-2.907
2.150
-3.071
8.100
-5.008
20.210
-12.551
-494
-582
-695
-359
1.524
-1.187
3.302
-1.005
6.000
-118
10.815
1.044
19.442
-1.623
30.271
3.533
45.914
-833
Finansman
Dış Borç Kullanımı
Dış Borç Ödemesi
İş Borç Alacak
İlişkisi (NET)
Kasa Banka Değişmesi
KAYNAK: DPT
(*) Gerçekleşme Tahmini
Tablo: 8
Fon Kaynak ve Harcamalarının GSMH'ya Oranı %
(1987-1995)
KAYNAKLAR
Vergi Gelirleri
Vergi Dışı Normal
Gelirler
Fal<tör Gelirleri
Cari Transferler
Sermaye Transferleri
ÖDEMELER
Cari Giderler
Vergi Gelirleri
Vergi Dışı Normal Giderler
Faktör Giderleri
Cari Transferler
Sermaye Transferleri
Sabit Sermaye Yatırımları
Stok Değişmesi
K A Y N A K ÖDEME FARKI
FİNANSMAN
Dış Borç Kullanımı
Dış Borç Ödemesi
Dış Borç Alacak İlişkisi(ne)
Kasa Banka Değişmesi
1989
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995n
3.8
2.2
4.3
2.6
4.3
2.5
4.7
2.8
4.2
2.5
4.4
3.1
4.5
2.9
3.4
1.8
3.2
1.7
0.3
0.7
0.2
0.3
3.2
0.0
0.2
0.0
0.1
1.8
0.4
0.7
0.0
0.6
-0.6
1.0
-0.1
-0.7
-0.8
0.3
1.0
0.0
0.4
3.8
0.1
0.1
0.0
0.1
2.2
0.6
0.7
0.0
0.6
-0.6
0.4
-0.1
-0.5
-0.3
0.3
0.8
0.2
0.4
4.6
0.2
0.0
0.0
0.3
2.0
0.9
1.3
0.0
-0.4
0.4
0.3
-0.0
0.7
-0.5
0.4
0.6
0.2
0.6
5.3
0.4
0.0
0.0
0.3
2.1
1.2
1.3
0.0
-0.6
0.9
0.1
-0.1
0.8
-0.3
0.5
0.5
0.2
0.5
5.2
0.4
0.0
0.0
0.3
1.8
1.4
1.3
0.0
-0.9
0.9
0.2
-0.2
0.9
-0.0
0.4
0.4
0.1
0.5
5.7
0.5
0.0
0.0
0.3
2.4
1.3
1.3
0.0
-1.3
1.3
0.4
-0.3
1.0
0.1
0.3
0.2
03
0.8
5.3
0.5
0.0
0.0
0.1
2.3
1.1
1.4
0.0
-0.8
0.8
0.1
-0.2
1.0
-0.1
0.3
0.2
0.3
0.8
4.4
0.5
0.0
0.0
0.0
2.0
1.2
0.7
0.0
-0.9
0.9
0.2
-0.1
0.8
0.1
0.4
0.1
0.4
0.6
3.9
.0.4
0.0
0.0
0.0
2.1
0.7
0.6
0.0
-0.7
0.7
0.3
-0.2
0.6
-0.0
KAYNAK:DPT
(*)Gerçekleşme Tahmini
Açığın tamamı iç ve dış borçlanma ile finanse edilmiştir.1980 sonrası
yaygınlaşan bütçe dışı fon uygulalması hem mali disiplini bozmuş ve hem de kamu
kesimi finansman açığını genişletmek suretiyle iç borçlann genişletilmelinin ar­
kasında yatan nedenlerden birisi olmuştur.
IIL2.7. Siyasal İstikrarsızlık ve Seçim Ekonomisi
Özellikle demokratik rejimin geçerli olduğu ülkelerde siyaset ile ekonomi
poli-tikaları çift yönlü bir ilişki içinde bulunmaktadır. Şöyleki siyaset, ülkedeki
ekonomi politikalannın biçimi ve yönünü belirlediği kadar, ekonomi politikaları da
sebep olduklan sonuçlan itibariyle ülkedeki siyasal gelişmeleri önemli ölçüde
etkilemektedir. Bundan dolayı sık sık seçimlerin yapıldığı ve bu nedenle de siyasal
istikrarsızlığın yaşandığı ülkelerde ekonomik istikrarsızlığı önleyici türden tedbirleri
uygulamaya koyma imkanı son derecede zor olmaktadır. Bu açıdan, bütçe-maliye
politikalan ile para politikalarının ekonomide istikrarı sağlayacak bir biçimde
uygulanabilmeleri herşeyden önce siyasal istikrann mevcutiyetine bağlıdır. Sık sık
seçim ortamına gidilmesi ülkede seçim ekonomisinin uygulanmasına, kamu
harcamalannda kontrolün elden kaçınimasına, kamu açıklannınn ve iç borç
sorununun çözülmez boyutlara ulaşmasından neden olmaktadır.
Bir ülkedeki siyasetçilerin davranışlanna hakim olan iki unsur vardır. Siya­
setçinin ilk amacı iktidan ele geçirmek ve bu iktidar süresini olabildiğince uzat­
maktır. Siyasetçinin ikinci amacı ise, kendi seçmenlerinin, tabanlannın bek­
lentilerini karşılamaktır. Bu çerçeve temel alındığında, ülkede izlenecek iktisat
politikalarının belirlenmesinde şu üç temel faktör hakim bir rol oynamaktadır.
-Seçim tarilıleri
- İktidar partisinin kimliği
- Çıkar gruplannm etkinliği
Hükümetler oy maksimizasyonunu sağlamak amacıyla seçim öncesinde,
seçim ekonomisi uygulamalanna hız vermeye başlayarak popülist tedbirlere ağırlık
vermektedir. Şöyleki seçim öncesinde popülaritelerine arttırmak amacıyla
seçmenlere cazip gelecek genişletici politikalan uygulamaya koymaktadırlar. Bu
arada, siyasal iktidarlar, dayandıklan seçmen kitlesinin taleplerini dikkate alırlar.
Buna göre muhafazakar partiler, fiyat istikrarını sağlayacak daraltıcı politikalara
ağırlık verirken; sol eğimli partiler, işsizliği azaltacak genişletici politikalara önem
verirler.
Türkiye'de de siyaset ile ekonomi birbirlerini önemli ölçüde etkilemektedir.
Özellikle son 25 yıl içerisinde gelişmeleri göz önüne alındığında Türkiye'deki
ekonomik istikrarsızlığın temelinde yatan faktörün, siyasal istikrarsızlık ve buna
bağlı olarak seçim ekonomisi olduğu ortaya çıkmaktadır. 1970'li yıllann sonunda
yaşayan ekonomik kriz ortamın nedeni, 1970-1980 arasında kurulan hükümetlerin
ortalama ömrünün oldukça kısa süreli olmasında aranmalıdır. Aynı şekilde, seçim
dönemleri yaklaşırken mali disiplinin elden kaçırılmakta, siyasi nedenlerle kamu
harcamaları arttırılmakta ve sonuç olarak geniş boyutlara ulaşan kamu kesim
açıkları ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla bu açıkları finanse etmek amacıyla iç
borçlar önemli ölçüde artmaktadır. Türkiye ekonomisini 1994 krizine getiren temel
nedende, kamu kesimi finansman açıklanndaki hızlı artış ile bunun sebep olduğu
iç borç stokunun geniş boyutlarda artmasıdır.
1994 yılında ekonominin içine girdiği kriz ortamından çıkmasında uygulanan
5 Nisan istikrar tedbirlerinin etkisi olmuştur. En azındnan konsolide bütçe açığı
azaltılabilmiştir. Ancak 5 Nisan kararlannda ön görülen özelleştirme, vergi reformu,
KİT'lerin rasyonalizasyonu gibi yapısal tedbirler yeterince uygulamaya konulamadığı için sadece yangın geçici olarak söndürülmüş, ancak temelde yatan
sorunlar varlığını devam ettirmiştir.
Türkiye ekonomisindeki istikrarı bozan temel hastalık, kamu kesiminin finans­
man açıklan ile uygulanan yanlış iç borçlanma politikasıdır. Eğer iç borçların va­
desi yeterince uzun vadelere çekilebilse ve iç borçlanma faizleri makul düzeylere
indirilebilse, iç borçlanma yönteminde başarı sağlanabilir. Ne var ki böyle bir
sağlıklı iç borçlanma politikasının uygulanabilmesi temelde siyasal istikrara, bütçe
dengesine önem veren maliye politikasının uygulanimasına ve enflasyonun kontrol
altına alınmasına bağlıdır.
III.3. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN BOYUTLARI
IIL3.1. Giriş
Türkiye'de 1980 sonrası dönemde bir taraftan genişleyen kamu kesimi
borçlanma gereği ve bir taraftan da iç borçlanmaya ağırlık veren bir finansman
yönetiminin benimsenmesi sonucunnda iç borçlanma miktarlan son derece hızlı bir
artış eğilimine girmiş bulunmaktadır. Gerçekten 1985 yılında 6,973 milyar TL. olan
iç borç stoku, 1995 yılında 1,361,007 milyar TL.'ye yükselmek suretiyle 195 katı
aşan bir artış göstermiş bulunmaktadır.
Ülkemizde iç borç stokunun bu çok hızlı artış eğiliminin nedeni, kamu kesimi
finansman açığının hızla artması yanında izlenen yanlış iç borçlanma politikasıdır.
Bilindiği gibi özellikle son yıllarda bir taraftan enflasyon ve ekonomik istikrarsızlık,
diğer taraftan, siyasal istikrarsızlık ülkede, belirsizlik ortamının gelişmesine neden
olmuştur. Artan enflasyon, topluma yerleşmiş bulunan enflasyon beklentisi,
belirsizlik ve tüm bunlann neden olduğu risk nedeniyle Hazine, ancak yüksek reel
faiz oranlanndan ve gittikçe daralan vadeler ile borçlanmak zorunda kalmıştır. İşte
Hazine'nin çok kısa vade ve çok yüksek reel faizle borçlanması borç stokunun
hızla katlanmasına neden olarak iç borç kısır döngüsünün ortaya çıkmasına neden
olmuştur.
Ne var ki, ülkemizdeki iç borç/GSMH oranı dikkate alındığında bazı gelişmiş
ülkelere kıyasla iç borç sorununun pek de önemli bir problem olmadığı sonucuna
varılabilir. Türkiye'de yüzde 20 civarında olan iç borç/GSMH oranı Belçika,
Yunanistan ve İtalya gibi ülkelerde yüzde yüzleri aşmaktadır.
Ancak ülkemiz sözü edilen ülkelere göre hem para ve sermaye piyasaları
yönünden daha zayıf bir durumda bulunmakta ve hem de bu ülkelere göre daha
yüksek faizlerle ve daha kısa vadeli olarak borçlanmaktadır. Türkiye'de iç borcu,
sorun haline getiren borç stokunun büyüklüğünden ziyade bu borç stokunun kısa
vadeli bir yapı göstermesi ve yüksek reel faizlerle iç borçlann gerçekleştirilmesidir.
111,3,2. İç Borç Stokundaki Değişmeler
Ülkemizde iç borç stoku çıkanlan devlet tahvilleri ve hazine bonosu, kon­
solide borçlar ile T.C. Merkez Bankası'ndan alınan kısa vadeli avanslardan mey­
dana gelmektedir.
Türkiye'de özellikle son yıllarda iç borç stokunun hızlı bir artış eğilimine gir­
miş olmasının üç temel nedeni vardın
Bunlardan birincisi ve temel neden, kamu kesimi finansman açıklannın geniş
boyutlara varmış olmasıdır.
İkinci nedeni, artan borç talebi yanında hızla yükselen enflasyon ve topluma
yerleşmiş bulunan yüksek enflasyon beklentisi nedeni ile, Hazine'nin yüksek reel
faiz oranlanndan borçlanmasıdır.
Üçüncü neden ise, ekonomik ve siyasal istikrarsızlıklann neden olduğu be­
lirsizlik ve artan risk ortamı nedeniyle tasarruf sahiplerinin uzun vade yerine kısa
vadeyi tercih eder bir özellikte olmalandır.
iç borç stokunun belirtilen özellikleri nedeniyle, iç borç faizleri bütçenin trans­
fer harcamaları kaleminin şişmesine ve sonuçta bütçe açıklarının daha da
genişlemesine neden olmaktadır. Bir bakıma iç borç, bütçe açıklannı beslemekte,
bütçe açıkları da tekrar iç borç sorununa neden olarak ülkede kısır döngünün
yaşanılmasına neden olmaktadır.
1985 yılı baz olarak alındığında son on yılda, ülkemizdeki iç borç stoku her yıl
ortalama olarak yüzde 71'i aşan bir oranda artış kaydetmiş bulunmaktadır. (Tablo:9)
Tablo-9 İç Borç Stokunun Dağilimi (Milyar TL)
Yıllar
Tahvil
Bono
(1)
1985
Kısa Vadeli
Avans
(4)
Toplam
İç Borç
(5)
1/5
2/5
3/5
4/5
%
%
%
%
(2)
Konsolide
Borç
(3)
1,032
490
4,656
795
6,973
14,8
7.0
66.8
11.4
1986
1,511
822
7.126
1.052
10,514
14.4
7.8
67.8
10.0
1987
2,407
1.923
11.481
1.407
17,218
13,9
11.2
66.7
8.2
1988
4,880
2.542
18.954
2,082
28.458
17,1
8.9
66.6
7.3
1989
10,863
3,537
24.995
2,539
41,934
26.0
8.4
59.5
6.0
1990
18,801
5.469
30.040
2,870
57,180
32.9
9.5
52.5
5.0
1991
24,678
18,258
41,122
13,589
97,647
25.2
18.6
42.1
13.9
1992
86,387
42,247
34,602
31.000
194,236
44.4
21.7
18.8
15.9
1993 190,505
64,488
31.933
70.421
357.347
53.3
18.0
8.9
19.7
1994 239,387
304,230
133.417
122.278
799.309
29.9
38.0
16.6
15.2
1995 511,769
631,298
25,940
192,00
1,361,007
37.6
46.3
1.9
14.1
Kaynak: HDTM
Özellikle 1990 yılından sonra izJenen iktisat politikalarının sonucu olarak iç
borç stoku, daha hızlı bir artış eğilimine girmiş bulunmaktadır.
Toplam iç borç stoku içinde devlet tahvillerinin payı, 1985-1995 yılları
arasında ortalama olarak yüzde 30'dur. 1987 yılından sonra iç borç stoku içinde
tahvillerin payı artmaya başlamış ve 1993 yılında yüzde 53'ü aşmıştır. Bu oran,
1994 ve 1995'de bir ölçüde de olsa düşüş eğilimine girmiş bulunmaktadır.
Hazine bonolannın iç borç stoku içindeki payı, 1991 yılına kadar yüzde 10'un
altında kalmıştır. Bu yılı izleyen üç sene içinde hazine bonolarının payı, yüzde
20'lere yükselmiştir. Sözkonusu pay, 1994 yılında yüzde 38'e ve 1995'cle de yüzde
46,3'e yükselmiş bulunmaktadır.
Konsolide borçların iç borç stoku içindeki payı ise, 1985'den 1995'e kadar olan
sürede devamlı bir iniş trendi göstermiştir. Gerçekten 1985'de yüzde 66.8 oranında
olan sözkonusu payı, 1995 yılında yüzde 1,9'a kadar gerilemiş bulunmaktadır.
T.G. Merkez Bankası'ndan kullanılan kısa vadeli avansların iç borç stoku
içindeki payı, 1985'den 1990 yılına kadar sürekli olarak gerileyerek 1990'da yüzde
5'clir. 1990 yılından itibaren bu pay artış eğilimine girmek suretiyle 1993 yılında
yüzde 19,7 yükselmiştir. Daha sonra ise, 1994'de yüzde 15,2 ve 1995'de de yüzde
14,1 oranına gerilemiştir.
III.3.3. İç Borç Yükündeki Değişmeler
İç Borç yükü, iç borç stokunun ekonomideki ağırlığını ifade etmek üzere kul­
lanılan göstergeleri belirtmektedir. Bu iç borç yükünün göstergelerinden birisi, iç
borç stokunun Gayri Safi Milli Hasıla'ya oranıdır. Borç yükünü ifade etmek için kul­
lanılan diğer bir göstergede, iç borç stoku/konsolide bütçe oranıdır. İç borç stok­
unun mali sisteme göre büyüklüğünün değerlendirilmesinde ise, iç borç stoku/M2y
ile iç borç stoku/toplam mali varlıklar oranlan kullanılmaktadır. (Tablo:10).
Tablo-10 İç Borcun GSMH'daki Payı
Yıllar
Bono stok/
GSMH(%)
Tahvil stok/
GSMH(%)
KVA Stok/
GSMH(%)
Toplam iç Borç stoku
GSIVIH(%)
1986
2.1
3.8
2.7
26.7
1987
3.3
4.1
2.4
29.4
1988
2.5
4.9
2.1
28.3
1989
2.1
6.4
1.5
24.6
1990
1.9
6.5
1.0
19.9
1991
4.0
5.4
3.0
20.4
1992
5.3
9.3
3.9
22.8
1993
4.6
13.6
5.0
25.5
1994
7.7
13.0
5.7
28.4
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
Tablo 10'dan da izleneceği gibi toplam iç borç stokunun Gayri Safi Milli
Hasıla'ya oranı, 1986-1994 yıllan arasında yaklaşık olarak yüzde 20 ila yüzde 29
arasında değişen bir değere sahip bulunmaktadır. 1986 yılında yüzde 26,7
oranında olan sözkonusu pay, 1987 yılında yüzde 29,4'e yükselmiş bulunmaktadır.
Daha sonra gerilemeye yüz tutan iç borç stoku GSMH oranı 1990 yılında
yüzde 19.9'a gerilemiştir. Bu yıldan itibaren tekrar yükselme eğilimine giren
sözkonusu oran, 1991'de yüzde 20,4'e 1992 yılında yüzde 22,8'e 1993'de yüzde
25,5'e ve nihayet 1994 yılında ise, yüzde 28,4 oranına kadar yükselmiş bulun­
maktadır.
Bilindiği gibi Devlet İç Borçlanma Senetleri, esas itibariyle Hazine Bonosu ve
Devlet Tahvilleri'nden meydana gelmektedir. Hazine Bonosu, genellikle vadesi bir
yıldan düşük olan, Devlet Tahvilleri ise, vadesi bir yıl ve daha fazla olan borçlanma
araçlandır. Ülkemizde son on yıl içerisinde gerek Bono stoku/GSMH ve gerekse
Tahvil stoku/GSMH oranı sürekli bir artış kaydetmiş bulunmaktadır. 1990 yılı hariç
tutulursa Bono Stoku/GSMH oranı genellikle bir artış trendi sergilemiş olup, 1986
yılında yüzde 2,1 oranında 1994 yılında yüzde 7,7'ye kadar yükselmiştir.
Aynı şekilde Tahvil stoku/GSMH oranı 1986-1994 döneminde sürekli olarak
bir tırmanma eğilimi içinde olmuştur. Gerçekten 1986 yılında yüzde 3.8 oranında
bulunan bu pay, dönem içinde sürekli olarak artış kaydederek 1993 yılında yüzde
13,6'ya kadar yükselmiş daha sonra 1994 yılında bir ölçüde gerileyerek yüzde 13
olarak gerçekleşmiştir.
Bir ülkede mali sistemin ne ölçüde geliştiğinin ve ne kadar derinlik kazanmış
olduğunun ölçülmesinde bazı göstergeler kullanılmaktadır. Bunlardan birisi, banka­
lardaki vadeli ve vadesiz mevduat ile dolaşımdaki paranın toplamı olarak ifade edi­
len M2 para arzı değişkenidir. Aynca para ikamesinin yaygın olarak yaşandığı
ülkelerde, M2'ye ilave olarak bankalardaki döviz tevdiat hesaplan da dikkate
alınarak M2Y olarak ifade edilen parasal büyüklüğe ulaşılmaktadır. Ancak mali sis­
temin büyüklüğünü ölçmede M2 ve M2Y parasal göstergeleri yetersiz kaldığından
toplam mali varlıklar büyüklüğü de dikkate alınmaktadır. Toparlarsak, M2Y mali sis­
tem içerisindne sadece bankacılık kesiminin bilançosunun yükümlülük tarafının bir
kısmını Toplam Mali Varlıklar büyüklüğü ise, mali sistemde fon aktaran kesimlerin
toplam bilançosunun varlık tarafını göstermektedir.
Sözü edilen M2Y ile Toplam Mali Varlıklar büyüklüklerinin GSMH'ya oran­
lanması, ülkede mali sistemin ne ölçüde gelişmiş olup olmadığı hakkında bize bil­
giler vermektedir. Benzer şekilde iç borç stokunun M2Y ile toplam mali varlıklara
oranlanması da iç borcun mali sistem üzerindeki yükünü göstermektedir. (Tablo:11)
Yıllar
1986
Tablo. 11 jç Borcun Mali Sistemdeki Ağırlığı
İç borç stoku/Toplam Mali Varlıklar(%)
İç borç Stoku/M2Y(%)
16.7
16.5
1987
18.8
18.0
1988
20.2
20.0
1989
23.6
22.9
1990
26.3
22.0
1991
25.6
22.3
1992
37.7
28.9
1993
53.7
35.6
1994
45.5
41.6
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
özellikle son yıllarda ülkemizde iç borcun mali sistem üzerindeki baskısı,
sürekli artış göstermiş bulunmaktadır. Gerçekten 1986 yılında iç borç stoku/M2Y
oranı yüzde 16,5 iken sürekli artış göstermek suretiyle 1993 yılında yüzde 53,7'e
kadar yükselmiş ve 1994 yılında ise bir ölçüde gerileyerek yüzde 45.5'e düşmüştür.
îç borcun mali sistem üzerindeki baskısını gösteren bir başka gösterge olan
iç borç stoku / Toplam Mali Varlıklar oranı da son on yıl içersinde sürekli bir artış
kaydetmiştir. Gerçekten 1986 yılında yüzde 16,7 olan iç borç stoku/ Toplam Mali
Varlıklar oranı yıllar içinde sürekli tırmanma göstermek suretiyle 1994 yılından
yüzde 41,6'ya kadar yükselmiştir.
Türkiye'de son yıllarda GSMH'ya göre hem mali sistem ve hem de kamunun
iç borç stoku önemli ölçüde artış göstermiştir. Ancak, mali sistemin gelişme hızı, iç
borçların artış hızından düşük kaldığı için, mali sistem iç borcun finansmanında
giderek artan bir baskı altına girmiş bulunmaktadır. Bu nedenle, kamu kesimi fi­
nansman dengesine sağlıklı ve kalıcı bir çözüm getirilmedikçe, iç borç sorunu
ülkemiz açısından son derece olumsuz gelişmelere neden olabilecek bir potansiyel
taşımaktadır.
III.3.4. İç Borçların Faiz ve Vade yapısı
Türkiye'de faiz oranını belirleyen çeşitli faktörler vardır. Bunlardan en
önemlisi, kamunun sürekli genişleyen finansman açıklan nedeniyle piyasadaki fon­
ların yaklaşık yüzde 90'ına el koymasıdır. Bu durumun sonucunda artan ödünç
verilebilir fon talebi faiz oranlannı yükseltmektedir. Aynı zamanda devletin bu aşın
fon talebinin nisbeten zayıf fon havuzundan karşılanmakta olması da faiz oranlannın iç borç talebine karşı duyarlılığını kamçılamaktadır.
Bunlara ilave olarak istikrarsız ekonomi politikalannın bir sonucu olarak
ortaya çıkan enflasyon ve toplumdaki enflasyon beklentisi de faiz oranlannın
düşmesini engellemektedir. Faiz oranlarının düşürülebilmesi, ekonomide fiyat
istikrannın sağlanmasına ve toplumdaki enflasyon beklentisinin kınimasına
bağlıdır. Türkiye'deki mevcut siyasal istikrarsızlık ve hükümetlerin izledikleri
politikalara duyulan güvensizlik ortamı da faiz oranlannın arzulanan seviyelere
çekilmesini engellemektedir.
Aşağıda verilen Tabloda 1989'dan 1995 yılına kadar ağırlıklı ortalama ihale
faiz oranlan gösterilmektedir. (Tablo:12)
Tí
^
o CD
LO CvJ
^-
CQ CM CO O
CM IO
T-
i5
—
CD 00
c
o
O
CO
CO
^
LO" LO" -«t
CM LO CO
-1T-
Ş2;:S s
1^
0
CVJ CD
CD -^t
h- CD" O " CD"
co CD 00
00"
Cvj"
T-"
T-
CD
CD
00"
1
CD CO
"«t CM^
o " 02"
1 CD 00
1
K
1 LO 00
00"
CD CD
CD T- CD
0
CD
00"
T-
CD
CO
""t co"
1
1
i
CM l O
1 1
CD_
1
1
1 1
Si
1
1 1
CD
CD ^
1
1
1 1
1
1
1 1
Lo" Lo"
1 - ^ 1 1
T-
o
CO
CD" CD"
10 00
00
CD
h-T LOT-"
CM CO
^
s
CD
q
^
CM" CD" CM"
T- CM
CD
T- LO
Cvl
T-
0" CM"
ss
1^
g
T-
Cvl
CD
co
1 - LO
1
co
co
q
S
LO
iq
q
>" CM" ó
) 10 10
cvT oJ"
CVJ LO 1 1
0
CD
00"
CD
-"t
LO
00
00"
CD
0
s
10 TT- CD CD CD
CD" 10" T-" |C
T- CO CD 00
CO
c
s
o
oT
°° oo"^
^"
ocôScD
œ o L o S B
o CD co
O 1- ^
^" CD" K
CM CO LO
00
CD CD
o"
CO T-
O
S
CM ^
S
CM" K CD" LO"
"t T- CM
CD
N
"5
LL
§
CO
lO
LO
CD" K
•I-
CO
CD 00
CD_ C0_^
i-"
K
CD 00
T-
h»
CD"
1-
CD
CD
T-"
T-
CO
T-
) ""t LO
co CD" O" CM"
CVJ co LO LO
CO
LO CM CD .
tC LO" T-"
CO
CD CD
-I^"
1-
T-"
^
T-
CO
CD
.£
co
E
İS
O
o
LO
'S,
t
s
1
1
ss
CD CO
T,
LO"
CM
CM
J3
CO
co
CD 1 1
CM CM
CM
00
00_ LO^ LO"
o"
LO" TCM T-
CM_
Cvj
T-
<=^.co"
05
LO
CM"
CM
CO
CM
CvJ
1
CM
CM
00
O IO
'^.CDCM CM
1
1 00
LO LO
^-P
T-
^
T-
°°
CD'
1 in 1 1
^
CD
CM
CD
CO
T-
CD
CD
CD
CM
1-
LO O
^„ LO"
00
T-
1
CD
1 1
CD
T-
1
CO
1 CD 0>
CD
CD
T-
CO
h-
0
CD"
h-"
CO
T-
T-
00
CD"
T-
0 LO
T-" CD"
CD 00
00"
CM LO
CO Cvl
CD
CD
s ^ ^(
hCM_^
CD" LO" 00" CM"
T- CO LO 00
CM CD O)
00 CD CD
h-" 00" CD"
CO IO
•î-
00 o
LO
co S
CM
T-
00 co co CD
T-_ q
q
q
q
o " cvj" 10" o " LO"
•I- CM co LO LO
q CM_^
-"t" CM" K
co 10
h«.
CD"
00 1 - T- CD
1 - IO "«t CM
O" CU LO" O" LO"
T- CVJ co LO LO
O)
•r-
""sjT-
q
CD"
s
>>>^
>-
CD"
<
T-
T-
o
CM
rvT Lo" K Lo" I
T- co 10 h-
CD"
CD 00 CM CD
CD^ h-^ q ,
00" K N." 00"
T- co I O
<<<>
co co CD
CM_^ q CD q
q
o " CM" CD" O ' '^"
T- CM co LO IO
CD" CO" K (
T- co
(
0" LO"
1 CD 00
CO^^ q
T-
h - co CD
CD T- CO
LO 00
0" LO"
CD 00
co CD CD
1-
LO
CT>"
CM CD
ާ fe
,S
(ó Où K
S8
CD
CM
1
OJ LO 1
1 1
1
LO
h
T- r-. CD
co co UO CD
CD" Ö "
r^"
•r- "^t CD CD
CM CO
°
T-
T-
°o " 1
Ş
<
Ş
CD" K
CO
00 co -«t
?
CD
IO LO CM LO
co S <
co h". CD
N 00
Cvl
10" O " h-"
co IO IO
"«t co 00
N o CD
co co" CD" O" T-"
T- CM ^ CD LO
O " T-"
t - Cvl
< < o
< < <>- s
T-
o
I ^co CD CD
s
T-
CM"
co CO CD
T-
CM"
CD T-
CM
Türkiye'de yüksek faiz oranları ve gittikçe artan borç talebi nedeniyle iç
borçlara ödenen faiz tutarlan da yıllar itibariyle çok hızlı bir tırmanış göstermiştir.
1985 yılında ödenen toplam faiz tutan 257 Milyar TL iken 1995 yılında bu tutar,
1872 katı aşan bir artış göstermek suretiyle 481 Trilyon 152 Milyar TL'ye yükselmiş
bulunmaktadır. (Tablo:13)
Tablo-13 İç Borçlara Ödenen Faiz Tutarlan (Milyar TL)
Bonolara
Ödenen
Faiz
Konsolide
borçlara
Ödenen Faiz
Kısa Vadeli
Avanslara
Ödenen Faiz
Ödenen
Toplam
Faiz
Yıllar
Tahvile re
Ödenen
Faiz
1985
168
82
0
7
257
1986
399
247
61
10
717
1987
806
490
329
51
1676
1988
1272
1143
0
73
2488
1989
3089
1612
0
102
4803
1990
6302
1744
1876
114
10.036
1991
10.221
4953
1474
266
16.914
1992
15.898
15.033
1942
1214
. 34.087
1993
42.321
41.612
0
1485
85.418
1994
112.467
114.017
0
4551
231.035
1995
110.899
364.620
0
5633
481.152
Kaynak: HDTM
Ülkemizde 1991 yılına kadar toplam iç borç faiz ödemeleri içindeki en büyük
pay. Tahvillere ait bulunmaktadır. Bunu hazine bonolan ve kısa vadeli avanslar iz­
lemektedir. Konsolide borçlara ödenen faizler ise, vadenin uzun olması nedeniyle
belli yıllarda yoğunlaşmıştır. 1991 yılından sonra kısa vadeli borçlanmak zorunda
kalındığından Hazine Bonolanna ödenen faiz yükselmiştir.
Bütün dünyada olduğu gibi ülkemizde de tasarruf sahipleri, varlıklannı en
güvenilir, alternatif getirişi en yüksek ve en likit biçimde değerlendirmeyi tercih et­
mektedirler. Ayrıca Türkiye'de servet sahipleri yatırım kararı verirken siyasal ve
ekonomik istikrar durumuna ve fiyat istikrarına büyük önem vermektedirler. O ne­
denle ülkemizde siyasal ve ekonomik istikrarsızlık, yüksek kronik enflasyon ve enf­
lasyon beklentisi tasarruf sahiplerinin tercihlerini kısa vadeden yana yapmasına
neden olmakta, dolayısıyla hazine kısa vadeli olarak borçlanmak zorunda kal­
maktadır. Gelişmiş ülkelerde iç borçlann vadesi 10 yılın ötesindeyken, ülkemizde
borçların yüzde 75'inin vadesi bir yıldan daha kısa vadelidir. (Tablo:14)
S è S 2 8 8 S Î ? ?
S
8 8 8 ? 3 | 8 8 5 Ş S 8
; : o o o o o o o o
$J
O O O I ^ ; : O O C 0 C \ J O O
o
C M T - T - O ^
c
•^CDIN-«^
l o r ^ ' *
I^LOCÛ
Î^'^
S g ^ S o Ş o g o
«
o ^ S ^ o o g o o o g
^^cocvj
^
toS r^^cviœ
^5
2
°
2
§
g
2^
«
-I-
o t o c o m c o
Tñ
I
^
^
I
^
^
Ş
g
S
İ
2
2
§
^
<0
C
O
^
g
§ 8 8 8 S 8 S Ş i ^
Si
S S § S S S 8 ş ^ 8 Ş
R - O O O O O O O O
C
M
^ ^
§ 8 8 3 8 8 8 ?
?
8şs588?E588l5
^
^
|
I
o o o o o - i - o o o ? ^ o
co
O - ^ t - O O O C O L O O O Î J :
r:
S
g
o
CO
<0
CD CVJ o o
T- o T-
I
I
8
^
J;;
^ O T - O O O O O O
(O
ra
i
gog^i^oofehjo
^LOC\J
T-CO
^T-CNLO>C0I
O J ^ O Î C D O O C M O O O O
g
g
J;¡
o c o ş g o o j ^ ı ^ o o o
g
g
O A.
in
m
co
T-
I
I
R-
I
5.
«
I
>
| o | | o Ç 5 o | o
I
o | | | ş ş o o o o o
g
i
I io|iiio8o 1
i
I
o
ra
§ ? i i i § § i § § i
o | | | o o o o o o o
l i i i ^ s i s i
mm%%Eî%2
| o | § S ^ o Ş o
§ | | | o o o o o o o
I
I
lili
IIII
ligi
IfeI
2
Ò
(O
imrsr^s
i
8 İ İ İ İ İ İ İ İ İ İ
¡11°
F^LOCOO^ooSo
S
oc^raS2ooooooo
S
^
°
g g i F : S 8 8 8 Ş 8
?
8 ^ S f e 8 8 8 8 8 8 8
3
S
§
§
^ S S S o o o í ñ o
2
o g S S o o o o o o o
S
^
°
co
M
Z
Z
T-
I
c/j
LU
C-R^CMCO^IOXIQ
^
I
K
^ >: < < <
>:<C0IOO>
^ CO <O 0 ) 0 0 I I I :^ ^
o
ülkemizde iç borç kısır döngüsünün yaşanmasında, faiz oranlannı yüksekliği
yanında borçların kısa vadeli yapı göstermesinin de önemli bir payı vardır. Sağlıklı
bir borçlanma politikası, düşük bir maliyetle borçlanabilme ile birlikte vadenin
uzatılmasını gerektirmektir.
111.3.5. İç Borç Servis Yükü
Bilindiği gibi iç borç servisi, bir yıl içinde ödenen iç borç taksitleri ile faiz
ödemeleri toplamından meydana gelmektedir. Ekonomide iç borç servis yükü ile il­
gili olarak bazı temel göstergeler dikkate alınmaktadır. Bunlardan ön önemlisi, iç
borç servisinin ekonomideki yükü ile ilgili olarak iç borç servisi/ GSMH oranıdır.
Konsolide bütçe gelirlerinin ne kadannn, iç borç ana para ile faizlerine gittiğini ifade
eden gösterge ise, iç borç servisi/ konsolide bütçe gelirleri oranıdır. Aynı şekilde iç
borçlara ödenen faiz tutannın bütçe gelirleri içindeki oranı ile bütçe açığına oranını
izlemek amacıyla da iç borç faizi/bütçe gelirleri ve iç borç faizi/bütçe açığı oranları
dikkate alınmaktadır.
Ülkemizde 1985-1995 yıllan arasında iç borç servisinin Gayri Safi Milli
Hasıla'ya oranı ortalama olarak yüzde 12,6 civanndadır. Sözkonusu oran, 1992
yılına kadar yüzde 9'un altında kalmıştır. Hatta 1990 yılında bu oran yüzde 5,3'e
kadar düşmüştür. Ancak 1992 yılından itibaren iç borç servisinin GSMH içindeki
payı artmaya başlayarak 1992 yılında yüzde 15,2 1993'de yüzde 19,8, 1994'de
yüzde 22,7 ve 1995'de yüzde 19.1 olarak gerçekleşmiştir. (Tablo:15)
Tablo: 15 İç Borç Servisi / GSMH (Milyar TL)
Yıllar
İç Borç servisi (1)
GSMH (2)
1/2%
1985
2157
35350
6.1
1986
3310
51185
6.4
1987
6355
75019
8.4
1988
9606
129175
7.4
1989
17075
230370
7.4
1990
21232
397178
5.3
1991
56506
634431
8.9
1992
168283
1103843
15.2
1993
396380
1997322
19.8
1994
885654
3887903
22.7
1995
1464417
7644206
19.1
* Cari fiyatlarla yeni seri
KAYNAK: DİE, HDTM
Devletin iç borç ödeme gücünü gösteren iç borç servisi/konsolide bütçe ge­
lirlerine oranı ise, 1985-1995 yıllan arasında bazen gerilemeler göstermiş olmakla
beraber genel olarak artış eğilimi sergilemiştir. Gerçekten 1985 yılında bütçe gelir­
lerinin yüzde 41.8'i iç borç servisini karşılamaya yeterken bu oran zaman içersinde
bozularak 1994 yılında bütçe gelirleri, borç servisini karşılayamaz bir hale gelerek
yüzde 117,8 olarak gerçekleşmiştir. Sözkonusu oranın yüzde 100'ün üzerinde
gerçekleşmesi, bütçe gelirlerinin borç servislerini karşılamaya yetmediğini, devletin iç
borç ödeme kapasitesinin gerilediğini açıkça ifade etmektedir. (Tablo:16).
Tablo: 16 İç Borç Servisi / Konsolide Bütçe Gelirleri (Milyar TL)
Yıllar
İç Borç Servisi(l)
Konsolide Bütçe Geiirleri(2)
1/2%
1985
2157
5158
41.8
1986
3310
7154
46.2
1987
6355
10444
60.8
1988
9606
17587
54.6
1989
17075
31369
54.4
1990
21232
56573
37.5
1991
56506
99085
57.0
1992
168283
178070
94.5
1993
396380
357333
110.9
1994
885654
751615
117.8
1995
1464417
1404071
104.2
Kaynak: HDTM
Ülkemizde 1986 yılında bütçe gelirlerinin yüzde 46,2'si, 1987'de ise, yüzde
60,8'i borç servisini karşılamaya yeterken, 1992 yılında bu oran yüzde 94,5'e
yükselmiştir. Bu durum bütçe gelirlerinin yaklaşık tamamının borç servisini
karşılamak için kullanılması zorunluluğunu ifade etmektedir.
Devletin iç borç ödeme gücündeki azalma 1992 yılından sonra daha da
kötüleşmiştir. Gerçekten 1993 yılında artık bütçe gelirleri, devletin iç borç servis­
lerini karşılamaya yetmez bir duruma gelmiştir. Çünkü bu yılda iç borç servisi/ kon­
solide bütçe gelirleri oranı yüzde 110'u aşmıştır. 1994 yılında da sözkonusu oran
daha da yükselmeye devam ederek yüzde 117,8 olarak gerçekleşmiştir. Bu rakamlann açık bir biçimde ortaya koyduğu gerçek, devletin iç borç servisini karşılamada
ciddi sorunlar ile karşı karşıya kalmış olduğudur. Çünkü devlet eski borçlarını
ödeyebilmek için yeniden borçlanmak zorunda kalmaktadır.
Aynı kötüleşme iç borç faizlerinin bütçe gelirleri içindeki payının artmasıyla
da kendisini göstermektedir. Gerçekten, 1986 yılında, bütçe gelirlerinin sadece
yüzde 9,1'i iç borç faizlerini karşılarken, 1994 yılında bu oran yüzde 300'ün
üzerinde bir artışla yüzde 28,5 olarak gerçekleşmiştir. Bu durum, bütçe gelirlerinin
yaklaşık üçte birinin sadece iç borç faizlerini ödemek için kullanılması mec­
buriyetini ifade etmektedir.
Benzer bozulma, iç borç faizleri/bütçe açığının 1986-1994 yılları arasında
gösterdiği gelişmeden de anlaşılmaktadır. 1986 yılında iç borç faizlerinin bütçe
açığı içindeki payı yüzde 46,1 iken 1990 yılında yüzde 80,4,1994'de de yüzde 93
olmuştur. Bu durum bütçe açığının neredeyse iç borç faizleri ile aynı tutarda
olduğunu ifade etmektedir. (Tablo:17).
Tablo:17
İç Borç Faizinin, Bütçe Gelirleri ve Bütçe Açığı İçindeki Payı
Yıllar
İç Borç Faizi/Bütçe Gelirleri(%)
İç Borç Faizi/Bütçe Açığı(%
1986
9,1
46,1
1987
12,1
48,5
1988
18,0
81,8
1989
16,3
68,2
1990
17,0
80,4
1991
17,5
50,5
1992
17,5
64,4
1993
26,3
68,8
1994
28,5
93,0
Kaynak: HM
111.4, TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN KAYNAKLARI
111.4.1. Giriş
İç borçiarın miktarı, bileşimi ve faiz oranları kadar bu borçların hangi kaynak­
lardan sağlanmakta olduğu da özellikle ekonomik istikrar açısından son derecede
önemli bir husustur. Ekonominin işsizlik ve durgunluk içerisinde bulunduğu
dönemlerde toplam talebi genişletici etkisi en fazla olan merkez bankası kaynaklan
tavsiye edilirken, enflasyon ortamında toplam talebi fazla kamçılamayacak gerçek
tasarruf kaynaklarından iç borç sağlanması daha uygun bir çözüm yolu olarak
gözükmektedir.
Türkiye'de 1980 öncesi dönemde iç borçlann finansmanında geniş ölçüde
merkez bankası kaynakları kullanılmıştır. 24 Ocak Kararlarının bir gereği olarak
kamu borçlanmasında bir yöntem değişikliğine gidilerek, ağırlık merkez bankası
dışındaki kaynaklara kaydırılmıştır. Ancak iç borçlanmadaki finansman yöntemi
değiştirilmiş olmakla beraber, enflasyonist fiyat artışlannın önlenmesi
sağlanmamıştır.
Daha öncede belirtildiği gibi ülkemizde iç borçlanmanın kısa vadeli olması ve
yüksek reel faiz oranlanndan iç borçlanmaya gidilmesi ekonomideki fiyat istik­
rarının sağlanmasını önlemiştir. Buna ek olarak Türkiye'de iç borçlanmanın esas
kaynağını bankalann oluşturması da enflasyon ile mücadelede başanlı olunmasını
önlemiştir.
Devletin iç borçlanma yolu ile bankalann elindeki fonların önemli bir kısmına
el koyması, ekonomide dışlanma etkisinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu
nedenle özel sektörün yatırım kaynaklannın miktarı azaltılıp, kredi faiz oranları
yükseltilerek özel kesiminde üretim ve yatınmlan azalmıştır.
Devlet borçlanma senetlerini satın almada bankalann monopson durumunda
bulunması iç borçlanmanın düşük maliyetlerden gerçekleştirilmesini önlemiştir. İç
borçlanmada bankaların hakim durumda bulunması esasen bozuk olan gelir
dağılımını daha da kötüleşmesine neden olmuştur.
111.4.2. Merkez Bankasından Sağlanan Kaynaklar
İç borçlanma iktisat politikası aracı olarak kullanıldığı durumda, ekonominin
konjonktürel durumuna göre borçlanmanın kaynağında dikkatli olmak gerekir.
Çünkü toplam talebi genişletme açısından borçlanmanın kaynağı son derece kritik
bir faktör durumuna gelmektedir. Örneğin enflasyon içinde borçlanmanın kaynağı,
işsizlik ve durgunluk dönemindekine kıyasla daha farklı olmak durumundadır.
Çünkü enflasyon durumunda iç borçlanmanın kaynakları talep daraltıcı bir özellikte
olması gerekirken ekonomik durgunluk dönemlerinde toplam harcamaları
kamçılayıcı bir nitelikte olmak durumundadır.
Merkez bankası kaynakları ek bir satın alma gücü anlamına geldiğinden
işsizlik ve ekonomik durgunluk dönemlerinde iç borçlanmanın başlıca kaynaklanndan biri olmaktadır. Çünkü merkez bankası kaynakları toplam talebi
genişletme açısından ekonomik durgunluk dönemlerinde tercih edilmektedir.
ülkemizde iç borçlanmanın kaynağı olarak merkez bankası kaynaklannm
kullanılması ekonomik konjonktürün gerektirdiği bir çözüm yolu olmaktan ziyade,
kamu açıklannın finanse edilmesi zorunluluğunun bir sonucu olarak koşullar ta­
rafından empoze edilmiştir.
Türkiye'de özellikle 1950'den sonraki dönemlerde bütçe açıklannın finans­
manında geniş çapta Merkez Bankası kaynaklan kullanılmıştır. Böyle bir uy­
gulama, 1970'lere gelinceye kadar önemli sayılabilecek bir enflasyona neden ol­
madan yürütülebilmiştir.
Ancak özellikle, 1970' li yıllann ortalanndan itibaren enflasyonist fiyat
artışlannın neden olduğu sorunlardan dolayı, 1980'in başlannda uygulamaya kon­
ulan 24 Ocak Kararlannın bir gereği olarak Merkez Bankası kaynaklannı aşın
ölçüde kullanmaktan kaçınılmış ve 1984 'ten itibaren daha az enflasyonist olacağı
düşünülen borçlanma kaynaklanna yönelinmiştir.
Bir görüşe göre, bütçe açıklannın enflasyonist olup olmaması aslında bütçe
açıklannın büyüklüğünden ziyade, bunlann hangi yol ve yöntemlerle finanse edil­
diğine bağlıdır. Buna göre bütçe açıklan merkez bankası kaynaklanndan finanse
edilirse bu durumda enflasyona davetiye çıkarılmış olmaktadır. Oysa bu kaynak
dışında yapılan iç borçlanma da, toplam para arzı değişmeyeceğinden enflasyona
da neden olunmayacaktır. Ülkemizde böyle bir görüşün etkisiyle merkez bankası
dışındaki kaynaklara başvurulmuş ancak yine de enflasyon ile mücadelede başarılı
olunamamıştır. Ancak 1991 yılından sonra yeniden Hazine, Kısa Vadeli Avans
Hesabı altında Merkez Bankası kaynaklarkına başvurmaya başlamıştır. (Tablo:18)
Tablo: 18 Kısa Vadeli Hazine Avansı (Milyar T L )
Yıllar
KVA
1985
266
1986
257
1987
355
1988
675
1989
457
1990
331
1991
10.719
1992
17.394
1993
53.010
1994
51.857
1995
94.723
111.4.3. Ticari Bankalardan Sağlanan Kaynaklar
Özellikle son on yıl içerisinde ticari bankalar, Devlet Borçlanma Senetleri'nin en
önemli müşterileri arasında bulunmaktadır. Gerçekten son yıllarda gerek hazine bonolannda ve gerekse devlet tahvillerinde ticari bankalann payı, ortalama olarak
yüzde 80'in üzerinde bulunmamaktadır. Bunun çeşitli nedenleri vardır. Bir kere ban­
kalar yasa gereği olarak portföylerinde Devlet Borçlanma Senedi bulundurmak zo­
rundadırlar. İkinci olarak, bankalann bir plasman türü olarak hazine bonosu ve devlet
tahvillerine yatırım yapmalarını avantajlı kılan nedenler mevcuttur. (Tablo:19)
Tablo: 19
İç Borç Stokunun Alıcılara Göre Dağılımı (Milyar TL)
%
Resmi
Kurumlar
%
Özel
Kuruluşlar
%
Tasarruf
Sahipleri
%
1896.7
81.34
305.5
13.10
59.7
2.56
69.8
2.99
1987
3616.9
83,53
485.4
11.21
194.9
4.50
33.1
0.76
1988
6787.4
91.45
422.3
5.69
184.9
2.49
27.6
0.37
1989
13132.7
91.20
848.9
5.90
393.1
2.73
25.4
0.18
1990
17963.1
85.94
2699.6
12.92
238.4
1.14
0
0
1991
42469.9
92.75
1450.7
3,17
1866.6
4.08
0
0
1992
119548.6
79.23
20928.7
13.87
5942.5
3.94
4476.8
2.97
1993
278250.3
79.19
20021.1
5.70
8884.6
2.53
44209.9
12.58
1994
604855.0
71.60
82544.2
9.77
22446.2
2.66
134956.9
15.97
1995
1359560.0
81.63
147386.8
8.85
59168.1
3.55
99388.5
5.97
Yıllar
Bankalar
1986
Kaynak: HM- 1995
Bilindiği gibi, yasa gereği olarak bankalar, umumi disponibilité karşılığı resmi
mevduat karşılığı ve yedek akçe karşılığı olarak Devlet İç Borçlanma Senetleh'ni
tutmak zorundadırlar. Ayrıca devlet iç borçlanma senetlerinin risksiz bir yatırım
aracı olması, vergi avantajına sahip olması, getiri oranının alternatif araçlara göre
daha yüksek olması gibi özellikler de bankalann hazine bonosu ve devlet tah­
villerine yatınm yapmalanna neden olmaktadır.
Gerçekten devlet iç borçlanma senetlerini borçlusu, devlet olduğundan bun­
ların kredi riskinin düşük olmasını ve güven unsurunun fazla olmasını
asğlamaktadır. Özellikle ekonomik istikrarsızlık ve kriz dönemlerinde özel sektör
borçlanma araçlarının kredi riski yükselmekte ve bu durumda devlet iç borçlanma
senetlerinin cazibesini yükseltmektedir. Buna ek olarak devlet iç borçlanma se­
netlerinin hem likiditesi daha yüksek ve hemde ikincil piyasalan daha işlek bir du­
rumdadır. Bu menkul değerden sağlanan gelirlerin vergi muafiyetine sahip olması
da yatınmcılar açısından bunları daha çekici bir hale getirmektedir.
Devlet İç Borçlanma Senetlerinin Yüzde 80'den Fazlasının Bankaların Elinde
Bulunmasına Ekonominin Geneli Açısından Baktığımızda Bazı Sorunlar Ortaya
Çıkmaktadır. Çünkü Bankalann Özel Sektöre Kredi Olarak Verebileceği Kaynaklar,
Kamu Açıklarının Finansmanında Kullanılmaktadır. Bu Durum Ekonomide Üretim
Ve Yatırımın Azalmasına Neden Olmaktadır. Ayrıca, Faiz Oranlannın
Yükselmesine Neden Olunarak Özel Sektörün Yatınm Yapmasını Caydırmaktadır.
Ayrıca, devlet iç borçlanma senetlerinin en büyük alıcısının bankalar olması
onlan monopson durumuna getirmektedir. Bu nedenle Hazine'nin faiz oranlarını
düşürmek suretiyle piyasadan daha düşük bir maliyetle borçlanmasını da bankalar
bu konumlan nedeniyle engellemektedirler.
Ülkemizde iç borçlanmanın önemli ölçüde bankalardan yapılması ekonomik
istikrarı da bozmaktadır. Çünkü, bankaların nitelikleri gereği para yaratan kurumlar
olması ekonomide toplam para arzının genişletilmesine ve sonuçta enflasyon ile
mücadelede başarılı olunmasını da önlemektedir.
Faiz oranlan yüksek, riski düşük, vadeleri kısa ve vergiden muaf olan hazine
bonosu ve devlet tahvillerinin bankalar tarafından satın alınması ülkemizde zaten
yıllardır enflasyonun bozduğu gelir dağılımının daha da kötüleşmesine neden ol­
maktadır.
111.4.4. Resmi Kurumlardan Sağlanan Kaynaklar
Ülkemizde 1980 öncesi dönemde iç borçlanma ilişkisi, daha ziyade kamu ku­
rumlan arasında cerayan etmekteydi. Bu kurumlann en önemlileri, T.C. Emekli
Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri'dir.
Sözkonusu kurumlar 1980 öncesinde büyük tutarlara ulaşan fon fazlalannı
devlete borç vermek suretiyle değerlendirmekteydi. Özellikle enflasyonun hız ka­
zandığı dönemde devlet iç borçlanma senetlerinin faizlerinde enflasyonu telafi ede­
cek bir düzenlemenin yapılmaması bu kurumlann zaranna işleyen bir sonuca ned­
en olmaktaydı. Ayrıca fonların devlet kağıtlarına yatıran bu kurumların kendi
yatınmlarında gerilemeler ile karşı karşıya kalmalarına neden olmuştur.
Devlet iç borçlanma senetlerinin bankalardan sonra gelen önemli
müşterilerinden biri olan kurumlann toplam iç borç stokundaki paylan değişken
göstermekle birlikte son yıllarda yaklaşık yüzde on civanndadır.
Gerçekten resmi kurumlann iç borç stokundaki paylan, 1986'da yüzde 13,10,
1989'da yüzde 5,9 1992 de 13,87 1993'de yüzde 5,7 ve nihayet 1995'de de yüzde
8,85 olarak gerçekleşmiştir.
Kuruluş kanunundan kaynaklanan düzenlemelere göre, Emekli Sandığı'nın
gelirlehnin ylüzde 60 oranındaki bir kısmının devlet borçlanma senetlerine
yatıniması gerekmektedir. Devletin böyle rahat bir biçimde Emekli Sandığı'nın kaynaklanna el koyma imkanının bulunması kurum kaynaklarının verimsiz olarak kul­
lanılmasına ve sonuçta israf edilmesine neden olmaktadır. Aynı şekilde Sosyal Si- •
gortalar Kurumu'nun da fonlarını devlet borçlanma senetlerine yatırması
zorunluluğu bu kurumun da kaynaklannın verimsiz kullanılmasına ve diğer ne­
denlerle birlikte kurumu iflasın eşine getirmiştir.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri de kârları üzerinden ayırdıkları yedek akçeleri
devlet borçlanma senetlerine yatırmak suretiyle fonlannı değerlendirmişlerdir.
Özellikle son yıllarda ise, genellikle bu kuruluşların zarar etmeleri nedeniyle devlete
borç veren kurumlar olmak yerine devletin borç içine girmesine neden olmuşlardır.
III.4.5. Özel Kuruluşlardan ve Tasarruf Sahiplerinden Sağlanan
Kaynaklar
Devlet iç borçlannı finanse etmek amacıyla özel kuruluşlardan ve tasarruf sa­
hiplerinden de borçlanabilmektedir. Bu kuruluşlar gerçek anlamda bir tasarruf faz­
lasına sahip olduklan için özellikle yüksek enflasyon dönemlerinde bu tür kaynak­
lardan borçlanmak tavsiye edilmektedir. Özel kuruluşların ve tasarruf sahiplerinin
tüketim harcamalannı kısmak suretiyle, devlet iç borçlanma senetlerini satın
aldıklan durumda toplam talep daralmış olacağından fiyat istikrannın sağlanması
açısından uygun bir yol olmaktadır.
Özel kuruluşlar kaynaklannı kullanırken kullanım alanllannın riskinin düşük
olması yanında getiri oranı nisbeten yüksek olan alanlan tercih etmektedirler. Bu
açıdan arkasında devlet garantisi olan alternatif getirişi ve likiditesi yüksek olan
devlet iç borçlanma senetlerini tercih ederek, fonlannı devlete borç olarak ver­
mektedirler. Ekonominin kriz içinde olması, ülkede siyasal ve ekonomik belirsizliğin
hakim olması durumunda işletmeler kaynaklannı kendi yatınmlarlannda kullanıl­
mak yerine Hazine Bonusu ve Devlet Tahvili satın almayı tercih etmektedirler.
Bu durum Hazine'nin iç borçlanma kaynaklannı arttırmak gibi olumlu bir etkisi
bulunmamakla birlikte özel sektörde yatınm ve üretimin gerilemesine neden olmak­
ta ve sonuç olarak istihdam hacmini ve büyümeyi düşürmektedir.
Türkiye'de toplam iç borç stoku içinde özel kuruluşların payı, son on yılda
yüzde 5'in altında kalmıştır. Gerçekten 1986 yılında sözkonusu pay, yüzde 2,56
iken 1987 yılında yüzde 4.50'ye çıkmış ancak izleyen yıllarda gerilemeye devam
etmiştir. 1991 yılında ise, tekrar yükselerek yüzde 4.08'e kadar çıkan bu pay, daha
sonraki yıllarda tekrar azalmış ve nihayet 1995 de yüzde 3,55 olarak gerçekleşmiş
bulunmaktadır.
Tasarruf sahipleri de gelirlerinden tüketimlerini çıktıktan sonra geride kalan
birikimlerini, en verimli ve en risksiz biçimde değerlendirmeyi tercih etmektedirler.
Türkiye'de özel kuruluşlar ve tasarruf sahipleri 1950 yılına kadar devlet borçlanma
senetlerine rağbet etmişlerdir. Ancak izleyen yıllarda enflasyon yükselirken nominal
faizlerin buna ayak uyduramaması sonucunda devlet borçlanma senetlerinin reel
getirişi azalmış ve böylece özel kuruluş ve kişilerin bu senetlere olan talebi gerile­
me göstermiştir.
Gerçekten son on yılın rakamlarına baktığımız zaman bu durum açık bir
biçimde görülmektedir. Ülkemizde 1986 yılından 1992 yılına gelinceye kadar top­
lam iç borç stoku içinde tasarruf sahiplerinin payı, yüzde 3'ün altında kalmıştır. An­
cak sözkonusu pay, son yıllarda bir kıpırdanma göstermek suretiyle 1993 yılında
yüzde 12,58 ve 1994 yılında da yüzde 15,97 olarak gerçekleşmiştir.
III. 5. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMAYA İLİŞKİN SORUNLAR
III.5.1. İç Borçlanmanın, Maliye Politikası Aracı Olarak Kullanılması
Günümüzün gelişmiş ülkelerinde devlet borçlan, ekonomide zaman zaman
karşılaşılan konjonktürel dalgalanmalan telafi etmek üzere kullanılan maliye poli­
tikasının temel amaçlanndan birisidir. Devlet borçlannın miktar, vade, faiz ve
dağılımında yapılacak düzenlemelerle toplam talep, üretim ve istihdam hacminde
meydana gelen dalgalanmalann ortadan kaldınlarak ekonomide istikrarın
sağlanmasına çalışılmaktadır.
Durgunluk dönemlerinde para ve maliye politikalan ile birlikte toplam talebin
arttınimasını sağlayarak iç borçlanma ekonominin tam istihdama yaklaşmasına
yardımcı olmaktadır. Enflason ortamında ise, iç borçlanma diğer politikalarla birlik­
te toplam talebi daralmak suretiyle ekonomide fiyat istikrannın gerçekleştirilmlesini
sağlamaktadır.
Gelişmiş ülkelerde iç borçlar, anti-konjonktürel bir iktisat politikası aracı
olarak kullanılmasına rağmen, ülkemizdeki durum oldukça farklıdır. Türkiye'de
1950 yılından beri kamu açıklan ekonominin temel bir sorunu haline geldiğinden iç
borçlanima bir istikrar politikası aracı olarak değil, koşullann empoze ettiği bir
durum olarak ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle iç borçlanma enflasyon ortamında
toplam harcamalan kısmak için değil, daha ziyade bir zorunluluk olarak ortaya
çıkmaktadır.
Özellikle 1985 yılından itibaren kamu açıklarının finansmanında iç
borçlanma önemli bir paya sahip olmuş, toplam harcamalann artmasına ve enf­
lasyonist fiyat artışlanna neden olmuştur. Hükümetlerin acil kaynak ihtiyacı içinde
bulunmalan nedeniyle yüksek reel faizlerle ve gittikçe kısalan vadelerle
borçlanmaları da enflasyonist fiyat artışlannın kamçılanmasına neden olmuştur.
III. 5.2. Yüksek Reel Faizlerle Borçlanılması
Gelişmiş ülkeler, enflasyonyun bir kaç puan üzerinde bir faiz oranından
borçlanma imkanına sahip olduğu halde, ülkemizde oldukça yüksek reel faiz oran­
lan ile ancak hükümetler, borç bulunabilmektedirler. Bunda siyasal ve ekonomik is­
tikrarsızlık ile izlenen iktisat politikalanna duyulan güvensizlik ile yüksek enflasyon
önemli bir paya sahip olmaktadır. Buna ek olarak kamunun acil fon ihtiyacında bu­
lunması da bir anlamda Hazine'yi yüksek reel faizlerle borçlanmaya zorlamaktadır.
Türkiye için bugün temel sorun, iç borç stokunun büyüklüğünden ziyade iç
borçlanmanın yüksek faizlerle ve gittikçe kısalan vadelerde gerçekleştirmek mec­
buriyetinde kalmmasıdır. Böyle olumsuz bir iç borçlanma politikası zorunluluklann
sonucu olarak ortaya çıkmakta olup iç borç stokunun hızla büyümesine neden ol­
maktadır.
1985 sonrasında hükümetler, kamu kesimi açıklannı finanse edebilmek için
özel kesim fon kullanıcalan ile yoğun bir rekabete girmiş ve piyasa ortalamasının
üzerinde bir faiz ödeyerek kaynak sağlamaya çalışmıştır. Gelişmiş piyasa ekono­
milerinde risk, likidite, vergi muafiyeti gibi avantajları nedeniyle devlet iç borçlanma
senetlerinin faizi, diğer enstrümanlann faizlerinden oldukça düşüktür. Türkiye'de
ise, bu uygulamanın tersine olarak hükümetler en düşük faiz oranından değil en
yüksek faiz oranlan üzerinden borçlanabilmektedirler. Kamu kesiminin çok yüksek
faiz oranlarından yoğun bir borçlanma talebi içinde bulunması, ekonomideki diğer
faiz oranlannda yüksek seviyelerde kalmasına neden olmaktadır. Aynca, Devlet
Tahvili ve Hazine Bonolan'nın vergiden muaf oldukları düşünülürse, Hazine'nin
borçlanmasına gerçek maliyeti de ortaya çıkar. Hazine'nin acil fon ihtiyacı içinde
bulunması, rasyonel bir borçlanma politikası izlenmesini engellemekte ve hangi faiz
oranı ile olursa olsun borçlanılmasına neden olmaktadır.
111.5.3. Kısa Vadeli Olarak Borçlanılması
Dünyanın gelişmiş piyasa ekonomilerinde hükümetler, 10-15 yıl gibi uzun
vadelerle borçlanabildikleri halde, ülkemizde Hazine oldukça kısalan vadelerle
borçlanmakta olup ortalama vade bir yılın altındadır. Siyasal ve ekonomik belir­
sizlik ve iktisat politikalarına duyulan güvensizlik iç borçlann ortalama vadelerini git­
tikçe kısaltmaktadır. Toplam iç borç stokunun önümüzdeki 3-5 ay içinde yüzde
65'inin ödenecek olması zorunluluğu, iç borç kısır döngüsüne neden olmakta ve
Hazine'yi borç kıskacı altında tutmaktadır. Çünkü, hükümet vadesi, gelen borçları
ödeyebilmek için daha yüksek faizler ile yeniden borçlanmak mecburiyetinde kal­
maktadır.
Hükümetlerin kamu finansman açıklarını finanse etmek için Merkez Bankası
kaynaklanna başvurmak yerine çok kısa vadeli ve yüksek faiz oranından
borçlanması belki kısa vadede enflasyonu baskı altında tutsa bile, uzun vadede
hem talep hem de maliyet cephesinden enflasyonu körüklemektedir.
Ayrıca iktisat teorisindeki son gelişmelere göre, reel faiz oranı, büyüme
hızının altında ise, hükümetler bu durumda önemli bir sorun ile karşılaşmadan iç
borçlanma politikasını sürdürebilir. Ne var ki, reel faiz oranı, büyüme hızını aşarsa
iç borçlanma politikası biçimindeki bir finansman politikası tavsiye edilmemektedir.
Çünkü reel faiz oranının büyüme hızını aştığı durumda iç borç, giderek GSMH'nın
daha büyük bir kısmını oluşturacak ve faiz ödemeleri bütçede önemli boyutlara
ulaşacaktır.
Ülkemizde, iç borçlann ortalama vadesinin gittikçe daralacağı bir durumda
enflasyon oranının ve büyüme hızının oldukça üzerinde bir faiz oranından iç
borçlanmaya devam edilmesi, bütçede iç borç faizlerinin artmasına ve sonuçta
böyle bir kamu finansman politikasının sürdürülemez boyutlara gelmesine neden
olmaktadır. Ne var ki, ülkede siyasal ve ekonomik istikrar sağlanıp iktisat poli­
tikasına duyulan güven takviye edilmedikçe kamu finansman açıkları kontrol altına
alınıp enflasyon ve topluma yerleşmiş olan enflasyon beklentisi kırılamadıkça
sağlıklı bir iç borçlanma politikası izlenmesi son derece zordur.
111.5.4. Ticari Bankalardan Borçlanılması
Kamu açıklarının finansmanında merkez bankası kaynakları yerine iç
borçlanmanın giderek önem kazandığı 1985 sonrasında ticari bankaların açtıkları
kredilerin toplam aktifleri içerisindne payı, azalma eğilimi göstermişıtir. Buna
karşılık, banka kaynaklarının artan oranda kamu borçlarının finansmanına
yöneldiği görülmektedir. Bu durum bankaların özel kesimi finanse edecek yerde
kamu kesimini finanse etmesi demektir. Neticede özel kesimin üretim ve yatınm im­
kanları daralmakta ve istihdam hacmi azalmaktadır.
Ticari bankalann devlet iç borçlanma senetlerinin önemli bir kısmına sahip
olmalarını başlıca iki temel nedeni vardır. İlk olarak, bankalar yasa gereği olarak
disponibilité zorunluluğunu yerine getirmek amacıyla portföylerinde devlet iç
borçlanma senetlerini tutmak zorundadırlar. İkinci olarak, böyle bir yasal zorunluluk
sözkonusu olmasa bile, Hazine Bonosu ve devlet Tahvilleri'nin getirilerinin alternatif
yatırım araclanna göre yüksek olması, risk unsurunun az olması, ikincil piyasa
yoğun talep görmesi, bankalann disponibilité dışında devlet iç borçlanma senedi
talep etmelerinin en önemli nedenidir. Bu iki sebepten dolayı ülkemizde Hazine
Bonosu ve Devlet Tahvillerinin yüzde 80 kadan bankalann elinde bulunmaktadır.
Ülkemizde bankalar tahvil ve bono ihalelerinde genellikle rakipsiz bir konum­
da bulunmakta ve bankalann bu konudaki monopsonist konumu, kamu borç faiz­
lerinin düşürülmesini engellemektedir. Bu nedenle, ihaleler, çoğu kere bankalann
talep ettikleri faiz oranından gerçekleşmektedir.
Sonuç olarak, banka kaynaklannın geniş ölçüde, kamu finansmanında kul­
lanılması, özel kesimin düşük maliyetlerle ve yeterli ölçüde kredilendirilmesini en­
gellemektedir. Bu olguya teoride "Dışlama Etkisi" denilmektedir. Çünkü kaynaklann
önemli bir kısmına devlet el koyduğundan özel sektör üretim ve yatınmdan
dışlanmaktadır.
Kamunun geniş ölçüde bankalardan borçlanması, ekonomide fiyat istikrannın
sağlanmasını da engellemektedir. Çünkü bankalar kaydi para yaratmak suretiyle
ekonomideki para arzını ve likiditeyi şişirmekte ve enflasyonist fiyat artışlannın
meydana gelmesine sebep olmaktadırlar. Bugün ülkemizin karşı karşıya kaldığı
temel sorunlardan birisinin enflasyon olduğu gözönünde tutulursa, kamu
borçlanmasının kaynaklannın fiyat istikran üzerinde etkilerinin de yeniden bir
değerlendirmeye tabi tutulması gerekecektir.
Diğer bir deyişle, enflasyon açısından borçlanmanın faizi ve vadesi kadar
borçlanmanın kaynağı da önemlidir. Eğer Türkiye'de devlet, batı ülkelerinde olduğu
gibi halktan borçlansaydı, bunun bankalardan borçlanmaya kıyasla enflasyonist
etkileri çok daha sınırlı düzeyde kalacaktı. Çünkü bankalar, mahiyetleri gereği,
kaydi para yaratan kurumlar olduğu halde, halktan borçlanılması durumunda böyle
bir durum sözkonusu değildir.
III. 5.5. Üretken Amaçlar Dışında Borçlanılması
Klasik maliye teorisine göre, devlet masraflarının normal finansman aracı,
vergidir. Bu nedenle her çeşit devlet harcamasının esas itibariyle vergilerle
karşılanması gerekmektedir. Bu temel kuralın iki istisnası vardır. Bunlardan bi­
rincisi, savaş, diğeri de üretken kamu harcamalandır. Bundan dolayı devlet, sa­
dece savaşın ve üretken kamu harcamalannın finansmanı için borçlanmaya gi­
debilir. Çünkü her iki grup harcama çok büyük boyutlarda olmalan nedeniyle vergi
ile finasman güçlüğü yanında, bu harcamalann tesirleri bugünkü kuşaklan olduğu
kadar gelecek nesilleri de ilgilendirdiği için borçlanmayla finanse edilmeleri normal
karşılanmaktadır.
Dünyanın gelişmiş ülkeleri iç borçlanmayı bir talep yönetim politikası olarak
ve bir de üretken yatırımların finansmanı için kullanmaktadırlar. Özellikle
hiperenflasyondan başı çok ağırmış olan Almanya iç borçlanma konusunda çok
dikkatlidir. Bu ülkede hükümetler ancak, üretken yatınmların finansmanı için iç
borçlanmaya başvurabilirler.
Türkiye'de ise iç borçlanma anti-konjonktürel bir iktisat politikası aracı olarak
kullanılmadığı gibi üretken kamu yatırımlarının finansmanı içinde kullanıl­
mamaktadır. Ülkemizde devlet, gittikçe büyüyen kamu açıkları ve genişleyen iç
borçlarını ödeyebilmek amacıyla yeniden yüksek faizlerle iç borçlanmaya gitmek­
tedir. Böyle bir iç borçlanma politikası ekonominin makro dengelerini sürekli olarak
bozmakta ve ülkede enflasyonist fiyat artışlannın kronik bir hal almasına sebep ol­
maktadır.
Gerçekten ülkemizde izlenmekte olan iç borçlanma politikası, borcu borçla
ödeme gibi çok sakıncalı bir kısır döngünün içine girmiş bulunmaktadır. Mevcut
borç stoku, ağır faiz yükü altında hızla büyümektedir. Eğer köklü tedbirler alınmaz
ise, gelecekte borçların sadece faizini ödeyebilmek için devlet bugünkü borç stoku­
nun üzerinde bir borçlanmaya gitmek zorunda kalacaktır.
111.6. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMANIN NEDEN OLDUĞU EKONOMİK
SORUNLAR
III.6.1. Dışlama Etkisi
Kamu açıklarının finansmanında geniş ölçüde iç borçlanmaya gidilmesi
ekonomide özel sektörün dışlanmasına neden olmaktadır. Çünkü iç borçlanma ne­
deni ile devlet, ekonomideki tasarruflann önemli bir kısmına el koymakta ve bun­
dan dolayı ödünç verilebilir fon talebindeki artış, diğer koşullar veri iken, faiz oranla­
rını arttırmakta ve özel kesimin kullanacağı kaynağın miktannı azalmaktadır.
Devletin iç borçlanma biçiminde bir finansman yöntemini tercih etmesi, özel
sektörde iki türde dışlanma etkisinin ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bun­
lardan birincisi, Reel Dışlama Etkisi, diğeri ise, Finansal Dışlama Etkisi'dir.
Yatınmlardaki reel dışlama etkisi, özel kesimin reel kaynak kullanımının azalması
demektir. Finansal Dışlama Etkisi ise, özel sektörün finansal kaynak kullanımının
gerilemesi biçiminde ortaya çıkmaktadır.
Başka bir ifade ile, Reel Dışlama Etkisi, kamu yatınmlarının özel sektör
yatınmlan aleyhine genişlemesi, Finansal Dışlama ise, ekonomide oluşan fonlann
önemli bir kısmının kamuya aktaniması dolayısıyla özel kesimin fon kullanımının
azalması demektir.
İç borçlanma nedeniyle özel sektör yatınmlan üzerinde reel bir dışlama et­
kisinin meydana gelebilmesi için temel faktör kamu kesimi yatınmlan özel sektör
yatınmlannın birbirlerine rakip olduklan alanlara yönelmeleri gerekmektedir. Eğer
durum böyle olmayıp kamu yatırımları özel sektörün tercih etmediği alt yapı
yatırımlarına yöneldiği takdirde, özel sektör yatınmlarının dışlanması şeklinde bir
etki meydana gelmeyecek, tam tersine özel sektör yatınmlannın karlılık ve verim­
liliğinin artması biçiminde bir destekleme sözkonusu olacaktır.
Genel olarak dışlama etkisi kamu kesiminin hane halkının fazlalarını ken­
disine transfer etmesi ile meydana gelmektedir. Dışlama etkisini boyutu, özel kesi­
min fon talebinin faiz esnekliği ile hane halkının kamu-özel mali araçlan arasında
yaptığı portföy tercihine göre ortaya çıkmaktadır. Devletin iç borca başvurması, iz­
lenen dönemlerde faiz ve anapara ödemesi mecburiyeti nedeniyle bütçe açıklarını
arttırmakta ve bu da devletin yeniden borçlanmasına, dolayısıyla özel kesimin kul­
lanabileceği fonları daraltmasına sebep olacaktır.
Türkiye'de 1980 yılı öncesinde, kamu kesimi açıkları önemli ölçüde merkez
bankası kaynaklanndan yani para arzının arttıniması ile finanse edilmekteydi.
Ekonomide para arzı artışı ve likidite genişlemesi enflasyonist fiyat artışlarını tahrik
etmekteydi. Bu enflasyonist gidişi önlemek amacıyla 1985 yılından itibaren emisyo­
nu arttırmak yerine iç borçlanmayla açıkların finanse edilmesi yönünde bir uygu­
lamaya geçmiştir. Sürekli olarak artan bütçe açıklan ve bu açıkların iç borçlarla fi­
nanse edilmesi Türkiye'de iç borçlann sürekli bir şekilde artmasına sebep olmuştur.
Türkiye'de son on yıl içerisinde iç borçlann GSMH'ya oranının sürekli olarak
bir artış eğilimi içinde bulunması ekonomide önemli sorunların ortaya çakmasına
sebep olmuştur.
Türkiye'de son yıllarda kamunun sermaye piyasasından sağlanan fonların
yaklaşık yüzde 90'a el koyması ekonomide dışlama etkisinin boyutlannı
arttırmıştır. Kamunun bu iç borçlanma ihtiyacındaki artış, ekonomide ödünç verile­
bilir fonlar talebini arttırmakta, sonuçta hem özel sektör yatınmlannın eızalmasına
hem de yatınmlann maliyetinde önemli bir paya sahip olan faiz oranlarının
yükselmesine neden olmaktadır. Özet olarak belirtmek gerekirse, kamunun geniş
ölçüde piyasadan borçlanması ekonomide faiz oranlarını yükseltmekte ve yükselen
faiz oranlan da özel sektör yatırımlarının kısılmasına neden olmaktadır.
III. 6.2. Faiz Oranlan Üzeindeki Baskı
Bir ekonomide faiz oranlarını belirleyen temek etken, ödünç verilebilir fonlar
talebi ile ödünç verilebilir fonlann arzıdır. Ödünç verilebilir fon arzı veri iken, bütçe
açıklan nedeniyle devletin iç borçlanmaya gitmesi ödünç verilebilir fon talebini
arttırmakta ve faiz oranlarını yükseltmektedir. Çünkü kamu açıklannın sürekli ar­
ması, devletin ekonomideki kaynakların daha büyük bir kısmını kamu kesimine kanalize etmesi zorunluluğunu ortaya koymaktadır. Bu amaçla devlet, iç borçlanmada
kullandığı temel araçlar olan devlet tahvili ve hazine bonolannın faizlerini
yükseltmek zorunda kalmaktadır.
Türkiye'de devletin iç borçlanma senetlerine uyguladığı faiz oranları, başka
bankalar olmak üzere, diğer finansal kurumlann uyguladığı faiz oranlanna baz ola­
rak alındığından, ekonomide ortalama faiz oranları artış eğilimine girmektedir. Bu
nedenle mevduat ve kredi faiz oranları da çok yüksek düzyelerde seyretmektedir.
III. 6.3. Kronikleşen Enflasyon
İktisat teorisinde bütçe açıklan ile enflasyon ilişkisi analiz edilirken enf­
lasyonist fiyat artışlan bakımından bütçe açıklannın büyüklüğünden ziyade bu
açıklann hangi yöntemler ile finanse edildiği konusu üzerinde önemle durul­
maktadır. Buna göre bütçe açıkları merkez bankası kaynakları ile finanse edilirse,
ateşin üzerine benzin dökülmüş olacağından enflayon patlayacaktır. E:ğer bütçe
açıkları iç borçlanma ile finanse edilirse, kullanacağı parayı devlet kullanmış ola­
cak, ancak toplam para arzı bu nedenle değişmeyeceğinden iç borçlanma ile fi­
nansmanın enflasyonist olmayacağı iddia edilmektedir.
Ne var ki, Türkiye'nin son on yılı aşan deneyimi bu iddialan
doğrulamamaktadır. Çünkü 1985'den beri kamu açılan finansmanında esas itiba­
riyle iç borçlanmaya ağırlık verildiği halde ülkede fiyat istikran sağlanamamış, enf­
lasyon kronik bir hal almış bulunmaktadır.
Gelişmiş piyasa
körüklemediği halde,
kamçılamaktadır?
ekonomilerinde iç borçlanma yöntemi
ülkemizde iç borçlann artışı neden
enflasyonu
enflasyonu
İlk olarak, gelişmiş ülkelere göre Türkiye, çok daha zayıf bir mali yapı
içerisinde bu iç borçlan çevirmek zorundadır. Finansal piyasalann yeterince derinleşmemiş olması iç borçlann enflasyon üzerindeki etkisini arttırmaktadır. Eğer
ülkemizde mali piyasalar yeterince derinliğe sahip olsalarda iç borçların enflasyonu
körüklemesi çok daha cılız olacaktı.
ikinci olarak, gelişmiş ülkeler Türkiye'ye göre çok daha uzun vadeli bir iç
borçlanma yöntemi uygulamaktadırlar. Genel olarak gelişmiş ülkelerde iç borçlann
ortalama vadesi 10 yılın üzerinde olduğu halde, ülkemizde iç borçlann büyük bir
kısmının vadesi bir kaç aylık sürelerle sınırlı bulunmaktadır. Türkiye'de iç borçların
kısa vadeli olması, hem iç borç stokunu hızla büyütmekte hem de enflasyonu
körüklemektedir.
Üçüncü olarak, Türkiye'de devlet gelişmiş ülkelere kıyasla çok daha yüksek
reel faizlerle borçlanmaktadır. Siyasal ve ekonomik istikrarsızlık, izlenen iktisat poli­
tikalarına duyulan güvensizlik, enflasyon ve enflasyon beklentisi ülkemizde düşük
reel faizlerle borçlanma imkanını sınırlamaktadır.
Özetlersek, Türkiye'de devletin yeterince derinlememiş bir finansal piya­
sadan, çok kısa vadeli ve çok yüksek reel faizlerle iç borçlanmaya gitmesi, hem ta­
lep enflasyonunu hem de maliyet enflasyonunu körüklemektedir. Aynca, iç borçlara
uygulanan yüksek faiz, ekonomide enflasyonist bekleyişlerin yeniden can­
lanmasına ve enflasyonun kendi kendini tekrarlamasına neden olmaktadır. Çünkü
devletin yüzde 130 gibi yüksek faiz oranlanndan borçlanidığı bir ortamda enf­
lasyonun önemli ölçüde düşeceğine toplumu inandırmak kolay değildir.
III. 6.4. Bütçe Açıklarının Artması
Bütçe açıklan ülkemizde iç borçlann ve enflasyonun bir nedeni olduğu kadar
aynı zamanda bunlann bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Başka bir ifade ile
bütçe açıkları ile iç borç ve enflasyon arasındaki ilişki çift yönlü bir nitelik
taşımaktadır. Türkiye'de kısa vadeli ve çok yüksek reel faiz oranları ile yapılmakta
olan iç borçlanma ülkede talep ve maliyet enflasyonunu harekete geçirmek sure­
tiyle bütçe açıklarının genişlemesine neden olmaktadır. Çünkü kamu gelirlerinin
önemli bir kısmını oluşturan vergi gelirlerinin milli gelire göre esnekliği fazla
değildir. Buna ilave olarak vergi idaresinden kaynaklanan zorluklardan dolayı ver­
giyi doğuran olaylla verginin tahsili arasında oldukça uzun bir süre bulunmaktadır.
Oysa kamu harcamalannın enflasyon nedeniyle artışı kısa zamanda
gerçekleşmektedir. Sonuç olarak kamu harcamalannın enflasyona hemen uyum
göstermesine rağmen vergi gelirlerinde bu uyumun belli bir gecikme ile
gerçekleşmesi bütçe açıklannın artışına neden olmaktadır.
Enflasyonun dışında ülkemizde iç borçlanmanın niteliğinde bütçe açığını
artıncı bir özellik taşımaktadır. Çünkü kısa vadeli ve yüksek faiz oranlarında
yapılan borçlanma bütçenin faiz giderleri kalemini genişletmek suretiyle bütçe
açığının genişlemesine yol açmaktadır. Sonuç olarak bütçe açıklan da tekrar en­
flasyon ve iç borçlanma sorununu gündeme getirmek suretiyle bu karşılıklı zincir­
leme ilişki varlığını sürdürmektedir.
III. 6.5. Rant Ekonomisi ve Gelir Dağılımının Bozulması
Ülkemizde iç borçlanma nedeniyle uygulanmakta olan yüksek reel faiz poli­
tikası üretim ekonomisi yerine rant ekonomisinin geçmesine neden olmaktadır.
Çünkü yüksek faiz politikası bir taraftan sanayicinin yatınm ve üretim yapmasını
caydırırken diğer taraftan risksiz ve getirişi yüksek olan devlet iç borçlanma se­
netlerine sanayicinin yatınm yapmasını teşvik etmektedir. Dünyanın hiç bir yerinde
sanayici kredi vermez, oysa ülkemizde yanlış faiz politikasının bir sonucu olarak
üretim ve yatırımda kullanılacak olan kaynaklar kamunun açıklannı ve borçlarının
finansmanında kullanılmaktadır. 1995 yılında yapılan bir araştırmaya göre 500 en
büyük sanayi kuruluşunun toplam kârlarını yaklaşık yüzde 60 kadan faiz gelir­
lerinden sağlanmış bulunmaktadır. Bu durum ülkede yatınm ve üretimin azal­
masına işsizliğin artmasına sanayide kapasite kullanım oranlarının düşmesine ve
sonuçta büyüme hızının gerilemesine neden olmaktadır. Uygulanmakta olan yanlış
iç borçlanma ve faiz politikası rant ekonomisini teşvik ederken aynı zamanda
yıllarca devam eden yüksek enflasyonun bozduğu gelir dağılımını da daha da boz­
maktadır. Çünkü yüksek reel faiz oranlannda gerçekleştirilen iç borçlanma poli­
tikası sonunda geçimlik gelir sınınnda bulunan asgari ücretlilerden vergi adı
altında alınan kaynaklar, yüksek faiz olarak rantiye kesimine devlet tarafından
transfer edilmektedir.
İç borçlann parasal genişleme yerine kısa vadede yüksek faizlerle finanse
edilmesi, enflasyonun kısa vadeli olarak ertelenmesinden başka bir şey değildir.
Reel faiz oranlannın büyüme hızının üstünde seyrettiği bir ortamda hem iç borç
sorununun çözümü ve hem de gelir dağılımında da adaletin sağlanması açısından
borçlann para basılarak finanse edilmesi yüksek faizli iç borçlanmaya tercih edil­
melidir.
III. 6.6. Kısa Vadeli Sermaye Girişi
Türkiye'de Merkez Bankası'nm düşük kur politikası izlediği bir ortamda
yüksek yurt içi faiz oranlan, sıcak para akımlan olarak da adlandırılan kısa vadeli
sermaye hareketlerinin başlaması neden olmaktadır. Faiz oranlarındaki
değişmelere karşı çok duyarlı olan sıcak para ülkenin kısa dönemde döviz rezerv­
lerini desteklemek açısından yararlı olmakla birlikte para arzının kontrolünü
güçleştirmektedir. Kısa süreli sermayenin faizin cazibesine kapılarak ülkeye gir­
mesi para arzını arttırıp enflasyonu hızlandırmaktadır.
Türkiye 1988 yılından beri yüksek faiz politikası ile ülkeye kısa vadeli serma­
ye girişini teşvik edip rezervlerini desteklemektedir. Böyle bir yüksek faiz politikası
kısa dönemde sıcak para girişini arttırmak suretiyle ülkenin döviz rezervlerini des­
teklemekle birlikte uzun vadede ihracata yönelik yatınmlan engellemek suretiyle
döviz rezervlerinin sağlıklı bir yapıya girmesini engellemektedir.
Türkiye döviz rezervi sorununu yüksek faiz politikası gibi ekonomiye uzun va­
dede önemli maliyetler yükleyen bir desteğe dayamış olması son derece tehlike­
lidir. Çünkü böyle bir politika ile döviz rezerlerini arttırmaya çalışmak güvenilir bir
yol olmadığı gibi, döviz sorununun çözümü açısından da rasyonel biir tedbir de
değildir.
III. 7, TÜRKİYEDE İÇ BORÇ YÖNETİM POLİTİKASI
III.7.1. İç Borç Yönetim Politikasının Önemi
Bilindiği gibi borç yönetimi temel ekonomik amaçlara ulaşmak üzere devletin
borçlannın miktar ve bileşiminde yaptığı düzenlemeleri ifade etmektedir. Borçlann
bileşimini, senetlerin vadesi, faiz oranı, devir imkanlan ve itfa koşullan gibi hususlan belirlemektedir.
Bu anlamda borç yönetimi iktisat politikasının temel bir aracıdır. Çünkü kon­
jonktürel dalgalanmalan önlemek amacıyla durgunluk ve işsizlik dönemlerinde borç
yönetimi toplam talebi arttırmak amacıyla, enflasyon ortamında ise toplam harca­
malan kontrol etmek amacıyla kullanılmaktadır. Böylece borç yönetimi, bütçe den­
gesini etkilemesi açısından maliye politikası ile para arzı ve faiz oranlannı etkile­
mesi bakımından da para politikası ile yakın bir ilişiki içinde bulunmaktadır.
Gerçekten başanlı bir borç yönetimini uygulayabilmek için para politikası maliye
politikası ve borç yönetim politikası arasında belirli bir uyum ve koordinasyonun
sağlanması şarttır.
Türkiye'de ise, bu anlamda bir borç yönetiminin uygulandığını söylemek zor­
dur. Çünkü bizde uygulanmakta olan borç yönetimi talep yönetim politikasının
önemli bir aracı olmaktan ziyade, bütçe açıklannın empoze ettiği bir zorunluluk ola­
rak ortaya çıkmaktadır.
Aynca bugün ülkemizde kamunun nasıl borçlanacağı, hangi esaslara uyu­
lacağı ve hangi sınırlar içinde borçlanılacağı gibi hususları düzenleyen bir kamu
borçlanması kanunu da mevcut değildir. Hazine bütçe kanununa konulan
hükümlere göre kamu borçlanmasını yürütmektedir. Bu durum kamu kesimini daha
rahat bir biçimde borçlanır hale getirmekle birlikte, devletin sağlıklı bir borç
yönetimi uygulayabilmesi açısından önemli bir eksiklik olarak ortada durmaktadır.
III.7.2.1980 Öncesi Dönemde İç Borç Yönetimi
Türkiye 1950 yılından sonra izlenen genişletici politikalann bir sonucu olarak
hemen her sene bütçe açıklan ile karşı karşıya kalmıştır. Bütçe açıklannın kolayca
merkez bankası kaynaklanndan finanse edildiği için iç borçlanma aracına
başvurulmasına gerek kalmamıştır. Dİğer bir ifade ile, paranın kolaylıkla basıldığı
bir ortamda Hazine'nin bono ve tahvil satışı gibi bir borç yönetim politikası izlen­
mesine ihtiyaç duyulmamıştır.
Gerçektende 1960'lann başında çıkanlan tasarruf bonolan bir tarafa
bırakılırsa, 1980 öncesinde Türkiye'de gerçek anlamda bir borç yönetim poli­
tikasının mevcut olduğunu iddia etmek zordur. Çünkü bu dönemde iç borçlann kap­
samı, Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Hazine ve Merkez Bankası üçgeni ile sınırlı
kalmıştır. Ticaret bankalan bugün olduğu gibi Hazine Bonosu ve Devlet Tahvilleri'nin henüz en önemli müşterileri haline de gelmemişlerdi.
1980 öncesi denemde tek dolaylı iç borç uygulaması. Sosyal Sigortalar Ku­
rumu, Emekli Sandığı ve Devlet Yatınm Bankası arasında gerçekleşmiştir.
Sözkonusu sosyal güvenlik kuruluşlan sağladıklan kaynak fazlalannı KİT'lerin
yatınm ve finansmanında kullanılmak üzere Devlet Yatınm Bankası, tahvillerine
yatırmak zorunda kalmışlardır.
özetlersek, 1960 ve 1970'li yıllarda Devlet İç Borçlanma Senetleri bir bakıma
Hazine'nin tutsak müşterileri olan Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Merkez Bankası, ti­
cari bankalar ve sosyal güvenlik kurumları gibi genel olarak kamu kurumları ta­
rafından alınmıştır. Buna karşılık kamu kurumlan dışına yapılan borç ihraçlan son
derecede sınırlı bir düzeyde kalmıştır. Sonuç olarak, 1980 öncesi dönemde, kamu
finansman açıkları esas itibariyle merkez bankası kaynaklan ve dış borçlanma ile
finanse edilmiş ve bu nedenle de etkin bir borç yönetim politikası izlenmeye gerek
duyulmamıştır.
III.7.3.1980 Sonrası Dönemde İç Borç Yönetim Politikası
1980'de uygulamaya konulan istikar programının bir sonucu olarak en­
flasyonun kontrol altına alınması temel bir amaç olarak seçilmiştir. Bu amaçla
özellikle 1985'ten itibaren kamunun finansman politikasında önemli bir metot
değişikliğine gidilmiştir. Ekonomide parasal genişlemeyi kontrol altına alıp fiyat istikrannı sağlamak üzere anılan tarihten sonra kamu açıklannın finansmanındna
ağırlık, merkez bankası kaynaklanndan ziyade iç borçlanma yönetimine verilmiştir.
Gerçekten 1980 yılından itibaren iç borçlanmanın hem büyüklüğü hemde bileşimi
önemli ölçüde değişmeye başlamıştır. 1980'li yıllarda gerçekleştirilen alt yapı
yatırımları ve dolayısıyla artan kamu harcamaları sonucunda yeteri kadar vergi toplayamayan Hazine, iç borçlan arttırmaya yönelmiştir. 1985 yılından başlayarak Ha­
zine ihale yöntemiyle Hazine Bonosu ve Devlet Tahvilleri'ni satmaya başlamıştır.
Bu yeni düzene geçişle birlikte iç borçlanma önemli ölçülerde artış
göstermiştir. Bu sistemde, teklif verenler ihaleyi kazandıkları tardirde teklif ettikleri
fiyat üzerinden ödeme yapmakta, satış miktarı ise merkez bankası tarafından her
hafta pazartesi günü ilan edilmekteydi.
Senetleri'ni maksimum getiri ihalesi ile 1991 Mayısından itibaren Hazine, sat­
maya başlamıştır. Hazine'nin belirlediği faiz oranından miktar tekliflerinin verildiği bu
sistem, bankalann teklif miktarlannı yüzde 50 düşürmeleri sonucunda Hazine'nin
borçlanma programında sapmalara neden olunmuş ve bu sistem terk edilmiştir.
Borçlanma maliyetini kontrol altında tutmak amacıyla hem fiyat ve hemde
miktar teklifleri yatınmcıların kararına bırakılmıştır. Böylece Hazine, gelen tek­
liflerin uygunluğunu ve kendi nakit durumuna göre satacağı miktarı belirlemeye
başlamıştır.
Diğer taraftan 1992 Mayısından itibaren Hazine Bonolan ve Devlet Tahvilleri'nin bankalar aracılığı ile halka doğrudan satışına başlanarak yeni bir
borçlanma yönetimine gidilmiştir. Halkın katılımını arttırmak amacıyla senetlerin
minimum kupür miktarlan 5 ve 10 Milyon TL olarak tesbit edilmiştir.
1995 yılı itibariyle devlet tahvilleri stokunun yüzde 79.4'ü bankaların yüzde
17.8'i resmi kurum ve kuruluşlann, yüzde 2.8'i de özel kuruluşların ellinde bu­
lunmaktadır. Yine 1995 yılı için Hazine Bonolan stokunun yüzde 85.3'ü bankalann,
yüzde 4.7'si resmi kurum ve kuruluşların yüzde 3.5'i özel kuruluşlann ve yüzde 6.5'i
de özel kişilerin elindedir. Bu rakamlar. Devlet Borçlanma Senetleri'nin asıl
alıcısının bankalar olduğunu ve halkın elindeki miktarlarının son derecede
önemsiz olduğunu göstermektedir.
IV. TÜRKİYE'DE İÇ BORÇ SORUNUNUN ÇÖZÜM YOLLARI
IV. 1. GİRİŞ
Bugün ülkemizde kamu kesimi çeşitli ekonomik sorunlarla karşı karşıya bu­
lunmaktadır. Bu ekonomik sorunlann en önemlisi iç borç stokunun ulaşmış olduğu
yüksek seviye ile iç borcun gittikçe ağırlaşan ekonomik yüküdür. Türkiye'de iç borç
sorununu ağırlaştıran, sadece iç borç sorununu ağırlaştıran, sadece iç borçların
ulaşmış olduğu yüksek seviye olmayıp, iç borçlann faiz ve vade yapılandır. Bi­
lindiği gibi, özellikle yüksek enflasyon, topluma yerleşmiş olan enflasyon beklentisi
ve siyasete duyulan güvensizlik, ülkede belirsizlik ortamını desteklemekte ve bu
nedenle devlet ancak yüksek faiz ve kısa vadeler ile ekonomiden
borçlanabilmektedir. Sağlıklı iktisat politikaları izlenmek suretiyle ekonomide istikrar
ve güven ortamı oluşturulamadığı sürece sağlıklı bir iç borçlanma yönetiminin iz­
lenmesi de son derecede güçtür.
Türkiye'de iç borçlann çözümü ile ilgili olarak çok çeşitli öneriler ortaya
atılmaktadır. Ne varki, iç borçlann bugün taşımakta olduğu özellikler nedeniyle so­
runu kısa vade içinde çözmek son derecede zordur. İleri sürülen öneriler ise, çoğu
kere iç borç sorununu çözmek bir tarafa sorunu daha ağırlaştırmak içinden
çıkılmaz boyutlara gelmesine neden olacak özellikler taşımaktadır.
İlk önce, iç borç sorununa bir çözüm yolu olarak önerilen konsolidasyon
konusunu ele alalım. İlk önce demokratik toplumlarda normal koşullar altında
zorunlu konsolidasyon uygulamasına gitmek kamu oyun da yoğun eleştirilerine
neden olacaktır. Aynca, bir kere konsolidasyon uygulamasına başlandımı ondan
sonra hükümet yeniden iç borçlanmaya gittiği zaman çok önemli sorunlar ile
uğraşmak zorunda kalır. Çünkü konsolidasyon uygulamalan kamu oyunda
hazinenin önemli bir prestiji ve güven kaybına uğramasına neden olacağından yeni
bir borç kaynağı bulmak son derecede zor olacaktır. İç borcun bulunabildiği
koşullarda ise güven yetersizliği nedeniyle artan risk dolayısıyla hazine çok yüksek
faiz oranlanyla ancak borçlanabilecektir.
Aynı şekilde yüksek enflasyon, ekonomik ve siyaset alandaki belirsizlikler
nedeniyle bugünkü faiz oranlanyla gönüllü konsolidasyona, tasarruf sahiplerini ikna
etmek de son derecede zor ve oldukça maliyetli bir yol olarak gözükmektedir.
Sağlıklı ve başarılı bir gönüllü konsolidasyon uygulaması ancak ekonomide ve
siyasette gerçek anlamda bir istikrar ve güven ortamının başanimasından sonra
düşünülebilecek bir çözümdür.
Bazen de Türkiye'deki iç borç sorununu çözmek amacıyla monetizasyon
önerilmektedir. Bilindiği gibi, monetizasyon, devlet borçlannın merkez bankasınca
para ihraç edilerek ödenmesidir. Eğer ülkemizde iç borç stokunu eritmek için böyle
tehlikeli bir yola başvurulursa, ekonomi gerçek anlamda bir hiper-enflasyon ile karşı
karşıya kalır. Bu durumda, TL, bir dolaşım aracı olma fonksiyonunu tamamen kay­
beder ve para sistemi bütünyle çöker. Bunun sonucunda döviz kurlan patlar ve dış
borcun TL cinsinden tutarı son derecede artar.
Bu da bütçe açığının, iç borç sorununun ve enflasyonun tekrarlanmasına
neden olmaktan başka bir işe yaramaz. Ayrıca, monetizasyonun neden olacağı
hiper-enflasyon nedeniyle, devlete borç verenler başta olmak üzere tüm toplum ke­
simleri önemli ölçüde zarara uğrar. Bu durum da, devlet, tasarruf sahipleri ve tüm
vatandaşlar nezdinde önemli bir itibar kaybına da uğrar. Bu nedenle, hiperenflasyon geçirmiş ülke hükümetleri iç borç bulmada son derecede önemli so­
runlarla karşı karşıya kalır.
Belirtilen nedenlerden dolayı ülkemizde iç borç sorununu, kısa dönemde
sağlıklı bir biçimde çözme konusunda çareler son derecede kısıtlıdır. Bundan do­
layı iç borç sorunu, geniş kapsamlı yapısal önlemler uygulamaya konulmak sure­
tiyle ancak orta ve uzun dönemde belki bir çözüme kavuşturulabilir. Aşağıda
ayrıntılarıyla incelemeye çalışacağımız bu önlemlerin başlıcalan, denk bütçe poli­
tikası, KİT'lerin özelleştirilmesi, kamu kesiminin yeniden yapılanması, sosyal
güvenlik kurumları reformu ve tanmsal destekleme politikalarının yeniden gözden
geçirilmesidir.
IV. 2. DENK BÜTÇE POLİTİKASI
IV. 2.1. Denk Bütçe Politikasının Anlamı ve Önemi
Günümüzde bütçe politikalan, ekonomi politikalannm en önemli araçlan
arasında bulunmaktadır. Hükümetler uyguladıklan bütçe politikalan ile ekonomide
istihdam hacmi, enflasyon, ekonomik büyüme, dış ödemeler dengesi ve gelir
dağılımı üzerinde önemli etkiler meydana getirebllmektediler.
Bilindiği gibi bütçe, bir taraftan ekonomide hangi tür ihtiyaçlann
karşılanacağını, diğer taraftan bu hizmetleri karşılamak amacıyla yapılacak kamu
harcamalannın hangi kaynaklardan, nasıl finanse edileceğini ortaya koymaktadır.
Bu anlamda bütçenin bir tarafında kamunun harcamaları, diğer tarafında ise kam­
unun gelirleri yer almaktadır.
Bir ekonomide kamunun harcamalan, kamunun gelirlerini aşmaktaysa
bütçenin açık vermekte olduğundan aksi durumda ise, bütçe fazlasından bah­
sedilmektedir. Kamunun harcamalan ile kamunun gelirleri birbirlerine eşit olduklan
durumda ise bütçenin denk olduğundan söz edilmektedir. Ekonomide hangi tür
bütçe politikasının izleneceğini ise, temelde ülkenin içinde bulunduğu ekonomik
konjonktür belirlemektedir.
Bir ekonomide hangi tür bütçe politikasının izlenmesi gerekeceği hususunda
İktisat okullan arasında bir fikir birliği yoktur. Klasik iktisatçılar, ekonomide küçük
devletten yana olduklanndan ve devlet borçlanmasına temelde karşı olduklanndan
denk bütçe politikasını savunmaktadır. Bu iktisatçılara göre, devlet, özel sektörden
daha verimsiz ve savurgan bir tutum içinde bulunduğundan bütçenin açık vermesi,
kıt kaynaklann, israf edilmesine ve verimsiz kullanımına neden olmaktadır.
Neoklasik Yaklaşım ise, yaşam devrelerini göz önünde tutarak tüketimlerini
düzenleyen fertleri temel olarak ele almaktadır. Buna göre, bütçe açıklan yaşam
boyu tüketimi arttırıf tasarruflan azaltmaktadır. Azalan tasarruflar ise, sermaye piy­
asasında faiz oranlannı yükseltmek suretiyle yatınmlan ve dolayısıyla özel ser­
maye birikimini, dışlama etkisi yoluyla daraltmaktadır.
Arz Yanlı İktisatçılara göre ise, vergileri arttırmak suretiyle bütçe açıklarını
kapamak doğru bir tercih değildir. Çünkü böyle bir durumda, politikacılar, kamu har­
camalannı daha da arttıracaklardır. Sonuçta bütçe açıkları azalmayacak ekon­
omide kamunun payı genişlerken özel kesim küçülecektir.
Bahsedilen bu iktisat okullannın görüşlerinin tam tersine olarak Keynezyen
İktisatçılar denk bütçe politikası yerine, açık bütçe politikasını onaylamaktadırlar.
Çünkü bunlara göre, ekonomi eksik istihdam koşullannda bulunuyorsa, aksi yönde
bir para politikası uygulanmamak şartıyla, bütçe açığı, toplam talebi arttırmak sure­
tiyle ekonominin eksik istihdamdan tam istihdama doğru gelmesine yardımcı ola­
caktır. Ancak ekonomi tam istihdama ulaştıktan sonra bütçe açığının neden olduğu
talep genişlemesi enflasyonunun yükselmesine sebep olacaktır.
Özellikle keynezyen devrimin bir sonucu olarak maliye politikasının ve
özellikle de açık bütçe politikasının bir iktisat politikası aracı olarak populeritesi
artmıştır.
Ekonominin durgunluk dönemlerinde para politikasmın etkinliğini sınırlayan
bazı engellerin ortaya çıkışı, işsizlik ortamında açık bütçe politikalannın cazibesini
daha da yükseltmiştir.
IV. 2.2. İktisat Politikası Aracı Olarak Denk Bütçe
Bilindiği gibi Keynezyen devrim öncesinde temel ekonomik sorun enflasyon
ve onu önlemenin bir aracı olarak da para politikası iktisat politikasının temel aracı
olarak düşünülmüştür. Ancak 1930 Büyük Dünya Buhranı, Klasik İktisatın hem
teorik ve hem de politika olarak cazibesini son derecede düşürmüştür. Buna
karşılık keynezyen iktisat anılan yıldan sonra artan bir rağbet kazanmıştır.
Keynezyen iktisata göre, önemli olan bütçe dengesinden ziyade ekonominin
makro dengesidir. Öyle ki, ekonomide makro ekonomik dengeyi sağlamak üzere bütçe
politikası bir araç olarak kullanılmalıdır. Buna göre, temel amaç olan makro ekonomik
dengeyi sağlamak üzere bütçe bir araç olarak fazla verdiği gibi açık da verebilir.
Kısaca Keynezyen görüşe göre, bir ekonomide uygulanacak olan bütçe poli­
tikasını belirleyen temel faktör, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik konjonktördür.
Buna göre, işsizlik ve durgunluk dönemlerinde tercihen açık bütçe politikası izlen­
meli ve bu ucuz para politikası ile desteklenmelidir. Bunun aksine olarak enflas­
yonist fiyat artışları ortamında ise, toplam talebi frenlemek amacıyla denk bütçe
politikası ve tercihen bütçe fazlası uygulanmalıdır.
Yıllardan beri ülkemizde uygulanan bütçe politikalarını göz önüne
aldığımızda, Türkiye'de bütçenin bir iktisat politikası aracı olarak kullanılamadığını
görmekteyiz. Gerçekten 1970'li yılların ortalarından beri devam eden yüksek enf­
lasyona rağmen, bunu kontrol altına alacak biçimde bir denk bütçe politikasının iz­
lenemediği anlaşılmaktadır. Aksine, ülkemizde yıllardır bütçe açıkları, ve iç borçlar
birbirlerini destekleyerek birikimli bir biçimde sürekli olarak artış eğilimi içindnne bu­
lunmaktadırlar.
Özet olarak, ülkemizde bütçe politikası ekonomik konjonktürün gereklerine
göre uygulanmak yerine mevcut koşullann empoze ettiği bir sonuç olarak ortaya
çıkmaktadır. Çünkü, Türkiye'de yıllardır devam eden, enflasyonu kontrol altında tu­
tabilmek amacıyla denk bütçe politikasının ve tercihen bütçe fazlasının uygu­
lanması gerekmektedir. Ancak sürekli olarak genişleyen kamu harcamaları
karşısında yetersiz kalan vergi gelirleri bütçe açıklarına neden olmaya devam et­
mektedir.
IV. 2.3. Türkiye'de Denk Bütçe Politikası ve İç Borçlar
Bugün ülkemizin içinde bulunduğu ortam itibariyle bütçe dengesiyle İç
borçlann karşılıklı bir ilişki içinde bulundukları anlaşılmaktadır. Öyle ki bütçe
açıklan iç borç stokunu arttırmakta ve iç borçlann artışı da yeniden bütçe
açıklarının artışına neden olmaktadır. Bu nedenle bütçe açıklan-iç borç kısır
döngüsü bir noktadan kırılmadıkça ülke ekonomisinde istikrarlı bir büyümeyi
sağlamak ve bunu sürdürmek mümkün olmayacaktır.
Türkiye'de iç borç stokunu arttıran en önemli neden kamu kesimi finansman
açıkları olduğuna göre, bu açığın önemli bir kısmını meydana getiren konsolide
bütçe açıklarını ortadan kaldıramadıkça, iç borç sorununa sağlıklı bir çözüm bul­
mak son derecede zor olacaktır. Eğer bütçe açıkları ortadan kaldırılıp denk bütçe
politikası izlenmeye oldukça uzun bir süre devam edilebilirse bugün önemli boyut­
lara ulaşan iç borç stokunu azaltmak ve ortadan kaldırmak hususunda önemli bir
mesafe katedilmiş olacaktır.
Çoğu kere kamu oyunda Hazinenin düşük faiz-uzun vade biçiminde bir
sağlıklı iç borç yönetimini başaramadığı yolunda iddialar ortaya atılmaktadır.
Aslında böyle bir iddianın yerinde olduğunu ifade etmek zordur. Bugün Hazinenin
yüksek faizler ile kısa vadeli borçlanmak durumunda olması, acil kaynak ihtiyacı
içinde olmasından, enflasyon oranının yüksekliğinden ve topluma yerleşmiş olan
enflasyon beklentisinden kaynaklanmaktadır. Bunların arkasında yatan temel
faktör ise, bütçe açıklan ve bundan dolayı devletin piyasadan aşırı oranlarda fon
talebinde bulunmasıdır. Aynca, finansal piyasalann yeterince derinleşmemiş ol­
ması da kamunun borç talebindeki artışın faizler üzerindeki baskısını daha da
arttırmaktadır.
Bu nedenle kamunun iki yakasını bir araya getirip Türkiye'de denk bütçe poli­
tikası izlenemediği sürece, iç borç sorununu çözmek son derecede zor bir iştir.
Bütçe dengesi sağlanmadan faizleri indirmeye kalkmak ise çok olumsuz neticelere
neden olur ve temeldeki sorunun çözümüne de bir katkıda bulunmaz, aksine so­
runu daha da ağırlaştırır.
Özetle, iç borç sorununu çözmek hususunda atılacak ilk adım, bütçe
dengesinin sağlanması olmalıdır. Eğer bu sağlanabilirse, kamunun ödünç verilebilir
fon talebi azalacağından faizler kendiliğinden düşme eğilimine girecektir. Ayrıca,
bütçe açığının önlenmesi ekonomide fiyat istikrarının sağlanmasına da katkıda
bulunacağından enflasyon ve toplumun enflasyon beklentisi de azalacaktır. Bu
durum da bir taraftan faiz oranlar düşme eğilimine girerken diğer taraftan
enflasyonun neden olduğu belirsizlik ortamı önleneceğinden iç borçları daha uzun
vadeye yayma imkanı da kendiliğinden elde edilmiş olacaktır. Söz konusu
gelişmeler, iç borç stokunun uzun vadeye yayılmasına ve zaman içinde sorunun
çözülmesine yardımcı olmaktır.
Denk Bütçe politikasının uygulanabilmesi, kamu harcamalannda tasarruf
yapılmasına ve vergi gelirlerinin arttınimasına bağlı bulunmaktadır. Bu amaçla,
bütçe açığının yasal çerçevede sınırnlandırılmasına yönelik tedbirlere
başvurulmalıdır. Ancak devlet bütçesinin bugünkü yapısıyla kamu harcamalannda
yapılacak kısıntıların sınırlılığı karşısında kayıt dışı ekonomiye kayda alarak, ve
vergi tabanını genişleterek bütçe gelirlerinin arttınimasının daha uygun bir çözüm
olacağı anlaşılmaktadır.
!V. 3. KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ
IV. 3.1. Siyasi ve İktisadi bir Tercih olarak Özelleştirme
Bilindiği gibi, özelleştirme, bir kamu iktisadi teşebbüsünün özel sektöre dev­
rini veya satılmasmı ifade etmektedir. Böylece, daha etkin çalıştığı varsayılan özel
sektörün
ekonomideki
hacmi genişlerken devletin ekonomideki
payı
düşürülmektedir. Bu nedenle, dünya'da özelleştirmenin bir yöntem olarak tercih
edilmesinin arkasında yatan faktörlerin siyasi olmaktan ziyade ekonomik ağırlıklı
olduğunu belirtmek gerekir.
1950 yılından itibaren başlayan soğuk savaş döneminde dünyada kapitalist
ülkeler ile merkesi planlı ekonomiler arasında yoğun bir ekonomik rekabet ortamı
gelişmeye başlamıştır. 1970'li yıllara kadar önemli bir sorunla karşılaşmadan
yaşayan sosyalist ekonomiler, 1973 yılında başlayan ve 1979 da tekrarlayan petrol
şoklan ile birlikte ekonomik durgunluk ortamına girmişlerdir. Stagflasyon olarak
ifade edilen durgunluk içinde yaşayan enflasyondan piyasa ekonomileri de
paylannı almışlardır. Ancak, kapitalist dünya ile sosyolist ekonomiler arasındaki
ekonomik rekabet, Sovyetler Birliği ve Doğu Avrupa ülkelerinin çökmesi ile sona
ermiş ve piyasa ekonomilerinin daha etkin olduğu yolundaki düşüncelerin
pekişmesi de önemli bir etken olmuştur.
Özellikle 1970'lerden itibaren dünya ekonomisini etkisi altına almaya
başlayan ekonomik durgunluk, büyüme hızının gerilemesi, yüksek oranlarda seyre­
den enflasyon ve ödemeler bilançosu gibi temel sorunlar nedeniyle Keynezyen poli­
tikalara duyulan güven önemli ölçüde sarsılmaya başlamıştır. Buna karşılık ekono­
mide devlet müdahalesini reddeden ve iktisat politikalannın etkinsizliğini savunan
görüşler, hem akademik alanda ve hem de uygulama alanında gittikçe artan bir ta­
raftar kazanmaya başlamıştır. İşte bu nedenlerden dolayı 1970'li yıllann ortalanndan itibaren dünya'da devleti, ekonomik olaylardan ve teşebbüslerden ala­
bildiğince uzak tutma eğilimi artmaya başlamıştır. 1980'lere gelindiğinde ise,
özelleştirme hemen hemen tüm dünyada tartışılan bir iktisat politikası aracı olarak
ortaya çıkmıştır.
Dünya ölçeğinde özelleştirme uygulamalannın başarıya ulaşması için
özelleştirmeni bir siyasi tercih olarak değil, fakat bir ekonomik tercih olarak belir­
lenmesi gerekmektedir. Çünkü, özelleştirme, bir ekonomik tercih olarak belir­
lendiğinde ancak hükümet değişikliklerinden etkilenmeyecek ve özelleştirmenin
hızı kesilmeden bu uygulamaya devam edilecektir.
IV. 3.2. Türkiye'de Özelleştirmenin Hedefleri ve Sorunları
Cumhuriyetin ilk yıllarında ülkemizde girişimci sayısının ve sermaye birikimin
yetersiz olması nedeniyle ekonomik kalkınmada öncü rolün devlet tarafından ye­
rine getirilmesini gerekliliğine sebep olmuştur. Bu amaçla kurulan Kamu İktisadi
Teşebbüsleri (KİT'ler) 1930'lardan itibaren ülkede ekonomik kalkınmanın temel
faktörü olmuşlardır. Ne varki, siyasi müdahalelerden, iyi yönetilememekten,
işletmecilik prensiplerine uyulmamasından ve eskiyen teknolojilerini yenileyememekten dolayı KİT'ler zarar etmeye başlamış devlet bütçesine olan yükleri
artmış ve ekonomide önemli sorunlann kaynağı olmaya başlamışlardır. Bu durum
karşısında özelleştirnne de dahil olmak üzere KİT sorunlannın çözümüne yönelik
öneriler, kamu oyunda yoğun bir biçimde tartışılmaya başlanmıştır.
Aslında KİT'lerin özelleştirilmesiyle ilgili girişimlerin oldukça eskiye dayanan
bir geçmişi vardır. Gerçekten ilk olarak özelleştirme girişimindeki, 1937 yılında
Celal Bayar'ın Başbakanlığa getirilmesiyle başlar. Daha sonra 1950 yılında
Demokrat Parti, özelleştirme vaadiyle iktidara gelmiştir. Özelleştirme konusunda en
kalıcı ve kapsamlı teşebbüs ise, hiç şüphesiz 1987 de Başbakan olan Turgut
Özal'ın başlatmış olduğu programdır.
Türkiye'de KİT'lerin özelleştirilmesinin belli başlıca hedefleri şunlardır:
- İlk olarak, kârsız ve verimsiz çalışan KİT'lerin ekonomiye olan yüklerinden
kurtulmak,
- Ekonomide devletin payını azaltmak suretiyle serbest piyasa ekonomisinin
gelişimini hızlandırmak,
- Sermayenin tabana yayılmasını sağlayarak toplumda gelir dağılımını
düzeltmek ve küçük tasarrufları sanayiye çekmek suretiyle ekonomik kalkınmayı
hızlandırmak,
- KİT'lerin neden olduğu zararlardan dolayı genişleyen kamu kesimi
açıklannı daraltmak,
- Özelleştirmeden
ödemesinde kullanmak,
sağlanan
gelirlerin devletin
iç ve dış
borçlannm
- Sermaye piyasasının gelişmesini sağlayarak ekonomideki kıt tasarrfulann,
yatınmlara dönüşmesini sağlamak,
- Ekonomide kaynaklann dağılımında etkinliği artırmak ve kaynaklan daha
etkin bir biçimde kullanmaktır.
Özelleştirme uygulamalarında bugüne kadar yapılan çalışmalara rağmen ar­
zulanan hedeflere henüz yeterince ulaşılamamıştır. Bunun başlıca nedenleri
şunlardır:
- Özelleştirme öncesi yasal alt yapı çalışmalannm yeterli olmaması,
- Özelleştirmenin sağlayacağı yararlar konusunda toplumun yeterince
aydınlatılmamış olması ve bu konuda kamu oyunda bir konsensüsün
sağlanamamış olması,
- Özelleştirme sonrası işsiz kalacak olan kimselerin istihdamı hususunda be­
lirsizliklerin mevcutiyeti,
- Özelleştirmenin şeffaf
yapılmasının sağlanamaması,
bir
biçimde
ve
hukuk
kurallanna
uyularak
- Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlann saptanmasında ekonomik kriteller yerine siyasi eğilimlerin hakim olması
- Politik
yavaşlaması.
muhalefet
nedeniyle
özelleştirme
çalışmalannm
hızının
- özeleştirme sürecinde birimler arası koordinasyonun sağlanamamış olması
ve yeterli yetkilerle donatıllmış bir kurumun mevcut olmaması.
Bu nedenlerden dolayı, özelleştirme sürecinde alınan mesafe oldukça sınırlı
kalmış ve neticede özelleştirmede hedeflenen sonuçlara yeterince ulaşılamamıştır.
IV. 3.3. İç Borç Sorununa Bir Çözüm Olarak Özelleştirme
Daha önce de belirtildiği gibi, özelleştirme, devlete ait olan mal varlığının
veya diğer kamu kaynaklannın özel mülkiyete geçirilmesi sürecidir. Özellikle 1980'li
yıllann ortalarından itibaren ülkemizde özelleştirmenin lehinde ve aleyhinde yoğun
bir tartışma kampanyası başlatılmıştır. Bazı görüşlere göre, özelleştirme ülkenin
tüm önemli sorunlarını çözecek sihirli bir değnek olarak değerlendirilirken, aksi ka­
naatte olanlar ise, özelleştirmenin bir çözüm yolu olmaktan ziyade yeni sorunlara
yol açacağını iddia etmektedirler.
İç borç sorununa bir çözüm yolu olarak özelleştirmeyi incelediğimiz zaman
olaya iki farklı açıdan bakmak gerekmektedir. İlk olarak, özelleştirmeni kamu
harcamalannda sağlayacağı tasarruflan göz önüne almak gerekmektedir. İkinçci
olarak da, özelleştirmeden sağlanacak kaynaklar ile iç borçlann geri ödemesinden
özelleştirmeden yararlanmak akla gelmektedir. Ancak, bu durumda, bütün iç borç
yükünü, özelleştirme üzerine yıkmak yerine, özelleştirmeyi genel iktisat ve maliye
politikalarını sadece bir parçası olarak değerlendirmek akla daha uygun düşmektedir.
Genel olarak KİT'lerin kaynakları verimsiz kullandıklan, ekonomide israfa
neden olduklan ve dolayısıyla finans açıkları vermek suretiyle kamu finansman
açıklarının önemli bir kısmını meydana getirdikleri bilinmektedir. Bu nedenle,
özelleştirme sonucunda KİT'lerin finansman açıklarından kurtulunacağından, kamu
kesimi finansman ihtiyaçlan önemli ölçüde azalacaktır. Bunun sonucunda kamu
kesimini borç talebi azalacaktır. Borç talebindeki azalma, kamunun doğrudan iç
borç stokunu azaltırken, dolaylı olarak iç borç faizlerinin düşmesine ve borçların
daha uzun vadeye yayılması imkanını sağlayacaktır. Bu durumlar sonucunda Ha­
zine iç borç sorununu çözmek açısından daha uygun bir pozisyona geçme im­
kanını bulmuş olacaktır.
Ne varki gelişmekte olan ülkelerde devletin, temel alt yapı yatırımlarını
gerçekleştirmek hususunda gelişmiş ülkelere kıyasla daha büyük bir sorumluluğu
bulunmaktadır. Yapılan araştırmalar, Türkiye kamu yatırımlarının eş durumdaki
ülkelere göre daha düşük düzeylerde kaldığını göstermektedir. Bu nedenle, bu
yatırımların özel kesime bırakılması toplumsal refah açısından önemli sorunları da
beraberinde getirecektir.
İç borç sorununa, özelleştirmeden sağlanan gelirler de bir çözüm olabilir. An­
cak bunun için başarılı bir özelleştirme uygulamasını gerçekleşltirmek temel koşul
durumundadır. Önemli olan iç borç stokunu azaltmak olduğuna göre,
özelliştirmeden sağlanan gelirler, borçların ana paraları için olduğu kadar borç faiz­
lerini ödemek amacıyla da kullanılabilir. Çünkü borç stokundaki azalma, bir süre
sonra borç faizlerinin düşme eğilimine girmesine yardımcı olacaktır. Böyle bir
gelişme de, bütçenin transfer kalemlerindeki harcamalann azalmasına ve bütçe
açığının daralmasına yol açabilecektir.
Ancak, özelleştirme gelirlerinin iç borç sorununa çözüm olması ile ilgili bazı
tartışmalar da vardır. Buna göre, özelleştirme gelirleri ancak ana para ödemeleri
için kullanılabilir, fakat, iç borç faizlerini ödemek amacıyla kullanılamaz de­
nilmektedir. Çünkü, devletin satabileceği varlıklar sınırlı olduğuna göre özelleştirme
gelirleri iç borç faiz ödemesinde kullanılması sorunu sadece kısa vadede çözecek;
ancak uzun dönemde iç borç sorunu yeniden ortaya çıkacaktır.
IV. 4. KAMU KESİMİNİN YENİDEN YAPILANMASI
IV. 4.1. Kamu Kesiminin Mevcut Durumu ve Sorunlar
Bugün ülkemizde kamu kesimi çeşitli sorunlar ile karşı karşıya bu­
lunmaktadır. Ekonomide karşılaşılan bütçe açıklan, iç borç ve dış borç sorunu ile
enflasyon temelde kamu kesimindeki sorunlardan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle,
kamu kesiminin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ile ekonomide istikrarın
sağlanması arasında yakın bir ilişki vardır.
Gerçekten bugün gelinen noktada kamu kesiminin yapısı, işleyişi ve idaresi
çok önemli sorunlar içinnde bulunmaktadır. Kamu ekonomisinde 1970'lerde
başlayan sorunlar, gün geçtikçe daha ciddi boyutlara ulaşmış bulunmaktadır. Bu
sebeple, kamu kesimi, ekonomideki temel sorunları çözmek yerine kendisi
doğrudan doğruya sorunların kaynağı durumuna gelmiştir.
Kamu kesiminde verimlilik ve etkinlik çok düşük olduğu gibi israf da aşırı
boyutlardadır. Kamu kesiminde haftalık çalışma saati ve yıllık çalışma günü çok
düzeylerde bulunmaktadır. Bu açıdan çalışma disiplini son derecede zayıftır. Oysa
Dünyanın gelişmiş ülkelerinde bizdekinin aksine olarak yüksek bir iş disiplini vardır.
Kamu kesiminde aşırı istihdam, etkinsizlik, verimsizlik ve israf bir araya ge­
lince belli bir hizmet özel kesime göre daha pahalı üretilmektedir. Ücretler fazla
yüksek olmamasına rağmen çok sayıda insanın kamuda çalışması bütçe giderleri
içinde personel masraflarını arttırmaktadır.
Kamu kesiminde eşit işe eşit ücret ilkesi de uygulanmamakta ve bu nedenle
ücret adaletsizliği bir sorun olarak ortada durmaktadır. Böyle bir sorun, temelde asıl
ücret ile ek ödemeler arasındaki oranın, ek ödemeler lehine bozulmasından ve çok
sayıda ödeme türünün ortaya çıkmasından kaynaklanmaktadır.
Kamu kesiminde çalışanlara sağlanan motivasyonlar ve teşvikler yçîtersizdir.
Aynı zamanda, görevlerini yerine getirmede yetersizlikleri ve ihmali görülen memur­
ların cezalandınimaları da çoğu kere mümkün değildir. Bundan dolayı, suyu ge­
tiren ile testiyi kıran aynı çerçevede değerlendirilmektedir. Oysa teşvik ve ceza sis­
temi daha etkin bir biçimde işletilse bile kamuda verimlilik ve etkinlik artmış ve israf
önlenmiş olacaktır.
IV. 4.2. Kamu Yönetimi Reformu
Türkiye'de kamu kesimindeki sorunlan çözmek, verimlilik ve etkinliği artırmak
amacıyla kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya ihtiyaç vardır. Bu amaçla, kısa
vadede, kamuda maaşlar ile istihdam politikalannın iyileştirilmesi ile kamunun daha
düşük maliyetle çalışılmasını sağlayacak tedbirlerin alınması gerekir. Uzun
dönemde ise, kamu kesimindeki sorunlar daha kalıcı bir biçimde çözüme
kavuşturulmalıdır.
Kısa dönemde yapılacak kamu yönetimi reformunda, emekliliğe teşvik edici
tedbirlere başvurmak, yeni eleman alımına sınırlama getirmek, maaşlardaki iyileş­
tirmenin verimlilik ve performansa bağlamak, yeni eleman almak yerine eleman faz­
lalığı olan kesimden nakil yapmak tedbirleri üzerinde düşürülebilir.
Daha öncede ifade edildiği gibi, uzun dönemde yapılacak kamu yönetimi re­
formunda ise, kamunun etkinliğini verimliliğini artıracak tedbirlere başvurmak ve is­
rafı azaltacak çarelere müracaat edilmelidir. Uzun dönemli tedbirler, kısa dönemli
tedbirlerin kurumsal bir özellik kazanmasına yardımcı olan tedbirlerdir.
Uzun dönemli kamu yönetimi reformunda alınacak başlıca önlemler ise
şunlardır:
- Personel bilgi ve tecrübesini geliştirmek,
- Etkin performans değerlemeleri yapmak,
- Kamu çalışanlan ile ilgili mevzuatı günün koşullanna uygun bir hale ge­
tirmek,
- Çalışma koşullannı daha rekabetçi ve teşvik edici bir duruma getirmek
- Mevcut sorunlan ortadan kaldırarak bir biçimde geniş kapsamlı bir kamu
personel reformunu hazırlayıp uygulamaya geçirmek.
- Teşvik ve ceza uygulamasını daha etkin hale getirmek suretiyle çalışkan ve
başanlı personel ile tembel ve verimsiz personel arasında aynm yapmak.
IV. 4.3. Ekonomik ve Mali Yönetim Reformu
Genel olarak kamu kesiminde başarılı bir performans sağlanmasında
özellikle ekonomik ve mali yönetimin son derecede önemli bir rolü vardır. Bu ne­
denle, ekonomik ve mali yönetimde görev alacak personelin seçiminde, daha sonra
da eğitilmelerinde ve tecrübe sahibi olmalan konusu üzerinde titizlikle durulması
gerekmektedir.
Diğer iktisat politikası uygulamalannda olduğu gibi asıl üzerinde durduğumuz
borç yönetiminde görev alacak personelin konuyla ilgili çağdaş bilgilere sahip ol­
maları yanında tecrübe sahibi olmalan da son derecede önemlidir. Borç yönetimi,
bugün bir bilim dalı olduğu kadar aynı zamanda tecrübe, sezgi ve sağduyu ge­
rektirmesi nedeniyle aynı zamanda inceliği ve özellikleri olan bir sanattır.
Özellikle Türkiye'nin son yıllarda yaşamakta olduğu istikrarsızlık ve kriz orta­
mından siyasetçilerinin olduğu kadar ekonomik ve mali yönetimde görev alan üst
düzey bürokratların da sorumlulukları vardır.
Bugün ülkemizin yaşamakta olduğu bütçe açıkları, iç borç ve enflasyon so­
runu bu açıdan son derecede önemle üzerinde durulması gereken hususlardır. Ha­
zinenin çok yüksek reel faizler ile ve gittikçe kısalan vadelerle borçlanması
biçimindeki yanlış borç yönetim politikasında ekonomik ve mali yönetimde görev
alan bürokratların da önemli paylan olduğu düşünülmektedir.
Belirtilen nedenlerden dolayı, iktisat ve maliye politikalan alanlannda
ülkemizde daha yetkin bir uygulamanın yapılabilmesi ve daha uygun bir iç borç
yönetim politikasının başarılabilmesi için ekonomik ve mali yönetim reformunun da
yapılmasının son derecede önemli bir sorun olduğu düşünülmektedir. Çünkü bir
ülkede, uzun dönemde sürdürülebilir istikrarlı bir ekonomik kalkınmanın
başanlabilmesi isabetli iktisat ve maliye politikalarına bağlıdır. Bu özellikleri taşıyan
politikaların uygulanabilmesi de her şeyden önce bilgili, tecrübeli ve işinin ehli olan
ekonomik ve mali yönetim varlığı ile mümkündür.
Türkiye'de kamu kesimi açıklannın ve dev boyutlara ulaşmış bulunan iç borç
sorununun temelinde yatan çeşitli faktörler vardır. Bunlardan birisi de kamu
yönetimindeki yetersizlikler ve etkinsizliklerdir. Bu açıdan kamu sektörünün yeniden
yapılanması, kamu yönetimi reformu yanında ekonomik ve mali yönetimdeki re­
formu da kapsamak durumundadır.
Çünkü makro ekonomik dengesizliklerin uzun süre devam ettiği ülkelerde,
ekonomik ve mali yönetim de sorunun bir parçası durumundadır.
Bu nedenle, ekonomik ve mali yönetim çerçevesinde aşağıda tedbirlerin
alınmasında zorunluluk vardır.
- Ekonomik ve mali politikayı belirleyen organann çeşitli yöntemlerle daha et­
kin hale getirilmesi
- Vergi ve gümrük yönetimlerinin daha modern teknolojilerle donatılması
- Bütçe ve borç yönetiminin daha güçlenebilmesi
- Kamu sektöründeki denetim ve muhasebe sistemlerinin daha çağdaş bir
hale getirilmesi
- Orta ve uzun vadeli stratejik planlamaya önem verilmesi:
IV. 5. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI REFORMU
IV.5.1. Sosyal Güvenlik Sistemimizin Temel Sorunları
Bilindiği gibi sosyal güvenlik, herkesin sosyal ve ekonomik ihtiyaçlarını
karşılayacak biçimde bugün ve yannlarının devlet tarafından güvence altında
alınmasıdır. Sosyal güvenlikten temel amaç, az kimsenin maksimum seviyede
memnuniyeti yerine toplumun tümünün ihtiyaçlannın asgari düzeyde
karşılanmasıdır.
Bugün gelinen noktada, genel olarak bütün Dünya'da sosyal güvenlik sis­
temlerinin ekonomik sıkıntı içinde olduklan gözlenmektedir. İlk temelleri bir asır ka­
dar önce Avrupa'da atılan sosyal güvenlik sistemleri, 1970'li yıllarda yaşanan petrol
şoklannın sonucunda ortaya çıkan ekonomik sorunlar ile birlikte mali sıkıntı içine
girmişlerdir. Avrupa ülkelerinde yaşanan ekeonomik durgunluk ve yüksek enf­
lasyon, sosyal güvenlik kurumlarının çıkmaza girmesine neden olmuştur. Sosyal
güvenlik sisteminin ilk yıllarında, aktif sigortalı sayısı, pasif sigortalı sayısından faz­
la iken, bu oran sonraki yıllarda gittikçe bozulmuş ve sonuçta sistemin mali açıdan
sorunlar ile karşı karşıya kalmasına neden olmuştur.
Ülkemizde de sosyal güvenlik kurumları esas itibariyle Sosyal Sigortalar Ku­
rumu, T.C. Emekli Sandığı ve Bağ-Kur'dan oluşmaktadır. Bütün Dünya'da olduğu
gibi ülkemizde de Sosyal güvenlik kurumlan önemli bir mali çıkmaz içinde bu­
lunmaktadırlar. Sadece SSK'nın 1996 yılında 201 trilyon TL. açık vereceği beklen­
mektedir. Emekli Sandığı ile Bağ-Kur ile birlikte bu açığın 350 trilyon TL.yi bulacağı
hesap edilmektedir. Bu olumsuz durum, kamu kesimi finansman açığının ve iç borç
sorununun içinden çıkılmaz boyutlara gelmesine neden olan faktörlerden birisidir.
Sosyal Güvenlik Sistemimizin bugünkü çözümsüz hale gelmesinin başlıca
nedenleri şunlardır
- Kayıt dışı ekonominin büyümesi
- Genç emeklilik sisteminin yaygınlaştırılması
- İlave prim alınmadan yapılan sosyal yardım zamlan,
- Emeklilik yatırım fonlarının verimli kullanılmaması
- Sağlıkta yaşlılık rezervinin olmayışı
- Sağlık harcamalannda yapılan istismarlar
- Gelişmiş ülkelerde olduğunun aksine olarak devletin phm ödeyerek sosyal
güvenliğin finansmanına katkıda bulunmaması,
- SSK'nın sigortacılık dışında hastane işletmeciliği, inşaat yapımı gibi yan
hizmetlerle uğraşması,
- Devlet ağırlıklı yönetimin politik müdahaleler nedeniyle aktüaryal dengeleri
bozması.
IV.5.2. Sosyal Güvenlik Kurumları Reformu
Sosyal Güvenlik kurumlan bugünkü yapılan ile aktüaryal dengeleri bozulmuş
ve mali iflasın eşiğine gelmiş bulunmaktadırlar. Bu halleriyle, kamu finansman
açıklannın ve iç borç sorununun önemli bir kaynağı durumunda bulunmaktadırlar.
Bu olumsuz tabloyu değiştirmek amacıyla Sosyal Sigortalar Kurumu, Emekli
Sandığı ve Bağ-Kur'u içeren Sosyal Güvenlik Kurumlan Reformuna acil bir ihtiyaç
vardır. Öyleki ülkemizde, sosyal güvenlik uygulamalan devlet politikası haline
getirilmeli ve her gelen hükümetin kolay kolay değiştiremeyeceği bir Sosyal
Güvenlik Sistemi kurulmalıdır.
Bunun dışında Sosyal Güvenlik Kurumlan Reform çerçevesinde aşağıda
belirtilen tedbirlerin alınması gerekmektedir.
- SSK'nın yönetim biçimi daha özerk ve demokratik bir hale getirilmielidir.
- Sosyal Güvenlik Sisteminin finansmanına devlet, prim ödemek suretiyle
katkıda bulunmalıdır.
- Aktif sigortalı sayısını artırmak amacıyla kayıt dışı sektörün kayıt altına
alınarak kaçak çalışan işçi sayısını azaltmak
- Ülkede ortalama yaşam süresi bilimsel bir biçimde tespit edildikten sonra bir
biçimde tespit edildikten sonra emeklilik yaşının belirlenmesi,
- İşsizlik Sigortası uygulamasının başlatılması,
- Gerek kamudaki ve gerekse özel sektördeki kuruluşlann sosyal sigorta
primlerini, zamanında yatırmalannı sağlayıcı yasa düzenlemelerin yapılması,
- Sistemde, sağlık politikası ile ilgili yeni düzenlemelere gidilmesi,
- Toplanan primler, ilgili sigorta kolunda kullanılmalı,
- Koruyucu hekimlik hizmetleri yaygınlaştırılmalı,
- İşyeri hekimliği uygulamasının gerçek anlamda fonksiyonu olan bir hale get­
irilmesi.
IV. 6. TARIMSAL DESTEKLEME POLİTİKALARI
IV. 6.1. Türkiye'de İzlenen Tarımsal Destekleme Politikaları
1930'lu yıllardan itibaren Türkiye'de uygulanmaya başlayan tanmsal destek­
leme politikalan genel olarak taban fiyatları biçiminde, bazen de girdi bazında uy­
gulanan desteklerle günümüze kadar sürdürülmektedir.
Hükümlerin tarım sektörünü korumalan, genel olarak destekleme fiyat
politikalan biçiminde olmaktadır. Bu politalarla, hükümetler, bazı tanmsal ürünleri
belirli bir fiyattan satın almayı taahhüt etmektedir. Taban fiyatı denilen bu fiyattan,
bazı ürünlerin bir kısmı, bazı ürünlerin ise tamamı kamu kuruluşlan tarafından
satın alınmaktadır.
Destekleme dazen de girdi sübvansiyonlan ve düşük faizli krediler biçiminde
olmaktadır. Bu dolaylı destekleme de, gübre, tarımsal ilaç, tohumluk, ithal
damızlık, suni tohumlama, teşvik belgeli hayvancılık, süt ve et desteklemesi
biçiminde olmaktadır.
Tanmsal destekleme politikalannın birinci amacı, tanmsal gelirdeki dal­
galanmaları azaltarak tanm kesiminde çalışanlann hayat standardını korumalanna
yardımcı olmaktır. Destekleme politikalarım ikinci amacı ise, tanmsal üretimin is­
tikrara kavuşması yoluyla tanm dışı sektörlere sağlanan girdi akışında düzeni
sağlamakdır.
Ancak ülkemizde izlenmekte olan destekleme politikalannın, tanmsal ge­
lirdeki dalgalanmalan ortadan kaldırdığını iddia etmek zordur. Bunun yerine daha
ziyade siyasi motiflerle uygulandığı ve bu nedenle de ülkemizdeki ekonomik so­
runlann destekleme politikalan uygulamalanndan kaynaklandığı ileri sürülmektedir.
Daha önce de ifade edildiği gibi, Türkiye'deki kamu kesimi açıklannın yak­
laşık üçte biri KİT'lerin finansman açıklanndan kaynaklanmaktadır. KİT açıklarının
yaklaşık yansı da tarım sektöründe çalışan Toprak Mahsûlleri Ofisi, Türkiye Şeker
Fabrikaları ve Tekel'in açıklanndan meydana gelmektedir.
Destekleme alımlanyla ilgili bir kuruluş olan Toprak Mahsûlleri Ofisinin
sağlıklı bir destekleme fiyat politikası izlediğini söylemek zordur. Çünkü bu kurum
destekleme alım fiyatlannı dünya fiyatlannın üstünde tespit etmekte, des­
teklenecek ürün sayısını arttırmakta, hububat ve bakliyatı satabileceğinden fazla
ve peşin para ile satın almamakta, ithal edilen hububatı alım fiyatından daha düşük
bir fiyatta satmaktadır. Bu tür yanlış uygulamalar sonucunda, Toprak Mahsûlleri
Ofisi ağır bir finansman yüküyle karşı karşıya bulunmakta ve kamu kesimi
açıklarının genişlemelerine katkıda bulunmaktadır.
IV. 6.2. Tarımsal Destekleme Politikasının Neden Olduğu Sorunlar
Daha önce de belirtildiği gibi, tanmsal destekleme politikalannın gerekçeleri,
tanm kesimi gelirlerinde istikrar sağlamak, tanmsal ürün fiyatlanndaki dal­
galanmalan azaltmak üretimin arttıniması ve yönlendirilmesini sağlamaktadır. An­
cak ülkemizde izlenmekte olan destekleme politikalannın belirtilen amaçları
sağlamada yetersiz kalmasının yanında ekonomide diğer bazı sorunlara da neden
olmaktadır.
ilk olarak, ülkemizde uygulanan biçimiyle destekleme politikaları, geniş çapta
siyasetçiler tarafından popülist amaçlarla kullanılmaktadır. Özellikle seçim
dönemlerinde tarım kesimi büyük bir oy potansiyeli olarak görüldüğünden des­
tekleme fiyatlan ve desteklenen ürün sayısı arttırılmaktadır. Destekleme politika­
larıyla uygulanan yüksek fiyat politikası tanmsal üretimde fazlalıklara ve stokların
artmasına neden olmaktadır. Bu da kamuda harcamalann artmasına ve mali­
yetlerin yükselmesine neden olmaktadır.
Özellikle hububatta piyasada düzenleyici rol oynamakta Toprak Mahsûlleri
Ofisi, siyasi tercihler doğrultusunda uyguladığı yüksek fiyat politikasıyla ekonomiye
önemli yükler getirmektedir. Bilindiği gibi alınan ürünlere karşı ödenen para Merkez
Bankası kaynaklarından karşılanmakta olduğundan emisyon hacmi artmakta ve
enflasyon körüklenmektedir. Buna ek olarak, destekleme alım fiyatlannın dünya
fiyatlarının üzerinde satışı zorlanmakta ve böylece depolarda tutulan stoklar
artmaktadır. Bu da başta kamu kesimi olmak üzere tüm ekonomiye yükler
getirmektedir.
İkinci olarak, uygulanan tanmsal destekleme politikalanndan esas itibariyle
büyük işletmeler yararlanmaktadır. Türkiye'deki mevcut tarımsal işletmelerin yak­
laşık yüzde 99'u küçük işletmelerden meydana geldiği için, destekleme politikaları
gelir dağılımını bu işletmeler aleyhine olarak daha da bozmaktadır. Çünkü gerek
girdi bazında destekleme alımlarından büyük işletmeler, küçük işletmelere göre
daha fazla faydalanmaktadır. Bu nedenle, bugün ülkemizde uygulandığı biçimiyle
tarımsal destekleme politikalan, büyük işletmeleri daha da büyütmekte, küçük
üreticiyi de iyice küçültmektedir.
Üçüncü bir nokta olarak, ülkemizde uygulanan tarımsal desteklemelerin esas
itibariyle hububat üretiminde yoğunlaşmış olması da bir eleştiri konusudur. Hu­
bubat üretiminin, dünya fiyatlannın üzerindeki bir fiyatla desteklenmesi ve böylece
oluşan stokların depolarda bekletilmesi de kamu kesimine ilave yük getirmektedir.
Dördüncü bir husus da, destekleme sisteminin bugünkü mevcut yapısı da etkinsizliğe neden olmaktadır. Çünkü Tanm Satış Kooperatifleri Birlikleri toplam
üretimin yüzde 20 ila yüzde 50 si arasında alım yapmalarına karşın peşin
ödemede bulunmadıklarından yüksek enflasyon nedeniyle üretici önemli bir gelir
kaybına uğramamaktadır. Dolayısıyla, destekleme politikaları yoluyla aktarılan kay­
naklar, üreticiden çok birliklere ve tüccarlara gitmektedir.
Özetle ifade etmek gerekirse bugün ülkemizde uygulanan tarımsal de­
stekleme politikaları, kamu ekonomisine önemli yükler getirmesi yanında etkin bir
tanm desteklemesini de başaramamaktadır. Öyle ki, bu politikalar, enflasyonu
körüklemekte, bozuk olan gelir dağılımını daha da kötüleştirmekte ve destekleme
adı altında sağlanan kaynakların sınırlı bir kısmı ancak tanmsal üreticinin eline
geçebilmektedir.
IV. 6.3. Tarımsal Destekleme Politikalannm Alternatif olarak Ticaret
Borsaları
Ülkemizde uygulanmakta olan tanmsal destekleme politikalannm, ekono­
mide neden olduklan sorunlar ve etkinsizlikleri nedeniyle zaman içinde uy-
gulamadan kaldırılmaları gerekmektedir. Çünkü ülkenin bugün karşı karşıya bulun­
duğu kamu kesimi finansman açıklan ve önemli boyutlardaki iç borç sorunu nede­
niyle bu politikalann değiştirilerek, bunlann yerine Ticaret Borsalan geliştirilmelidir.
Bilindiği gibi, 5590 sayılı yasanın 32. maddesi Ticaret Borsalannı, "Kanunda
yazılı esaslar dairesinde, borsaya dahil maddelerin alım ve satımı ve fiyatlannın
tespiti ve ilanı işleriyle meşgul olmak üzere kurulan tüzel kişiliği haiz kamu kurum­
landır." biçiminde tanımlamaktadır. Kanunda da belirtildiği gibi Ticaret Borsalan,
arz ve talebin karşı karşıya gelmesini ve gerçek piyasa fiyatının oluşmasını
sağlayacak örgütlenmiş piyasalardır.
Destekleme Politikalan yerine ülkemizde Ticaret Borsalannın geliştirilmesinin
çeşitli yararlar sağlayacağı beklenmektedir. Bu yararların başlıcalan şunlardır:
- İlk olarak, rekabet ortamında tanmsal ürünler gerçek değerini bulacak ve
tanm ürünlerinin desteklenmesi nedeniyle devletin katlanmakta olduğu mali yük
önemli ölçüde hafifleyecektir. Aynca, Ticaret Borsalarının gelişmesi belge düzenin
yaygınlaşmasına; kayıt dışı ekonominin daralmasına ve sonuçta vergi tabanının
genişlemesine yardımcı olacaktır.
- İkici olarak tarımsal desteklemenin kaldıniması ve Ticaret Borsalannın
gelişmesiyle, tanma dayalı sanayiler daha uygun fiyatlardan girdi sağlama imka­
nına kavuşacak ve dünya piyasalannda rekabet şansları artacaktır.
- Üçüncü olarak da, Ticaret Borsalan ürün deseninin değişmesini
sağlayacaktır. Şöyle ki, tanmsal üretici ne bulursa onu üretmek yerine, pazar şansı
olan ürünlere yönelecek böylece kalite ve verimlilik ön plana çıkacaktır.
- Sonuç olarak, bugünkü uygulamasıyla tanmsal destekleme politikası orta­
dan kalkacağı için, devletin katlandığı önemli boyutlardaki mali külfet de sona ere­
cektir. Bu durum, kamu kesimi finansman açıklarının ve iç borç sorununun zaman
içine çözümüne de katkı sağlayacaktır.
V. ÖZET ve SONUÇ
Geleneksek olarak kamunun gelir elde etme araçları arasında vergiler, ilk
başta yer almaktadır. Normal zamanlarda kamu harcamalarının temel finansman
vasıtası, vergiler olmaktadır. Ancak, kamu harcamalarını karşılamada vergilerin
yetersiz kaldığı durumlarda devlet, borçlanabilmektedir. Özellikle savaş, ekonomik
kalkınma veya buhran dönemlerinde çoğu kere vergiler yetersiz kalmakta olduğu
için devletin borçlanması önem kazanmaktadır.
Geleneksel yaklaşım devetin sadece anormal koşullarda borçlanmaya
başvurmasına izin verirken, Keynezyen Teori, vergi ile borçlanma arasında önemli
bir farklılık görmediği için, ekonomik konjonktüre bağlı olarak devletin, vergi yerine
kolaylıkla borçlanmaya da gidilebileceğini ifade etmektedir. Bu anlamda borçlanma,
özelde maliye politikasının ve genelde de iktisat politikasının bir aracı olarak
değerlendirilmektedir.
Bilindiği gibi, Keynezyen Teoriye göre, önemli olan bütçenin denkliğinden
ziyade genel makro ekonomik dengedir. Bu amaçla, bütçe fazla verebildiği gibi,
ekonomik koşullara bağlı olarak açık da verebilir. Bu nedenle, özellikle ekonominin
eksik istihdam koşullarında bulunduğu durum da, bütçe açığı ve iç borç, bir sorun
olmaktan ziyade mevcut sorunun etkin bir çözüm yolu olarak görülmektedir.
Keynezyen Teorinin etkisiyle, başta A.B.D olmak üzere gelişmiş ülkeler, II. Dünya
savaşından itibaren açık bütçeyi ve devlet borçlanmasını, bir iktisat politikası aleti
olarak anti-konjönktürel bir biçimde kullanmaya başlamışlardır.
Osmanlı İmparatorluğundan kalan borçların neden olduğu olumsuz etki
nedeniyle. Cumhuriyetin ilanından itibaren ilk 10 yıl süresince Türkiye'de denk
bütçe politikası izlenmiştir. Cumhuriyet Hükümetinin ilk iç borcu, 14 Kasım 1933'de
Fevzipaşa-Diyarbakır demiryolu için yapılmıştır. Daha sonra yine demiryoları ve II.
Dünya Savaşının olağanüstü harcamalarının finansmanı amacıyla 1934, 1938,
1941, 1942 ve 1947 tarihlerinde iç borçlanmaya gidilmiştir. 1950 yılından
günümüze kadar ise, bütçe açıklarının finansmanı amacıyla iç borçlanmaya devam
edilmiştir. 1985 yılına kadar bütçe açıklarının finansmanında temel kaynak olarak
merkez bankası kullanılırken, bu yıldan sonra, bütçenin finansmanında asıl ağırlık
iç borçlanmaya verilmiş ve izleyen yıllarda bu uygulamaya daha yoğun bir biçim de
devam edilmiş olduğundan bugün iç borçlar, hem kamu kesimi üzerinde ve hemde
bir bütün olarak ekonomi üzerinde önemli bir sorun olarak durmaktadır.
Devlet, iç borçlannı çeşitli kaynaklardan finanse edebilmektedir. Bu kaynaklann başlıcalan, şahıslardan ve şirketlerden alınan borçlar, sosyal güvenlik kurum­
larından sağlanan borçlar, Ticaret bankalanndan alınan borçlar ve Merkez banka­
sından sağlanan kaynaklardır. Hangi kaynaklardan borçlanılacağı, temelde, ekono­
minin konjonktürel durumuna bağlıdır. Eğer ekonomi enflasyonist fiyat artışlanndan
muzdarip oluyorsa, o taktirde, toplam harcamaları kontrol etmek amacıyla
şahıslardan ve şirketlerden borçlanılmalıdır. Bunun aksine olarak, ekonomi, işsizlik
ve durgunluk içinde bulunduğu taktirde toplam talebi desteklemek üzere merkez
bankasından ve ticaret bankalanndan borçlanılması önerilmektedir.
Borçlanmanın kaynağına bağlı olarak iç borçlar ekonomide çeşitli etkiler
meydana getirmektedir. Özellikle faiz oranları, enflasyon döviz kurları gibi
değişkenler iç borçlanmadan önemli ölçüde etkilenmektedir. Dolayısıyla, iç borçlar,
yatırımlar, üretim, istihdam hacmi, gelir dağılımı ve ekonomik istikrar da doğrudan
doğruya yada dolaylı bir biçimde iç borç uygulamasından etkilenmektedirler.
Ekonomi iç borçlann arzulanan sonuçları meydana getirebilmesi, önemli
ölçüde izlenen iç borç yönetimine bağlı bulunmaktadır. İç borç yönetimi, borçların
miktarı ve bileşimi yanında faiz oranlan ve borçlann vadesinde yapılan
düzenlemeleri de ifade etmektedir. Başanlı bir iç borç yönetiminden bahsedebilmek
için, düşük faiz oranlan yanında borçlann vadesinin de olabildiğince uzun olması
gerekmektedir. Ancak böyle uygun birborçlanma politikası, iç borç yönetiminin
başansı kadar ekonomik koşullannda müsait olmasını gerektirmektdir.
Normal koşullann dışında olağanüstü durumlarda uygulanan iç borç
yönetimlerinin başlıcalan ise, konsolidasyon, konversiyon ve monetizasyondur. Bi­
lindiği gibi konsalidasyon, kısa vadeli borçlann uzun vadeli borç haline getirilmesini
ifade etmektedir. Devlet, konsolidasyon ile, vadesi gelen borçların ödenmesini er­
telediği için bir süre içinde olsa rahat bir nefes alma imkanını elde etmektedir.
Özellikle, vadesi gelen borçlann ödenmesinde devletin zorlandığı durumlarda ve
piyasa koşullannın uygun olmadığı durumlarda konsolidasyon uygulaması bir
çözüm olarak görülmektedir.
Konversiyon işleminde ise, devletin borç yükünü azaltmak amacıyla faiz
oranı yüksek olan tahviller, faiz oranı düşük olan tahviller ile değiştirilmektedir. An­
cak, devletin konversiyon işlemine gidebilmesi için, piyasada daha düşük bir faiz
oranının oluşması ve devletin mali durumunun müsait olması gerekmektedir. Aksi
taktirde, uygulanacak konversiyon işleminin başansızlıkla karşılaşması ihtimali söz
konusudur.
Monetizasyon durumundada iç borcun yükü hafiflemekle beraber ekonomide
çok önemli sorunlar ile karşılaşıbilir. Devlet borçlannın para basılarak ödenmesini
ifade monetizasyon da aşınya kaçılması durumunda ekonominin hiper-enflasyona
maruz kalması kaçınılmaz olmaktadır. Bu durumda, döviz kurlannı kontrol etmek
zorlaşacak ve dış borçların yerli para cinsinden değeri artacaktır. Ayrıca devlete
borç verenler, bu yüksek enflasyon ortamından zarara uğrayacaklar ve devlet,
kamu oyunda önemli bir prestij kaybıyla karşı karşıya kalacaktır.
Türkiye'de iç borçlann artışın temel nedeni, kamu kesimi finansman
açıklannın artışı ile devletin eski borçlannı ödeyebilmek amacıyla yeniden
borçlanmak zorunda kalmasıdır. Kamu kesimi açıklan ise, konsolide bütçe
açıklarından. Sosyal güvenlik kurumlan ile KİT'lerin açıklanndan ve bütçe dışı fon­
ların açıklanndan meydana gelmektedir. Bunlara ilave olarak seçim ekonomisi uy­
gulamalan nedeniyle, kamuda mali disipline uyulmaması da devletin borçlanma ih­
tiyacını arttırmaktadır.
Özellikle son yıllarda iç borçlar hızlı bir ivme ile artış eğilimini sürdürmektedir.
Bunun nedeni ise, kamunun borçlanma ihtiyacındaki artış yanında iç borçlanmanın
yüksek reel faiz oranlanndan ve çok kısa vadeli olarak yapılmasıdır. Ekonomide is­
tikrar sağlanamadıkça ve izlenen iktisat politikalanna güven duyulmadıkça, ha­
zinenin düşük faiz oranlanndan uzun vadeli olarak borçlanabilmesi şansı son dere­
cede düşüktür.
iç borçlar bu özellikleriyle ekonomiye ve devlet bütçesine olan yükleri art­
maktadır. İç borç servisinin, son yıllarda GSMH'daki ve devlet bütçesindeki
oranının artması bu durumun açık bir ifadesidir. İç borç servisinin, devlet
bütçesinin yüzde 100'ünü aşmış olması, borçlann ödenmesinde devletin içinde bu­
lunduğu güçlüğü göstermektedir.
. Türkiye'de iç borç yönetimi de doğrudan doğruya sorunlar içinde bu­
lunmaktadır. Ülkemizde iç borçlar, bir maliye politikası aracı olarak kul­
lanılamamaktadır. Kısa vadeli ve yüksek faizli olmasının yanında iç borçlanma,
esas itibariyle ticaret bankalanndan yapılmaktadır. Devlet borç senetlerinin yüzde
80'den fazlasının bankalann elinde bulunması, onlara monopsonist bir özellik ka­
zandırmakta ve bu nedenle hazine, borçlanma maliyetini düşürememektedir.
Aynca, iç borç kaynağının bankalar olması, para arzını genişletmek suretiyle fiyat
artışlannın da hızlanmasına sebep olmaktadır.
Aynı zamanda iç borçlanma ülkemizdeki çeşitli ekonomik sorunların da ne­
deni durumundadır. Devletin iç borçlanma nedeniyle ekonomideki kaynaklann
önemli bir kısmına el koyması, özel sektörde dışlanma etkisinin yaşanmasına se­
bep olmaktadır. Bu etkiden dolayı bir taraftan özel sektörün yatırım ve üretimi dar­
alırken diğer taraftan daha yüksek maliyetlerle yatırım yapılmasına neden olun­
maktadır.
Türkiye'de iç borçların nedeni, kamu açıkları olduğu gibi, aynı zamanda,
bütçe açıklarının nedeni de iç borç yükünün artmasıdır. Bunun dışında iç borçlar,
hem talep ve hem de maliyet enflasyonuna neden olmak suretiyle ülkemİ2:deki en­
flasyonun kronik bir hal almasına da sebep olmaktadır.
İç borçlar, ekonomide, üretim ekonomisi yerine rant ekonomisinin
gelişmesine zemin hazırlamakta, enflasyonun yıllardır bozduğu gelir dağılımını
daha da bozmaktadır. Bunun dışında, yurt içi faiz oranlarının yüksekliği, sıcak para
akımları olarak adlandınlan kısa vadeli sermaye girişine yol açmaktadır. Bu durum
para arzının kontrolünü zorlaştırmakta ve enflasyonu körüklemektedir.
Türkiye ekonomisindeki çok önemli sorunlann kaynağı durumundaki iç borç
sorununun mutlaka bir çözüme kavuşturulması gerekmektedir. Ne varki, bu sorunu
kısa dönemde bir çözüme kavuşturmak zor görünmektedir. O nedenle, iç borç
sorunu orta ve uzun vadeli yapısal tedbirler çerçevesinde çözüme
kavuşturulmalıdır. Bu amaçla, başta denk bütçe politikasını uzunca bir süre devam
ettirmek gerekmektedir. Buna ek olarak, KİT'lerin özelleştirilmesi, kamu kesiminin
yeniden yapılandırılması. Sosyal Güvenlik Kurumları Reformu ve tarımsal
destekleme Politikaları gibi yapısal tedbirler üzerinde çok ciddi bir biçimde durmak
gerekmektedir.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
A) KİTAPLAR
1) AÇBA, Sait, Devlet Borçlanması, Ankara: adım yayıncılık, 1991.
2) İNCE, Macit, Devlet Borçlanması, Ankara: Ankara İktisadi ve Ticari İlimler
Akademisi Yayını, 1976.
3) YAŞ, Memduh, Devlet Borçlan, İstanbul: Sermet Matbaası, 1971.
4) EĞİLMEZ- Mahfi, Hazine, İstanbul: Finans Dünyası yayınlan, 1996.
5) EROL, Ahmet, Ekonomik Etkileri Açısından Türkiye'de Devlet Borçlan
(1981-1990), Ankara; 1992.
6) AKSOY, Şerafettin, Kamu Bütçesi, İstanbul: Filiz, Kitabevi, 1993.
7) ÇİLLER, Tansu ve KAYTAZ- Mehmet, Kamu Kesimi Açıklan ve enflasyon,
İstanbul: İstanbul Ticaret Odası, 1989.
8) BÜYÜKDENİZ, Adnan, Türkiye'de Faiz Politikalan, İstanbul: Bilim ve
Sanat Vakfı yayınları, 1991.
9) BERKSOY, Taner ve DOĞRUEL, Suat, Kamu İç Borçlanmasının kamu dışı
Kesimler İçin Kullanılabilir Kaynaklar Üzerindeki Etkisi, İstanbul: İstanbul Ticaret Odası, 1989.
10) EVGİN, Tülay; Türkiye'de Konsolide Bütçe Uygulamalan Genel
Değerlendirmesi (1980-1995) Ankara: T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, 1996.
11) PARASIZ, İlker, Kriz Ekonomisi, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınlan, 1995.
12) Hiç, Mükerrem, Bozulan Ekonomi Nasıl Düzelir, İstanbul: Menteş
Kitabevi, 1989.
13) ORHAN, OSMAN Zekayi, Türkiye'de Bütçe ve Maliye Politikalan,
İstanbul: İstanbul Ticaret Odası, 1994.
14) ERTUNA, İbrahim Özer, Türkiye'de Mali Piyasalar, Sorunlar ve
Çözümler: İstanbul: İstanbul Ticaret Odası, 1987.
15) UYGUN, Ercan-KUMCU, Ercan v.d. Türkiye için Yeni Bir Orta Vadeli İstikrar
Programına Doğru, İstanbul: Türkiye Sanayicileri ve İşadamlan Derneği, 1995.
16) BATIREL, Ömer Faruk-TEZER- Adnan, v.d., Türk Vergi Gelirlerini
Artırma Yollan, Alternatifler ve Beklentiler, İstanbul: İstanbul Ticaret Odası, 1989.
17) PARASIZ, İlker, 5 Nisan 1994 İstikrar Kararlan, Nedenleri ve Olası
Etkileri, Bursa: Bursa Sanayicileri ve işadamlan Derneği, 1994,
18) GÖNÜL, Ayşenur, Bütçe Açıklannın Fiansmanı ve Ekonomik Etkileri,
Ankara: t.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı müsteşarlığı, Ankara, 1992.
19) SELÇUK, Faruk ve RANTANEN- Anjariitta, Türkiye'de Kamu Harcamaları
ve Kamu borçlanması: Mali Disiplin Gereği üzerine Gözlem ve Öneriler, İstanbul:
Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği, 1996.
20) İNCE, Macit; Devlet borçlanması, Ankara: Seçkin Yayınevi, 1996.
B) MAKALELER
1) TUNCA, Arda; "Kamu Kesiminin, Özel Kesimin Fon Kullanım Olanaklarını
Daralta Etkisi", Banka ve Ekonomik yorumlar Dergisi, Haziran, 1993.
2) ALTINOK, Tevfik; "Türkiye'de Kamu borçlanma
Değerlendirilmesi" Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Eylül 1993.
Politikasının
3) ATAMTÜRK, Burak; "Türkiye'de Kamu Finansman Politikası ve Kriz
İlişkisi", banka ve Ekonomik yorumlar Dergisi, Eylül 1994.
4) ARIKAN, Zeynep; "Fonlar ve Yetki Kullanımı", Banka ve Ekonomik Yorum­
lar Dergisi, Ocak 1995.
5) KALÇA- Adem; "Türkiye'de Kayıt Dışı AEkonominin Durumu", banak ve
Ekonomik yorumlar Dergisi, Nisan 1995
6) KIZILYALLI, Hüsnü; "Türkiye ekonomisinin Ana Sorunlan", Banka ve
Ekonomik yorumlar Dergisi, Aralık 1995.
7) OKTAR, Suat; "Seçim ekonomisi yada Ekonominin Politizasyonu'', Banka
ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Mart 1996.
8) TUNÇ, Güngör; "Tarım Satış Kooperatifleri: İhtiyaç mı yok, yoksa Doğru
çözüm mü değiller", Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Nisan 1996.
9) OYAN, Oğuz; "Türkiye'de Kamu gelirleri Sisteminde Yapı Değişim ive Re­
form Gereksinimi" III. İzmir İktisat Kongresi Haziran 1992.
10 KOLÇAK, Menşure; "Devlet İç Borçlannm Yönetimi" Mali Hukuk, 1996,
Sayı 63.
11) SAYILGAN- Şevket; "Bağımsız Merkez Bankası ve Ekonomik Sonuçları"
Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Şubat 1996.
12) EĞİLMEZ, Mahfi; "Bütçe Gerçekciliğinni Ölçülmesi ve Bütçe Sapmalarının Ha­
zinenin borçlanma Faizleri Üzerine etkileri" İşletme ve Finans dergisi, 1993, Sayı 88.
13) EVGİN, tülay; "İç Borçlanmız", Hazine ve Dış Ticaret Dergisi, 1992 Sayı 12.
14) OYAN, Oğuz; "İç borçlanmada Yolun Sonu mu?" mülkiyeliler birliği Der­
gisi, Mayıs 1988.
15) BUDAK, Rıdvan; "Sosyal Güvenlik sisteminin Sorunları ve Çözüm
Önerileri", Görüş, Nisan 1996.
16) BAYDUR, Refik; "Sosyal Güvenlik ve SSK", Mülkiyeliler Birliği Dergisi,
Mayıs 1996.
17) USLU, Salim; "Sosyal Politika İçinde Sosyal Güvenlik Sistemine Genel
Bir Bakış" Mülkiyeliler Birliği Dergisi, Mayıs 1996.
18) IŞIKLI, Alpaslan; "Sosyal Güvenliğin bunalımı", mülkiyeliler birliği Dergisi,
Mayıs 1996.
19) KAZGAN, Gülten; "Sosyal Güvenlik ve Ötesi", Mülkiyeliler birliği Dergisi,
Mayıs 1996.
20) CANSIZLAR, Doğan; "Sosyal güvenlik Sistemlerinin Ortak sorunları ve
öneriler". Maliye Dergisi, Ekim 1993.
21) AKALIN, Güneri; "kayıt Dışı Ekonomi Sorunu ve Yasa Tasansı", Vergi
Dünyası, Haziran 1996.
22) ALTINOK, Tevfik; "Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
Özelleştirme", 3. İzmir İktisat Kongresi Haziran 1992.
Sorunları
ve
23) KARSAK, Ertuğrul; "Özelleştirme Sürecinde Sorunlar, Hedefler ve
Öncelikler" Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Eylül 1994.
24) AKALIN, Güneri; "Türkiye'de Özelliştirmenin Gereği ve Nedenleri" Maliye
Araştırma Merkezi Konferanslan, 36 Seri, 1994.
25) ÇAĞLAR, Yücel; "Özelleştirme Öncesi ORÜS", Mülkiyeliler Birliği Dergisi,
Eylül 1993.
26) SEL, Cüneyt; "Kamu sektörünün yeniden Yapılanma Gereği Üzerine Bazı
Gözlem ve Düşünceler", Hazine ve Dış Ticaret Dergisi, Mart, 1994.
RAPORLAR
1) TOBB, Ekonomik Rapor 1992.
2) TOBB, Ekonomik Rapor 1993.
3) TOBB, Ekonomik Rapor 1993.
4) TÜSİAD, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları, Çözüm Önerileri ve
Özel Sigortacılık Girişimi, Ocak 1996.
5) TÜSİAD- 1996 Yılına Girerken Türk Ekonomisi, Ocak 1996.
6) TÜSİAD, İç Borçlanma: Durum ve Sorunlar, Mayıs 1987.
7) MÜSİAD, Devletin borç Krizi: İflas 1999, Ekim 1994.
8) T.C. MaliyeBakanlığı, 1994 Yıllık Ekonomik Rapor.
9) DPT, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), Ankara, 1995.
İSTANBUL TİCARET ODASI YAYINLARI
(1996)
YAYIN
NUMARASI
1
2
3
4
5
6
7'
8
9
10
11
12
13
1.4
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
YAYIN ADİ
İthalat Rejimi
Devlet İhale Kanunu Paneli
Ekonomik Rapor
Economic Report
Türkiye AB İlişkileri ve Gümrük Birliği
CE İşareti - AB Ürün Pasaportu
Rekabetin Korunması - Türkiye ve Avrupa'daki Uygulamalar
Semineri
Fikri Mülkiyet Haklan ve Uluslararası Uyum Sorunlan Semineri
İhracat Rejimi
Gümrük Birliği ve Dış Ticaret Mevzuatımız
Yurtiçi Endüstriyel ve Sektörler Fuarlar Takvimi
Calandar of Industrial & Trade Fairs in Turkey
İndirimli Oteller Katalogu
Gümrük Birliği'ne Geçiş Sürecinde Küçük Orta Ölçekli İşletmeler
Uluslararası Ticari Tahkim Konusundaki Son Gelişmeler Semineri
AB'nin Rekabet Politikasının Temelleri
Gümrük Birliği'ne Girdikten Sonra Yatınmlarda ve İhracatta
Uygulanan Teşvikler ve Devlet Yardımlan
Yurtdışı Fuarlar Katalogu
Gümrük Birliği'nde KOBİ'lerin Rekabet Gücü ve Sınai İşbirliği
Olanaklan
İndirimli Sağlık Kuruluşlan Rehberi
Sorunlarla Türk Markalar Hukuku
Türkiye'İsrail Ticaret Antlaşmasına İlişkin Notlar
Türkiye'de Tüketicinin Korunması Tedbirleri-Öneriler ve Ekonomik
Etkileri
Turist Rehberi (Makedonca)
Sorularla Patent Mevzuatı
Göç Veren yöreler Bölgesel Gelişim Araştırması
Fizibilite Raporu hazırlama Esasları ve Örnekleri
Rakamlarla Türkiye Ekonomisi
Turkey in Figures
Avrupa Birliği'nin Akdeniz bölgesi Politikası
Finans Kesiminin Reel Sektöre Kaynak Yaratma Kapasitesi
Küreselleşme ve Gümrük Birliği
Irak ile Dış Ticaret (BM Kararlan Çerçevesinde)
Türkiye Avrupa Kömür Çelik Topluluğu Anlaşmasının Esaslan
Outstanding Exporters'95
Hava Kirlenmesi Kontrolü
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
AB Karşısında KOBİ'lehn Rekabet Olanakları ve Stratejileri ile
AB'ne Yönelik Pazarlama Teknikleri
Başarılı Vergi Mükellefleri
Almanya'daki Türk Girişimcileri
Enflasyon Sürecinde Hanehalkı Etkiler ve Tepkiler
Ticari Sicil memurluğuna Yapılacak Müracaatlarda Tescil İşlemleri
Yapılırken Verilecek Belgeler
Gümrük Birliği Sürecinde KOBİ'ler ve Risk sermayesi Şirketleri
Modeli
Sorularla Forfaiting ve Türkiye'deki Uygulaması
Sorularla Yabancı Sermaye Mevzuatı
1995 Yılı İstanbul Küçük Sanayi kapasite Kullanımı Araştırması
Sağlık Turizminde Jeo-Termal Kaynaklar
istanbul Ticaret Odası
Ragıp Gümüşpala Cad. No: 84
34374 Eminönü/İSTANBUL
Tel.: (0212) 511 41 50 (44 Hat)
Fax: (0212) 513 15 65