Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Çalışma Grubu Raporu
advertisement
İSTANBUL ULUSLARARASI FİNANS MERKEZİ PROJESİ DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ ÇERÇEVE ALT ÇALIŞMA GRUBU RAPORU İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER................................................................................................................................................. 2 ALT ÇALIŞMA GRUBU ÜYELERİ .................................................................................................................... 6 TOPLANTILARA İLİŞKİN BİLGİLER ................................................................................................................. 8 BAŞKANIN ÖNSÖZÜ ..................................................................................................................................... 9 GRUPLA İLGİLİ ÖN BİLGİ ............................................................................................................................ 12 YÖNETİCİ ÖZETİ ......................................................................................................................................... 13 GİRİŞ .......................................................................................................................................................... 14 I.FİNANSAL SİSTEMİN DÜZENLEMESİNDE KURUMSAL YAPI ..................................................................... 15 A. FİNANSAL SİSTEMİN DÜZENLENMESİNDE TEMEL AMAÇLAR ........................................................... 15 B. KURUMSAL YAPIYA İLİŞKİN ULUSLARARASI ÖRNEKLER .................................................................... 17 1.Kurumsal Yaklaşım ......................................................................................................................... 18 2.Fonksiyonel Yaklaşım ..................................................................................................................... 19 3.Amaçsal Yaklaşım ........................................................................................................................... 21 4.Tek Düzenleyici Otorite Yaklaşımı .................................................................................................. 22 5.Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Açısından Kriz Sonrasında Yapılan Değerlendirmeler............ 23 II. MEVCUT DURUM .................................................................................................................................. 27 A. TÜRKİYE’DE MEVCUT YAPI ................................................................................................................ 27 1.Kurumsal Yapı................................................................................................................................. 27 1.1.Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası .................................................................................. 27 1.2.Sektörel Düzenleme ve Denetim Otoriteleri ....................................................................... 28 1.3.Koruma/Güvence Fonları ..................................................................................................... 35 1.4.Diğer Kamu Kurumları .......................................................................................................... 39 2.Kurumlar Arası İşbirliği ................................................................................................................... 42 2.1.Sistemik Riskin Yönetilmesi ................................................................................................. 43 B.MEVCUT YAPISAL SORUNLAR ............................................................................................................ 46 1.Yatay Koordinasyon........................................................................................................................ 46 2.Sistemik Riskin Yönetimi ................................................................................................................ 47 3.Yasal Raporlamalar ......................................................................................................................... 47 4.Kamuoyuna Açıklanan Bilgiler ........................................................................................................ 47 5.Otoriteler Arası Ortak İlgi Alanları .................................................................................................. 48 6.Düzenleme Boşluğu Olan Alanlar ................................................................................................... 48 2 C. FİNANSAL SİSTEME YÖNELİK ULUSLARARASI STANDARTLARA UYUM ............................................. 48 D. MEVCUT DURUM ÇERÇEVESİNDE TÜRKİYE İÇİN MUHTELİF MODELLERİN DEĞERLENDİRİLMESİ .... 52 1.Düzenleme ve Denetim Otoritelerinin Yapılanması ....................................................................... 52 1.1.Kurumsal Yaklaşım Modeli ................................................................................................... 52 1.2.Amaçsal Yaklaşım (Twin Peak) Modeli................................................................................ 55 1.3.Tek Otorite Modeli................................................................................................................. 59 2. Yatay Koordinasyon Yapılanması .................................................................................................. 63 III.HEDEF, ÖNCELİK VE EYLEMLER ............................................................................................................. 68 A.HEDEF................................................................................................................................................. 68 B.ÖNCELİK VE EYLEMLER ....................................................................................................................... 70 IV.SONUÇ................................................................................................................................................... 71 V.EKLER...................................................................................................................................................... 73 A.TÜRK FİNANSAL SİSTEMİ .................................................................................................................... 73 B. ULUSLARARASI STANDARTLARA YÖNELİK MEVCUT UYUM DÜZEYİ ................................................. 75 1.Para Politikasının Şeffaflığı ............................................................................................................. 75 2.Maliye Politikasının Şeffaflığı ......................................................................................................... 77 3.Sermaye Piyasası Araçlarının Merkezi Kaydı .................................................................................. 80 4.Finansal Kurumlarda İflas ve Alacaklı Hakları ................................................................................. 83 5.İç Denetim ...................................................................................................................................... 84 6.Muhasebe ve Finansal Raporlama ................................................................................................. 86 7.Bağımsız Denetim ........................................................................................................................... 90 8.Ödeme ve Takas Sistemleri ............................................................................................................ 96 9.Karapara Aklama ve Terörizmin Finansmanı ile Mücadele ............................................................ 97 10.Bilgi Teknolojileri .......................................................................................................................... 98 11.Finansal Grupların Düzenlenmesi ve Denetlenmesi .................................................................... 99 12.Bankacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi............................................................................. 100 12.1.Etkin Bankacılık Denetimine ilişkin Temel Prensipler .................................................. 100 12.2.Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı (Basel-II) ve AB CRD Direktifleri ...................................... 102 13.Mevduat Sigortası Sistemi.......................................................................................................... 103 13.1.Avrupa Birliği Standartları ............................................................................................... 103 13.2.Uluslararası Mevduat Sigortacıları Birliği (IADI) ........................................................... 104 14.Sermaye Piyasalarının Düzenlenmesi ve Denetlenmesi ............................................................ 105 3 14.1.AB Direktifleri .................................................................................................................... 105 14.2.Menkul Kıymet Düzenlemelerine İlişkin Amaç ve Prensipler ....................................... 106 15.Dünya Borsalar Federasyonu Standartları ................................................................................. 107 16.Sermaye Piyasalarında Yatırımcı Koruma Fonu ......................................................................... 107 17.Sigortacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi ........................................................................... 110 17.1.IAIS Sigortacılık Temel Prensipleri .................................................................................. 110 17.2.Avrupa Birliği Düzenlemeleri ........................................................................................... 111 C.ULUSLARARASI STANDARTLARA UYUM HEDEFLERİ ........................................................................ 112 1.Muhasebe ve Finansal Raporlama ............................................................................................... 113 2.Bağımsız Denetim ......................................................................................................................... 113 3.Ödeme Sistemleri ......................................................................................................................... 114 4.Finansal Grupların Denetimi ........................................................................................................ 116 5.Sermaye Piyasaları ....................................................................................................................... 116 6.İç Denetim .................................................................................................................................... 119 7.Bankacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi............................................................................... 120 8.Sigortacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi ............................................................................. 120 D.SEKTÖRLERİN GELİŞTİRİLMESİNE İLİŞKİN HUSUSLAR ...................................................................... 124 1.Kollektif Yatırım Araçları Sektörü ................................................................................................. 124 2.Faktoring Sektörü ......................................................................................................................... 140 3.Tüketici Finansman Sektörü ......................................................................................................... 141 4.Katılım Bankacılığı Sektörü ........................................................................................................... 143 E.TSRŞB GÖRÜŞÜ................................................................................................................................. 144 F.VERGİ DÜZENLEMELERİNE İLİŞKİN HUSUSLAR ................................................................................. 148 G.ÖZ DÜZENLEYİCİ KURUMLAR ........................................................................................................... 149 1.Öz Düzenleme Faaliyetleri............................................................................................................ 149 2. İstanbul Menkul Kıymetler Borsası.............................................................................................. 152 2.1. Kurumsal Yapı ..................................................................................................................... 152 2.2. Mevcut Yapısal ve Hukuki Sorunlar ................................................................................. 155 2.3. İMKB’nin Hedefi .................................................................................................................. 161 2.4. Öncelik ve Eylemler ............................................................................................................ 163 3. İstanbul Altın Borsası ................................................................................................................... 165 3.1. Kurumsal Yapı ..................................................................................................................... 165 4 3.2. Mevcut Yapısal ve Hukuki Sorunlar ................................................................................. 167 3.3. İAB’nin Hedefleri ................................................................................................................ 169 3.4. Öncelik ve Eylemler ............................................................................................................ 171 H.DİĞER HUSUSLAR ............................................................................................................................. 172 1.Banka Dışı Kredi Kurumlarına İlişkin Yasal Altyapı ....................................................................... 172 2.Kollektif Yatırım Araçlarına İlişkin Yasal Altyapı ........................................................................... 172 5 ALT ÇALIŞMA GRUBU ÜYELERİ KURUM İSİM BAŞKAN 1 BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu İKİNCİ BAŞKAN 2 BDD Bağımsız Denetim Derneği RAPORTÖR 3 HM Hazine Müsteşarlığı DPT TEMAS NOKTASI 4 DPT Devlet Planlama Teşkilatı DİĞER ÜYELER 5 ABGS Avrupa Birliği Genel Sekreterliği 6 BDD Bağımsız Denetim Derneği 7 BDD Bağımsız Denetim Derneği 8 BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 9 FD Faktoring Derneği 10 FİDER Finansal Kiralama Derneği 11 HM Hazine Müsteşarlığı 12 İAB İstanbul Altın Borsası 13 İMKB İstanbul Menkul Kıymetler Borsası 14 İMKB İstanbul Menkul Kıymetler Borsası 15 İMKB İstanbul Menkul Kıymetler Borsası 16 MASAK Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı 17 MB Maliye Bakanlığı 18 MKK Merkezi Kayıt Kuruluşu 19 MKK Merkezi Kayıt Kuruluşu 6 ÜNVAN İsmail Erdemir Başkan Yardımcısı Saim Üstündağ Denetim Ortağı Ahmet Genç Sigortacılık Genel Müdürü Alper Bakdur Planlama Uzmanı Ali Utku Atalay Zeynep Uras Ebru Aldemir Erkan Ayhan Yüksel Hale Dalyan Hakan Gülelçe Mehmet Ateş A. Murathan Bayrı İbrahim Kurban Selma Uras ODABAŞI Dicle Seven Hasan Karaal Bahadır Yıldız F. Merve Şen Ümit Yayla Avrupa Birliği Uzmanı Denetim Hizmetleri Lideri Denetim Müdürü Bankacılık Uzmanı Genel Sekreter Genel Sekreter Hazine Uzmanı Teftiş Kurulu Başkanı Başkan Yardımcısı Teftiş ve Gözetim Kurulu Başkanı Vekili Başmüfettiş Mali Suçları Araştırma Uzmanı Daire Başkanı Uzman Hukukçu Hukuk Müşaviri 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 MKK MÜSİAD RK SPK SPK SPK SPK TBB TCMB TCMB TCMB TİDE TİDE TKBB TKYYD TMSF TMSF TMSK TOBB TSPAKB TSRŞB TÜFİDER TÜSİAD VOB KURUM Merkezi Kayıt Kuruluşu Müstakil Sanayici ve İş Adamları Derneği Rekabet Kurumu Sermaye Piyasası Kurulu Sermaye Piyasası Kurulu Sermaye Piyasası Kurulu Sermaye Piyasası Kurulu Türkiye Bankalar Birliği Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Türkiye İç Denetim Enstitüsü Türkiye İç Denetim Enstitüsü Türkiye Katılım Bankaları Birliği Türkiye Kurumsal Yatırımcı Yöneticileri Derneği Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği Tüketici Finansmanı Şirketleri Derneği Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği Vadeli İşlem ve Opsiyon Borsası İSİM Fatih Özyurt İbrahim Toprak Ali İhsan Çağlayan Tuncay Yıldıran Barış Akgül Gökhan Aslan Tuğba Çakın Emre İnan Rifat Günay Çiğdem Koğar Hasan Selçuk Saçcı Şenol Toygar Serhan Göktürk Nazan Ergün Didem Gordon Rıdvan Çabukel Yusuf Serdar Ağzıtemiz Burçin Gözlüklü Fatih Dural O. İlker Savuran Mehmet Kalkavan Şahin Eke Serkan Ersöz Özlem Özdemir 7 ÜNVAN Uzman Yardımcısı Enerji Sektör Kurulu Başkanı İktisadi Araştırmalar Müdür Vekili Daire Başkanı Daire Başkanı Uzman Uzman Yardımcısı Kıdemli Uzman Genel Müdür Genel Müdür Yardımcısı Müdür Yardımcısı Başkan Başkan Yardımcısı Mevzuat ve Uyum Müdürü Başkan Vekili Başkan Yardımcısı Grup Koordinatörü Vekili Genel Sekreter TOBB Vergi Komisyonu Genel Sekreter Yardımcısı Genel Sekreter Yardımcısı Denetim Kurulu Parlamento İşleri Bölüm Sorumlusu Müdür Yardımcısı TOPLANTILARA İLİŞKİN BİLGİLER İstanbul Finans Merkezi Projesi Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Alt Çalışma Grubu aşağıda yer alan tarihlerde üç adet toplantı gerçekleştirmiştir. Ayrıca çeşitli konularda oluşturulan daha küçük gruplar da kendi aralarında çeşitli toplantılar gerçekleştirmiştir. NO TARİH YER 1 06.02.2009 BDDK Ankara Binası 2 23.02.2009 Hazine Müsteşarlığı Ankara Binası 3 12.03.2009 Hazine Müsteşarlığı Ankara Binası 8 BAŞKANIN ÖNSÖZÜ İçinden geçmekte olduğumuz dönemde, global finans sistemi tarihindeki en derin krizlerinden birini yaşamaktadır. İlk etapta, ABD bankalarının kredi portföylerinin belirli bir segmentindeki sorunlarla başlayan problemler, kısa süre içerisinde global bir bankacılık krizine ve beraberinde de küresel boyutta bir ekonomik krize dönüşmüştür. Krize karşı alınan tedbirler iki ana eksende sürdürülmektedir. Bir yandan ülkeler, başta finansal kuruluşlara yönelik kurtarma ve çözümleme faaliyetleri olmak üzere, ekonomide ortaya çıkan problemleri çözmeye yönelik olarak para, maliye ve diğer politika araçlarını yoğun olarak kullanmaktadırlar. Diğer taraftan, uluslararası standart koyucu komiteler öncülüğünde, finansal sitemin düzenlenmesi ve denetlenmesinde reformlara yönelik önemli çalışmalar yapılmaktadır. Reform çalışmaları kapsamında finansal sisteme yönelik düzenlemelerin hem kapsamları (örneğin hedge fonlar ve girişim sermayesi şirketlerinin kapsama alınması) hem de içeriklerinde (örneğin sermaye yeterliliği, likidite ve derecelendirme şirketlerine ilişkin kurallar) köklü değişiklikler yapılması planlanmaktadır. Ayrıca krizden çıkarılan dersler ışığında başta ABD ve Avrupa Birliği olmak üzere çeşitli ülkelerde finansal düzenlemeye ilişkin kurumsal yapılanmada da çeşitli değişiklikler yapılmaktadır. Global finans sistemi için böylesi önemli gelişmelerin ortaya çıktığı bir dönemde, ülkemiz, İstanbul’u orta vadede bölgesel ve uzun vadede de küresel bir finans merkezi haline getirmek için kapsamlı bir proje başlatmıştır. Gerek son yıllarda daha da güçlenen finansal yapısı, gerekse yetişmiş insan kaynağı, bilgi teknolojileri altyapısı, yeniliklere hızlı uyum kabiliyeti gibi güçlü yanlarıyla, İstanbul’un, gerekli iyileştirmelerin yapılmasıyla hızla bir cazibe merkezine dönüşeceği düşünülmektedir. İstanbul Uluslararası Finans Merkezi Projesi kapsamında oluşturulan Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Alt Çalışma Grubunun çalışma alanlarından ilki finansal sistemin düzenlenmesinde kurumsal yapının ne olması gerektiği ve bu çerçevede mevcut yapının nasıl iyileştirilebileceği hususudur. Bu kapsamda ilk olarak kurumsal yapılanmaya ilişkin teorik modeller ve çok sayıda ülke örneği incelenmiştir. İncelenen örneklerde, kurumsal yaklaşım, fonksiyonel yaklaşım, amaçsal yaklaşım ve tek otorite yaklaşımı olarak dört temel modelin uygulandığı görülmüştür. Uluslararası boyutta cazibe merkezi haline gelmiş olan finans merkezlerindeki düzenleyici kurumsal yapılar incelendiğinde, tüm örneklerin belirli ortak prensiplerle uyumlu olduğu, ancak uluslararası finans merkezi olmanın tek bir kurumsal yapıyı zorunlu kılmadığı görülmektedir. Son 15 yıllık süreç içerisinde amaçsal yaklaşım ile tek otorite yaklaşımını uygulayan ülkelerin sayısında artış olduğu, kriz sonrasında yapılan reform çalışmalarında ise (özellikle ABD ve AB) amaçsal yaklaşımın ön plana çıktığı 9 görülmüştür. Ayrıca alternatif kurumsal yapılanmaların avantaj ve dezavantajları konusundaki tartışmalar pek çok ülkede ve çeşitli uluslararası platformlarda da devam etmektedir. Çalışmalar kapsamında, Türk finansal sisteminin düzenlenmesindeki kurumsal yapı incelenmiş ve bu yapıda iyileştirilmesi gerekli alanlar tespit edilmiştir. Bu bilgilerin ışığında Türk finansal sitemi için alternatifli öneriler ortaya konmuş ve bu hedeflere ulaşabilmek için yapılması gereken eylem ve öncelikler tespit edilmiştir. Bu kapsamda, arasında özellikle sistemik riskin yönetilmesi ve yatay koordinasyon ihtiyacının ortaya çıktığı alanlarda düzenleyici otoriteler arası eşgüdümün önem arz ettiği değerlendirilmektedir. Mevcut durumda, Hazine Müsteşarlığı, TCMB, BDDK ve TMSF’nin katılımıyla oluşturulan ve Sermaye Piyasası Kurulunun da dahil olabileceği Sistemik Risk Komitesi, yakın dönemde imzalanan kurumlar arası protokoller ve mevcut hukuki düzenlemelerin sınırları çerçevesinde sistemik risk ağırlıklı olarak kısıtlı bir görev alanında faaliyetlerini devam ettirmektedir. Sistemik Risk Komitesinin, mevcut yapıda ortaya çıkabilecek kurumlar arası koordinasyon ihtiyaçlarının giderilmesinde kullanılabilecek önemli bir platform olduğu değerlendirilmektedir. Mevcut durumda düzenleyici otoriteler arasında belirli bir uyum olduğu, ancak özellikle kalıcı ve etkin bir koordinasyon ile belirli alanlarda beraber hareket edilmesi ve eşgüdüm ihtiyacının söz konusu olduğu değerlendirilmektedir. Bu çerçevede orta ve uzun vadede, sistemik riskin yanında kurumlar arası yatay koordinasyon ihtiyaçlarını da karşılayabilecek hukuki ve organizasyonel yapıların oluşturulması ve bu çerçevede SPK’nın da dahil olacağı bir Finansal İstikrar Komitesinin oluşturulmasının faydalı olacağı değerlendirilmektedir. Söz konusu komitenin, uluslararası gelişmeleri de dikkate alarak, siyasi otoritenin bu yöndeki politikası ve düzenleyici ve denetleyici kurumların kendi aralarında oluşturacakları görüş birliği çerçevesinde, düzenleyici otoritelerin kurumsal yapılanmalarına ilişkin alternatif yaklaşımları incelemesi ve önerilerde bulunması; ayrıca uluslararası standartlara uyum düzeyi ile kurumsal yapılanmada hayata geçirilecek değişiklikleri izlemesi, değerlendirmesi ve yönlendirmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir. Diğer taraftan, oluşturulacak öneriler çerçevesinde düzenleyici otoritelerin merkezlerinin İstanbul’da konuşlandırılması durumunda, ölçek ekonomilerinden yararlanmak amacıyla, kurumların ortak bir mekanda faaliyet göstermelerinin de fayda sağlayacağı değerlendirilmektedir. Grup tarafından üzerinde çalışılan ikinci konu ise finansal sisteme yönelik uluslararası standartlara uyum hususudur. Bu kapsamda, 20’ye yakın ülkenin finansal düzenleme ve denetim otoriteleri ve merkez bankaları ile çeşitli uluslararası kuruluşların üye olduğu ve ülkemizin de yakın dönemde üyelik için davet aldığı Finansal İstikrar Forumu tarafından önerilen Sağlıklı Finansal Sistemler İçin 12 Temel Standart, ilgili AB Direktifleri ve incelenmesinde fayda görülen diğer 10 standartlara ülkemiz mevzuatının uyum düzeyi ve ilgili kurumların uyum hedefleri incelenmiştir. Bu çerçevede, gerek AB ve gerekse diğer uluslararası normlara uyum konusunda halen yüksek bir uyum düzeyi olduğu, uyumsuz olunan konularda ise, ülkemiz düzenleyici ve denetleyici kurumlarının kendi program, stratejik plan ya da çalışmalarında bir takvim öngördükleri ve tam uyumu hedefledikleri görülmektedir. Diğer taraftan yaşanmakta olan global kriz nedeniyle, finansal sisteme yönelik uluslararası standartlarda pek çok değişikliğin gündeme geldiği ve revizyon çalışmalarını uluslararası boyutta devam ettiği bilinmektedir. Uluslararası standartlardaki bu revizyon süreci, ülkemiz açısından bu standartlara uyumu da dinamik bir süreç haline getirmektedir. Grubun çalışmaları, kamu ve özel sektörden 20’den fazla kurumu temsilen katılan 40’tan fazla üye ile gerçekleştirilmiştir. Sınırlı süre içerisinde oldukça kapsamlı bir konuyu yoğun bir çalışma ile inceleyen ve önerilerini ileten grup üyelerine teşekkürü bir borç bilmekteyiz. Çalışmalarda aynı nihai hedef için farklı birikim ve bakış açılarına sahip katılımcıların görüşlerini sunmaları, kapsamlı ve çok yönlü bir raporun hazırlanabilmesini sağlamıştır. Hazırlanan raporun finansal sistemin daha etkin hale gelmesinde ve İFM projesinin başarıya ulaşmasına büyük katkı sağlayacağını düşünmekteyiz. Finansal piyasaların ve finansal kurumların baş döndürücü bir hızla değiştiği günümüzde, uluslararası platformda, finansal sistemin düzenlenmesi ve denetlenmesine ilişkin yaklaşım ve kurallar da benzer bir hızla revize edilmekte ve geliştirilmektedir. Ülkemizdeki finansal düzenleme çerçevesinin de söz konusu hızlı değişimlere cevap verebilecek esnek bir yapıda olması önem arz etmektedir. Bu anlamda hem finansal düzenlemedeki kurumsal yapıya yönelik iyileştirme ihtiyaçlarının hem de uluslararası standartlara uyum düzeyinin belirli periyotlarda gözden geçirilmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir. Hazırlanan raporun da söz konusu sürekli gözden geçirme sürecinin bir başlangıç halkası olması ümit edilmektedir. Hazırlanan raporun tüm ilgili taraflara faydalı olması dileğiyle. İsmail ERDEMİR Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Alt Çalışma Grubu Başkanı 11 GRUPLA İLGİLİ ÖN BİLGİ Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Alt Çalışma Grubu; ülkemiz düzenleyici ve denetleyici otoritelerinin a) uluslararası standartlara uyumu ve b) kurumsal yapı bakımından durumunun ele alınarak, İstanbul Uluslararası Finans Merkezi oluşumu çerçevesinde değerlendirilmesi ve bu oluşuma katkı sağlayıcı hedef ve eylemlerin belirlenmesi amacıyla oluşturulmuştur. 12 YÖNETİCİ ÖZETİ Yapılan çalışmada öncelikle kaynak taraması yapılmış, elde edilen kaynaklardan finans sektörünün düzenleyici ve denetleyici otoritesinin yapılanmasına ilişkin çeşitli modeller avantaj ve dezavantajlarıyla beraber ele alınmıştır. Aynı şekilde uluslararası finans merkezlerindeki durum da incelenmiştir. Bunlara ilave olarak ülkemizdeki mevcut durum muhtelif kurumlardan elde edilen bilgiler çerçevesinde olabildiğince kapsamlı biçimde değerlendirilmiştir. Ayrıca uluslararası standartlara uyum bakımından da kapsamlı bir değerlendirme yapılmıştır. Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Alt Çalışma Grubu bu raporda düzenleyici ve denetleyici kurumsal yapıya ilişkin uluslararası örnekleri, ülkemizdeki durumu, uluslararası finans merkezlerindeki durum ve alternatif düzenleme ve denetleme yapılarını ele almıştır. Koordinasyon temel olarak Hazine Müsteşarlığı, BDDK, SPK, TCMB ve TMSF arasında olacaktır. Hazine, hem temel Hazine görevleri hem de sigortacılık bağlamında temsil edilecektir. Oluşturulacak organizasyonun şekli, bu raporda tartışılan değişik alternatifler gözönünde bulundurularak ilgili kurum görüşleri çerçevesinde siyasi otorite tarafından belirlenecektir. Raporda tespit edilen önemli bir husus da, ülkemiz finans sektörü düzenleme ve düzenleme ve denetim otoritelerinin uluslararası standartlara uyum bakımından çok iyi bir yerde bulunduğu, dolayısıyla İstanbul Uluslararası Finans Merkezi oluşumu bakımından bu durumun bir avantaj olarak ortaya çıktığı hususudur. 13 GİRİŞ 2009 Yılı Programında “İstanbul Uluslararası Finans Merkezi (İFM) Projesi Stratejisi”nin oluşturulması kararlaştırılmış ve bu çerçevede 20 Ocak 2009 tarihinde, Programda sorumlu kuruluş olarak belirlenen Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı (DPT)’nda yapılan toplantıda, İFM strateji belgesinin hazırlanması amacıyla dokuz adet çalışma grubu oluşturulmuştur. Bu dokuz çalışma grubu içerisinde Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Çalışma Grubu; uluslararası finansal piyasa düzenlemelerine ve standartlarına uyumun sağlanması konusunda mevcut durum ve geleceğe yönelik hedef ve eylemler, düzenleyici ve denetleyici otoriteler arasındaki koordinasyonun güçlendirilmesi için nelerin yapılabileceği, finansal piyasalarda düzenleyici ve denetleyici yapının nasıl olabileceği üzerine çalışmalar yapmıştır. Ülkemizdeki düzenleyici ve denetleyici yapının kendi görev ve yetki alanlarıyla ilgili uluslararası standartlara gerekli uyumu büyük ölçüde sağlamış olduğu, bu uyum sürecinin devam ettiği; ancak bu konuda ülke olarak daha sistemli ve bütüncül hareket edilmesinin finans merkezi hedefi bağlamında daha faydalı olacağı tespit edilmiştir. Raporda, ülkemiz finans sektörü düzenleyici ve denetleyici otoriteleri arasındaki koordinasyonun geliştirilmesi hususu ele alınmış; orta ve uzun vadede sistemik riskin tespiti, yönetilmesi ve önlenmesine ilişkin hukuki çerçevenin belirlenerek finansal piyasalardaki gelişmelere bağlı olarak SPK’yı da içerecek şekilde yasal alt yapı oluşturulması konusu değerlendirilmiştir. Finans merkezi konusunda dünya örnekleri incelendiğinde kamu-özel sektör işbirliğinin önemi yadsınamaz. Bu çerçevede, raporda çalışma grubu paydaşlarının görüşlerinin hepsine özel bir önem atfedilmiş ve rapora yansıtılmıştır. Sonuç olarak raporda, özellikle ülkemiz finans sektöründe kurumsal yapı, uluslararası standartlara uyum, kurumlar arası koordinasyon, sistemik risk konuları mevcut durum ele alınarak incelenmiş, daha sonra söz konusu konular çerçevesinde hedef ve eylem planı hazırlanmıştır. 14 I.FİNANSAL SİSTEMİN DÜZENLEMESİNDE KURUMSAL YAPI Bu bölümde ilk olarak finansal sistemin düzenlenmesine ilişkin temel amaçlara yer verilecektir. Ardından kurumsal yapıya ilişkin uluslararası örnekler incelenecektir. Son olarak da Türkiye’deki mevcut kurumsal yapıya ve bu yapıda karşılaşılan sorunlara yer verilecektir. A. FİNANSAL SİSTEMİN DÜZENLENMESİNDE TEMEL AMAÇLAR Etkin bir finansal sistem, sözleşmelerin yerine getirilmesini kolaylaştırarak, tasarrufların mobilitesine ve kaynakların en kısa yoldan yatırımlara tahsisine imkân vererek ülkelerin ekonomik gelişmelerine çok önemli katkılar sağlamaktadır. Finansal piyasalar ise, ekonomi içerisinde dağınık durumda bulunan kararların koordinasyonuna imkân sağlayan önemli bilgi kaynaklarıdır. Finansal sistem ve piyasaların ekonomi üzerindeki tartışılmaz ve ikame edilemez etkisi nedeniyle finansal sektörün etkinliği hemen her dönemde devletlerin düzenleme ihtiyacı içerisinde oldukları bir alan olmuştur. Devletlerin finansal sektöre ilişkin düzenleme ihtiyacı, düzenleme olmaması durumunda finansal sektörde çıkacak problemlerin, ekonomide taşıdıkları önem çerçevesinde, toplum üzerinde düzenleme maliyetinden çok daha ciddi sıkıntılar yaratabilecek nitelikte olmasından kaynaklanmaktadır. Finansal sistemin sözleşmelerin yerine getirilmesinde taşımış olduğu önem nedeniyle, oluşabilecek problemler sadece ekonomik büyüme veya ekonomi üzerinde değil aynı zamanda toplum düzeni üzerinde de olumsuz etkiler yaratabilecektir. Finansal sistemin fonksiyonlarını yerine getirememesi doğal olarak sistemde ve genel olarak ekonominin tamamında önemli problemlerin ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Finansal sistemin özellikle ödemeler sistemi olarak icra ettiği fonksiyon sadece finansal piyasaların değil aynı zaman tüm ekonominin can damarını oluşturmaktadır. Finansal sistemin kendisinden beklenen fonksiyonları eksiksiz ve etkin bir şekilde yerine getirmesinin önemi açıktır. Bununla birlikte tüm dünyada finansal sistemde zaman zaman önemli problemler ortaya çıkmış ve ekonomilerin tamamını ciddi anlamda etkilemiştir. Finansal sistemin fonksiyonlarının icrası sırasında ortaya çıkan problemlerin dört ana sebebi olduğu kabul edilmektedir. Bunlar; i. rekabete aykırı uygulamalar (anti-competitive behavior), ii. piyasa suistimalleri (market misconduct), 15 iii. bilgi asimetrisi (information asymmetry) ve iv. sistemik istikrarsızlık (systemic instability) olarak ifade edilmektedir. Finansal sistemde ortaya çıkan sorunlar bir veya daha fazla fonksiyonun etkin olarak yerine getirilememesinden kaynaklanmaktadır. Bu amaca matuf olarak finansal düzenlemeler ve denetim de finansal sistemin fonksiyonlarında ortaya çıkan veya çıkması muhtemel problemlerin önlenmesine yöneliktir. Finansal piyasalarda ortaya çıkan problemler, tasarruf sahiplerinin finansal sisteme olan güvenlerinin kaybolması, dolayısı ile kaynakların dağılımı ve etkin kullanımının sekteye uğraması nedeniyle önlenmesi gereken birer unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Genel olarak literatür incelendiğinde finansal düzenleme ve denetim fonksiyonun 4 temel amaç çerçevesinde oluşturulması gerektiği konusunda genel bir görüş birliğinin bulunduğu görülmektedir. Bu anlamda olmak üzere, finansal düzenleme ve denetim-gözetim fonksiyonu; a) sistemik istikrarın sağlanması, b) finansal kuruluşların mali yapılarının istikrarı, c) müşterilerin, finansal kuruluşların zarar verici davranışlarına karşı korunması, d) müşterilerin finansal sisteme ve finansal kuruluşlara olan güvenlerinin sağlanması amaçları paralelinde oluşturulmaktadır. Finansal sistemin risklere karşı korunması veya sistemik istikrarın sağlanması gerekliliği, temelde iki alt sınıfta değerlendirilmektedir. Bunlar, finansal sistemin makro seviyede ve mikro düzeyde bir başka deyişle firma düzeyinde istikrarın sağlanmasıdır. Makro seviyede finansal istikrarının sağlanması piyasalar, borsalar, takas ve ödeme sistemleri ile menkul kıymet takas sistemlerinin istikrarının korunması olarak ifade edilmektedir. Mikro seviyede istikrar ise, yine kendi içinde iki alt seviyede değerlendirilmektedir. Bunlar; bütün finansal işlemlerin istikrarının sağlanmasına yönelik genel kuralların uygulanması diğeri ise finansal aracılığın niteliğine bağlı olarak uygulanan, örneğin risk tabanlı sermaye yeterliliği, portföy sınırlandırmaları ve bilanço dışı işlemlerin düzenlenmesi gibi, firma veya sektör tabanlı kurallardır. Piyasalar ve aracılardaki şeffaflığın artırılması ve yatırımcıların korunması amacı makro seviyede “eşit muamele” ile “bilginin etkin dağılımı”na yönelik kuralları içerirken mikro seviyede finansal aracılar ile yatırımcılar arasında ayrım yapılmaksızın eşit davranılması kurallarını içermektedir. Yatırımcıların korunması, bilginin en önemli karar unsuru olduğu finansal piyasalarda, 16 karar verici konumundaki tasarruf sahipleri arasında bilgi asitmetrisinin önlenmesi amacını içermektedir. Rekabetin korunması, genel bir etkinlik problemi niteliğinde olup finansal aracılık sektöründe rekabetin, dolayısı ile etkinliğin sağlanmasına yöneliktir. Rekabetin korunması, finansal piyasalarda yoğunlaşma, kartellerin oluşumunun önlenmesi olduğu kadar aracılar arasındaki haksız rekabetin de bertaraf edilmesi gereğinden hareket etmektedir. Hazırlanacak her finansal düzenlemenin yukarıda sayılan dört amaçtan birisine hizmet etmek üzere yasalaşması, düzenleme-denetim ve gözetim fonksiyonlarının bir maliyet unsuru olduğu göz önüne alındığında, finansal piyasaların istikrar içinde gelişmesi açısından ciddi önem taşımaktadır. Dengenin o veya bu şekilde herhangi bir amaç için bozulması, kısa dönemde olmasa bile uzun dönemde finansal piyasalarda problemlere neden olacak, yeniden yapılanmaya ihtiyaç gösterecektir. B. KURUMSAL YAPIYA İLİŞKİN ULUSLARARASI ÖRNEKLER Finansal düzenleme ve denetimin tüm ekonomi açısından serbest bir mal niteliğinde olmaması doğal olarak etkinlik problemini ortaya çıkarmaktadır. Bu anlamda olmak üzere finansal düzenlemelerin yoğunluğu ile birlikte finansal düzenleyici ve denetleyici otoritelerin yapılanması, nasıl oluşturulduğu da önem kazanmaktadır. Düzenleyici ve denetleyici otoritelerin temel fonksiyonları genelde 10 ana hususu içermektedir; finansal kuruluşların mali yapılarının korunmasına yönelik düzenlemelerin oluşturulması, ödemeler dengesinin istikrarı ve sağlamlığı, finansal kuruluşların mali denetiminin yürütülmesi, iş yapış kurallarına ilişkin düzenlemelerin oluşturulması, iş yapış kurallarının denetimi, tasarruf mevduatı sigorta fonu veya yatırımcıları koruma fonu gibi güvenlik sistemlerinin kurumları veya merkez bankalarının icra ettiği son kredi merci (lender of last resort) fonksiyonunun yürütülmesi sistemik istikrarın sağlanması amacıyla likidite sağlanması (ödeme güçlüğü içinde bulunan finansal kuruluşlara likidite imkanı), iflas etmiş kurumların tasfiyesi, kriz çözümü, piyasa güveni konusundaki fonksiyonlar 17 Dünya genelindeki uygulamalar ve süre gelen teorik tartışmalar göstermiştir ki, finansal düzenleyici ve denetleyici otoritelerin yapılanması konusunda genel geçer, bütün koşullar ve ülkelerde uygulanabilecek tek bir çözüm yoktur. Her ülkenin kendi koşulları çerçevesinde farklı bir yapılanmaya gittiği, aynı yapılanma altında sınıflandırılan kurumların dahi farklı özelliklere sahip oldukları görülmektedir. Dünya üzerindeki finansal düzenleyici ve denetleyici otoritelerin yapılanmasına ilişkin sistemler incelendiğinde 4 temel yapılanmanın öne çıktığı görülmektedir. Bunlar (1) kurumsal yaklaşım, (2) amaçsal yaklaşım (3) fonksiyonel yaklaşım (4) tek düzenleyici otorite (entegre) yaklaşımdır. Ülkelerde ve finansal sistemlerde söz konusu finansal sistemin yapısında bağlı olarak farklı ya da hibrid yapılanmalara rastlanmaktadır. Finansal düzenleyici otoritelerin, finansal piyasalardaki yapının niteliğine bağlı olarak yukarıda sayılan yaklaşımların dikkate alındığı katı bir yapılanma kadar, söz konusu yapıların uyarlanmış şekliyle oluşturulduğu da görülmektedir. Aşağıda literatürde genel kabul gören teorik yapılanma modelleri yer almaktadır. 1.Kurumsal Yaklaşım Kurumsal düzenleyici yaklaşımda, finansal hizmetleri sunan kurumlara göre her kurum farklı bir düzenleyici ve denetleyici otorite sorumluluğunda bulunmaktadır. Söz konusu yapılanmada her finansal kurum için ayrı ve uzmanlaşmış bir otorite bulunmaktadır. Kurumsal yapılanmada, her bir kurumun karşı karşıya oldukları farklı riskler nedeniyle, düzenleyici ve denetleyici otoriteler tarafından aranacak yükümlülükler de farklıdır. Bu yöndeki bir yapılanma, finansal ürünlerin sunulmasının farklı kurumlar tarafından yerine getirilmesi ve söz konusu ürünlerin sunumunun diğer finansal kuruluşlar tarafından sağlanamadığı finansal piyasalar için geçerlidir. Bu sayede finansal ürünler ile finansal kuruluşlar arasında ve dolayısıyla söz konusu ürün, kuruluşlar ve otoriteler arasında birebir eşleme söz konusudur. Finansal ürünlerin sunumu konusunda kesin çizgilerin kaybolması ve finansal kuruluşların farklı finansal ürünleri sunabilir konuma gelmeleri, aynı ürünü sunan farklı kurumların farklı 18 düzenlemelere tabi olması, sonuç olarak da rekabet eşitsizliği ve düzenleme arbitrajı ile karşılaşılması muhtemeldir. Bu yöndeki bir yapılanmanın aynı tür kontrollerin tekrarlanmasının önüne geçilmesi ile düzenleme ve denetlemenin maliyetinin azalması yönünde faydaları mevcut olmakla birlikte, evrensel bankacılığın yaygınlaştığı, sektörler arasındaki geleneksel çizgilerin kaybolduğu günümüzde etkinlik problemlerine yol açabileceği değerlendirilmektedir. Aşağıda kurumsal/sektörel yapılanma çerçevesinde oluşturulan finansal düzenleyici otorite örneği yer almaktadır. Literatürde Hong Kong, Çin ve Meksika düzenleyici ve denetleyici yapılanması “kurumsal yaklaşım”a örnek olarak gösterilmektedir. Bankacılık Sektörü Otoritesi Sigortacılık Sektörü Otoritesi Sermaye Piyasası Sektörü Otoritesi Sistemik İstikrar Piyasa kuralları Sistemik İstikrar Piyasa kuralları Sistemik İstikrar Piyasa kuralları Mali Denetim Tüketicinin korunması Mali Denetim Tüketicinin korunması Mali Denetim Tüketicinin korunması Bankalar Sigorta şirketleri Yatırım Şirketi Mevduat kabulü Sigortacılık faaliyetleri Sermaye piyasası faaliyetleri Mevduat kabulü Sigortacılık faaliyetleri Sermaye piyasası faaliyetleri Mevduat kabulü Sigortacılık faaliyetleri Sermaye piyasası faaliyetleri 2.Fonksiyonel Yaklaşım Fonksiyonel yaklaşım olarak tanımlanan yapılanmada, finansal ürünleri sunan kurumlardan çok finansal ürünlere yönelik bir yapılanma söz konusudur. Bir başka ifadeyle denetim ve gözetim kurumlara göre değil, sunulan finansal hizmet veya ürünlere göre şekillenmektedir. Fonksiyonel yaklaşım ile amaçlanan, hizmet veya ürünün kimin tarafından sunulduğundan bağımsız olarak, finansal hizmet veya ürüne ilişkin denetim ve gözetim faaliyetinin yürütülmesidir. Gerek kurumsal gerekse fonksiyonel yapılanma esas itibariyle banka, sigorta ve yatırım şirketleri ile söz konusu şirketler tarafından sunulan geleneksek hizmetlerin tarihsel sınıflandırılmasından kaynaklanmaktadır. Finansal kuruluşların, gerek hukuki düzenlemeler gerekse piyasa yapısı itibariyle sundukları hizmetlerin sınıflandırmaya tam uyması durumunda, kurumsal yapılanma ile fonksiyonel yapılanma arasında neredeyse hiçbir fark bulunmamaktadır. Ancak finansal kuruluşlar ve sunulan hizmet veya ürünler arasındaki geçişkenlik arttığı sürece, her iki yapılanma 19 arasındaki fark giderek önem kazanmaktadır. Aynı hizmetlerin farklı kurumlar tarafından sunulması arttığı sürece fonksiyonel yapılanmaya ilişkin en önemli problem, bir süre sonra farklı ürünleri sunan aynı kuruma ilişkin finansal yapının hiçbir otorite tarafından tam olarak algılanamaması olacaktır. Fonksiyonel düzenleyici otorite yaklaşımı, düzenleyiciler arasında koordinasyona ihtiyaç duyulması ve düzenlemelerin finansal hizmet kuruluşları için karmaşık hale gelmesi gibi sorunlara neden olabilecektir. Kurumsal ve fonksiyonel yapılanmaya ilişkin olarak ortaya çıkan söz konusu olumsuzluklar, finansal piyasalarda yaşanan entegrasyon ve finansal hizmet ve ürünler arasındaki farkların niteliğini yitirmesi, farklı yapılanma ihtiyaçlarını da beraberinde getirmiştir. Aşağıda finansal sektörlerin denetim ve gözetimine ilişkin olarak tipik bir fonksiyonel yapılanma örneği yer almaktadır. Uluslar arası uygulamaları incelendiğinde, düzenleyici ve denetleyici çerçeveye ilişkin olarak fonksiyonel yaklaşıma uygun yapılanmaların İspanya ve İtalya’da uygulandığı konusunda görüş birliği bulunmaktadır. Merkez Bankası Ödemeler sistemi işlemleri, Takas ve saklama, vb. Bankacılık Otoritesi Sigortacılık Otoritesi Mevduat kabulü vb bankacılık işlemleri Sigortacılık işlemleri Sermaye Piyasası Otoritesi Sermaye piyasası işlemleri Bankalar Bankalar Bankalar Bankalar Sigorta şirketleri Sigorta şirketleri Sigorta şirketleri Sigorta şirketleri Yatırım şirketleri Yatırım şirketleri Yatırım şirketleri Yatırım şirketleri Yukarıdaki yapılanmada, sektörler itibariyle sunulan hizmetlerde tam bir ayrımın sözkonusu olması durumunda, ilgili sektörlere ilişkin otoriteler sadece ilgili sektörde faaliyet gösteren finansal kuruluşa ilişkin denetim, düzenleme ve gözetim faaliyetlerinde bulunacaktır. Finansal kuruluşlar tarafından sunulan hizmet ve ürünler arasında geçişkenlik olmaması durumunda her otorite tek bir tür finansal kuruluştan sorumlu olacaktır. Örneğin bankaların sermaye piyasası faaliyetlerini 20 sunamadığı bir finansal sistemde, sermaye piyasası otoritesi doğal olarak bankalar üzerinde denetim ve gözetim yetkisine sahip olmayacaktır. 3.Amaçsal Yaklaşım Kurumsal ve fonksiyonel yapılanmaya getirilen en önemli alternatiflerden birisi amaçsal yaklaşım olarak tanımlanan finansal düzenleme/denetim yapılanmasıdır. Söz konusu yapılanma temelde finansal düzenlemelerin amaçlarına yöneliktir. Ülkeden ülkeye farklılıklar bulunsa da, genel kabul gören görüş finansal düzenlemelerin dört temel amaç çerçevesinde oluşturulduğudur. Bunlar, sistemik istikrar (systemic stability), mali denetim (prudential oversight) ve faaliyet denetimi-iş yapış kuralları (conduct of business) ve rekabetin korunmasıdır. Rekabetin korunması sadece finansal piyasalara yönelik bir husus olmaması nedeniyle konumuz açısından göz ardı edilecektir. Sistemik istikrarın sağlanması amacı, finansal sistemin bir bütün olarak güvenliğinin sağlanmasının yanı sıra aynı zamanda ödemeler sisteminin güvenilirliğinin ve bütünlüğünün korunması olarak ortaya konulmaktadır. Temel amaç, bireysel kuruluşlarda ortaya çıkan mali problemler nedeniyle sistemin tamamının tehlikeye atılmasının önlenmesidir. Mali denetim, bireysel kuruluşların mali problemleri nedeniyle tüketici veya yatırımcıların kayıplarla karşılaşmaması amacıyla, sistemik problemlerin olmadığı bir ortamda, finansal kuruluşların mali açıdan güvenlik ve istikrarının korunması anlamında kullanılmaktadır. İş kurallarına uyum ise, bilgi asimetrisi, piyasanın bütünlüğünü ve etkinliğini bozan uygulamalar ile finansal kuruluşların hizmet veya ürün sunumunda, yatırımcı veya tüketiciler ile olan ilişkilerinde uymaları gereken etik kuralların denetlenmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Müşterilerin finansal sisteme ve finansal kuruluşlara olan güvenlerinin sağlanması hedefi ise aslen diğer üç hedefin sağlanması durumunda ortaya çıkması beklenen, ülke içindeki tasarrufların mobilitesi ile kaynakların zaman ve mekân arasında doğru tahsisi amacına hizmet edecek nihai bir hedeftir. Düzenleme ve denetlemedeki yukarıda sayılan amaçlar çerçevesinde, amaçsal yapılanma her amaç için farklı otoritelerin oluşturulmasını gerekli görmektedir. Bu yapılanmada her amaç için farklı bir otorite yetkili ve görevli olacaktır. Örneğin bir otorite tüm finansal kuruluşların mali denetiminden 21 sorumlu, bir başka otorite ise yine tüm finansal kuruluşların iş yapış kurallarının denetiminden sorumlu olacaktır. Söz konusu yapılanmada finansal kurumlar veya sunulan finansal ürünlere dayalı bir yapılanma değil, hangi kuruluş hangi finansal hizmet veya ürünü sunuyor olursa olsun, denetim unsuru bakımından aynı otoriteye karşı sorumlu olacaktır. Finansal Yapı Otoritesi Ödemeler sistemi işlemleri, takas ve saklama, vb. Mali Denetim Otoritesi Mali denetim İş Kuralları Denetim Otoritesi İş kuralları denetimi, Yatırımcıların korunması Bankalar Bankalar Bankalar Sigorta şirketleri Sigorta şirketleri Sigorta şirketleri Yatırım şirketleri Yatırım şirketleri Yatırım şirketleri Ülkelerin ihtiyaçları ve düzenleme amaçları kapsamında uygulamada amaçsal yaklaşımın çok farklı türevleri görülebilmektedir. Düzenleme amaçlarının herhangi ikisinin birleştirilmesi suretiyle oluşturulan ikili yapılanmadan, düzenleme amaçlarını daha da detaylandırmak suretiyle yine amaçsal ancak çok daha fazla sayıda düzenleme ve denetim otoritesinin oluşturulması da söz konusu olabilmektedir. Amaçsal yaklaşıma ilişkin olarak Avustralya ve Hollanda’nın düzenleyici ve denetleyici yapılanmasının bu model çerçevesinde oluşturulduğu görülmektedir. 4.Tek Düzenleyici Otorite Yaklaşımı Son dönemde oldukça tartışılan bir konu niteliğini taşıyan tek düzenleyici otorite yaklaşımı, gerek kurumsal, gerek fonksiyonel gerekse amaçsal yapılanma yaklaşımlarının bir karşımı olarak ortaya çıkmaktadır. Söz konusu yapılanmada, tüm finansal kuruluşlar ve hizmetler için tek bir düzenleme ve düzenleme ve denetim otoritesi bulunmaktadır. Finansal piyasalarla ilgili tüm düzenleme, gözetim ve denetim fonksiyonunun tek bir düzenleyici organa verilmesi ile çalışma sahası net olarak belirlenmiş, başka bir düzenleyici organ ile yetki ve işlem çelişkisi yaratmayacak, mükerrerlikleri önleyecek, yatırımcılar için tek bir başvuru 22 noktası oluşturacak bir finansal sistem hedeflenmektedir. Ancak tek bir otoriteye dayalı sistemin etkinlikten uzak ve bürokratik bir yapı oluşturacağı, birimler arasında çekişmenin etkinliği azaltacağı, yeni sisteme geçişin maliyetlerinin yüksek olacağı şeklinde eleştiriler mevcuttur. Tek düzenleyici (entegre) yapılanma ise İngiltere, Almanya, Katar, Kanada gibi ülkelerde görülmektedir. 5.Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Açısından Kriz Sonrasında Yapılan Değerlendirmeler Son dönemde tüm dünyada yaşanan ekonomik kriz, doğal olarak gerek ulusal gerekse uluslararası bazda finansal düzenlemelerin ve denetimin organizasyonu açısından da değerlendirilmiştir. Kriz döneminde finansal düzenlemelerin ve denetimin niteliği kadar, organizasyonu da kritik edilmeye başlanmıştır. Krizin etkilerinin bertaraf edilmesinin yanı sıra krizi tetikleyen etmenlerin tespiti de birçok çalışmada değerlendirilmiştir. Ulusal ve uluslararası bazda yapılan değerlendirmelerde finansal denetimde ve söz konusu denetimin organizasyonunda tespit edilen eksikliklerin ortadan kaldırılması amacıyla bazı öneriler ve hatta ulusal ve uluslararası bazda reform çalışmaları ön plana çıkmıştır. ABD Hazinesi tarafından Şubat 2008’de açıklanan Blue Print1, Avrupa Birliği Komisyonu tarafından Avrupa Birliği içerisinde finansal denetleme organizasyonun değerlendirilmesine yönelik olarak Jacques de Laroisére başkanlığında yürütülen çalışma2, bu konuda önemli iki değerlendirme olarak ortaya çıkmaktadır. Ayrıca G-30 tarafından Ekim 2008’de yayımlanan “Finansal Denetimin Yapısı - Küresel Piyasalarda Yaklaşımlar ve Zorluklar” isimli Rapor3 da dikkate alınması gereken bir çalışmadır. ABD Hazinesi tarafından yayımlanan Blueprint’de (Rapor), ABD’de başlayan ve daha sonra tüm ülkelere yayılan ekonomik krizin kaynaklarına ilişkin değerlendirmeler sonrasında önerilen finansal düzenleme ve denetim yapısında, özellikle uzun dönemde amaçsal bir yaklaşım öngörülmektedir. Söz konusu Rapor’da mevcut fonksiyonel yapılanmanın özellikle sistemik açıdan riskleri kontrol edecek bir otorite olmamasının düzenleme ve denetimle, müdahale konusunda problemler yarattığı teşhisinde bulunularak ABD Hazine’sinin piyasa olumsuzluklarını önlenmesi amacıyla üç ana noktaya odaklanan bir amaçsal yapılanmayı önerdiğine yer verilmektedir. Söz konusu “Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure”, The Department of the Treasury, Washington DC, Mart 2008 2 The High-Level Group of Financial Supervision in the EU”, The de Laroisére Group, Brüksel, February 2009 3 “The Structure of Financial Supervision, Approaches and Challenges in a Global Marketplace”, The Group of Thirty, Washington DC, December 2008 1 23 ana noktalar; i) finansal piyasaların genel istikrarına yönelik hususları dikkate alacak bir piyasa istikrar düzenlemesi/denetimi, ii) devlet garantisi nedeniyle piyasa disiplininde ortaya çıkan olumsuzluklara yoğunlaşacak mali denetim/düzenleme ve iii) iş yapış standartlarının uygulanmasına yönelik bir düzenleme/denetim olarak sıralanmıştır. ABD Hazinesi, söz konusu noktalar kapsamında uzun dönemde ABD finansal düzenleme ve denetim organizasyonunun bu noktaların denetim ve düzenlemesinden sorumlu birer otorite oluşturmasını öngörmektedir. ABD Hazinesi tarafından önerilen yapılanmada, merkez bankalarının krizde üstlenmesi gereken fonksiyonlar nedeniyle ABD Federal Reserve sistemin geliştirilerek, gerek denetim ve gerekse de düzenleme anlamında daha aktif bir yapıya kavuşturulması değerlendirilmektedir. Bu anlamda, önerilen sistemde Federal Reserve, kurulması önerilen diğer iki otorite tarafından yürütülecek denetim çalışmalarına katılacak ve sistemin geneline yönelik risklerin tespiti ve önlenmesi fonksiyonunu üstlenecektir. Önerilen sistemde mali otorite, garanti kapsamında olan finansal kuruluşların güveni ve mali açıdan yeterliliğine yönelecektir. İş kurallarının denetimine ilişkin otorite ise, finansal sisteme giriş noktasında anahtar rol oynayacak, tüm finansal kuruluşların faaliyete geçiş ve faaliyet esnasındaki iş kurallarına uyumunu düzenleyecek ve denetleyecektir. Hazine tarafından önerilen sistemde, finansal kuruluşların ABD finansal sistemine girişinde iş kuralları otoritesi tarafından yetkilendirilmesi gerekmektedir. Söz konusu yapıların yanında, Rapor’da Federal Sigorta Güvence Şirketi’nin kurulması ve söz konusu şirketin mali otorite tarafından denetlenen tüm kuruluşları içeren bir güvence fonu şeklinde çalışması öngörülmektedir. Federal Sigorta Güvence Şirketinin aynı zamanda mali açıdan zayıflayan finansal kuruluşların yönetim ve denetimini devralarak iflas ve tasfiye işlemlerini gerçekleştirme görevi bulunmaktadır. Ayrıca Rapor’da diğer düzenleyici otoritelerden ayrı şekilde halka açık şirketlere ilişkin esasların düzenlenmesi ve gözetimine ilişkin konular için Ortaklıklar Finansmanı Düzenleyicisi olarak SEC’in (Securities and Exchange Commission) görevini sürdürmesi öngörülmektedir. Rapor’da önerilen sistemin, gelecekte finansal piyasaların etkin işlemesi için en optimal çözüm olduğu ifade edilerek, sistemin düzenleme ve denetime ilişkin eksiklikleri ortadan kaldırarak yatırımcıların korunması anlamında en etkin sistem olduğu yer almaktadır. G-30 Raporu’nda, ülke uygulamalarına detaylı olarak yer verildikten sonra düzenleyici yapının oluşturulmasına yönelik yaklaşım farklılıkları ile bu farklılıkların finansal krizdeki etkinliği arasında doğrudan bir korelasyon bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Tek düzenleyici otorite yaklaşımının benimsendiği İngiltere’de Northern Rock olayının, mevcut düzenleme ve denetim yapısında bazı problemlerin olduğunu ortaya çıkardığı; istikrar dönemlerinde oldukça başarılı bulunan tek otorite sistemin piyasaların çalkantı dönemlerinde yeterli etkinlikte çalışmayabileceği sonucuna ulaşılmaktadır. Bununla birlikte, nispeten eskimiş ve karmaşık olduğu iddia edilen ABD düzenleme sisteminin ise bazı durumlarda zamanında ve daha kararlı adımlar attığı değerlendirilmektedir. Anılan 24 Rapor’da söz konusu başarıda, ABD’deki düzenleme yaklaşımından ziyade finansal otoriteler arasındaki etkili koordinasyonun önemli rol oynadığına yer verilmektedir. Otoriteler arasındaki etkin ve hızla gerçekleştirilen iletişimin yanı sıra koordinasyonu güçlendiren, doğrudan Başkan’a bağlı “Finansal Piyasalar Çalışma Grubu” gibi yapılar düzenleyicilerin finansal kriz karşısında hızlı ve yerinde politikalar üretmesine zemin hazırladığı savunulmaktadır. Benzer şekilde, karmaşık bir yapıya sahip Fransa’daki düzenleyici otoritelerin Societe Generale’nin yetkilendirilmemiş faaliyetlerinden dolayı ortaya çıkan kayıplar karşısındaki reaksiyonun özellikle ilgili taraflar arasında sağlanan koordinasyon açısından Fransa’daki düzenleme yapısının başarısını gösterdiği değerlendirilmektedir. G-30 Raporu’nda tüm örneklerin, düzgün işleyen bir finansal sistem için düzenleme yaklaşımı açısından tek bir doğru modelin olmadığına işaret ettiği sonucuna varılmaktadır. Bununla birlikte amaçsal ve tek düzenleyici otorite yaklaşımlarının son yıllarda finansal hizmetler sektöründe ortaya çıkan değişiklikleri ve yenilikleri düzenleme kapsamına alması bakımından daha rasyonel, etkili ve maliyet-etkin olduğu değerlendirmesinde bulunulmaktadır. Rapor’da ayrıca, koordinasyon ve iletişimin tek bir düzenleyici otorite yaklaşımı benimseyen ülkeler de dahil olmak üzere düzenleyici kuruluşlar açısından sıkıntı doğurduğunun gözlendiği, özellikle çok parçalı yapılarda koordinasyonun zorlaştığı ifade edilmektedir. Bu bağlamda, düzenleyici kuruluşların kıdemli elemanlarından ya da üst düzey yöneticilerinden oluşan iyi işleyen grupların ya da eşgüdüm yapılarının kurulmasının sadece kriz dönemlerinde değil istikrar dönemlerinde de fayda sağlayacağı ifade edilmektedir. The de Larosiére Group tarafından hazırlanan Rapor’da ise, kriz, krizin nedenleri, krizin oluşumunda ve erken tespit edilememesinde düzenleyici ve denetleyici çerçeveye ilişkin aksaklıklara yer verildikten sonra Avrupa Birliği için önerilen sistemde zaman içinde amaçsal yaklaşıma (twin peaks) modeline yönelmenin daha doğru bir yaklaşım olacağı ifade edilmektedir. Uzun dönemde, finansal istikrar için bankacılık ve sigortacılık kuruluşlarının mali denetim açısından tek çatı altında toplandığı ve iş kuralları otoritesinin ayrı bir birim olarak yapılandırıldığı bir düzenleyici çerçevenin oluşturulabileceği hususu değerlendirilmektedir. Aynı çalışmada tek otorite yaklaşımı da değerlendirilmekte ve söz konusu yaklaşımın aşırı kompleks, maliyeti artırıcı ve özellikle politik bulaşma göz önüne alınarak bu yaklaşımın benimsenmesinin doğru olmayacağı sonucuna varılmaktadır. The de Laroisére Group Raporu’nda AB için önerilen sistemde, 1nci aşamada (2009-2010), finansal piyasaların makro seviyede risklerinin tespiti ve değerlendirilmesi amacıyla, ulusal merkez bankaları, AB seviyesinde bankacılık, sigortacılık ve sermaye piyasalarının düzenlenmesinden sorumlu kurumların başkanları ile Komisyon temsilcisinin katılacağı bir Avrupa Sistemik Risk Konseyi (European Systemic Risk Council, ESRC) oluşturulması önerilmektedir. Anılan yapı, AB bölgesinde 25 finansal piyasaların makro seviyedeki denetimi ile ilgilenecektir. ESRC, aynı zamanda, ABD Hazinesi tarafından yapılan öneride yer aldığı gibi, ulusal otoriteler veya AB seviyesindeki otoriteler tarafından yapılacak denetim çalışmalarına katılacaktır. ESRC’yi oluşturan tüm kurumlar AB finansal piyasalarını bir bütün olarak etkileyebilecek her türlü bilgiyi, talebi üzerine veya doğrudan ESRC’ye bildireceklerdir. Grup tarafından, yine 1nci aşamada, AB seviyesinde bankacılık, sigortacılık ve sermaye piyasaları otoritelerinin düzenleme ve denetim anlamında daha güçlendirilerek mevcut yapıların (sırasıyla Commission of European Banking Supervisors CEBS; Commission of European Insurance and Occupational Pension Supervisors CEIPS ve Commission of European Securities Regulators CESR) Avrupa Bankacılık Otoritesi, Avrupa Sigortacılık Otoritesi ve Avrupa Menkul Kıymet Otoritesi’ne dönüştürülmesi önerilmektedir. 2nci aşamada (2011-2012) ise, oluşturulan üç otoritenin fonksiyonları devam etmekle birlikte, özellikle sınır ötesi işlemler ile AB seviyesinde faaliyet gösteren finansal kuruluşların denetimine yönelik olarak Avrupa Finansal Denetim Sistemi (European System of Financial Supervision, ESFS) nin geliştirilmesi hedeflenmektedir. 26 II. MEVCUT DURUM A. TÜRKİYE’DE MEVCUT YAPI Türk finansal sisteminde güven ve istikrarın sağlanması ile tasarruf sahipleri ile yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması görevi çeşitli kurumların sorumluluk alanına girmektedir4. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB), fiyat istikrarı temel amacının yanı sıra finansal istikrarın sağlanmasına yönelik çeşitli sorumluluklar üstlenmiştir. Finansal sistemin farklı alt sektörlerinin düzenlenmesi ve denetlenmesi Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ve Hazine Müsteşarlığı (Sigortacılık Genel Müdürlüğü - SGM ve Sigorta Denetleme Kurulu - SDK) sorumluluğunda bulunmaktadır. Ayrıca Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) hem tasarruf mevduatının sigortalanması hem de sistem dışına çıkarılması gerekli görülen bankaların çözümlenmesinde sorumluluk üstlenmektedir. Finansal sistemde, finansal kurumların yükümlülüklerini yerine getirememeleri durumunda tasarruf sahipleri ve yatırımcıların alacaklarını garanti eden üç farklı koruma/güvence fonu bulunmaktadır. Bunlar tasarruf mevduatı sahiplerine yönelik Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, sermaye piyasalarında küçük yatırımcılara yönelik Yatırımcıları Koruma Fonu, sigortacılık alanında ise Güvence Hesabıdır. Diğer taraftan, başta Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı (MASAK), Rekabet Kurumu ve Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu (TMSK) olmak üzere, diğer kamu otoriteleri de kendi görev alanları ile ilgili konularda finansal kurumlar üzerinde düzenleme ve/veya denetim yetkisine sahiptir. 1.Kurumsal Yapı 1.1.Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 1211 Sayılı Merkez Bankası Kanunu’nda, fiyat istikrarını sağlama amacının yanı sıra, finansal istikrarı sağlamak destekleyici amaç olarak yer almaktadır. Bu amaçlar çerçevesinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, açık piyasa işlemleri yapmak, hükümetle birlikte Türk Lirasının iç ve dış değerini korumak için gerekli tedbirleri almak ve yabancı paralar ile altın karşısındaki muadeletini tespit etmeye yönelik kur rejimini belirlemek, Türk Lirasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesi için döviz ve efektiflerin vadesiz ve vadeli alım ve satımı ile dövizlerin Türk Lirası ile 4 Türk finans sisteminde faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlara ekte yer verilmektedir. 27 değişimi ve diğer türev işlemlerini yapmak, mali kurumların zorunlu karşılıklar ile ilgili yöntem ve esasları belirlemek, reeskont ve avans işlemleri yapmak, altın ve döviz rezervlerini yönetmek, Türk Lirasının hacim ve tedavülünü düzenlemek, finansal piyasaların takas ve saklama işlemlerinin sağlıklı yürüyebilmesi için gerekli ödeme sistemleri altyapısının oluşturulması ve sürdürülmesini sağlamak, finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili düzenleyici tedbirleri almak, nihai borçlanma mercii olarak piyasalara likidite sağlamak, mali piyasaları izlemek ve bankalardaki mevduatın vade ve türleri ile özel finans kurumlarındaki katılma hesaplarının vadelerini belirlemek konularında görevli kılınmıştır. Banka, ayrıca mali piyasaları izlemek amacıyla bankalar ve diğer mali kurumlardan ve bunları düzenlemek ve denetlemekle görevli kurum ve kuruluşlardan gerekli bilgileri istemeye ve istatistiki bilgi toplamaya da yetkilidir. Merkez Bankası belirlenen yetki ve görevleriyle ilgili olarak düzenlemeler yapmaya ve bunları uygulamaya, bu düzenlemelere tabi kurum ve kuruluşlar nezdinde bunlara uygun hareket edilip edilmediğini ve kendisine gönderilen bilgilerin doğru olup olmadığını denetlemeye de görevli ve yetkilidir. Merkez Bankasına yukarıda belirtilen görev ve yetkileri dışında Kanunun 44 üncü maddesi ile verilen bir diğer temel görev ise, Türkiye'de faaliyette bulunan mevduat bankaları, katılım bankaları, kalkınma ve yatırım bankaları, finansal holding şirketleri, finansal kiralama şirketleri, faktoring şirketleri, finansman şirketleri ile belirlenecek diğer mali kuruluşların müşterilerinin risk durumlarına ilişkin bilgileri toplamak ve ilgili kuruluşlar ile paylaşmak üzere kurulacak Risk Merkezine ilişkin usul ve esasların belirlenmesidir. Ayrıca, Bankaya 1211 sayılı Merkez Bankası Kanunu dışında diğer bazı düzenlemelerde de çeşitli görev ve yetkiler verilmiştir. Bu düzenlemelerden önemli iki tanesi, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar ile Banka Kartları ve Kredi Kartları Kanunu’dur. Diğer taraftan, Bankalararası Takas Odaları Merkezi (BTOM) 3167 sayılı Çekle Ödemelerin Düzenlenmesi ve Çek Hamillerinin Korunması Hakkında Kanun’un 6 ncı maddesi uyarınca, çeklerin banka şubeleri arasında hesaben tesviyesini sağlamak amacıyla tüzel kişiliği haiz olarak Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından kurulmuş olup gözetim ve denetimi Bankaca yapılmaktadır. 1.2.Sektörel Düzenleme ve Denetim Otoriteleri 1.2.1.Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 4389 sayılı Bankalar Kanunu ile kurulan ve Ağustos 2000 yılında faaliyetlerine başlayan BDDK, bankacılık faaliyetlerinin düzenlenmesi ve denetiminden sorumlu idari ve mali özerkliğe haiz bir 28 kamu kurumu niteliğindedir. 5411 sayılı Bankacılık Kanununda, BDDK’nın temel amaçları şu şekilde sayılmaktadır: finansal piyasalarda güven ve istikrarın sağlanması, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışması, mali sektörün gelişmesi, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunması. BDDK görev ve yetkilerini temel olarak 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ile 5464 sayılı Banka Kartları ve Kredi Kartları Kanununda tanımlanmıştır. Bahsi geçen kanunlar çerçevesinde finansal holding şirketleri, bankalar, faktoring şirketleri, finansal kiralama şirketleri, finansman şirketleri, varlık yönetim şirketleri ve kart kuruluşları BDDK’nın düzenleme ve denetimine tabi kuruluşlardır. Ayrıca denetime tabi kuruluşlara bağımsız denetim, derecelendirme, değerleme ve destek hizmeti verecek kuruluşları da BDDK tarafından yetkilendirilmektedir. Diğer taraftan BDDK açısından bankaların konsolide denetimi ayrı bir öneme sahiptir. Bu kapsamda, ana ortaklık niteliğindeki bankalar yanında, bunların yurt içi ve yurt dışı bağlı ortaklıkları, birlikte kontrol edilen ortaklıkları, şube ve temsilcilikleri BDDK’nın konsolide denetimine tâbidir. Bağlı ortaklık ve birlikte kontrol edilen ortaklıkların konsolide denetimi, gerek duyulması hâlinde, BDDK ve konsolide denetime tâbi kuruluşların denetimi ve gözetimi ile yetkili otoritelerle birlikte gerçekleştirilebilir. Denetim sonuçları ile denetime esas bilgi ve belgeler anılan yetkili mercilerin görüsü alınarak BDDK belirlenecek usul ve esaslara göre paylaşılır ve kullanılır. Ayrıca son yıllarda ülkemiz finans sektöründe de faaliyet göstermeye başlayan ve konsolide denetim açısından önem arz eden finansal holding şirketleri de BDDK denetimine tabidir. Finansal holding şirketleri, içlerinden en az bir tanesi bir mevduat veya katılım bankası olmak şartıyla bağlı ortaklıklarının tümü veya çoğunluğu finansal kuruluş olan şirket olarak tanımlanmaktadır. Finansal holding şirketleri ve bunların konsolidasyon kapsamındaki tüm ortaklıkları BDDK tarafından konsolide denetime tabi tutulmaktadır. Konsolide denetim, BDDK tarafından denetlenen bankalar, finansal kiralama, faktoring ve finansman şirketlerinin denetim sonuçları ile diğer finansal kuruluşları denetime ve gözetime yetkili merciler tarafından gerçekleştirilen denetim sonuçları konsolide edilmek suretiyle gerçekleştirilir. BDDK tarafından gerek duyulması halinde, konsolide denetimler BDDK ve diğer sektör düzenleme ve denetim otoriteleri ile birlikte gerçekleştirilebilir. BDDK, faaliyetlerinde amaçlarına ulaşabilmek dört temel yöntem kullanmaktadır. Bunlar: 29 Lisanslama ve Lisans İptal Etme: BDDK denetimine tabi şirketlere yönelik olarak kuruluş, faaliyet, birleşme, bölünme ve hisse devri izni vermekte ve gerekli gördüğü takdirde bu izinleri iptal etmekte ve/veya bankaların TMSF’ye devredilmesine karar vermektedir. İkincil Düzenleme Yapma: BDDK, denetimine tabi kuruluşlara ve faaliyetlere yönelik olarak ikincil düzenleme yapma yetkisine haizdir. Denetleme: BDDK denetimine tabi kuruluşların mali bünyelerini analiz etmek ve mevzuata aykırılıkları tespit etmek amacıyla yerinde denetim ve uzaktan gözetim faaliyetleri gerçekleştirir. İdari Karar Alma: BDDK denetime tabi kuruluşlar ve faaliyetlerine yönelik olarak idari kararlar alabilmektedir. Bu kapsamda, kuruluşlara çeşitli faaliyetleri yürütmelerine/genişletmelerine ilişkin izin verme, faaliyet kısıtlayıcı idari tedbirler alma, kuruluşlara idari cezalar kesme, mevzuatta yer alan suçlara ilişkin soruşturma ve kovuşturma talebiyle ilgili yargı kurumlarına başvuruda bulunma gibi konularda özel nitelikli kararlar alınabilmektedir. Finansal düzenlemenin temel amaçları açısından sınıflandırıldığında, BDDK tarafından çıkarılan düzenlemelerde yer alan hükümlerin aşağıdaki tabloda yer aldığı şekilde sınıflandırılması mümkündür. Tabloda her bir amaca yönelik olarak BDDK tarafından düzenleme konusu yapılan alanlar örneklenmektedir. Söz konusu alanlarda BDDK tarafından düzenleme, denetim ve uygulama faaliyetleri yürütülebilmektedir. Tablo 1: Temel Amaçlar İtibarıyla BDDK Düzenleme/Denetim/Uygulama Alanları TEMEL AMAÇ Kuruluşların sağlıklı mali yapıya sahip olmaları Sistemik Riskin Önlenmesi Finansal piyasaların etkin çalışması DÜZENLEME/DENETİM/UYGULAMA ALANLARI Lisanslamaya ilişkin kurallar (kurucularda aranan şartlar, minimum sermaye yükümlülüğü, bankaların TMSF’ye devri) Koruyucu düzenlemeler (sermaye yeterliliği, karşılıklar, yabancı para limitleri, likidite yeterliliği, kredi, iştirak, gayrimenkul, emtia, bağış sınırlamaları) Faaliyet kuralları (üst düzey yöneticilere ilişkin şartlar, iç kontrol, teftiş, risk yönetimi prensipleri, bilgi sistemlerine ilişkin hükümler, destek hizmeti alma kuralları) Koruyucu düzenlemeler ve faaliyet kurallarının tüm sektör için aynı yönde kullanılabilmesi yetkisi Diğer kurumlarla eşgüdüm: o Finansal Sektör Komisyonu, Eşgüdüm Komitesi faaliyetleri o Sistemik riskin TMSF, Hazine Müsteşarlığı ve TCMB ile müştereken tespiti Mevduat ve katılım fonu piyasasına ilişkin hükümler (mevduat ve katılım fonlarının kabulü ve çekilmesine, katılım fonlarına ilişkin koşullara, zamanaşımlarına yönelik hükümler) Kredi piyasasına ilişkin hükümler (alınacak hesap durum belgelerine, katılım bankalarınca verilebilecek kredilere, kredi kartlarının sözleşme şekli ve genel işlem şartlarına, kredi kartlarında faiz hesaplama yöntemleri ve kart 30 Müşteri ve yatırımcı haklarının korunması limitlerine, kredi kartlarının haksız kullanımı ve sigortalanmasına yönelik hükümler) İtibarın korunması ve etik ilkelere ilişkin hükümler Birliklerce belirlenecek meslek ilkelerine ilişkin hükümler Birliklerce belirlenecek haksız rekabetin önlenmesine ilişkin hükümler Kurumsal yönetim ilkeleri Muhasebeleştirme, kamuya açıklama ve bağımsız denetim kuralları Mevduat sigortası zorunluluğu Müşteri haklarının korunması (müşteri sırrının korunması, müşterilerin bilgilendirilmesi, sözleşmelere ilişkin asgari unsurlar ve tip sözleşmeler, kimlik doğrulama, müşteri şikayet ve ihbarları) Birliklerce belirlenecek ilan ve reklam esasları Birliklerce oluşturulan halem heyetleri 1.2.2.Sermaye Piyasası Kurulu Sermaye Piyasası Kurulu, 1981 yılında 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile kurulmuş ve temel amacı sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde çalışmasını ve tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarının korunmasını sağlamak olan idari ve mali özerkliğe sahip düzenleyici ve denetleyici bir kamu kurumudur. Kurul bu amaçlara ulaşmak amacıyla aşağıdaki temel faaliyetleri gerçekleştirmektedir. Sermaye piyasası araçlarını Kurul kaydına almak ve sermaye piyasası araçlarının ihracı, halka arz ve satışı ile kamunun aydınlatılması yükümlülüklerini düzenlemek ve denetlemek, Sermaye piyasası faaliyetinde bulunacak menkul kıymet yatırım ortaklıkları ve yatırım fonları, gayrimenkul yatırım ortaklıkları, girişim sermayesi yatırım ortaklıkları, borsa yatırım fonları, konut finansman fonu, varlık finansman fonu, portföy yönetim şirketleri, aracı kurumlar, vadeli işlemler aracılık şirketleri, derecelendirme şirketleri, bağımsız denetleme kuruluşları gibi kurumlara ilişkin kuruluş, faaliyet ve sona ermeye dair esasları belirlemek, Sermaye Piyasası Kanununa tabi ihraçcıların, kendi menkul kıymetlerini halka arz eden ve Sermaye Piyasası Kanununda öngörülen sermaye piyasası faaliyetinde bulunan bankaların, sermaye piyasası kurumlarının ve borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasaların faaliyetlerinin Kanuna, Kurul yönetmelik, tebliğ ve kararlarına ve sermaye piyasaları ile ilgili diğer mevzuata uygunluğunu gerekli her türlü bilgi ve belgeyi isteyerek, izlemek ve denetlemek, Kurul Düzenlemelerine aykırılıklara ilişkin olarak, Kanun kapsamındaki müeyyideleri uygulamak ve suç duyurusunda bulunmak, Sermaye Piyasası Kanunu kapsamındaki konularla ilgili düzenleme yapmak. 31 Bir düzenleyici ve denetleyici otorite olan SPK’nın finansal düzenleme, denetim ve gözetim fonksiyonlarına ilişkin olarak yürüttüğü faaliyetleri finansal düzenlemenin temel amaçları açısından aşağıdaki tabloda yer aldığı şekliyle özetlemek mümkündür. Tablo 2: Temel Amaçlar İtibarıyla SPK Düzenleme/Denetim/Uygulama Alanları TEMEL AMAÇ Kuruluşların sağlıklı mali yapıya sahip olmaları Finansal istikrarın sağlanması Finansal piyasaların etkin çalışması Müşteri ve yatırımcı haklarının korunması DÜZENLEME, DENETİM VE GÖZETİM ALANLARI Lisanslamaya ilişkin kurallar (kurucularda aranan mali şartlar, asgari sermaye yükümlülüğü) Koruyucu düzenlemeler (sermaye yeterliliği, likidite oranı, kredi sınırlamaları, portföy sınırlamaları) Faaliyet kuralları (personel ve üst düzey yöneticilere ilişkin şartlar, iç kontrol, teftiş) Koruyucu düzenlemeler ve faaliyet kurallarının tüm sektör için eş zamanlı olarak izlenilmesi Diğer kurumlarla eşgüdüm (Finansal Sektör Komisyonu) Borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalar ile kambiyo ve kıymetli madenler borsalarının izlenmesi ve denetlenmesi Sermaye piyasası suçlarının önlenmesi, denetlenmesi, müeyyide uygulanması Sektör çalışanlarına ve yöneticilere yönelik lisanslama faaliyetleri Kamunun aydınlatılması yükümlülükleri Kuruluşlar ile yatırımcılar arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi Yatırımcıları koruma fonu, özel fon Kurumsal yönetim ilkeleri Muhasebe standartları ve bağımsız denetim kuralları Performansa dayalı ücretlendirmeye ilişkin sınırlamalar 1.2.3.Hazine Müsteşarlığı (Sigortacılık, Özel Emeklilik ve Kambiyo İşlemleri) Sigortacılık sektörünün düzenlenmesi ve denetlenmesi, Hazine Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilmektedir. Hazine Müsteşarlığı, kendi teşkilat kanunu, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu, 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu ile diğer kanunların verdiği yetki çerçevesinde; - Sigorta Şirketleri - Reasürans Şirketleri - Emeklilik Şirketleri - Brokerler - Acenteler - Eksperler - Aktüerler 32 - Sigortacılık faaliyeti gösteren diğer organizasyonlar (sigorta ve reasürans havuzları v.b.) - Sigortacılıkla ilgili meslek kuruluşlarını (Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği, Türkiye Sigorta Eksperleri İcra Komitesi, Türkiye Sigorta Acenteleri İcra Komitesi) kuruluş, faaliyet ve faaliyetlerinin sonlandırılması bakımlarından düzenleme ve denetleme yetkisine sahiptir. Hazine Müsteşarlığı 4059, 4632 ve 5684 sayılı Kanunlarda belirtilen amaçlara ulaşabilmek için aşağıdaki faaliyetleri yürütür. - Lisanslama : Sigorta, reasürans, emeklilik şirketleri, brokerler, eksperler, aktüerler ve acenteler faaliyetlerine başlamadan önce Müsteşarlıktan izin almak zorundadırlar. Lisansların iptali de Müsteşarlık tarafından gerçekleştirilmektedir. - İkincil Düzenleme Yapma : Hazine Müsteşarlığı, denetimine tabi kuruluşlara ve faaliyetlere yönelik olarak ikincil düzenleme yapma yetkisine sahiptir. - Denetleme : Hazine Müsteşarlığı denetimine tabi kuruluşların mali bünyelerini analiz etmek ve mevzuata aykırılıkları tespit etmek amacıyla yerinde denetim ve uzaktan gözetim faaliyetleri gerçekleştirir. - İdari Karar Alma : Hazine Müsteşarlığı denetime tabi kuruluşlar ve faaliyetlerine yönelik olarak idari kararlar alabilmektedir. Bu kapsamda, kuruluşlara çeşitli faaliyetleri yürütmelerine/genişletmelerine ilişkin izin verme, faaliyet kısıtlayıcı idari tedbirler alma, kuruluşlara idari cezalar kesme, mevzuatta yer alan suçlara ilişkin soruşturma ve kovuşturma talebiyle ilgili yargı kurumlarına başvuruda bulunma gibi konularda özel nitelikli kararlar alınabilmektedir. Hazine Müsteşarlığı tarafından sigortacılık ve özel emeklilik alanında, finansal düzenlemenin temel amaçları açısından yürütülen düzenleme, denetleme ve uygulama faaliyetleri aşağıdaki tabloda özetlenmiştir. 33 Tablo 3: Temel Amaçlar İtibarıyla Hazine Müsteşarlığı (Sigortacılık ve Özel Emeklilik) Düzenleme/Denetim/Uygulama Alanları TEMEL AMAÇ DÜZENLEME ALANLARI Kuruluşların sağlıklı mali yapıya sahip olmaları Şirket kuruluşuna ilişkin kurallar (sigortacılık harici faaliyet yasağı, kurucularda aranan şartlar, minimum sermaye yükümlülüğü, iş planı sunma zorunluluğu, hayat ve hayat dışı sigortalardan sadece birinde faaliyet gösterebilme, yeterliliğe ilişkin denetim) Koruyucu düzenlemeler (sermaye yeterliliği, sigortacılık teknik karşılıkları, sigortacılık teknik karşılıklarının yatırılacağı varlıklara ilişkin sınırlamalar, mali bünye zaafiyetine karşı aşama aşama tedbirler, aktif azaltıcı işlem yasağı) Faaliyet kuralları (üst düzey yöneticilere ilişkin şartlar, iç sistemler, faaliyette bulunulacak her bir sigorta branşı için ruhsat alınması, faaliyette bulunulacak her bir branş için ilave sermaye zorunluluğu, aktüer çalıştırma zorunluluğu ) Diğer aktörlere ilişkin düzenlemeler (sigorta ve bireysel emeklilik aracıları, aktüerler, eksperler...) Sistemik Riskin Önlenmesi Diğer kurumlarla eşgüdüm (Finansal sektör komisyonu; Bireysel Emeklilik Danışma Kurulu) Finansal piyasaların etkin çalışması Bireysel Emeklilik Sistemine ilişkin hükümler (Emeklilik sözleşmeleri, Katkı paylarının yatırıma yönlendirilmesi, Katkı payının değiştirilmesi ve ödemeye ara verme, Emekliliğe hak kazanma ve birikimlerin ödenmesine ilişkin hükümler, Emeklilik Gözerim Merkezi) Sigortacılığa ilişkin hükümler (Sigorta sözleşmelerinin asgari olarak genel şartlara uyumu, tarifeler, yurt dışında yaptırılabilecek sigortalar, sigortacılık eğitim merkezi, ihtisas komiteleri, sigorta bilgi merkezi, Tarsim, Dask, Zorunlu Sigortalar) Muhasebeleştirme, kamuya açıklama ve bağımsız denetim kuralları Güvence Hesabı Tüketicilere asgari bilgilendirme zorunluluğu Şirketlerin teminat tutma zorunluluğu Sigortacılıkta tahkim Müşteri ve yatırımcı haklarının korunması Hazine Müsteşarlığı tarafından ayrıca; ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenlemeleri yapmak, kambiyo rejimine ilişkin faaliyetleri yürütmek, ödünç para verme mevzuatı kapsamındaki işleri yürütmek, kıymetli madenlere ilişkin mevzuat işlerinin yürütülmesi görevleri de yapılmaktadır. Bu çerçevede; İkrazatçılar, Yetkili Müesseseler (Döviz Büroları), 34 İstanbul Altın Borsası, Müsteşarlıkça denetim ve gözetim yapılan kuruluşlar arasında bulunmaktadır. 1.3.Koruma/Güvence Fonları 1.3.1.Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu 22.07.1983 tarihinde yürürlüğe giren Bankalar Kanununa ilişkin 70 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile bankalardaki tasarruf mevduatını sigorta etmek amacıyla tüzel kişiliği haiz olarak kurulmuş, idare ve temsili Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasına verilmiştir. Fonu idare ve temsil görevi 4389 sayılı Bankalar Kanunu hükümleri çerçevesinde 31.08.2000 tarihinden itibaren Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna intikal etmiştir. 26.12.2003 tarihinde 5020 sayılı Kanun ile 4389 sayılı Bankalar Kanununda yapılan değişiklik ile Fonun karar organının Fon Kurulu olduğu ve Fonun genel yönetim ve temsili ile Fon Kurulunca alınan kararların yürütülmesinin Fon Kurulu Başkanına ait olduğu hükme bağlanmış ve Fon özerk bir statüye kavuşmuştur. 01.11.2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanununda ise Fonun kamu tüzel kişiliğe haiz, idari ve mali özerk statüsü korunmuş ve Fona mevduat sigortacılığına ilişkin politikaları belirleme yetkisi verilmiştir. Bankacılık Kanununun 111’inci maddesi gereğince; Fon görevini yaparken bağımsızdır. Fonun kararları yerindelik denetimine tabi tutulamaz. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi Fon Kurulunun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez. Fonun görevleri Bankacılık Kanunu ile yeniden tanımlanmıştır. Söz konusu Kanunun 111’inci maddesinde Fonun görevleri şu şekilde tanımlanmıştır: Bankacılık Kanunu ve ilgili diğer mevzuat ile verilen yetkiler çerçevesinde tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla, mevduatın ve katılım fonlarının sigorta edilmesi, Fon bankalarının yönetilmesi, malî bünyelerinin güçlendirilmesi, yeniden yapılandırılması, devri, birleştirilmesi, satışı, tasfiyesi, Fon alacaklarının takip ve tahsili işlemlerinin yürütülmesi ve sonuçlandırılması, Fon varlık ve kaynaklarının idare edilmesi, Kanunla verilen diğer görevlerin ifası. Fonun ana faaliyetleri, Mevduat Sigortacılığı Faaliyetleri ve Çözümleme Faaliyetlerinden oluşmaktadır. Mevduat Sigortacılığı Faaliyetleri çerçevesinde Fon; mevduat sigortacılığına ilişkin politikaların belirlenmesi ve gerekli düzenlemelerin yapılması, mevduat sigortacılığından kaynaklanan risklerin ölçülmesi ve yönetilmesi, sektör ve bankaların riskinin izlenmesi ve sigorta primlerinin tahsil edilmesine yönelik işlemleri yürütmektedir. Çözümleme Faaliyetleri kapsamında ise; Fona devredilme veya faaliyet izni kaldırılma ihtimali beliren bankalar ile ilgili erken uyarı sisteminin söz konusu bankaların çözümleme sürecinin optimum maliyet ve zamanda tamamlanması ve söz konusu bankalar nedeniyle aktarılan kaynakların geri kazanımına ilişkin işlemleri yürütmektedir. 35 Tablo 4: Temel Amaçlar İtibarıyla TMSF Düzenleme/Denetim/Uygulama Alanları TEMEL AMAÇ Kuruluşların sağlıklı mali yapıya sahip olmaları Sistemik riskin önlenmesi Finansal piyasaların etkin çalışması Müşteri ve yatırımcı haklarının korunması DÜZENLEME ALANLARI BDDK’nın görüşü alınmak suretiyle bankaların sigortaya tabi mevduatlarına ilişkin“risk esaslı prim tarifesi”nin belirlenmesi Mevduat ve katılım fonlarının sigortalanması Geri kazanım faaliyetleri Kendisine devredilen bankaların ve varlıkların çözümlenmesi Diğer kurumlarla eşgüdüm: o Finansal Sektör Komisyonu, Eşgüdüm Komitesi faaliyetleri o Sistemik riskin BDDK, Hazine Müsteşarlığı ve TCMB ile müştereken tespiti Kredi kuruluşlarının faaliyet izninin kaldırılması ve fona devir ile ilgili hükümler Fon şirketlerinin tasfiye edilmesi ve satış işlemleri Varlık Yönetim Şirketinin kuruluşuna ilişkin düzenleme Fon’un finansal varlıklarının etkin kullanımı Mevduat ve katılım fonlarının sigortalanması ve ödenmesi Fon alacaklarının takip ve tahsiline ilişkin düzenlemeler 1.3.2.Yatırımcıları Koruma Fonu Yatırımcıları Koruma Fonu, Sermaye Piyasası Kanunu’na 15.12.1999 tarih ve 4487 sayılı Kanun’un 23. maddesi ile eklenen 46/A maddesi ile tüzel kişiliği haiz olarak kurulmuştur. Hakkında tedrici tasfiye veya iflas kararı verilen aracı kurumların ve Bankalar Kanunu hükümleri saklı kalmak kaydıyla Bakanlar Kurulu Kararıyla faaliyetleri durdurulan Sermaye Piyasası Kanunu’nun 50 nci maddesi (a) bendi hükmü kapsamındaki bankaların, sermaye piyasası faaliyetleri ve işlemleri nedeniyle müşterilerine karşı hisse senedi işlemlerinden doğan nakit ödeme ve hisse senedi teslim yükümlülüklerini ve Sermaye Piyasası Kanunu’nun 46/B maddesinde düzenlenen görevleri Kanunda öngörülen esaslara göre yerine getirmek ve tasfiye giderlerini karşılamak amacıyla kurulmuştur. Fon, sermaye piyasası araçlarının kaydını tutmakla görevli Merkezi Kayıt Kuruluşu A.Ş. tarafından idare ve temsil olunur. Bütün aracı kuruluşlar, Yatırımcıları Koruma Fonu’na katılmak zorundadır. Fon’un yönetim ve çalışma esasları Sermaye Piyasası Kurulu’nca çıkarılan Yatırımcıları Koruma Fonu Yönetmeliği ile belirlenmiştir. 36 Yatırımcıları Koruma Fonu Yönetmeliği’nin 4. maddesi uyarınca aracı kuruluşların, Fon tarafından bu Yönetmelik çerçevesinde karşılanacak yükümlülükleri; sermaye piyasası faaliyetleri ve işlemleri nedeniyle hisse senedi işlemlerinden doğan ve gerçek ve tüzel kişi yatırımcı tarafından satılmak, saklanmak, yönetilmek, virman edilmek, ödünç işlemlerine konu edilmek üzere veya diğer nedenlerle aracı kuruluşlara tevdi edilen veya müşteri emrine istinaden alınan hisse senetleri ile yatırımcı tarafından hisse senedi satın alınmak üzere veya satın alınan hisse senetleri karşılığında tevdi edilen nakit ya da gerçek ve tüzel kişi yatırımcıya ait hisse senedinin satılmasından sağlanan nakitten oluşur. Hisse senetlerinin sağladığı temettü, bedelsiz pay alma ve bedeli ödenen yeni pay alma gibi mali haklardan kaynaklanan hisse senedi ve nakit ile hisse senedini temsilen ihraçcı ortaklıklar tarafından verilen belgeler de bu madde çerçevesinde koruma kapsamındadır. Haklarında tedrici tasfiye veya iflas kararı verilen aracı kurumların ve faaliyetleri durdurulan bankaların yaptıkları sermaye piyasası faaliyetleri ve işlemleri nedeniyle müşterilerine karşı hisse senedi işlemlerinden doğan nakit ödeme ve hisse senedi teslim yükümlülüklerinin (2008 yılı için) 51.674,00-TL’ye kadar olan bölümü Fon tarafından karşılanacaktır. Bu tutar, her yıl yeniden değerleme oranında arttırılmaktadır. 1.3.3.Güvence Hesabı Sigortalıların daha etkin bir şekilde korunabilmesini teminen 5684 sayılı Kanun ile eski Garanti Hesabı’nın kapsamı genişletilmiş ve Güvence Hesabı oluşturulması öngörülmüştür. Garanti Hesabı’ndan farklı olarak, Güvence Hesabı ile Sigortacılık Kanununa, Sigorta Murakabe Kanunu’na, Karayolları Trafik Kanunu ile Karayolu Taşıma Kanunu’na göre zorunlu kılınan sigortalardan doğan tazminatların karşılanabilmesi amaçlanmıştır. Bu şekilde, sigortaların zorunlu hale getirilmiş olması nedeniyle duyulan güvenin zedelenmemesi için, herhangi bir zarar görülmesi durumunda ortaya çıkan zararın belirli kurallar dahilinde karşılanabilmesi amaçlanmıştır. Güvence Hesabı 14 Haziran 2007 tarih, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 14 üncü maddesiyle Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri bünyesinde kurulmuştur. Sigortacılık Kanunu'nun geçici 1 inci maddesi ile Karayolu Trafik Garanti Sigortası Hesabı'nın tüm sorumlulukları, varlıkları, alacakları ve yükümlülükleriyle birlikte Güvence Hesabı'na devrolmuştur. 37 Kapsamında bulunan zorunlu sigortaların sağladığı teminatlara ilişkin olarak; sigortalının belirlenememesi, rizikonun meydana geldiği tarihte geçerli sigortanın bulunmaması veya çalınmış veya gasp edilmiş araçlarla kazaya sebebiyet verilmesi durumlarında, kazalarda zarar gören kişilerin, sigorta güvencesinden yoksun kalmaları nedeniyle uğrayacakları bedeni zararların giderilmesi amacıyla kurulmuştur. Hesab'ın bu amacına ek olarak, kapsamında bulunan zorunlu sigortaları yapan sigortacının mali bünye zaafiyeti nedeniyle sürekli olarak bütün branşlardan ruhsatlarının iptal edilmesi ya da iflası halinde sigortacının ödemekle yükümlü olduğu maddi ve bedensel zararların karşılanmasında Güvence Hesabı'nın görevleri arasında tanımlanmıştır. Güvence Hesabı, kapsamında bulunan zorunlu sigortaların sağladığı teminatlara ilişkin bedeni olarak (yaralanma, sakatlık, ölüm gibi) zarar görenlerin tedavi masraflarını karşılamakta ve kaza sonrasında sakat kalma halinde sakatlık tazminatı, ölüm halinde ise ölenin desteğinden yoksun kalanlara destekten yoksun kalma tazminatı ödemektedir. Güvence Hesabı aşağıdaki zararları tazmin etmektedir. - Sigortalının tespit edilememesi durumunda kişiye gelen bedensel zararlar, - Rizikonun meydana geldiği tarihte geçerli olan teminat tutarları dâhilinde sigortasını yaptırmamış olanların neden olduğu bedensel zararlar, - Zorunlu sigorta teminat limitleri ile sigorta poliçesinde belirtilen teminat arasındaki fark kadar ödenecek bedensel tazminat tutarları, - Sigorta şirketinin malî bünye zaafiyeti nedeniyle sürekli olarak bütün branşlarda ruhsatlarının iptal edilmesi ya da iflası halinde (Güvence Hesabı kapsamında kalan Zorunlu Sigortalar ile sınırlı olarak) ödemekle yükümlü olduğu maddi ve bedensel zararlar, - Çalınmış veya gasp edilmiş bir aracın karıştığı kazada,13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu uyarınca işletenin sorumlu tutulmadığı hallerde, kişiye gelen bedensel zararlar. Aşağıdaki sigortalar Güvence Hesabı kapsamındadır. 1. Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası 2. Zorunlu Karayolu Taşımacılık Mali Sorumluluk Sigortası 3. Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası 4. Tüpgaz Zorunlu Sorumluluk Sigortası 5. Tehlikeli Maddeler Zorunlu Sorumluluk Sigortası 38 1.4.Diğer Kamu Kurumları 1.4.1.Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı 1 Haziran 2005 günü yürürlüğe giren 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 282 nci maddesinde “suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama suçu” düzenlenmiş olup buna göre; alt sınırı bir yıl veya daha fazla hapis cezasını gerektiren bir suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini yurt dışına çıkarmak veya bunların gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak maksadıyla çeşitli işlemlere tabi tutmak aklama suçunu oluşturmaktadır. 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanununun 29.06.2006 tarihli ve 5532 sayılı Kanunla değişik 8 inci maddesinde “terörün finansmanı suçu düzenlenmiş olup buna göre; her kim tümüyle veya kısmen terör suçlarının işlenmesinde kullanılacağını bilerek ve isteyerek fon sağlar veya toplarsa terörün finansmanı suçunu işlemiş sayılır. 13.11.1996 tarihli ve 4208 sayılı Karaparanın Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun ile kurulan MASAK, 17 Şubat 1997 yılında fiilen göreve başlamış olup MASAK’ın görev ve yetkileri 11.10.2006 tarihli ve 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun ile yeniden tanımlanmıştır. 5549 sayılı Kanun ile MASAK’a suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesine yönelik çalışmalar yapmak, bu kapsamda veri toplamak, şüpheli işlem bildirimlerini almak, analiz etmek ve değerlendirmek, aklama suçunu araştırmak ve incelemek, Cumhuriyet savcılarının aklama suçunun tespitine ilişkin taleplerini yerine getirmek ve aklama ve terörün finansmanı suçlarının işlendiğine dair olguların varlığının tespiti halinde Cumhuriyet savcılığına suç duyurusunda bulunmak ve bu suçların önlenmesine yönelik getirilen tedbirlerin belirlenen yükümlüler tarafından kanuna uygun olarak uygulanıp uygulanmadığının denetimini yapmakla yetkili ve görevli kılınmıştır. MASAK, suç gelirlerinin aklanması alanındaki gelişmeler ve aklama suçunun önlenmesi ve ortaya çıkarılmasına yönelik yöntemler konusunda araştırmalar yapmakta, belirlenen politikalar çerçevesinde kanun, tüzük ve yönetmelik taslakları hazırlamakta ve ilgili Kanun ve Bakanlar Kurulu kararlarının uygulanması konusunda düzenlemeler yapmaktadır. MASAK’ın misyonu, aklama ve terörün finansmanı suçlarının önlenmesi ve tespitine yönelik olarak; politika oluşturulması ve düzenleme yapılmasına katkıda bulunmak, hızlı ve güvenilir bir şekilde bilgi toplamak ve analiz etmek, araştırma ve inceleme yapmak, elde edilen bilgi ve sonuçları 39 ilgili makamlara iletmektir. Bu misyon çerçevesinde MASAK vizyonunu suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanıyla etkili bir şekilde mücadele ederek etkin bir ekonomi ve güvenli bir toplum oluşmasına katkıda bulunan öncü bir kurum olmak şeklinde tanımlamıştır. 1.4.2.Rekabet Kurumu Rekabet kanunlarını uygulamakla yükümlü olan rekabet otoriteleri; girişim özgürlüğünün güvence altına alınması, kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması yoluyla toplumsal refahın arttırılmasını sağlamak üzere teşebbüslerin etkin rekabet koşullarını bozan eylem ve işlemlerinin önüne geçmek için gerekli önlemleri almak ve düzenlemeleri hayata geçirmekle yükümlü kılınmaktadır. Böylelikle, bir yandan rekabetin sürecinin korunması yoluyla ülke kaynaklarının halkın taleplerine göre dağıtımı sağlanırken, bir yandan da artan ekonomik verimlilik ile genel refaha olumlu katkılar sağlanması mümkün olabilecektir. Nitekim sağlıklı ve rekabetçi piyasaların önemine binaen Anayasanın 167. maddesi devlete açıkça piyasalarda oluşacak fiili yahut anlaşma sonucu doğacak tekelleşmeyi ve kartelleşmeyi önleme görevi vermiştir. Bu çerçevede, 1994 yılında 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun kabul edilmiş ve 1997 yılında bu Kanunu uygulamakla yükümlü otorite olan Rekabet Kurumu faaliyete başlamıştır. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un amacı, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hâkim olan teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamaktır. 1.4.3.Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu Ülkemizdeki muhasebe ve finansal raporlamaya ilişkin çok başlı uygulamaya son vermek amacıyla, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’na 18.12.1999 tarih ve 4487 sayılı Kanunla eklenen Ek1'inci madde uyarınca muhasebe standartlarını oluşturmak ve yayımlamak üzere idari ve mali özerkliğe sahip, kamu tüzel kişiliğini haiz Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu (TMSK) kurulmuştur. Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu Karar Organı; Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Yükseköğretim Kurulu ile Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğinden birer, Türkiye Serbest Muhasebeci Malî Müşavirler ve Yeminli Malî Müşavirler Odaları Birliğinden bir yeminli malî müşavir ve bir serbest muhasebeci malî müşavir olmak üzere 9 üyeden oluşmaktadır. Kurulun görevleri şunlardır: 40 a) Muhasebe standartlarının oluşturulmasında esas alınmak üzere, Kavramsal Çerçeveyi belirlemek ve Türkiye Muhasebe Standardı Taslak Metinlerini hazırlayıp kamuoyunun görüşlerine açmak, b) Gerçek, güvenilir, karşılaştırılabilir, ihtiyaca uygun, anlaşılabilir ve tutarlı finansal bilgi üretilmesini sağlayacak Türkiye Muhasebe Standartlarını oluşturmak, c) Finansal bilgilerin karşılaştırılabilirliğinin uluslararası alanda da sağlanmasını teminen, ulusal muhasebe standartlarının uluslararası kabul görmüş muhasebe ilkeleri ve en iyi muhasebe uygulama örnekleri ile uyumunu gerçekleştirmek üzere gerekli çalışmaları yapmak, d) Finansal tabloların ihtiyaçlara uygun bilgi sunmasını ve belirlenecek standartlarla ilgili olarak uygulamada karşılaşılabilecek sorunlara ilişkin önlem alınabilmesini sağlamak üzere, standartların oluşturulması sürecinde muhasebe ilgi gruplarının görüşlerinin alınmasını sağlamak ve standartların oluşturulması sürecinde düzenli olarak kamuoyunu bilgilendirmek, Kurulun yetkileri şunlardır: a) Ulusal muhasebe standartlarının oluşturulması ve uygulanmasına yön verilmesi amacıyla hazırlanacak standartları, yorumları ve bunlara ilişkin diğer belgeleri görüşüp karara bağlamak, b) Muhasebe standartlarının uygulanmasına ilişkin genelge ve özelgeler yayımlamak, Diğer taraftan, önümüzdeki aylarda yürürlüğe girmesi beklenen Türk Ticaret Kanunu Tasarısı muhasebe standardı belirleme konusunda TMSK’yı tek yetkili otorite kılmakta ve halka açık olsun olmasın ülkedeki tüm işletmelere muhasebe ve finansal raporlama konularında TMSK tarafından yayımlanan Türkiye Muhasebe Standartları’na uyma mecburiyeti getirmektedir (TTK Tasarısı md. 88/1 ve 88/2)5. Tasarıda SPK, BDDK ve Hazine Müsteşarlığı gibi düzenleyici kurumların, gerekli olması halinde, Türkiye Muhasebe Standartları ile uyumlu olması koşuluyla kendi sektörleri ile ilgili standartlara ilişkin detaylı düzenlemeler yayımlayabilecekleri belirtilmektedir (TTK Tasarısı md. 88/4)6. 5 Madde 88 - (1) 64 ilâ 88 inci madde hükümlerine tâbi gerçek ve tüzel kişiler gerek ticarî defterlerini tutarken, gerek münferit ve konsolide finansal tablolarını düzenlerken, Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu tarafından yayımlanan, Türkiye Muhasebe Standartlarına, kavramsal çerçevede yer alan muhasebe ilkelerine ve bunların ayrılmaz parçası olan yorumlara aynen uymak ve bunları uygulamak zorundadırlar. 514 ilâ 528 inci maddeler ile Kanunun ilgili diğer hükümleri saklıdır. Madde 88 - (2) Bu düzenlemeler, uygulamada birliği sağlamak ve finansal tablolara uluslararası pazarlarda geçerlilik kazandırmak amacıyla, Uluslararası Finansal Raporlama Standartlarına tam uyumlu olacak şekilde, yalnız Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu tarafından belirlenir ve yayımlanır. 6 Madde 88 - (4) Kanunlarla, belirli alanları düzenlemek ve denetlemek üzere kurulmuş bulunan kurum ve kurullar, Türkiye Muhasebe Standartlarına uygun olmak ve Türkiye Muhasebe Standartları Kurulunun onayını almak şartıyla, kendi alanları için geçerli olacak standartlar ile ilgili olarak ayrıntıya ilişkin, sınırlı düzenlemeleri yapabilirler. 41 1.4.4.Özdüzenleyici Kurumlar Öz düzenlemenin genel amaçları, IOSCO’nun Menkul Kıymet Düzenlemelerine İlişkin Amaç ve İlkeler’inde finansal piyasaların devlet tarafından düzenlenmesi için tanımlanmış olan amaçlarla aynıdır: Piyasaların güvenilirliğinin/bütünlüğünün sağlanması (dürüst, etkin ve şeffaf piyasalar), finansal istikrarın sağlanması (sistemik riskin azaltılması) ve yatırımcıların korunması. Öz düzenleyici kurumlar finansal piyasalarda etik ve meslek kuralları gibi konularda çeşitli görevler üstlenmekte olup, bu nitelikteki kurumlara örnek teşkil eden borsalara ilişkin bilgilere ekte yer verilmiştir. 2.Kurumlar Arası İşbirliği Türk finansal sisteminin düzenlenmesinde sorumlu otoriteler bağımsız faaliyette bulunmakla birlikte, otoriteler arasında bilgi alış-verişinin gerçekleştirildiği komiteler de mevcuttur. Bunlardan en önemlisi, 5411 Sayılı Bankacılık Kanununa göre kurulan ve tüm ilgili otoriteler ile kamu kurumlarının katıldığı Finansal Sektör Komisyonudur. Komisyon BDDK, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, TCMB, SPK, TMSF, Rekabet Kurulu, Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığı, İstanbul Altın Borsası, İMKB, Vadeli İşlemler ve Opsiyon Borsası, Türkiye Bankalar Birliği ve Türkiye Katılım Bankaları Birliği üst düzey temsilcilerinden oluşmaktadır. Komisyon, finansal piyasalardaki güven ve istikrar ile gelişmeyi temin etmek üzere, bilgi teatisini, kurumlar arası işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, ortak politika önerilerinde bulunmak ve finans sektörünün geleceğini ilgilendiren konulara ilişkin görüş bildirmekle görevlidir. Komisyon en az altı ayda bir toplanmakta ve sonuçları hakkında Bakanlar Kuruluna bilgi sunmaktadır. Finansal Sektör Komisyonu dışında, ilgili otoriteler arasında ikili ilişkilerin gerçekleştirildiği ikili işbirliği anlaşmaları ve çeşitli komisyonlar/toplantılar da mevcuttur. Örneğin BDDK ve TCMB arasında bilgi paylaşımı ve işbirliği alanlarını düzenleyen bir ikili işbirliği anlaşması mevcuttur. Ayrıca BDDK ve TMSF arasında işbirliği sağlamak amacıyla 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ile Eşgüdüm Komitesi tesis edilmiştir. Komite ile bankacılık sisteminin genel durumu, kredi kuruluşlarının denetimleri sonucu alınacak önlemler, risk esaslı sigorta primlerinin hesaplanmasında kullanılmak üzere kredi kuruluşlarının malî bünyelerini gösteren analiz sonuçları ve ayrıca bu bankaların mevduat ve katılım fonları hesap adetleri, sigortalı mevduat ve katılım fonları ve toplam mevduat ve katılım fonu tutarları 42 hakkında gerekli bilgilerin paylaşılması, TMSF’nin görev alanına giren konularda ve işlem tesis edilmesinin gerekli olduğu hâllerde BDDK ile TMSF’nin azamî düzeyde işbirliği yapmasının sağlanması hedeflenmektedir. BDDK ve TMSF’nin başkan ve başkan yardımcılarından oluşan komite en az üç ayda bir defa olmak üzere, tarafların uygun göreceği sıklıkta toplanmaktadır. 2.1.Sistemik Riskin Yönetilmesi 2.1.1.Sistemik Riskin Tanımı Sistemik risk, finansal sistem içindeki bir ya da birkaç kuruluşun yükümlülüklerini yerine getiremeyecek duruma gelmesi, mevduat sahiplerinin paniğe kapılarak mevduatlarını hızla çekmeleri ve kreditörlerin verdikleri kredileri geri çağırmaları gibi durumlar nedeniyle zincirleme iflasların sistemin tamamını etkileyecek hale dönüşmesi olasılığı olarak tanımlanabilir. Uluslararası Ödemeler Bankası (BIS) ise sistemik riski, “bir piyasa katılımcısının yükümlülüklerini yerine getirememesinin zincirleme bir etki ile başka piyasa katılımcılarını da aynı duruma düşürmesi sonucu sistemde daha büyük finansal güçlüklerin ortaya çıkması ihtimali” olarak tanımlamaktadır. IMF’nin bir çalışma tebliğine7 göre bir ülkenin bankacılık sistemindeki mevduatların yüzde 20’sini etkileyecek boyuttaki bir gelişme sistemik risk olarak değerlendirmektedir. Sistemik riski İngiltere Merkez Bankası “bankacılık sistemindeki sermayenin tamamının ya da tamamına yakınının tahrip olabileceği durum8”, Fed eski yönetim kurulu üyesi Prof. Frederic Mishkin ise “finansal piyasalardaki bilgi akışının ani ve genellikle beklenmeyen şekilde bozulması sonucu ekonomideki fonların, bu fonları en üretken şekilde değerlendirebilecek yatırımcılara aktarılamaması riski9” olarak değerlendirmektedir. Sistemik riskin doğmasına neden olabilecek unsurlar arasında; dışsal şoklar, sistemde oluşan güven kaybına bağlı olarak bir banka veya banka grubundan yüksek miktarda fon çekilişi yaşanması, sistemde aynı tür ve yönde risk taşıyan (faiz, kur, kredi vb.) çok sayıda banka bulunması, pazarın büyük bölümünü elinde tutan bir bankanın iflas etmesi, birçok banka ile kredi ilişkisi içindeki bir bankanın yükümlülüklerini yerine getiremeyecek duruma gelerek ödeme sistemlerini kilitlemesi ve finansal sistem altyapısındaki eksiklikler olarak sayılmaktadır. Güvene dayalı olarak faaliyet gösteren bankaların bilançosundaki varlıkların büyük bölümü ya başka bankaların yükümlülüğü olabilmekte ya da bu varlıkların değeri başka bankaların 7 IMF, Working Paper, 97/161 Resolution of Banking Crises: A Review, Financial Stability Review, Aralık 2003, Bank of England. 9 Tenth Annual International Banking Conference, Federal Reserve Bank of Chicago, Chicago, 28 Eylül 2007. http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/mishkin20070928a.htm#fn1 8 43 davranışlarına bağlı olarak piyasa hareketlerinden etkilenebilmektedir. Dolayısıyla bankalar arasındaki “bulaşma” etkisi çok daha fazla olmakta ve bu da finansal sistemin sistemik riske maruziyetini artırmaktadır. Otoriteler arasında gerekli eşgüdümün sağlanamadığı, gözetim ve denetim mekanizmalarının yetersiz olduğu ve otoritelerce gerekli önlemlerin alınmasında gecikildiği durumlarda sistemik risk ihtimali artmaktadır. 2.1.2.Sistemik Risk Konusunda Kurumlararası Koordinasyonun Önemi Sistemik risk tanım itibariyle sistemin tamamını ilgilendiren bir kavram olduğundan herhangi bir otoritenin tek başına sistemik risk oluşumunu engellemesi ya da riskin gerçekleşmesi karşısında tek başına tedbirler alarak sistemi düzeltebilmesi mümkün değildir. Literatürde Finansal Güvenlik Ağı (Financial Safety Net) olarak adlandırılan kavramın unsurları olan mevduat sigorta sistemi, merkez bankasının nihai kredi mercii fonksiyonu ve aşamalı olarak yaptırım uygulayacak bir gözetim ve denetim mevzuatı küçük farklılıklarla bir çok ülkede kurulmuş olmakla birlikte, bazı ülkelerin sistemik riski zamanında teşhis edebilmek ve gerek kriz öncesi gerekse kriz sırasında gerekli tedbirleri eşgüdüm içerisinde alabilmek için bazı ilave yapılar kurdukları görülmektedir. Otoriteler arasında imzalanan işbirliği protokolleri ile hayata geçirilen bu yapılarda, genellikle belirli aralıklarla toplanacak ve sistemdeki riskleri tartışacak otoriteler üstü bir komite bulunmakta, belirli senaryolara dayanan acil durum planlarına yer verilmekte ve her kurumun acil durum planının uygulanmasından sorumlu kişileri tespit edilmektedir. Ayrıca, özellikle ECB’nin önem verdiği bir husus olarak, bir çok Avrupa Birliği üyesi ülkede düzenli aralıklarla ve tüm otoritelerin katılımıyla finansal kriz simülasyon egzersizleri yapıldığı ve bu egzersizlerin sonuçlarının değerlendirilerek kriz yönetimi ile ilgili yapılanmadaki zaafiyetlerin tespit edilerek gerekli önlemlerin alındığı bilinmektedir. Konu hakkındaki ülke uygulamaları ve geçmiş deneyimler incelendiğinde sistemik riskin bertaraf edilmesi için kullanılan yöntemlerin genel olarak aşağıdaki amaçlara yönelik olduğu görülmektedir: (i) Ödeme sistemlerinin sağlıklı işleyişini korumak, (ii) Mevduat sahiplerinde oluşan güven kaybını durdurmak, (iii) Sistemdeki bankaların yükümlülüklerini yerine getirebilmesini sağlayacak önlemler almak, (iv) Finansal sistemdeki sorunun reel sektöre yansımalarını azaltacak tedbirleri almak. 44 2.1.3.Ülkemizde Sistemik Riskle İlgili Mevcut Durum Ülkemiz mevzuatında sistemik risk ihtimali bulunması durumunda yapılacaklara yer verilmekte olup, 5411 Sayılı Bankacılık Kanunu’nun 72. maddesinde finansal sistemin bütününe sirayet edebilecek ölçüde olumsuz bir gelişmenin ortaya çıkması durumunda ve bu durumun Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun (BDDK) koordinasyonunda, Fon, Hazine Müsteşarlığı ve Merkez Bankası’nca müştereken tespiti halinde alınacak olağanüstü tedbirleri belirlemeye Bakanlar Kurulu’nun yetkili olduğu ve ilgili tüm kurum ve kuruluşların belirlenen bu olağanüstü tedbirleri derhal uygulamakla yetkili ve sorumlu olduğu belirtilmektedir. Ayrıca, TCMB, HM ve BDDK arasında imzalanan 31 Ağustos 2000 tarihli işbirliği protokolünün “Koordinasyon” başlığı altında mali sistemin istikrarının sağlanmasıyla ilgili konularda görüş alışverişinde bulunulması için bir Koordinasyon Komitesi’nin kurulması ve ivedi olarak konuşulması gereken bir hususun varlığı durumunda bu komitenin taraflardan birinin talebi üzerine birlikte veya ikili olarak toplanabileceği hükme bağlanmıştır. Söz konusu işbirliği protokolü, sistemik riske ilişkin bir koordinasyon komitesinin de kurulmasını öngörerek, değişen mevzuat ve günümüz gereklerini karşılayacak şekilde 14 Nisan 2009 tarihinde TMSF’nin de dahil edilmesiyle güncellenmiştir. Bunların dışında, TCMB, finansal sistemin istikrarının sürdürülmesine yönelik çalışmaları dahilinde her türlü olumsuz koşullara önceden hazırlıklı olmak ve olağanüstü şartlar altında kullandırılabilecek kredi imkanlarının kullandırma esasları hakkında bankacılık sistemini ve kamuoyunu şeffaf bir şekilde bilgilendirmek amacıyla 1211 sayılı Yasasının 40. maddesinin (I) numaralı fıkrasının (c) bendi uyarınca kullandırılabilecek kredilere ilişkin usul ve esasların belirlendiği Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Likidite Desteği Kredisi Yönetmeliği’ni 29 Ocak 2009 tarihinde yayımlamıştır. Mevcut durumda, Türk Bankacılık Sisteminin dayanıklı yapısının yanı sıra TCMB’nin esnek teminat sistemi ve geniş Türk Lirası likidite imkanları dikkate alındığında bu yeni enstrümanın kullanımına gerek olmayacağı değerlendirilse de bu girişim, TCMB’nin finansal istikrarın korunması konusundaki hassasiyetinin kamuoyuna gösterilmesi ve bu suretle piyasalardaki güven ortamının güçlendirilmesi için önemlidir. 45 B.MEVCUT YAPISAL SORUNLAR 1.Yatay Koordinasyon Finansal sistemin farklı alt sektörlerinin düzenlenmesi ve denetlenmesinden sorumlu olan BDDK, SPK ve HM arasında başta birden fazla alt sektörde faaliyet gösteren finansal kuruluşlara yönelik düzenleme ve denetim faaliyetleri olmak üzere pek çok alanda koordinasyon ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Bu alanlardan en belirgin olanı konsolide denetimdir. Finansal şirketlerin konsolide denetiminde belli durumlarda sektör düzenleme ve denetim otoriteleri arasındaki işbirliği önem arz etmektedir. Örneğin ana ortaklık niteliğindeki bir finansal şirketin, finansal sitemin farklı alt sektörlerinde faaliyet gösteren iştirak ve/veya bağlı ortaklıklarının bulunması durumunda, ana ortaklığın mali bünyesinin ve risklilik düzeyinin sağlıklı bir şekilde analiz edilebilmesi ve faaliyetlerinin değerlendirilebilmesi için diğer alt sektörlerde faaliyet gösteren şirketlere ilişkin sağlıklı bilgi ve analizlere ihtiyaç duyulmaktadır. Benzer şekilde, bir finansal holding şirketinin iştiraki ve/veya bağlı ortaklığı olan finansal kuruluşlar şeklinde organize olmuş gruplarda, finansal holding şirketinin ve dolayısıyla finansal grubun konsolide denetimi önem arz etmektedir. Mevcut yapıda ana ortaklık niteliğindeki finansal kuruluşların konsolide denetimlerinde mali bünye, risklilik düzeyi ve sermaye yeterliliği analizlerinin ana ortaklığın faaliyet gösterdiği sektöre ilişkin var olan mevzuat çerçevesinde yapıldığı, finansal holding şirketlerinde ise her bir alt kuruluşun kendi mevzuatına göre yapılan hesapların konsolide edilmesi şeklinde düzenlendiği görülmektedir. Ayrıca ana ortaklığın ve/veya iştirak ve bağlı ortaklıklarının denetimlerinde farklı düzenleme ve denetim otoritelerince farklı yaklaşımların kullanılması da mümkündür. Ana ortaklık niteliğindeki finansal kuruluşların ve/veya finansal holding şirketlerinin konsolide denetiminde grup bazında mali bünye ve risklilik düzeyi analizleri ile sermaye yükümlülüklerinin belirlenmesinde, münferit şirkete ilişkin değerlendirmelerin konsolide edilmesinin ötesinde grup içi risk transferleri, grup içi sermaye yatırımları ve risk konsantrasyonları gibi grup içerisindeki şirketlerin karşılıklı işlemlerini de dikkate alan grup bazında bir yaklaşımın benimsenmesinin faydalı olacağı değerlendirilmektedir. Bu kapsamda, konsolide ve grup bazında denetime yönelik olarak AB tarafından 2002 yılında yayımlanan 2002/87/EC Sayılı Finansal Grup Şirketlerinin Konsolide Denetimine İlişkin Direktif ile Ortak Komite (Joint Forum) tarafından yayımlanan grup bazında risklilik düzeyi ve sermaye yeterliliği analizlerine ilişkin uluslararası prensiplerin dikkate alınmasının faydalı olacağı değerlendirilmektedir. 46 2.Sistemik Riskin Yönetimi 14 Nisan 2009 tarihinde BDDK, Hazine Müsteşarlığı, TCMB ve TMSF arasında imzalanan işbirliği protokolü ile sistemik riskin tespiti ve alınacak tedbirlerin belirlenmesi amacıyla koordinasyon mekanizmaları oluşturulmuştur. Diğer taraftan , söz konusu protokolün orta ve uzun vadede, finansal piyasalardaki gelişmelere bağlı olarak SPK’nın da dahil edilmesi suretiyle yasal bir çerçeveye kavuşturulması faydalı olacaktır. 3.Yasal Raporlamalar Farklı gözetim ve düzenleme ve denetim otoriteleri, kendi fonksiyonlarını ifa edebilmek amacı ile kapsam dahilindeki kuruluşlardan çeşitli yasal raporlamalar talep etmektedirler. Bu durum ise her kurumun kendi görev ve sorumlulukları çerçevesinde ihtiyaç duyduğu bilgiler açısından bir zorunluluk olmakla birlikte farklı otoritelere karşı sorumluluğu bulunan kuruluşlara ilave iş yükü ve maliyet getirebilmektedir. Mevcut yapıda yasal raporlama yükünün asgari seviyede tutulması amacına yönelik bazı mekanizmalar da bulunmaktadır. Örneğin BDDK tarafından bankalardan alınan veriler TCMB ve TMSF ile de paylaşılmaktadır. 4.Kamuoyuna Açıklanan Bilgiler Bankacılık Kanunu kapsamındaki bankalar ve diğer mali kurumlar muhasebe sistemi ve kamuya açıklanacak mali tablolar açısından BDDK mevzuatına tabi olmakla beraber, bunlardan halka açık olanlar aynı zamanda SPK düzenlemelerine de tabidirler. Benzer bir durum sigorta şirketleri için de geçerlidir. Söz konusu ikili yapı avantajlarının yanında bazı problemlere de neden olabilmektedir. Örneğin, BDDK tespitleri neticesinde kamuya açıklanmış bir mali tablonun düzeltilmesi talep edildiğinde söz konusu bankalar uymaları gereken halka açıklık mevzuatı ve bankacılık mevzuatı karşısında zor durumda kalabilmektedir. Buna paralel olarak, SPK tarafından halka açık şirketler için belirlenen muhasebeleştirme usulleri ile sektör düzenleme ve denetim otoritelerince belirlenene usuller bazı durumlarda farklılaşabilmektedir. Örneğin bankacılık mevzuatı uyarınca, bir menkul kıymete dayalı olarak birden fazla borçlanmanın yapılabilmesinin engellenebilmesi amacı ile bilanço içinde izlenen ve ikinci kez repo işlemine konu edilemeyen repo konusu kıymetler, sermaye piyasası mevzuatı uyarınca bilanço dışında izlenmekte ve bir çok kez repo işlemine konu edilebilmektedir. 47 Ayrıca finansal kuruluşların yayımlayacakları solo ve konsolide mali tabloların yayımlanma dönemlerine ilişkin sektör mevzuatları ve sermaye piyasası mevzuatı farklı periyotlar öngörebilmektedir. 5.Otoriteler Arası Ortak İlgi Alanları Koordinasyon ihtiyacını doğuran önemli saiklerden biri de finansal piyasalarda faaliyet gösteren aracılara ilişkin düzenleme ve gözetim fonksiyonunda ortaya çıkması muhtemeldüzenleme eksikliklerinin ortadan kaldırılması gereğidir. Özellikle, sunulan ürünün bir düzenleyici otoriteye, ürünü sunan kurumun ise başka bir otoritenin gözetim ve denetimine tabi olması durumlarında otoriteler arası koordinasyonun güçlendirilmesi, gözetim boşlukları nedeniyle oluşabilecek problemlerin önlenmesi ve düzenleme arbitrajının ortadan kaldırılması için önem taşımaktadır. Ayrıca, gelişen finansal piyasalarda ortaya çıkan kompleks ve hibrit ürünlerin farklı otoritelerin denetimi ve gözetimi altındaki finansal kuruluşlar tarafından pazarlanıyor olması neticesinde söz konusu ürünlere ilişkin düzenleme farklılıklarının ortadan kaldırılması ihtiyacı ve bu ürünlerin neden olabileceği sistemik riskin doğru ölçülebilmesi hedefi otoriteler arasındaki koordinasyonun güçlendirilmesine ihtiyaç duyulan bir diğer alanı oluşturmaktadır. Ortak ilgi alanlarına yönelik olarak kurumlar arası eşgüdüm mekanizmalarının tesis edilmesi, ileride gerçekleşecek düzenlemeler sırasında meydana gelebilecek arbitrajı da önleyecektir. 6.Düzenleme Boşluğu Olan Alanlar Bu kapsamda değerlendirilebilecek ürün ve finansal hizmetlere örnek olarak; Elektronik para kuruluşları10 Mikrokredi kuruluşları C. FİNANSAL SİSTEME YÖNELİK ULUSLARARASI STANDARTLARA UYUM Halen konu hakkında düzenleme boşluğu olmakla birlikte, Ulusal Program’da da belirtildiği üzere, 2011 yılı sonuna kadar çıkarılması planlanan “Ödeme Sistemleri Kanunu” ile bu husustaki düzenleme boşluğu giderilecektir. 10 48 Finansal sistem gerek tasarruf sahiplerinin tasarruflarını kullanması gerekse ülke ekonomilerine katkı açısından büyük paya sahip olması nedeniyle en sıkı denetime tabi sektörlerin başında gelmektedir. Bu çerçevede, pek çok uluslararası kurum finansal sektörü doğrudan veya dolaylı olarak ilgilendiren standartlar yayımlamaktadır. Bu standartlar genelde ülkeler açısından bağlayıcı olmamakla birlikte, küreselleşen Dünya’da söz konusu standartlar pek çok ülke tarafından ihtiyari olarak kabul edilmekte ve yerel mevzuatlara dahil edilmektedir. Finansal sisteme yönelik standartlar, finansal kuruluşların düzenlenmesi ve denetlenmelerine ilişkin asgari prensipler ve teknik kurallar yanında, sistemin etkin çalışması için gerekli kurumsal altyapının oluşturulmasına yönelik de olabilmektedir. Tüm bu standartlar birlikte değerlendirildiğinde, ortaya konan prensiplerin ülkelerde istikrarlı birer finansal sistem oluşturabilme amacına yönelik olduğu görülmektedir. Finansal istikrar en dar tanımıyla finansal piyasalarda faaliyet gösteren kuruluşlarda ve ödeme sistemlerinde istikrarı ve şoklara karşı dayanıklılığı ifade etmekte, ayrıca ekonominin sağlıklı işlemesi için finansal sistemde yer alan tasarrufların etkin tahsisinin kesintisiz ve sorunsuz bir şekilde sürdürülmesi olarak tanımlanmaktadır. Finansal istikrar tanımı için istikrarsızlık kavramından yola çıkıldığında, finansal istikrarsızlığı finansal sistemin maruz kaldığı şokların bilgi akışını sekteye uğratması ve sonuçta finansal sistemin fonları üretken yatırım olanaklarına kanalize edememesi olarak tanımlamak mümkündür. Bu tür istikrarsızlıklar sonucunda, ciddi ekonomik ve sosyal sonuçlar doğurabilecek para ve bankacılık krizlerinin ortaya çıkma ihtimali yüksektir. Sağlıklı işleyen bir finansal kesim, ekonomide fon akışının daha etkin işlemesi, daha karlı yatırım projeleri ve daha yüksek seviyede sermaye birikimi anlamına gelmektedir. İstikrarlı bir makroekonomik ortamın ya da sürdürülebilir büyüme ortamının oluşmasının gerekli koşulları ise hem fiyat istikrarı hem de finansal istikrarın sağlanmasıdır. Enflasyonun yol açtığı belirsizlik ortamı sebebiyle, finansal istikrarsızlığın başlıca nedenlerinden biri olduğu dikkate alındığında uzun vadede, fiyat istikrarı sağlanmadan finansal istikrarın sağlanmasının neredeyse imkansız olduğu ortaya çıkmaktadır. Öte yandan, güçlü ve etkin işleyen bir finansal sistemin varlığının ekonomiye sağladığı fayda, fiyat istikrarının sağlanması için de son derece önemlidir. Finansal sistemdeki dengesizlikler para politikası aktarım kanalının sağlıklı çalışmasını engeller. Diğer bir ifadeyle, etkin bir para politikası için etkin işleyen bir finansal sistem gereklidir. Özetle, sağlıklı ekonomilerde fiyat istikrarı ve finansal istikrar birbirlerini tamamlayan iki vazgeçilmez unsurdur. Finansal istikrarın sağlanmasında üç temel fonksiyondan bahsetmek mümkündür. Bunlardan ilki ödemeler sisteminin etkin ve istikrarlı işlemesini sağlamak olup, merkez bankalarına bu konuda 49 önemli bir sorumluluk düşmektedir. İkincisi ani bir likidite sıkışıklığının sisteme yayılmasının önüne geçmektir. Merkez bankaları gerek normal zamanlarda gerekse son kredi mercii sıfatlarıyla kriz dönemlerinde finansal piyasalara likidite temin etmekten sorumlu olup, bu fonksiyonun özellikle kriz dönemlerinde sağlıklı olarak yürütülmesi başta merkez bankası ve düzenleme ve denetim otoritesi olmak üzere taraf tüm otoriteler arasında işbirliğini gerektirmektedir. Üçüncü fonksiyon ise finansal sistemin işleyişinin izlenmesi, finansal piyasalar ve kuruluşların entegrasyonuna bağlı olarak ortaya çıkabilecek bulaşma etkisinin ve sistemik riskin önlenmesi amacıyla makro ihtiyatlı analizler aracılığıyla finansal istikrarı tehdit edebilecek risklerin belirlenmesi, sistemin şoklara dayanıklılığının değerlendirilmesi ve oluşabilecek hasarların diğer otoritelerle işbirliği içinde sınırlandırılmasıdır. Finansal sistemin izlenmesi fonksiyonu, mali piyasalarda faaliyet gösteren kurumların denetimi faaliyetinden farklı olup, bir bütün olarak finansal sistemi tehdit eden ve sistemik risk yaratıcı çok çeşitli faktörlerin değerlendirilmesini gerektirmektedir. Finansal istikrarın ülke finansal otoriteleri tarafından yakından izlenmesi ulusal finansal sistemlerin sağlamlığı açısından önemli olmakla birlikte, yakın zamanda yaşanan krizler de göz önüne alındığında, küreselleşen, gittikçe birbiriyle daha fazla etkileşim içerisinde olan ülke finansal piyasalarının istikrarının sağlanmasında, ortak bir takım standart ve kodların belirlenmesi ve bu kodlara uyumun değerlendirilmesi, uluslararası finansal istikrar açısından önem arz etmektedir. 1990’lı yıllarda tüm dünyada yaşanan krizlerin de etkisiyle uluslararası işbirliğinin artırılması ve finansal düzenleme ve denetimden sorumlu birimler arasında bilgi alşışverişinin sağlanması amacıyla bazı OECD ülkeleri, Hong Kong, Singapur ve uluslararası kuruluşların ve standard koyucu kurumların (standard setting bodies) katılımıyla Finansal İstikrar Forumu (FSF) kurulmuştur. FSF’in temel görevlerinden biri de uluslararası finansal kodlar ve standartları biraraya getirerek bir özet oluşturmaktır. Bu kapsamda FSF 3 ana başlık altında 12 temel konu belirlemiş olup, söz konusu konu başlıkları ile ilişkili standart ve kodların gelişimini izlemektedir. FSF tarafından belirlenen standartlar aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 3: FSF Sağlıklı Finansal Sistemler için 12 Temel Standart KONU STANDARTLAR Makroekonomik Politika ve Veri Şeffaflığı Monetary and financial Code of Good Practices on Transparency in Monetary policy transparency and Financial Policies Fiscal policy transparency Code of Good Practices on Fiscal Transparency Data dissemination Special Data Dissemination Standard General Data Dissemination System Kurumsal ve Piyasa Altyapısı Insolvency Insolvency and Creditor Rights 50 YAYIMLAYAN IMF IMF IMF World Bank Corporate governance Accounting Auditing Payment and settlement Market integrity Principles of Governance International Accounting Standards (IAS) International Standards on Auditing (ISA) Core Principles for Systemically Important Payment Systems Recommendations for Securities Settlement Systems The Forty Recommendations of the Financial Action Task Force 9 Special Recommendations Against Terrorist Financing Finansal Düzenleme ve Denetim Banking supervision Core Principles for Effective Banking Supervision Securities regulation Objectives and Principles of Securities Regulation Insurance supervision Insurance Core Principles OECD IASB IFAC CPSS CPSS/IOSCO FATF BCBS IOSCO IAIS FSF tarafından derlenen uluslararası standart ve kodlar ülkelerce ortak olarak kabul görmüş standartlar olup, sağlıklı düzenleme ve denetimin, şeffaflığın, daha etkin ve sağlam kurumsal ve piyasa altyapılarının teşvik edilmesiyle ulusal finansal sistemlerin güçlendirilmesini amaçlamaktadır. Ayrıca, borç verme ve yatırım kararlarında daha fazla bilgi sahibi olunmasını kolaylaştırmak, piyasa bütünlüğünü sağlamak ve finansal bozulma ve bulaşma risklerini asgari düzeye indirmek de FSF’in amaçları arasındadır. Bir başka deyişle söz konusu standart ve kodların tümü, makroekonomik politika ve verilerin şeffaflığı, kurumsal ve piyasa altyapısı, finansal düzenleme ve denetim ana başlıkları altında ulusal finansal piyasaların sağlıklı işleyişine yardımcı olmak suretiyle hem ulusal hem de uluslararası “finansal istikrarın” sağlanmasına hizmet etmektedirler. Finansal piyasalardaki son küresel dalgalanma konu hakkındaki standartların yeniden gözden geçirilmesini gündeme getirmiştir. Nitekim, Kasım ve Nisan 2009 tarihlerinde gerçekleştirilen G-20 zirvelerinde finansal sistem ile denetim ve düzenleme yapısının güçlendirilmesini teminen FSF’e üye ülkelerin sayısının artırılmasının da içerisinde olduğu çeşitli tedbirler alınması öngörülmüştür. Bu çerçevede ülkemizin de içerisinde olduğu 12 yeni ülkenin katılımıyla genişletilen FSF, aldığı yeni kararlarda uluslararası uygulama standartlarının etkinliğini arttırmak, standart koyucu organların temsil ve yetkilerinde düzenlemelere de gidilmesini öngörmektedir. Özellikle son krize sebep olan karmaşık finansal ürünleri yeterince iyi analiz edemedikleri için eleştirilen kredi derecelendirme kuruluşlarının kuruluş ve çalışma esasları bu kapsamda değerlendirilmektedir. İhtiyatlı düzenlemelere temel oluşturan kayıt düzeni, değerleme ve raporlama standartlarının ilgili tarafların 51 işbirliğinde geliştirilmesi, anlaşılır ve uygulanabilir olmasının sağlanması ve uyumlaştırılmasına da büyük önem verilmektedir. FSF tarafından önerilen standartlar istikrarlı bir finansal sisteme sahip olmak için önerilen asgari unsurlardır. Bunların yanında, ilgili standart koyucu kurumların yayımladıkları ilave standart ve öneriler de mevcuttur. Ülkemiz açısından uluslararası standartlara uyum konusunda önem arz eden bir diğer konu da Avrupa Birliği’ne üyelik perspektifidir. Bu perspektif doğrultusunda ülkemiz ilgili kurum ve kuruluşları tarafından Avrupa Birliği müktesebatına uyum çalışmaları yürütülmektedir. Bu kapsamda hazırlanan ve Bakanlar Kurulunca Aralık 2008’te kabul edilen Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, ülkemizin AB mevzuatına uyuma yönelik hedeflerini içermektedir. Finansal sisteme ilişkin AB Direktifleri incelendiğinde, istisnai durumlar hariç olmak üzere, söz konusu Direktiflerin uluslararası standartlar büyük ölçüde uyumlu olduğu görülmektedir. Dolayısıyla AB Direktiflerine uyum çalışmaları aynı zamanda uluslararası standartlara uyum sonucunu da beraberinde getirecektir. Raporun ekinde finansal sisteme yönelik uluslararası standartlar ve ülkemizin bu standartlara yönelik mevcut uyum düzeyine yer verilmiştir. D. MEVCUT DURUM ÇERÇEVESİNDE TÜRKİYE İÇİN MUHTELİF MODELLERİN DEĞERLENDİRİLMESİ 1.Düzenleme ve Denetim Otoritelerinin Yapılanması Bu bölümde, daha önceki bölümlerde anlatılan çeşitli düzenleme ve denetleme otoriteleri modellerinin ülkemiz bakımından avantaj ve dezavantajları ele alınacaktır. 1.1.Kurumsal Yaklaşım Modeli Tablo: Mevcut Yapının Belirlenen Kalemlerde Avantaj ve Dezavantajlarının Değerlendirilmesi Avantaj Dezavantaj Farklı sektörlerin düzenleme ve denetim otoritelerince farklı düzenleme, uygulama ve Konsolide Denetim 52 yaklaşımların mevcudiyeti; grup bazında bir yaklaşımın olmaması; özellikle finansal grup şirketleri nezdinde finansal açıdan büyük resmin sağlıklı olarak görülememesi;konsolide denetimde yetki muğlaklığı ve otoriteler arası koordinasyon zaafiyeti. Sistemik Risk 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 72 nci maddesinde sistemik riskin belirlenmesi ve alınacak tedbirlere ilişkin hüküm mevcuttur . 14 Nisan 2009 tarihinde güncellenen işbirliği protokolü ile kurulan Sistemik Risk Koordinasyon Komitesinin kurulması Kanunda açıkça yer almadığından koordinasyon eksikliğine yol açabilecektir. Yasal Raporlama Farklı denetim ve gözetim otoritelerine raporlama yapan kuruluşlar üzerindeki iş yükü ve maliyet; aynı veya benzer raporlamalar için farklı düzenlemeler Kamuoyuna Açıklama Aynı kuruluşların farklı muhasebe sistemi ve kamuya açıklanacak mali tablolar açısından farklı sektör düzenleme ve denetim otoritelerine tabi olması; finansal kuruluşların yayımlayacakları solo ve konsolide mali tabloların yayımlanma dönemlerine ilişkin sektör mevzuatları ve sermaye piyasası mevzuatı açısından farklı periyotların öngörülmesi Ortak İlgi Alanları Düzenleyici arbitrajı, finansal sistemdeki bazı aktörlerin aynı veya benzer faaliyet alanlarında olmalarına rağmen farklı düzenlemelere ve düzenleme ve denetim otoritelerine tabi olmaları, haksız rekabet. Düzenleme/Yetki Boşluğu Finansal sistemde bazı ürün ve aktörlere ilişkin düzenleme ve 53 denetleme yetkisinin belirli bir otoriteye verilmemesi ve bu durumun finansal sistemde haksız rekabete yol açması. Ölçek Ekonomisi/Düzenle yici Maliyeti Bilgi işlem alt yapısı, insan kaynakları, strateji geliştirme, hukuk servisi vb. danışma, yardımcı ve destek hizmetleri birimleri yönünden her otoritenin kendi ayrı birimleri bulunmaktadır ve bu hizmetler için her otorite bu maliyete katlanmaktadır. Ayrıca kurumlararası koordinasyon, iletişim ve işbirliğinin de maliyeti vardır. Düzenleyicinin Hesap Verebilirliği Benzer alanlarda farklı otoritelerin görev, yetki ve sorumluluğa sahip olması. Yapılanma Süreci Kurumun Hedefi Her otoritenin özel kanunlarda hedefleri belirlenmiştir. Her otorite ilgili mevzuatın kendilerine vermiş olduğu görev ve yetkileri ifa ederek amaçlarına ulaşmaya çalışmaktadır. 54 Diğer Hususlar Yetki sınırları belirgin, kurumlararası güç dengeleri kurulmuş, düzenleme ve denetleme çerçevesinde sınırlar bellidir, her otoritenin kendine özgü bir kurum kültürü mevcuttur.Finansal piyasalarda yetkilerin dağılması, siyasetin bu alanlara müdahale etkisini sınırlandırmaktadır. Her otoritenin yetişmiş uzman kadrosu vardır. Otoritelerin stratejik plan hazırlamaları, faaliyet raporu düzenlemeleri belirli bir şeffaflık getirmiştir. Mevzuatın çok sık değişiyor olması, Mevzuatın dağınık ve anlaşılabilir olmaması,denetim otoriteleri arasında eşgüdümsüzlük, mevcut yapı ile bütün finansal sektörde mevcut büyüme potansiyeli kullanılamamaktadır Sonuç/Değerlendirme: IFM çerçevesinde basit, uygulanabilir ve kolay anlaşılabilir düzenlemeler getirilmelidir. Finansal otoriteler kendi alanlarıyla ilgili düzenlemelerini ve denetim standartlarını AB ve uluslararası en iyi uygulamalara uyumlu hale büyük ölçüde getirmiştir, bu hususta yetişmiş ve uzman personel mevcuttur. Her otoritenin kendine özgü bir kurum kültürü ve personel profili vardır. Düzenleme ve denetleme açısından otoriteler arası bir denge vardır, ama belirli alanlarda beraber hareket edilmesi ve koordinasyon ihtiyacı söz konusudur. 1.2.Amaçsal Yaklaşım (Twin Peak) Modeli Finansal düzenleme ve denetim-gözetim fonksiyonu, makro seviyede finansal istikrarın sağlanması, mikro seviyede finansal kuruluşların mali yapılarının istikrarı, müşterilerin, finansal kuruluşların zarar verici davranışlarına karşı korunması ve finans piyasalarında rekabetin korunması olarak dört temel amaç etrafında yerine getirilmektedir. Makro seviyede finansal istikrar Merkez bankası, Hazine, düzenleyici otoriteler ve Maliye Bakanlığı işbirliği içinde gerçekleşen bir dizi politikanın izlenmesi ile sağlanırken, rekabetin korunması tüm sektörler için düzenleme yapan ayrı bir düzenleyici kurum tarafından yürütülmektedir. Mikro seviyede finansal kuruluşların mali yapılarının istikrarı ile müşterilerin finansal kuruluşların zarar verici davranışlarına karşı korunması amaçları ise finans piyasaları düzenleyici otoritelerinin görev alanlarına girmektedir. Son finansal krizden sonra gelişmiş ülkelerdeki eğilim, düzenleyici ve denetleyici çerçeveyi bu iki amaç üzerine inşa etmek üzerinedir. 55 Amaçsal yaklaşım ya da “twin peaks” olarak anılan bu yaklaşımda, sistemde oluşturulacak “ Finansal Sektör Düzenleme ve Denetleme Kurumu” ve “Yatırımcı Koruma Kurumu” ile finans sektöründe yer alan tüm kuruluşlara ilişkin mali denetim ve gözetim yetkisi, sektör ayrımı yapılmaksızın, bir düzenleyici otoritenin, yatırımcı-mudi-poliçe sahibini korumaya yönelik iş-yapış kurallarına ilişkin tüm düzenleme ve denetim yetkisi ise başka bir düzenleyici otoritenin görev alanında olacak şekilde düzenlenmektedir. Mevcut yapıda ortaya çıkan sorunlara ilişkin olarak Amaçsal Yaklaşımın Değerlendirilmesi: 56 Avantaj Dezavantaj Konsolide Denetim Finans sektöründe yer alan tüm kuruluşlara ilişkin mali denetim ve gözetim yetkisi tek otorite olan “Finansal Sektör Düzenleme ve Denetleme Kurumu” tarafından üstlenildiği için yetki çatışması veya koordinasyon zafiyeti aşılmış olacaktır. Sistemik Risk Sistemik riskin yönetilmesi konusunda Merkez Bankası birden fazla otorite yerine sadece “Finansal Sektör Düzenleme ve Denetleme Kurumu” ile çalışacak bu durum ise koordinasyon yükünü azaltacak, etkinliği artıracaktır. Yasal Raporlama Küçük yatırımcı ile finansal kuruluşlar arasındaki olası çıkar çatışmasının engellenmesi adına iki ayrı raporlamanın yapılması daha doğru olacaktır. Kamuoyuna Açıklama Ortak İlgi Alanları İki otoritenin görev ve sorumluluk alanları arasında kesin bir ayrımın bulunması ortak ilgi alanı sorununu ve doğacak düzenleme arbitrajını önleyecektir. Düzenleme/Yetki Boşluğu Kuruluş ya da sektör bazında değil de amaç etrafında kurulan düzenleyici çerçevede düzenleme veya yetki boşlukları minimum düzeye inecektir. Ölçek Ekonomisi/Düzenleyici Düzenleyici otorite personeli 57 Kamuoyunu aydınlatma kapsamında yapılan yasal raporlamalar ve mali yapının sağlamlığını denetlemek üzere yapılan raporlamalar iki farklı otoriteye yapılmaya devam edilecektir. Maliyeti daha fazla ihtisaslaşma imkanı bulacak, Finansal İstikrar Kurumu çalışanları daha çok risk yönetimi ve iktisat gibi konularda uzmanlaşırken, Yatırımcı Koruma Kurumu çalışanları muhasebe ve hukuk alanında ihtisaslaşacaktır. Ayrıca iki farklı otorite bünyesinde farklı amaçlar için kurulacak bilgi işlem, hukuk ve organizasyon yapıları ölçek ekonomisinden elde edilecek faydayı artıracaktır. Düzenleyicinin Hesap Verebilirliği Amaçsal yaklaşımda otoritelerin düzenleyici amaç etrafında yapılanmaları benzer alanlarda farklı otoritelerin görev, yetki ve sorumluluğa sahip olması problemini ortadan kaldıracak ve düzenleyicinin hesap verebilirliğini artıracaktır. Yapılanma Süreci Kurumun Hedefi Kurumların görev ve sorumluluk alanlarının düzenleyici amaç etrafında tanımlanması kurumsal hedefe netlik kazandıracak bir husus olacaktır. Diğer Hususlar Finansal İstikrar Kurumu; tüm finans kurumlarının mali gözetiminden, bunlara ilişkin uygunluk denetimi ve düzenlemeden ve ayrıca Merkez Bankası ile sistemik riskin önlenmesinden sorumlu olacaktır. Yatırımcı Koruma Kurumu ise finansal kuruluşlar ve bu kuruluşların müşterileri arasındaki tüm işlemlerin 58 . kurallara uygun ve dürüstlük içinde yapılmasını teminen denetim ve düzenleme ile manipülasyon ve içeriden öğrenenlerin ticareti gibi finansal suçların denetiminden sorumlu olacaktır. 1.3.Tek Otorite Modeli Amaç: Mali sisteme olan güveni korumak Halkı finansal sistemle ilgili bilgilendirmek/anlayışını geliştirmek Tüketici korunmasına yönelik faaliyetlerde bulunmak Organizasyon Yapısı: Birleşik düzenleyici yapı, mevcut BDDK ve SPK benzeri bağımsız ve özerk bir yapı olarak varsayılmıştır. Ayrıca, bu yapıda sektörlere ilişkin tüm konuları ele alan birimler yerine amaçları gerçekleştirmeye yönelik birimler kurulduğu varsayılmıştır. Tablo: Tek Otorite Yapısının Belirlenen Kalemlerde Avantaj ve Dezavantajlarının Değerlendirilmesi Avantaj Dezavantaj Konsolide Denetim Tek elden denetim imkanı olduğu için denetimlerde yaşanan dublikasyonlar önlenebileceği gibi farklı kurumların yetki alanına giren hususlarda etki değerlendirmesi daha iyi yapılabilecektir. - Sistemik Risk Yetkili kuruluşların sayısı daha kısıtlı olacağı için gerekli koordinasyon daha rahat - 59 sağlanacaktır. Yasal Raporlama Finansal kuruluşların yapacağı raporlama yükümlülükleri tek elden düzenleneceği için, raporlama maliyetleri düşebilecektir. - Kamuoyuna Açıklama Kamuoyuna yapılması gereken açıklamalara ilişkin oluşan hususlar kurum içinde çözülebilecektir. Kurum içinde oluşabilecek görüş ayrılıkları neticesinde kamuoyu açıklamaları yeterli seviyede olmayabilecektir. Ortak İlgi Alanları Tek elden düzenleme söz konusu olduğu için mevcut yapıda birden fazla kurumun ilgi alanına giren hususlara ilişkin kurumlararası koordinasyon ihtiyacı azalacaktır. Öte yandan, sorun kurum içi koordinasyon sorununa dönüşmektedir. Sektörlere verilen ağırlıklara göre bir sektörün lehinde yada aleyhinde düzenlemeler yine de olası görünmektedir. Düzenleme/Yetki Boşluğu Taraflar, yetkili kuruluşu net olarak bilmektedir. Bu nedenle, düzenleyici otoritenin olası sıkıntılara/boşluklara karşı önlem alma güdüsü daha yüksek olacaktır. - Ölçek Ekonomisi/Düzenleyici Maliyeti Ortak altyapı kullanımı nedeniyle belli bir avantaj sağlanabilmektedir. Maliyet avantajı, örneğin, çoklu sistemdeki yapıların ayrı bilgi işlem teknoloji ve bunun için uzman istihdamı yerine bu kaynakların ortak kullanımı nedeniyle bir maliyet azalmasını sağlayabilmektedir. Düzenleyici yöneticilerinin, bu maliyetleri gidermeye yönelik işbirliğinin zayıf olması durumunda beklenen katkı alınmayabilecektir. Düzenleyicinin Hesap Verebilirliği Sistemde tek düzenleyici olduğu için bir problemde sorumlu kuruluşu tespit etme sıkıntısı bulunmamaktadır. Öte yandan, sorumlu kişi yada kişilerin tüm finansal hizmetlere ilişkin bilgilerinin tam olamayacağı düşünüldüğünde, bu kişi yada kişilerin belli bir baskı altında olacağı değerlendirilebilir. 60 Yapılanma Süreci - Yapılanma sürecinde sistemde açıklar ve boşluklar oluşabilmekte ve bu da süreç sırasında finansal sistemin belli bir risk taşımasına neden olmaktadır. Yanlış zamanda başlanması (örneğin kriz ortamında), belli bir plan doğrultusunda yapılanma sürecinin yönetilmemesi durumunda maliyetler çok yüksek olabilecektir. Kurumun Hedefi - Tek otorite yapısında düzenleyiciye açık bir hedef verilememektedir. Düzenleyicinin belli bir konuya odaklanmasından ziyade, bir çok konuda hedefi olabilecektir. Diğer Hususlar - i) Daha katı ve bürokratik bir yapı oluşabilir. Birleşme sonrası kısıtlı sinerji oluşması faydayı minimumda tutacaktır. ii) Tüketici algısı, yanılgılara neden olabilir. Örneğin, mevduatta olan güvencenin herhangi bir sermaye piyasası aracında da aynı şekilde olduğu düşünülebilir. iii) Birleşen kurumların, farklı kurumsal kültürü olması durumunda birleşik yapıda ciddi personel sıkıntısı yaşanabilmektedir. Sonuç/Değerlendirme: Birleşik düzenleyici yapının önerilebilmesi için tabloda verilen hususların rakamsallaştırılması ve detaylı analizi gerekmektedir. Elde edilecek kazançların maliyetlerin üzerinde olduğu tespit edildikten sonra bu yapı önerisi dile getirilmelidir. Ancak, bu durumda dahi geçiş sürecine ilişkin riskler, bu yapının kurulmaması yönünde bir değerlendirmeye işaret edebilecektir. 61 Bu yapının tercih edilmesi durumunda, kapsamlı bir planlama yapılmalıdır. Bu plan, öncelikle ayrı özerk kurumların kurulması ve böylece kurumsal kültürlerde ve iş yapış şekillerinde yakınsama sağlandıktan sonra bir konsolidasyonu değerlendirmelidir. Nihai olarak finansal hizmetlere ilişkin tüm mevzuat gözden geçirilmeli ve konsolide edilmelidir. Bu süreç sırasında, oluşabilecek düzenleme boşlukları ciddi riskler doğurabileceğinden dolayı geçiş sürecinin zamanlaması ekonominin olumlu seyrettiği dönem olarak belirlenmelidir. Ayrıca, geçiş sürecinin en az 4 yıl sürebileceği göz ardı edilmemelidir. 62 2. Yatay Koordinasyon Yapılanması Yaşanmakta olan global kriz başta ABD ve AB olmak üzere pek çok ülkede sistemik risk ve kriz yönetiminin önemini ortaya koymuştur. Bu kapsamda ABD ve AB’de sistemik riskin yönetiminden sorumlu komiteler tesis edilmektedir. Söz konusu komiteler sistemik riskin erken uyarı mekanizmaları ile izlenmesi, bu konuda alınacak tedbirlerin belirlenmesi ve sistemik öneme sahip finansal kurumların iflas etmesi durumunda sistemde çözümleme faaliyetlerinin koordine edilmesi görevlerini üstlenmektedir. Söz konusu komitelerde genelde merkez bankaları, finansal sektör düzenleme ve denetim otoriteleri, mevduat sigortası ve/veya iflas etmiş finansal kurumların çözümlemesinden sorumlu kurumlar ve finansal kurumlara kamu adına sermaye yatırımı yapmaya yetkili kurumlar (maliye bakanlıkları veya hazine müsteşarlıkları/bakanlıkları) görev almaktadır. Ülkemizde sistemik riskin tespit edilmesi ve alınacak tedbirlerin belirlenmesi konusunda 5411 Sayılı Bankacılık Kanunu’nun 72. Maddesin çerçevesinde BDDK koordinasyonunda, TMSF, Hazine Müsteşarlığı ve Merkez Bankası görevlendirilmiştir. Bu kapsamda ilgili kurumlar arasında protokoller imzalanmış ve bir Sistemik Risk Komitesi tesis edilmiştir. Dolayısıyla kısa vadede konu hakkında yapılması gereken bir husus bulunmadığı değerlendirilmektedir. Orta vadede ise, gelişmelere bağlı olarak ilgili mevzuatta gerekli değişikliklerin yapılması suretiyle SPK’nın da dahil olduğu bir yapının yasal düzenlemeyle hayata geçirilmesi faydalı olabilecektir. Diğer taraftan, Raporun “Mevcut Yapısal Sorunlar” kısmında ifade edildiği üzere finansal sektörün denetiminden sorumlu otoriteler arasında çeşitli yatay koordinasyon ihtiyaçları mevcuttur. Söz konusu ihtiyaçlar özellikle konsolide denetim ile düzenleyici arbitrajın önlenmesi ve düzenleme politikalarında eşgüdüm sağlanması açısından önem arz etmektedir. Ayrıca araştırma ve strateji geliştirme faaliyetleri ile İstanbul Finans Merkezi Projesi gibi bazı büyük çaplı projelerde, finansal sistemin tamamına yönelik makro bir bakış açısıyla çalışmaların yapılması gereklidir. Bu alanda yapılmasında fayda görülen hususlar aşağıda örneklenmiştir. ALAN MEVCUT DURUM İYİLEŞTİRİLMESİ GEREKEN ALANLAR YAPILMASI GEREKENLER Ana ortaklıkların mali bünye, risklilik düzeyi ve sermaye yeterliliği analizleri ana ortaklığın mevzuatına göre yapılmaktadır Finansal holding şirketlerinde ise münferit yükümlülükler konsolide edilmektedir Bütünleşik bir denetim yaklaşımı ve ortak denetimlere ilişkin Farklı alt sektörleri içeren konsolide denetimlere ilişkin bütünleşik prensipler olmalıdır Konsolide bazda mali bünye, risklilik düzeyi ve sermaye yeterliliği analizlerine ilişkin kavramsal çerçeve ve mevzuat geliştirilmelidir Ortak denetimlere ilişkin usul ve esaslar KONSOLİDE DENETİM Ana ortaklıkların konsolide denetimleri ilgili otoriteler tarafından bağımsız olarak gerçekleştirilmektedir Finansal holding şirketleri BDDK konsolide denetimine tabidir. Konsolide denetim, BDDK tarafından denetlenen bankalar, finansal 63 kiralama, faktoring ve finansman şirketlerinin denetim sonuçları ile diğer finansal kuruluşları denetime ve gözetime yetkili merciler tarafından gerçekleştirilen denetim sonuçları konsolide edilmek suretiyle gerçekleştirilir. BDDK tarafından gerek duyulması halinde, konsolide denetimler BDDK ve diğer sektör düzenleme ve denetim otoriteleri ile birlikte gerçekleştirilebilir. DÜZENLEME Otoriteler kendi düzenleme yaklaşımları POLİTİKALARI çerçevesinde ikincil düzenlemeleri yayımlamaktadır. İlgili diğer otoritelerden istişari mahiyette görüş alınmakta, ancak son karar düzenlemeyi yayımlayan kurum tarafından verilmektedir. Belirli bazı alanlarda, diğer bir otoritenin olumlu görüşü aranmaktadır. STRATEJİ GELİŞTİRME altyapı henüz belirlenmemiştir Düzenleme faaliyetlerine yönelik ortak politika ve prensipler bulunmamaktadır Aynı amaca yönelik farklı otoritelerce yayımlanan düzenlemelerde eşgüdüm sağlayıcı mekanizmalar bulunmamaktadır Düzenleyici arbitraj riski doğuran alanların tespit edilmesine yönelik bir mekanizma bulunmamaktadır Hiçbir düzenleme ve denetim otoritesinin sorumluluğuna verilmemiş alanlar mevcuttur ve bu alanların tespit edilmesi zordur belirlenmeli, bu konuda etkin bir altyapı oluşturulmalıdır Finansal sektörün düzenlenmesinde ortak strateji ve politika alanlarında eşgüdüm sağlanmalıdır. Potansiyel düzenleyici arbitraj alanlarını belirlemek ve alınacak tedbirleri tespit etmek gereklidir. Yerel mevzuatın uluslararası standartlara ne derece uyumlu olduğu belirli aralıklarla gözden geçirilmelidir. Her otorite kendi Finansal sistemin Finansal sistemin sorumluluk alanında tamamına yönelik daha tamamına yönelik daha stratejilerini üst seviyede stratejilerin, üst seviyede geliştirmektedir veya birden fazla alt stratejilerin, veya sektörü ilgilendiren ortak birden fazla alt sektörü Münferit stratejiler stratejilerin ilgilendiren ortak Kalkınma Planı, Yıllık Prg. 64 gibi metinlerde bir araya getirilmektedir Münferit stratejiler arası eşgüdümün dolaylı olarak sağlandığı varsayılmaktadır. PROJELER Her otorite kendi sorumluluk alanında projeler gerçekleştirilmektedir Birden fazla otoriteyi ilgilendiren projeler karşılıklı işbirliği sağlanarak gerçekleştirilmektedir Finansal sektörün geneline ilişkin projeler Hükümet seviyesinde koordine edilmekte veya projenin niteliğine göre (ör İFM) oluşturulan ekiplerce yürütülmektedir belirlenmesinde zorluklar bulunmaktadır. Diğer ülkelerde ve/veya global çapta finansal sektörlerin tamamına yönelik uygulanan stratejilerin bütünleşik olarak takip edilmesine yönelik bir mekanizma bulunmamaktadır Finansal sektörün geneline ilişkin projeler, projenin niteliğine göre oluşturulan yeni mekanizmalar kullanılarak yönetilmektedir stratejilerin ortaklaşa belirlenmesi gereklidir Finansal sektörün geneline ilişkin projelerin koordine edileceği kalıcı bir mekanizmanın kurulması ve esas ve usullerinin belirlenmesi gereklidir. Birden fazla sektörü ilgilendiren alanlarda (ör veri paylaşımı, personelin eğitimi) ne tür ortak projelerin gerçekleştirilebileceği analiz edilmelidir Tablodan, finansal sektörün düzenlenmesinden sorumlu kurumlar arasında, bazı konularda sürekli bir koordinasyon ihtiyacı olduğu görülmektedir. Bu çerçevede, koordinasyon ihtiyacı olan alanlara yönelik olarak kurumlar arasında bir “eşgüdüm platformunun / üst bir yapının” oluşturulması gerekmektedir. Diğer taraftan, oluşturulacak üst yapıda sektör düzenleme ve denetim otoritelerinin nasıl yer alacağı, bu otoritelerin yapılanmasına ilişkin benimsenen modele göre de değişebilecektir. Örneğin tek otorite modelinin benimsenmesi durumunda düzenleyici arbitraj konusunda, amaçsal yaklaşım veya tek otorite modelinin benimsenmesi durumunda ise konsolide denetim açısından bir eşgüdüme ihtiyaç duyulmayacaktır. Üç sektör için ayrı düzenleme ve denetim otoritesinin bulunduğu bir yapı için hazırlanan ve ilerleyen bölümlerde yer alan açıklamaların bu husus dikkate alınarak değerlendirilmesi gereklidir. Söz konusu üst yapıların, hukuki ve organizasyonel yapısından bağımsız olarak aşağıda sayılan prensiplere dayanması gereklidir: Üst yapıda çekirdek karar alıcı mekanizmalarda finansal sistemin denetlenmesinden doğrudan sorumlu olan sektör düzenleme ve denetim otoriteleri ile Hazine Müsteşarlığı, TCMB ve TMSF yer almalıdır. Ancak kurulacak çeşitli alt komite ve çalışma gruplarında, ilgisine göre DPT, MASAK, TMSK, Rekabet Kurumu gibi kurumlar da yer almalıdır. 65 Görev alanı net olarak tanımlanmalıdır Görev alanı kapsamında stratejik plan ve yıllık çalışma planı hazırlanmalı, ayrıca hazırlanacak faaliyet raporu ile hesap verebilirlik sağlanmalıdır Kurumlar arası fikir ayrılıklarında kararların nasıl alınacağı net olmalıdır ve bu karar alma süreçleri kurumların görev ve yetkileri ile çelişmemelidir Asgari olarak konsolide denetim ve düzenleme politikaları konularında birer alt çalışma grubu oluşturulmalıdır. Bunun yanında ihtiyaç duyulan diğer alanlarda da alt çalışma grupları kurulabilmelidir. Alt çalışma grupları kurulacak alanların nasıl belirleneceğine ilişkin prosedürler (örneğin bir alt çalışma grubu yeni çalışma alanları belirlemekle görevlendirilebilir) belirlenmelidir. Örneğin farklı alanlarda kurulacak alt çalışma gruplarının, o alanda daha fazla sorumluluk üstlenmiş farklı kurumların başkanlığında tesis edilmesi mümkündür. Örneğin: o muhasebe ve kamuoyuna açıklama konularında TMSK o derecelendirme konusunda BDDK/SPK o müşteri hakları konularında SPK o sermaye yeterliliği konusunda BDDK/SPK o sigorta aracılığı konusunda Hazine Müsteşarlığı o likidite imkanları ve ödeme sistemleri konularında TCMB o koruma / güvence fonları konusunda TMSF o finansal sistemin suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı amacıyla kullanılmasının önlenmesi konusunda MASAK başkanlığında alt çalışma grupları kurulabilir. Çalışmalarda görev alacak teknik personel, gerektiğinde sadece ilgili toplantılara katılmak ve yapılması gerekli çalışmaları sonlandırmak şeklinde, gerektiğinde ise tam zamanlı olarak geçici görevlendirilmek şeklide görevlendirilebilmelidir. Gerçekleştirilecek ortak çalışmalarda, görev alacak teknik personelin kendi kurumlarında elde edilen bilgi birikimi ve tecrübelerini yansıtmaları ve kurumlarının konuya ilişkin görüşlerini ifade etmeleri sağlanmalıdır. Gerekli görülmesi halinde, koordinasyon faaliyetlerinin günlük olarak yürütülmesinden sorumlu olmak üzere tam zamanlı bir Genel Sekreterlik pozisyonu ile sekreterya hizmetleri için tam zamanlı bir İdari Büro tesis edilebilmelidir. Bu tür bir platform üç farklı şekilde oluşturulabilir. Bu üç alternatif ile avantaj ve dezavantajları aşağıda yer almaktadır. 1) Kurumlar arasında imzalanacak protokollerle komiteler ve/veya çalışma grupları tesis ederek Yapı o Bu alternatifte kurumlar arasında var olan protokoller yenilenecek veya iyileştirilecektir. 66 o Bu çerçevede farklı alanlarda faaliyet gösterecek farklı alt komiteler ve çalışma grupları oluşturulacaktır. Örneğin her bir finansal grup için ayrı ayrı ortak konsolide denetim ekipleri, çeşitli düzenleme konularına ilişkin (bağımsız denetim, halka açık banka ve sigorta şirketleri, muhasebe sistemi, grup bazında sermaye yeterliliği gibi), ortak araştırma yapmak için farklı alt çalışma grupları tesis edilebilir. o Oluşturulacak komitelerde alınan kararlar ve çalışma grupları tarafından hazırlanan raporlar istişari mahiyette olup, çalışmalara katılan otoriteler açısından bağlayıcılık taşımamaktadır. Avantajları o Önemli bir mevzuat değişikliği gerektirmemektedir o Yeni biri kurumsal yapılanma gerektirmediği için geçiş maliyeti düşüktür o Tam zamanlı ilave personel ihtiyacı düşüktür Dezavantajları o Görevlendirmeler protokollere dayandığı için güçlü bir mevzuat dayanağı yoktur o Çalışmalarda kurumsal bakış açılarının ötesinde finansal sistemin tümüne yönelik bir makro bakış açısının yakalanma ihtimali düşüktür o Kurumlar arasındaki fikir ayrılıklarında çözüm bulmak zordur o Hesap verebilirlik zayıftır o Oluşturulacak alt çalışma grupları ile otoritelerin sorumluluk ayrımı çok net değildir o Sekreterya hizmetleri katılımcı kurumlardan biri tarafından gerçekleştirilir 2) Finansal İstikrar Komisyonu adı altında yeni bir komisyon tesis ederek Yapı o TCMB, TMSF ve 3 sektör düzenleme ve denetim otoritesinin başkanlarının katılımıyla bir Finansal İstikrar Komisyonu kurulacaktır. o Bu Komisyon çatısı altında çeşitli alt komiteler ve çalışma grupları tesis edilebilecektir. Farklı alanlarda kurulacak alt çalışma grupları, o alanda daha fazla sorumluluk üstlenmiş farklı kurumların başkanlığında tesis edilecektir. o Komisyonun kurulması için ilgili mevzuatta değişiklik yapılması gereklidir. o Komisyonun yapısı ve çalışma usulleri Bakanlar Kurulunca yayımlanacak bir Yönetmelik ile belirlenecektir. o Oluşturulacak komitelerde alınan kararlar ve çalışma grupları tarafından hazırlanan raporlar istişari mahiyette olup, çalışmalara katılan otoriteler açısından bağlayıcılık taşımamaktadır. o Komisyon, görev alanı kapsamında stratejik plan ve yıllık çalışma planı hazırlayacak, ayrıca hazırlanacak faaliyet raporu ile Bakanlar Kurulu veya Ekonomi Koordinasyon Kuruluna hesap verecektir. o Hazine Müsteşarlığının da dahil olacağı Sistemik Risk Komitesi kurulacak alt komitelerden biri olacaktır. 67 o Mevcut yapıda var olan geniş katılımlı Finansal Sektör Komisyonu, Danışma Kurulu adı altında alt komitelerden biri olarak yeniden yapılandırılacaktır. o Bunların yanında Komisyon, konsolide denetim, düzenleme politikaları, finansal sektörün geneline ilişkin ortak politikalar, ortak ilgi alanlarında gerçekleştirilecek araştırmalar konusunda çeşitli alt çalışma grupları kurabilecektir. o Komisyonda, ilgili otoritelerin teknik personeli geçici görevli olarak çalışabilecektir. o Komisyonun bir adet tam zamanlı Genel Sekreteri olacaktır o Komisyonda daimi hizmet yapacak bir İdari Büro tesis edilecektir Avantajları o Komisyon, Kanuna dayandığı için güçlü bir mevzuat dayanağı vardır o Makro bakış açısının yakalanma ihtimali yüksektir o Alt çalışma gruplarında ortaya çıkacak teknik seviyedeki fikir ayrılıklarında çözüm bulmak daha kolaydır o Hesap verebilirlik daha güçlüdür o Üst yapı ile otoritelerin sorumluluk ayrımı daha nettir o Sekreterya hizmetleri ayrı bir idari büro tarafından gerçekleştirilir Dezavantajları o Kanun değişikliği gerektirmektedir o Geçiş maliyeti orta düzeydedir o Tam zamanlı ilave personel ihtiyacı vardır (Genel sekreter ve idari büro) o Üst seviyedeki fikir ayrılıklarında çözüm bulmak zordur III.HEDEF, ÖNCELİK VE EYLEMLER A.HEDEF Finansal sistemin düzenlemesi ve denetlenmesinde etkinliği artırmak ve bu suretle İFM projesinin başarıya ulaşmasına katkı sağlamak amacıyla aşağıdaki hedeflere ulaşılmasının gerekliği olduğu değerlendirilmektedir: Mevcut Sistemik Risk Komitesinin, hem SPK’yı da içerecek şekilde genişletilmesi hem de düzenleme ve denetim otoriteleri arasındaki yatay koordinasyon ihtiyaçlarını giderecek şekilde yeni görevler üstlenmesini sağlayacak yasal değişikliklerin yapılması. İstanbul’un finans merkezi olmasına yönelik çalışmalarda düzenleyici ve denetleyici çerçevenin değerlendirilmesinde başta koordinasyon olmak üzere mevcut yapının uluslararası gelişmeler ve uygulamalar paralelinde daha etkin hale getirilmesine yönelik çalışmalara öncelik verilmesi 68 gerekli görülmektedir. Bununla birlikte düzenleyici ve denetleyici yapının reorganizasyonu kapsamında farklı yapılanma modellerinin değerlendirilmek istenmesi durumunda sistemde gerçekleştirilecek değişikliklerin maliyet analizleri ile avantaj ve dezavantajlarının ve küresel ölçekte kriz sonrası düzenleyici ve denetleyici çerçeve olarak amaçsal yaklaşım (twin peaks) modeline doğru bir yönelim olduğu hususunun dikkate alınması uygun olacaktır. Ancak söz konusu değişim kararı her halükarda siyasi otoritenin bu yöndeki politikası ile düzenleyici ve denetleyici kurumların kendi aralarında oluşturacakları görüş birliği çerçevesinde değerlendirmeye alınmalıdır. Kurumların bu yöndeki istekli katılımları söz konusu olmaksızın oluşturulacak politika değişim sürecinde ciddi aksaklıklara neden olabilecektir. Bu çerçevede, gerek görülmesi halinde, orta vadede, sistemik risk ve yatay koordinasyondan sorumlu komitenin, düzenleme ve denetim otoritelerinin kurumsal yapılanmasına ilişkin alternatifleri detaylı olarak incelemesi ve bir reorganizasyon ihtiyacının ortaya çıkması durumunda gerekli eylem planlarını ve hukuki metinleri hazırlaması Kurumsal yapılanma konusunda hayata geçirilecek değişiklikler ile uluslararası standartlara uyumun sistemik risk ve yatay koordinasyondan sorumlu komite tarafından periyodik olarak izlenmesi, raporlanması ve yönlendirilmesi; uluslararası standart koyucu komitelere ülkemiz kurumlarının üyeliklerinin sağlanması 69 B.ÖNCELİK VE EYLEMLER Finansal sistemde gerek kurumsal yapılanma gerekse uluslararası standartlara uyum açısından yukarıda yer verilen hedeflere ulaşmak için yapılması gerekli eylemler aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo : Eylem Planı* Eylem Adı Sorumlu Kuruluş İşbirliği Yapılacak Kuruluşlar Başlama-Bitiş Tarihi Yapılacak İşlem ve Açıklama Finansman İhtiyacı Eylem Takip Göstergeleri, Beklenen Katkı ve Fırsat Maliyeti (Kamu ve Özel ayrımında) Orta ve uzun vadede sistemik risk ve yatay koordinasyona ilişkin mekanizmaların geliştirilmesi Hazine Müsteşarlığı TCMB, BDDK, SPK, TMSF 2010 Uluslararası ve AB gelişmeleri paralelinde, orta ve uzun vadede, düzenleme ve denetim otoritelerinin kurumsal yapılanmasına ilişkin alternatifler bağlamında amaçsal yaklaşımın değerlendirilmesi Sistemik risk ve Hazine Müsteşarlığı yatay ,BDDK, SPK, TCMB, koordinasyondan TMSF, sorumlu komite Kurumsal yapı değişikliklerinin ve uluslararası standartlara uyum düzeyinin periyodik olarak izlenmesi, raporlanması ve yönlendirilmesi konusunda görevlendirme yapılması Sistemik risk ve Hazine Müsteşarlığı 2010 ve sonrası yatay ,BDDK, SPK, TCMB, koordinasyondan TMSF, TMSK, RK, MASAK sorumlu komite 2010-2012 Mevcut yapıya SPK’nın da dahil edilmesi Komitenin yatay koordinasyona yönelik görevler üstlenmesi Kamu Hukuki metnin (kanun) yayımlanması Alternatiflerin detaylı olarak incelemesi Bir reorganizasyon ihtiyacının ortaya çıkması durumunda gerekli eylem planlarını ve hukuki metinleri hazırlaması Kamu Bu konuda hazırlanacak öneri raporunun nihai hale getirilmesi bu eylemin takibinde kullanılacaktır. İlgili görevlendirmenin yapılması ve çalışma esas ve usullerinin belirlenmesi Kamu İlgili görevlendirmenin yapılması ve çalışma esas ve usullerinin nihai hale getirilmesi bu eylemin takibinde kullanılacaktır. 70 IV.SONUÇ İFM Projesi Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve Alt Çalışma Grubu’nca hazırlanan bu raporda incelenen konular çerçevesinde; ülkemiz finans sektörü ile ilgili geniş çaplı koordinasyona ihtiyaç olduğu belirlenmiş, bu müessesenin İstanbul Uluslararası Finans Merkezi bağlamında da yararlı olacağı sonucuna varılmıştır. Uluslararası standartlara uyum konusunda ise; gerek AB ve gerekse diğer uluslararası normlara uyum konusunda halen yüksek bir uyum düzeyi olduğu, uyumsuz olunan konularda ise, ülkemiz düzenleyici ve denetleyici kurumlarının kendi program, stratejik plan ya da çalışmalarında bir takvim öngördükleri ve tam uyumu hedefledikleri görülmektedir. Bu nedenle, ayrıca İFM çalışmaları bağlamında mükerrer bir uyum takvimine ihtiyaç olmadığı düşünülmektedir. Yapılan inceleme ve değerlendirme neticesinde, gerekçe ve ayrıntıları önceki bölümlerde detaylı olarak açıklandığı üzere Düzenleme ve denetleme açısından otoriteler arasında belirli bir uyum olduğu, ancak özellikle kalıcı ve etkin bir koordinasyon ile belirli alanlarda beraber hareket edilmesi ve koordinasyon ihtiyacının söz konusu olduğu, Orta vadede, mevcut yapı içerisinde düzenleme ve denetim fonksiyonunun daha etkin hale getirilmesi hususunda uluslararası gelişmeler paralelinde gerekli değişikliklerin yapılması, mevcut yapının yeniden dizayn edilmesi hususunda ise düzenleyici ve denetleyici kurumların kendi aralarındaki görüş birliği ile siyasi otoritenin bu konuda belirleyici unsur olacağı, yapılacak değerlendirmede değişikliklerin maliyetleri ile avantaj ve dezavantajarının net olarak ortaya konması, tarafların söz konusu değişime ilişkin görüşlerinin dikkate alınması ve küresel ölçekte kriz sonrası düzenleyici ve denetleyici çerçeve olarak amaçsal yaklaşımın (twin peaks) kabulü yönündeki trendin değerlendirmeye alınmasının uygun olacağı, Ülkemiz finans sektöründeki düzenleyici ve denetleyici kamu otoritelerinin kendileriyle ilgili mevzuat sistemini, ilgili özel sektör aktörleri ile işbirliği içinde uluslararası en iyi düzenlemelere büyük ölçüde uyumlu hale getirdiği, bu dinamik sürecin periyodik olarak izlenmesi ve yönlendirilmesi, 71 Sonuç ve kanaatlerine ulaşılmıştır. Bilgi ve değerlendirmelerinize sunarız. Saygılarımızla, İstanbul Uluslararası Finans Merkezi Düzenleyici ve Denetleyici Çalışma Grubu Adına İsmail ERDEMİR Saim ÜSTÜNDAĞ Dr. Ahmet GENÇ Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bağımsız Denetim Derneği Hazine Müsteşarlığı Başkan Yardımcısı Temsilcisi Genel Müdür Çalışma Grubu Başkanı Çalışma Grubu İkinci Başkanı Çalışma Grubu Raportörü 72 V.EKLER A.TÜRK FİNANSAL SİSTEMİ Türk finansal sistemde faaliyet gösteren kuruluşlar şunlardır: 1. Fon Aktarımı ve Aracılığı Yapan Kuruluşlar 1.1. Finansal Holding Şirketleri 1.2. Bankacılık ve Kredi Faaliyeti Yapan Kuruluşlar 1.2.1.Bankalar 1.2.1.1. Mevduat Bankaları 1.2.1.2. Kalkınma ve Yatırım Bankaları 1.2.1.3. Katılım Bankaları 1.2.2.Banka Dışı Kredi Kuruluşları 1.2.2.1. Faktoring Şirketleri 1.2.2.2. Finansal Kiralama Şirketleri 1.2.2.3. Finansman Şirketleri 1.2.2.4. Varlık Yönetim Şirketleri 1.3. Sermaye Piyasası Faaliyeti Yapan Kuruluşlar 1.3.1.1. Aracı Kurumlar 1.3.1.2. Vadeli İşlemler Aracılık Şirketleri 1.3.1.3. İpotek Finansman Kuruluşları 1.3.1.4. Portföy Yönetim Şirketleri 1.3.1.5. Yatırım ve Bireysel Emeklilik Fonları 1.3.1.6. Yatırım Ortaklıkları 1.4. Sigortacılık ve Özel Emeklilik Faaliyeti Yapan Kuruluşlar 1.4.1.Sigorta Şirketleri 1.4.2.Reasürans Şirketleri 1.4.3.Emeklilik Şirketleri 1.4.4.Sigorta ve Reasürans Havuzları 1.4.5.Aracılar (Sigorta Acenteleri ve Brokerler) 1.5. Diğer Kuruluşlar 1.5.1.Kıymetli Maden Aracı Kurumları 1.5.2.Döviz Alım-Satımına Yetkili Müesseseler 1.5.3.İkrazatçılar 73 2. Finansal Şirketlere Özellikli Hizmet Sağlayan Kuruluşlar 2.1. Bağımsız Denetim Şirketleri 2.2. Derecelendirme Şirketleri 2.3. Değerleme Şirketleri 2.4. Destek Hizmeti Kuruluşları 3. Ödeme, Saklama ve Takas Sistemleri 3.1. TCMB Ödeme Sistemleri (SWIFT, EFT, SAOS, EMKT sistemleri) 3.2. TCMB Bankalararası Takas Odası 3.3. Takasbank 3.4. Bankalararası Kart Merkezi 3.5. Merkezi Kayıt Kuruluşu 3.6. Kart Kuruluşları 4. Veri Hizmetleri Merkezleri 4.1. Kredi Kayıt Bürosu 4.2. TCMB Risk Merkezi 4.3. Trafik Sigortaları Bilgi Merkezi 4.4. Emeklilik Gözetim Merkezi 5. Borsalar ve Organize Piyasalar 5.1. TCMB Bünyesindeki Piyasalar 5.1.1.Açık Piyasa İşlemleri 5.1.2.Bankalararası Para Piyasası 5.1.3.Döviz ve Efektif Piyasası 5.1.4.Menkul Kıymet Ödünç Piyasası 5.2. İMKB Bünyesindeki Piyasalar 5.2.1.Hisse Senetleri Piyasası 5.2.2.Tahvil-Bono Piyasası 5.2.3.Yabancı Menkul Kıymetler Piyasası 5.3. İAB Bünyesindeki Piyasalar 5.3.1.Kıymetli Madenler Piyasası 5.3.2.Kıymetli Madenler Ödünç Piyasası 5.3.3.Elmas ve Kıymetli Taşlar Piyasası 5.4. VOB Bünyesindeki Piyasalar 5.4.1.Hisse Senedi Piyasası 5.4.2.Döviz Piyasası 74 5.4.3.Faiz Piyasası 5.4.4.Emtia+ Piyasası 5.5. Takasbank Bünyesindeki Piyasalar 5.5.1.Borsa Para Piyasası 5.5.2.Ödünç Pay Senedi Piyasası 6. Birlik ve Dernekler 6.1. Türkiye Bankalar Birliği 6.2. Türkiye Katılım Bankaları Birliği 6.3. Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kurumları Birliği 6.4. Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği 6.5. Faktoring Derneği 6.6. Finansal Kiralama Derneği 6.7. Tüketici Finansman Şirketleri Derneği 6.8. Bağımsız Denetim Derneği 6.9. Türkiye Kurumsal Yatırımcı Yöneticileri Derneği 6.10. Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Sigorta Eksperleri İcra Komitesi 6.11. Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Sigorta Acenteleri İcra Komitesi B. ULUSLARARASI STANDARTLARA YÖNELİK MEVCUT UYUM DÜZEYİ 1.Para Politikasının Şeffaflığı IMF Prensipleri Uluslararası parasal ve finansal sistemin güçlendirilmesi kapsamında, IMF tarafından, BIS ile işbirliği yapılarak “Parasal ve Finansal Politika Şeffaflığına İlişkin Temel Prensipler” geliştirilmiş ve 1999 yılından itibaren bu prensiplerin tüm üyeler tarafından uygulanmasına karar verilmiştir. Söz konusu prensipler kamuoyunun politika hedef ve araçları hakkında bilgilendirilmesi ve otoritelere bu hedefleri yerine getirmeleri konusunda duyulan güven neticesinde parasal ve finansal politikaların daha etkili kılınmasına dayanmakta, ayrıca iyi yönetişim ilkelerini benimsemektedir. Para Politikası Şeffaflığına İlişkin Temel IMF Prensipleri: I. Merkez Bankasının para politikasına ilişkin rolü, sorumluluğu ve hedeflerinin netleştirilmesi II. Para politikası kararlarının oluşturulması ve raporlanması sürecinin şeffaflığı 75 III. Para politikası ile ilgili bilgilere kamuoyunun erişimi IV. Merkez Bankasının hesap verebilirliği ve güvenilirliği şeklindedir. IMF’in belirlediği kriterlerin yanı sıra, Avrupa Birliği’nde de Merkez Bankalarının şeffaflık ve hesap verebilirliklerine ilişkin olarak geliştirilmiş çeşitli kriterler vardır. Söz konusu kriterler, IMF tarafından detaylı olarak açıklanan kriterlerden daha genel, ancak, IMF kriterleri ile uyumludur. Bu kriterler genel olarak; Politik şeffaflık (siyasi), ekonomik şeffaflık (economic), usul şeffaflığı (procedural), politika şeffaflığı (policy) ve operasyonel şeffaflık (operational) adları altında toplanmıştır. Para Politikasının Şeffaflığında Mevcut Durum TCMB’nin para politikası şeffaflığına ilişkin uluslararası kriterlere uyduğu görülmektedir. Nitekim, para politikasında önceliği açıkça ifade eden bir hedefin belirlenmesi (Siyasi Şeffaflık) kriterine ilişkin olarak TCMB Kanununda Bankanın temel amacının fiyat istikrarı olduğu açıkça ifade edilmiştir. Hedefin nicel olarak ilan edilmesi (Ekonomik Şeffaflık) kriterine ilişkin olarak enflasyon hedeflemesi rejimi ile birlikte TCMB her yıl için açık bir enflasyon hedefini Hükümet ile birlikte tespit etmektedir. Bu hedefi gerçekleştirecek uygulamalar yapılmaktadır. Merkez bankasının politika uygulama sürecinde gerekli para politikası araçlarını seçme ve kendi kararlarını uygulama yetkisine sahip olması (Operasyonel Şeffaflık) kriterine ilişkin olarak, TCMB Kanun’unda Bankanın operasyonel bağımsızlığı, “...Banka, para politikasının uygulanmasında tek yetkili ve sorumludur”. “...Banka, fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan kendisi belirler”. ifadeleri ile tanımlanmıştır. Nitekim, Dünya Bankası ve IMF tarafından ortaklaşa yürütülen FSAP kapsamında TCMB’nin para politikası değerlendirilmiş ve FSSA Raporunda para politikası şeffaflığının oldukça yüksek düzeyde olduğu ifade edilmiştir.2 Ayrıca söz konusu raporda, Merkez Bankası Kanun’unda Merkez Bankasının asıl amacının fiyat istikrarına ulaşmak ve sürdürmek olduğu belirtilerek, Bankanın bu amaca ulaşmak için gereken enstrümanları tanımlayıp, uygulama yetkisine sahip olduğu belirtilmekte, 2001 yılında değişen TCMB Kanunu ile Banka para politikası uygulamaları açısından önemli bir 2 Turkey-Financial System Stability Assessment, IMF, Kasım 2007 76 bağımsızlık kazanmış ve kamuyu finanse etme konusundaki zorunluluğu ortadan kalktığı, söz konusu bağımsızlığını enflasyon hedeflemesi ile kullanıldığı vurgulanmaktadır. 2.Maliye Politikasının Şeffaflığı IMF Prensipleri 1.1 Kamu sektörü, ekonominin geri kalanından ayırt edilmeli ve kamu içerisindeki politika ve yönetim rolleri halka açık ve anlaşılır olmalıdır. 1.1.1 Hükümetin yapısı ve görevleri açıkça belirlenmelidir. 1.1.2 Hükümetin farklı kademeleri ile yürütme, yasama ve yargı organlarının sorumlulukları iyi tanımlanmış olmalıdır. 1.1.3 Hükümetin farklı düzeylerindeki sorumluluklar ile bunlar arasındaki ilişkiler açıkça belirlenmelidir. 1.1.4 Hükümet ve kamu sektörü kuruluşları arasındaki ilişkiler açık düzenlemeleri esas almalıdır. 1.1.5 Hükümetin özel sektörle ilişkisi kamuya açık şekilde yürütülmeli, açık kurallar ve yöntemler olmalıdır. 1.2 Mali Yönetimin yasal ve idari çerçevesi açık olmalıdır. 1.2.1 Kamu fonlarına ilişkin her türlü taahhüt veya harcama, kapsamlı bütçe kanunları ve açık idari kurallarla yönetilmelidir. 1.2.2 Vergi, resim ve harçlar açık yasal temellere dayanmalıdır. Vergi kanunları ve düzenlemeleri kolayca erişilebilir ve anlaşılır olmalı ve uygulanmaları sırasında kullanılabilecek her türlü idari takdir yetkisi açık kriterlerce yönlendirilmelidir. 1.2.3 Önerilen yasa ile gerçekleştirilecek değişiklikler hakkında istişarede bulunmak için yeterli zaman olmalıdır. 1.2.4 Hükümet ile kamu ve özel kurumlar arasındaki anlaşmalar, kamuya açık olmalıdır. 1.2.5 Hükümetin varlık ve yükümlülükleri, kamu varlıklarını kullanmaya ilişkin hakları da dahil, açık ve anlaşılır yasalara dayanmalıdır. 77 2.1 Bütçenin hazırlanması bir zaman cetveline bağlı olmalı, makroekonomik ve mali politika amaçlarını içermelidir. 2.1.1 Bir bütçe takvimi belirlenmelidir. Taslak bütçe için yeterli zaman verilmelidir. 2.1.2 Yıllık bütçe realistik olmalı ve orta vadeli makroekonomik ve mali çerçeve içinde hazırlanmalıdır. Mali hedefler ve kurallar açıklanmalıdır. 2.1.3 Ana harcama ve gelirler ile bunların politika amaçlarına katkıları belirlenmelidir. 2.1.4 Bütçe dokümanı mali sürdürülebilirliğin bir değerlendirmesini içermelidir. 2.1.5 Bütçenin ve bütçe fazlasının yönetimi ve koordinasyonu için açık mekanizmalar olmalıdır 2.2. Bütçenin yönetimi, izlenmesi ve raporlanması için açık yöntemler olmalıdır. 2.2.1 Gelirleri, harcamaları, ödemeleri, yükümlülükleri izlemek için güvenilir bir muhasebe sistemi olmalıdır. 2.2.2. Bütçe gelişmeleri ile ilgili yılın ortasında bir rapor hazırlanmalıdır. Daha sık, en azından çeyrek dönemlik raporlamalar yapılmalıdır. 2.2.3. Mali yıldaki ek gelir ve harcama önerileri orijinal bütçe ile birlikte sunulmalıdır. 2.2.4. Denetimden geçmiş hesaplar ve raporlar basılmalıdır. 3.1 Geçmiş, gelecek ve tahmini mali faaliyetler ile riskler hakkındaki bilgiler kamuya açıklanmalıdır. 3.1.1 Kamuoyunun bilgisine sunulacak olan bütçe dokümantasyonu, mali hesaplar ve diğer mali raporlar, merkezi hükümetin tüm bütçesel ve bütçe dışı faaliyetlerini kapsamalı ve merkezi hükümetin konsolide mali durumu yayımlanmalıdır. 3.1.2 Önceki iki mali yılın gelir ve giderleri ile ilgili yıllık bütçedekiyle karşılaştırılabilir bilgiler, bütçeyi takip eden iki yılın temel bütçe tahminleri ile birlikte sağlanmalıdır. 3.1.3 Merkezi hükümete ait koşullu yükümlülükler ve vergi harcamaları ile yarı mali faaliyetlerin doğasını ve mali önemini tanımlayan ifadeler bütçe dokümantasyonunda yer almalıdır. 3.1.4 Merkezi hükümetin borçları, mali varlıkların seviyesi ve kompozisyonu hakkında tam bilgi yayımlanmalıdır. 3.1.5 Devletin taşra teşkilatının da önemli olduğu yerlerde, bunların mali durumları ve genel devletin konsolide mali durumu yayımlanmalıdır. 78 3.1.6.Hükümet, uzun dönem kamu finansmanı hakkında periyodik raporlar yayınlamalıdır. 3.2 Bütçe ile ilgili bilgiler, politika analizini kolaylaştıran ve hesap verilebilirliği teşvik eden bir yolla sunulmalıdır. 3.2.1 Bütçeye ilişkin basit ve açık bir özet rehber yıllık bütçe döneminde yayınlanmalıdır. 3.2.2 Bütçeye ilişkin veriler, gayri safi usul ile raporlanmalıdır. Gelir, gider ve finansman unsurları birbirlerinden ayrılmalı ve giderler; ekonomik, fonksiyonel ve idari kategoriler altında sınıflandırılmalıdır. Bütçe-dışı faaliyetlere ilişkin verilerin raporlanması da aynı usulde yapılmalıdır. 3.2.3 Genel devletin toplam dengesi, mali durumun özet bir göstergesi olmalıdır. Bu diğer mali göstergelerle de desteklenmelidir. 3.2.4 Bütçe programı ile ulaşılan amaçlar yıllık olarak sunulmalıdır. 3.3 Mali bilgilerin zamanında yayımlanması hususunda taahhütte bulunulmalıdır. 3.3.1 Mali bilgilerin yayımlanması, hükümet için yasal bir zorunluluk olmalıdır. 3.3.2 Mali bilgilerin yayımlanma takvimi önceden duyurulmalıdır. 4.1 Mali veriler kabul görmüş veri kalitesi standartlarını karşılamalıdır. 4.1.1 Bütçeye ilişkin veriler, mevcut gelir ve harcama eğilimlerini, makroekonomik gelişmelerin temelini ve iyi tanımlanmış politika taahhütlerini yansıtmalıdır. 4.1.2 Bütçe verilerinin toplanması ve sunumunda kullanılan standartlar ve muhasebe esası (ör. Nakit ya da tahakkuk) yıllık bütçe ve mali hesaplarda gösterilmelidir. 4.1.3 Mali verilerin kalitesine ilişkin özel teminatlar sağlanmalıdır. Özellikle, mali raporlardaki verilerin kendi içinde ve diğer kaynaklardan gelen ilgili verilerle tutarlı olup olmadığı gösterilmelidir. 4.2 Mali faaliyetler etkin iç gözlemlere dayanmalıdır. 4.2.1. Kamuda hizmet verenlerin davranışlarına ilişkin açık standartlar olmalıdır. 4.2.2 Kamuda çalışma yöntem ve şartları basılı olmalıdır. 4.2.3. Düzenlemeler ve uluslararası standartlar erişilebilir olmalı ve uygulamada da gözlenmelidir. 4.2.4. Satılan ve alınacak kamu varlıkları açıkça ele alınmalıdır. 79 4.2.5. Hükümetin faaliyetleri ve finansmanı iç denetimden geçirilmelidir ve denetim yöntemleri gerektiğinde yenilenebilir olmalıdır. 4.2.6 Ulusal bütçenin yönetimi yasal olarak politik uygulamalardan uzak olmalı, vergi verenlerin haklarını korumalı ve kamuya düzenli olarak rapor edilmelidir. 4.3. Mali bilgi bağımsız bir incelemeye tabi olmalıdır. 4.3.1 Kamu finansmanı ve politikaları bağımsız bir ulusal denetim organı ya da denk bir kurum tarafından denetlenmelidir. 4.3.2 Mali tahminler ve bunların dayandığı makroekonomik tahminlerle tüm temel varsayımları değerlendirmek üzere bağımsız uzmanlar davet edilmelidir. 4.3.3 Mali verilerin kalitesini doğrulamak için bir ulusal istatistik kuruluşuna kurumsal bağımsızlık verilmelidir. 3.Sermaye Piyasası Araçlarının Merkezi Kaydı 1) SPK’nun 10/A maddesi uyarınca sermaye piyasası araçları ve bunlara ilişkin haklar; Merkezi Kayıt Kuruluşu tarafından kayden izlenmektedir11. Söz konusu düzenlemede kaydileştirilebilecek sermaye piyasası araçları arasında herhangi bir ayrım yapılmamış, kaydileştirilebilecek araçları belirleme yetkisi Kurula tanınmıştır. Kurul bu yetkiyi araçların türleri ve ihraçcıları itibariyle kullanabilecektir. Hukuki açıdan bakıldığında 10/A çerçevesinde tüm sermaye piyasası araçları kaydileştirilebilecektir. Bu bağlamda kanunumuzda esnek bir yöntem benimsenmiş yeni sermaye piyasası araçlarının kayden izlenebilmesine imkan tanınmıştır. Kanunumuzda tam kaydi sistem benimsenmiş, aynı ihraçcının kısmen kaydi kısmen fiziki senet ihracına cevaz verilmemiştir. MKK nezdinde tutulan hesaplar ihraçcılar, aracı kuruluşlar, yetkili takas ve saklama kuruluşları ile Kurul tarafından belirlenen diğer kuruluşlar itibarıyla açılmaktadır. Hak sahiplerinin adına hesaplar ise, kimlik bilgilerinin MKK'ya bildirilmesi üzerine açılmakta ve sözkonusu hesaplar üzerinde işlem yapmaya yetkili üyeler ile bağlantısı kurulmaktadır. Hesapların açılması ve hesaplarda kayıt ve değişiklik yapılması hak sahiplerinin talimatlarına uygun şekilde MKK kayıtlarında değişiklik yapılması sureti ile gerçekleştirilmektedir. Kurulun 06.10.2004 tarih ve 41/1279 sayılı kararı ile hisse senetlerinin, 16.05.2005 tarih ve 24/777 sayılı kararı ile yatırım fonu katılma belgelerinin, 15.06.2006 tarih ve 27/751 sayılı kararı ile özel sektör tahvillerinin, 09.08.2007 tarih ve 29/852 sayılı kararı ile finansman bonolarının MKK nezdinde kayden izlenmesine karar verilmiştir. 11 80 2) Dünya’da saklama sistemlerine ilişkin olarak 3 farklı uygulama modelinden söz edilebilir. Bunlardan ilki Merkezi Saklama Kurumunun, banka ve aracı kurumlar gibi üyeleri bazında toplam malvarlığının ayrıntısını tuttukları sistemdir. Banka ve aracı kurum gibi üyelerin sistemleri de, ayrıntılı hak sahiplerinin toplam malvarlıklarını tutmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri, Kanada, Avrupa’nın bazı ülkeleri, Güney Afrika ve Hong Kong’ta kullanılmaktadır. İkinci modelde ise yasal sicil kurumu merkezi saklamanın toplam malvarlıklarını tutar. Merkezi saklamacı kurum ise, menkul kıymetleri her bir üyesi bazında tutar. Merkezi saklamada bireysel pay sahipleri (yatırımcılar) ya vekaletli üye hesapları ya da kendi nam ve hesaplarına doğrudan yatırımcı olarak hesaben yer almaktadırlar. Bu model Güney Afrika ve İngiltere’de uygulanmak üzere tartışmaya açılmıştır. Üçüncü model ise tamamı isme kayıtlı sistem olarak işlemektedir. Bu modeli veya benzerini kullananlar Norveç, Yunanistan, Danimarka, Finlandiya, kısmen İsveç ve İsviçre, Avustralya ve Yeni Zelanda’dır. Özetle, saklamaya konu kıymetler merkezi saklama kurumunun elektronik ortamdaki sicilinde bulunmak zorundadır. Belirtilen kayıtta olabilmek için saklama üyesi olmak ya da aracı kurum tarafından temsil edilmek gerekmektedir. Yatırımcıların doğrudan merkezi saklama kurumunda hesap açtırma olanakları bulunmamaktadır. Kullanılan saklama modellerinden bağımsız olarak, tüm ülkeler tam kaydileştirilmiş elektronik ortama geçmektedirler. Avustralya, Yeni Zelanda, Danimarka, İsviçre ve Fransa gibi ülkeler tam kaydileştirmeyi başarmışken, Kanada, Amerika Birleşik Devletleri ve İngiltere gibi diğerleri yorum almak üzere “görüş raporları” yayınlamışlardır. Ülkelerin ortak paydası sertifikaların merkezi saklamada hareketsizleştirilmesi yönündedir. Ülkemiz sistemine bakıldığında tam kaydi sistemin benimsendiği görülmektedir. Hak sahibi bazında kaydi sistemin benimsenmiş olması ülkemizinde kurucusu olduğu Uluslararası Özel Hukukun Birleştirilmesi Enstitüsü (UNIDROIT) tarafından hazırlanan Aracı Kurumda Tutulan Menkul Kıymetlere İlişkin Maddi Kurallar Taslak Sözleşme hükümleriyle de uyumludur. 3) Kayden izlenen sermaye piyasası araçları üzerindeki hakların üçüncü kişilere karşı ileri sürülebilmesinde, Kanunun 10/A maddesinin 3. fıkrası uyarınca MKK ya yapılan bildirim tarihi esas alınmaktadır. Böylece açıklayıcı kayıt sisteminden kaynaklanan tehlikeyi önlemeye teminen MKK dışında tesis edilen hakların MKK ya bildirilmesine hüküm ve sonuç bağlanmakta, MKK ya yapılan bildirim tarihine öncelik verilmektedir. Söz konusu düzenleme hak sahibinin hesabında kayıtlı olan hakların 3.kişilere ve ilgili aracıya veya menkul kıymetlerin ihraççısına veya her ikisine karşı ileri sürülebilirliğine ilişkin AB düzenlemelerine ve Konvansiyona uygundur. 81 4) SPKn’nun 1O/A maddesinde kayıtlara ilişkin sorumluluk, kusur esasına dayalı olarak düzenlenmiştir. MKK, ihraççılar ve aracı kuruluşların kendi tuttukları kayıtların yanlış tutulmasından dolayı kusurları oranında sorumlu olacakları hükme bağlanmıştır. Kayıtların tutulmasından doğacak zararın karşılanmasına ilişkin söz konusu düzenleme yurtdışı düzenlemeleri ile uyumludur. 5) SPK’nun 10/A maddesi uyarınca sermaye piyasası araçları üzerindeki teminat, intifa gibi ayni haklarda MKK tarafından kayden izlenmektedir.Gerek teminata ilişkin AB Direktifi gerek Konvansiyon uyarınca teminat anlaşmaları mülkiyeti devretmeyen teminat anlaşması yada bir mülkiyeti devreden teminat sözleşmesi şeklinde yapılabilmektedir. Mülkiyeti devretmeyen teminat sözleşmesi teminat alan ile teminat veren arasında ilgili yükümlülüklerin yerine getirilmesini güvence altına alan ve mülkiyetin devri yerine bir rehin hakkı veren sözleşmedir. Mülkiyeti devreden menkul kıymet teminat sözleşmesi ise kıymetlerin satışı ve geri alınmasını içeren bir anlaşmayı da içeren teminat alan ile teminat veren arasında ilgili yükümlülüklerin yerine getirilmesini güvence altına alan ve aksi takdirde yükümlülüğü karşılamayı vadeden ve kıymetlerin sahipliğini teminat verenden teminata alana geçiren sözleşme olarak tanımlanmaktadır. Sermaye piyasası mevzuatında menkul kıymetlerin teminat verilmesine ilişkin usul ve esasların belirlendiği genel bir düzenleme bulunmamaktadır. Buna karşı Seri:V, No: 65 Sermaye Piyasası Araçlarının Kredili Alım, Açığa Satış ve Ödünç Alma ve Verme İşlemleri Hakkında Tebliğde teminat konusunda dar bir kapsamla sınırlı olarak düzenleme yapılmıştır. Söz konusu Tebliğin teminata ilişkin kapsamı aracı kurumların müşterileriyle yaptıkları kredili işlem, açığa satış vb. işlemler nedeniyle yatırımcının özkaynak yatırma şartından kaynaklanan teminat ile sınırlıdır. Anılan tebliğ uyarınca verilen teminatların mülkiyeti müşteride kalmaya devam etmektedir. Rehinli alacaklının, rehin verilen üzerinde sahip olduğu haklara getirilen Medeni Hukukumuzdaki kısıtlamalar12, günümüzde kredi ilişkilerinde gözlenen yoğunluk ve bu ilişkilerde alacaklının ve borçlunun karşılıklı menfaatlerinin dengelenmesi zorunluluğu karşısında güncelliğini kaybetmiştir. Kredili İşlem Tebliğinde düzenlenen tek teminat tipi yukarıda yer verilen mülkiyetin müşteride kaldığı teminat tipidir. Bunun dışında AB düzenlemeleri ve Konvansiyondaki gibi mülkiyeti devreden bir teminat modeli ilgili Tebliğde yer almamaktadır. Sermaye Piyasası Kanununda ve Kredili İşlem Tebliğinde teminat konusunda Konvansiyon düzenlemesine uygun olarak mülkiyeti geçiren ve mülkiyetin geçirilmediği bir sistem kurulması gerekli görülmektedir. 6) Merkezi Kayıt Kuruluşu anonim ortaklık olarak kurulmakla birlikte sermayesinde kamunun dolaylı pay sahipliğinin %51 olması nedeniyle 4784 sayılı Kamu İhale Kanununun 2. Maddesi uyarınca Kamu 12 Türk Medeni Kanunu Madde 949 “Borcun ödenmemesi halinde rehinli taşınırın mülkiyetinin alacaklıya geçmesini öngören sözleşme hükmü geçersizdir. MK 946 “Alacaklı, ödenmeyen alacağının rehnin paraya çevrilmesi yoluyla ödenmesini isteyebilir.” 82 İhale Kanununa tabidir. Buna karşı yurtdışı uygulamalarında muadil kuruluşların kamu sektörü tüzel kişiliğinden kaynaklanan kısıtlamalara tabi tutulmadığı görülmektedir. Uluslararası rekabetin arttığı, teknolojinin hızla ilerlediği günüzümüz koşullarında MKK nın hızlı ve sürekli modernizasyon içinde olması gerektiğinden muadil kuruluşlarda olduğu gibi kamu tüzel kişilerine özgü kısıtlamalara tabi kılınmaması gerekli görülmektedir. Benzer şekilde kamunun doğrudan veya dolaylı pay sahipliği nedeniyle KİK’e tabi olan kurum ve kuruluşlar (İMKB vb) bulunmaktadır. Bu çerçevede ilgili mevzuatta değişiklik yapılmasının söz konusu kurum ve kuruluşların uluslararası rekabette geri kalmaması açısından faydalı olacaktır. 4.Finansal Kurumlarda İflas ve Alacaklı Hakları Etkin iflas ve alacaklı hakları sistemi finansal sisteminin istikrarında en önemli unsurlardan birisidir. Dünya Bankası, üye kuruluşlarıyla birlikte iflas ve alacaklı hakları sisteminin geliştirilmesi için çalışmaktadır. Konuyla ilgili olarak yapılan çalışmalar “World Bank Principles for Effective Creditor Rights and Insolvency Systems” (İlkeler) olarak 21 Aralık 2005 tarihinde gözden geçirilmiş taslak olarak yayımlanmıştır. İlkeler, ilk olarak 2001 yılında, 1990’lı yılların sonlarına doğru uluslar arası kamuoyunun gelişmekte olan piyasalarda yaşanmaya başlayan finansal krizlere dikkat çekmesine cevap verebilmek amacıyla geliştirilmiştir. Yurt içi alacaklı haklarının etkinliği ile iflas sistemini değerlendirmeye tabi tutacak uluslararası düzenlemiş göstergeler veya standartlar bulunmamaktaydı. Dünya Bankası Yönetim Kurulu, 2001 yılında IMF ile Dünya Bankası’nın ortak kullanacağı “Reports on the Observance of Standarts and Codes (ROSC) programı için “İlkeler”i onaylamıştır. 2001-2004 yılları arasında, İlkeler dünyanın çeşitli bölgelerindeki 24 ülkede “Financial Sector Assessment Program” (FSAP) ve ROSC programı çerçevesinde test edilmiştir. 2003 yılında Dünya Bankasının 31 ülkeden 200 uzmanın katılımıyla düzenlediği “The Global Forum on Insolvency Risk Management” ‘ta (FIRM) İlkelerin uygulanmasında alınan dersler ve deneyimler tartışılmıştır. 20032004 yılları süresince çalışmalar devam etmiştir. Dünya Bankası ayrıca International Association of Insovency Regulators’e (IAIR) üye ülkelerin deneyimlerinden de yararlanmıştır. İlkeler, üye ülkelerin güvenli yatırım temelini oluşturan ticari kanun sistemlerinin temel uygulamalarını geliştirmek ve değerlendirmek amacıyla geniş açılı olarak dizayn edilmiştir. Etkin, güvenilir ve açık özelliklerine sahip alacaklı hakları ve iflas sistemleri, yatırımcı güveni, firma sektöründe verimli kaynakların yeniden tahsisi ve ileriye dönük firma yapılandırılmaları için önemli unsurlardır. Bu sistemler ayrıca kriz dönemlerinde, ülkeye ve hissedarlara acil önlem almalarını ve firmaların finansal güçlüklerini çözebilmelerini sağlamalarında hayati bir rol oynarlar. 83 Ulusal sistemler, modern piyasa ekonomisinin çalışması için yapısal, kurumsal, sosyal ve insani kuruluşlarına bağımlıdırlar. Bu değişkenler, bölgesel benzerlikler gelenek ve yasal uygulamaları genelleştirmesine rağmen ülkeden ülkeye birçok değişik yapı oluşturabilecektir. Bu sebeple İlkeler, tüm ülke sistemlerinin bir gösterge olarak kullanabilmelerini sağlamak amacıyla, esnek olarak, birçok temel önemli unsurları dikkate alarak dizayn edilmiştir. İlk olarak, etkin bir sistem ulusal ihtiyaç ve sorunlara cevap verebilmelidir. İkinci olarak, şeffaflık, hesap verilebilirlik ve öngörülebilirlik güvenli kredi ilişkilerinin temelini oluşturur. Üçüncü olarak, yasal ve kurumsal mekanizmalar piyasa bazlı sistemlerin (ticari, kurumsal, mali ve sosyal) olabildiğince geniş açıdan olmak üzere teşvik edici ve kısıtlayıcı düzenlemelerini yapmak zorundadır. 5.İç Denetim 1- Önerilen Standartı Yayınlayan Kurum: 1941 yılında ABD’de kurulmuş olan IIA (The Institute of Internal Auditors - Uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü) , iç denetim mesleğinin küresel sesi, mesleğin en büyük tanıtıcısı ve yayıcısı meslek örgütü kimliğiyle, 165 ülkede bulunan 165.000’den fazla üyesine meslekî gelişim, eğitim, teknolojik gelişim, araştırma ve sertifikasyon konularında hizmet sağlamaktadır. Türkiye İç Denetim Enstitüsü, 19 Eylül 1995 tarihinde Türkiye’de uluslararası standartlarda mesleki gelişim ve paylaşım platformu oluşturmak, mesleğimizle ilgili değişimi ve geleceği yönetmek için meslektaşlarımızın ulusal ve uluslararası düzeyde mesleki örgütlenmesini sağlamak amacıyla kurulmuştur. TİDE, üyelerine ve meslektaşlara eğitim, sertifikasyon, meslekî konferanslar ve yayınlar yoluyla meslekî alanda bir çok hizmet sunmaktadır. 2- Önerilen Standartın Mahiyeti: a- Etik Kurallar. b- Nitelik Standartları. 1- Yetki ve sorumluluklar, 2- Bağımsızlık ve Objektiflik, 3- Yeterlilik ve Azami Mesleki Özen ve Dikkat, 4- Kalite Güvence Geliştirme Programı. c- Performans Standartları. 84 1- İç Denetim Faaliyeti Yönetimi, 2- İşin Niteliği, 3- Görev Planlaması, 4- Görevin Yapılması, 5- Sonuçların Raporlanması, 6- İlerlemenin Gözlemlenmesi, 7- Artık Risklerin Yönetim Tarafından Üstlenmesi. d- Uygulama Önerileri. 3- Önerilen Standartı, Ülkemizde Uygulamaktan Sorumlu Kurum: Türkiye İç Denetim Enstitüsü, standartları ülkemizde üyesi olduğu uluslararası organizasyonda altığı yetki ile ilgili uygulamaktan, ulusal iç denetim standartı geliştirmekten, sertifikalandırmaktan sorumlu ve yetkilidir. 4- Önerilen Standartın Ülkemizdeki Mevcut Uygulama Durumu: Üyelerimiz arasında yaptığımız son bir hafta içinde yaptığımız anket sorunucuna gore İç Denetim Standartlarının bilinirliği, Kabul görmüşlüğü ve benimsenmesi aşağıdaki anket sonuçları ile tespit edilmiştir. Özetle; anket sonuçlarına gore; kurumlarımızın henüz ortada bir yasal yönlendirme ve zorunluluk olmaksızın dahi, iç disiplinleri ve TİDE’nin bu alanda yaptığı çalışmalar ile son 15 senede oldukça Kabul gördüğü, bilinip benimsendiği ve uygulama planlarında yer aldığı tespit edilmiştir. İç Denetim Standartlarının Kurumlarda Benimsenme Durum Tespit Anketi Cevap Seçenekleri ve Cevap Oranları SORULAR a b c İDS hakkında fikrim var ( İç Denetim Standartları ) EVET HAYIR KISMEN 92% 0% 8% İDS kitabı ( kırmızı Kitap ) elimizde mevcuttur EVET HAYIR 92% 8% d 85 İDS firmamız uygulamalarında dikkate alınmaktadır. EVET HAYIR KISMEN 60% 4% 36% Firmamızda, CIA belgeli denetçi bulunmaktadır EVET HAYIR 24% 76% CIA'lı denetçi sayısının artırılması düşünülmektedir. EVET HAYIR GELECEKTE 36% 20% 44% Firmamızda İDS Uygulanmamasının sebebi Gelecekte İDS'nın dikkate alındığı bir denetim yapısı kurulması düşünülmektedir YÖNETİM DENETİM FİRMA BÖLÜMÜNDEN ORGANİZASYON BEKLENTİNİN EKİP YETERSİZLİĞİ FARKLI YAPISI OLMASI 10% 40% 20% 30% BÖYLE BİR KARAR ALINMADI 1-3 SENEYE KADAR 4 SENE VE SONRASINDA ŞUAN KURULMAYA ÇALIŞILMAKTADIR 44% 19% 6% 31% 6.Muhasebe ve Finansal Raporlama 86 Standart Yayımlayan Kuruluş Mevcut Uyum Düzeyi Hedefler 1606/2002/EC Sayılı Uluslararası Muhasebe Standartlarının Uygulanmasına İlişkin AB Tüzüğü: Bu Tüzük, AB sınırları içinde faaliyet gösteren ve borsaya kote edilmiş (bankalar ve sigorta şirketleri dahil) tüm şirketlerin, 1.1.2005 tarihinden itibaren konsolide bilânçolarını AB tarafından kabul edilen ve Uluslararası Muhasebe Standartları Kurulu (IASB) tarafından yayımlanan Standartlara uygun olarak hazırlamak zorunda olduklarını belirtmektedir. Üye ülkeler, bu Tüzüğün hükümlerini borsaya kote edilmemiş şirketler ve yıllık hesapları da kapsayacak biçimde genişletme seçeneğine sahiptir. Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu: 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’na 18.12.1999 tarih ve 4487 sayılı Kanunla eklenen Ek-1'inci madde uyarınca muhasebe standartlarını oluşturmak ve yayımlamak üzere kurulan, idari ve mali özerkliğe sahip, kamu tüzel kişiliğini haiz Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu (TMSK); Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Yükseköğretim Kurulu ile Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğinden birer, Türkiye Serbest Muhasebeci Malî Müşavirler ve Yeminli Malî Müşavirler Odaları Birliğinden bir yeminli malî müşavir ve bir serbest muhasebeci malî müşavir olmak üzere toplam 9 üyeden oluşmaktadır. Kurul şu ana kadar Finansal Tabloların Hazırlanma ve Sunulma Esaslarına ilişkin Kavramsal Çerçeve dahil toplam 39 adet Türkiye Muhasebe/Finansal Raporlama Standardı ve 25 adet Türkiye Muhasebe/Finansal Raporlama Standardı Türkiye’de muhasebe uygulamaları ve muhasebe standardı belirleme fonksiyonuna sahip kurumlar açısından bir düzenleme çeşitliliği söz konusudur. Anılan çeşitliliği ortadan kaldırmak için kurulan TMSK, standartları yayımlama sürecinde IASB tarafından yayımlanan uluslararası muhasebe standartları ile tam uyum politikasını benimsemiştir ancak, IASB tarafından yayımlanan standartlar ile AB tarafından kabul edilen standartlar arasında bir takım farklılıklar mevcuttur. IASB tarafından yayımlanan revize edilmiş “IFRS 3 İşletme Birleşmeleri” ile “IFRS 1 Uluslararası Finansal Raporlama Standartlarının İlk Uygulaması” Standartları ile “IFRIC 12 İmtiyazlı Hizmet Anlaşmaları”, “IFRIC 15 Gayrimenkul İnşaat Anlaşmaları”, “IFRIC 16 Yurtdışındaki İşletmede Bulunan Net Yatırımın Finansal Riskten Korunması” ve “IFRIC 17 Nakdi Olmayan Varlıkların Sahiplerine Dağıtılması” ve “IFRIC Muhasebe standardı alanındaki çok başlı düzenlemenin ortadan kaldırılması açısından Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu’nun kurulması ve faaliyetine başlaması önemli bir adımdır. Ancak bu alandaki birliktelik esas olarak TTK Tasarısının yasalaşmasıyla gerçekleşecektir. BDDK, Hazine Müsteşarlığı ve SPK, Tasarının yasalaşmasını beklemeksizin ilgili oldukları sektörler itibariyle TMSK tarafından yayımlanan muhasebe standartlarının uygulanmasını kabul etmiştir. Ülkemizde uygulanacak standartlar ile AB’de uygulanan standartlar arasındaki söz konusu farklılığı ortadan kaldırmak için TMSK bünyesinde çalışmalar sürdürülmekte olup, 2009 yılı sonu itibariyle bu çalışmaların tamamlanması plânlanmaktadır. 87 78/660/EEC Sayılı Dördüncü Konsey Direktifi: Bu Direktif, üye ülkelerde belli türdeki şirketlerin (anonim şirket, limitet şirket, sermayesi paylara bölünmüş komandit şirket) yıllık hesaplarının doğru ve güvenilir bilgi vermesini sağlamak amacıyla, söz konusu şirketlere ait yıllık finansal tabloların düzenlenme esaslarını, biçimsel yapılarını, içeriğini, değerleme kurallarını ve finansal tablolara ek olarak yapılması gereken açıklamaların kapsamını belirlemektedir. Ayrıca Direktif, yıllık hesaplar ve yıllık raporlar ile yıllık hesaplarda yer alan kalemlere ilişkin genel ilkeleri (ihtiyatlılık gibi), özel değerleme kurallarını (örneğin, duran varlıklar için değerleme kuralları) ve yıllık hesapların yayımlanması ile ilgili hükümleri düzenlemektedir. Yorumu yayımlamıştır. 18 Müşterilerden Varlık Transferi” Yorumları AB tarafından henüz kabul edilmemiştir. Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu Ülkemizde AB’nin Dördüncü Direktifi esas alınarak hazırlanmış olan Muhasebe Sistemi Uygulama Genel Tebliği hükümleri, söz konusu Direktif hükümlerine büyük ölçüde uyumludur. Tebliğin ekinde yer alan Tekdüzen Hesap Plânına Türkiye’deki bütün işletmeler uymak zorundadır. Bu hesap planı defter-i kebir hesapları düzeyinde ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, Dördüncü Direktif hükümleri ile uyumludur. (İlgili açıklamalar yukarıda yapılmıştır) MSUGT’nin Dördüncü Direktif ile tam olarak uyumlaştırılması amacıyla TMSK bünyesinde çalışmalar sürdürülmektedir. Bu amaçla bir çalışma komisyonu kurulmuş olup, komisyonun çalışmalarını 2009 yılının sonuna kadar tamamlaması plânlanmaktadır. Söz konusu çalışmanın tamamlanmasının ardından SPK’nın da Seri: XI, No:1 sayılı “Sermaye Piyasasında Finansal Tablo ve Raporlara İlişkin İlke ve Kurallar Hakkında Tebliğ”ini bu çerçevede revize etmesi ve sonuç olarak ülkemizdeki finansal raporlara ilişin ilke ve kurallar açısından uluslararası düzenlemelerle uyum sağlanması beklenmektedir. Ayrıca, TTK Tasarısının kabul edilmesi ile yıllık raporların içeriği, denetim gereklilikleri ve yıllık raporların yayımlanması gibi hükümler Dördüncü Konsey Direktifi ile uyumlu hale gelecektir. Bu nedenle Tasarının bir an önce yasalaşması uluslararası düzenlemelere uyum sağlanması açısından oldukça büyük bir önem 88 taşımaktadır. 83/349/EEC Sayılı Yedinci Konsey Direktifi: Bu Direktif, konsolide finansal tabloların hazırlanması ve açıklanmasına ilişkin ilkelerin uyumlaştırılmasına yönelik olarak yayımlanmıştır. Direktifte genel olarak, en az bir sınırlı sorumlu şirketten oluşan gruplar için konsolide hesapların hazırlanması gerekli kılınmış ve bazı şirketlerin muhtelif durumlarda kapsam dışında bırakılabilecekleri belirtilmiştir. Direktif, birçok ortaklığı bulunan işletmelerle holding topluluğuna dahil durumdaki işletmelerin topluca finansal durumu hakkında, topluluğa dahil ortaklıklara ve üçüncü kişilere bilgi verilmesi amacıyla konsolide mali tabloların hazırlanmasına yönelik standartları içermektedir. Direktif ayrıca, başka bir kuruluş üzerinde sahip olunan kontrol kavramı ile konsolide tablo hazırlama yükümlülüğünden muafiyetleri, konsolidasyon süreç ve yöntemlerini, konsolide yıllık raporlar ve bu Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu (İlgili açıklamalar yukarıda yapılmıştır) Uluslararası Muhasebe Standardı (IAS) 27’nin resmi çevirisi olan “TMS 27 Konsolide ve Bireysel Finansal Tablolar” Standardı konsolidasyon uygulamaları açısından ülkemizdeki esas düzenlemedir. TMS 27 ile Konsolide Hesaplar Hakkındaki Yedinci Konsey Direktifi arasında birtakım farklılıklar bulunmaktadır. Ayrıca konuyla ilgili olarak SPK, BDDK ve Hazine Müsteşarlığının da düzenlemeleri bulunmakla birlikte anılan düzenlemeler ile Yedinci Direktif arasında farklılıkların olduğu görülmektedir. TMS 27 ile Konsolide Hesaplar Hakkındaki Yedinci Konsey Direktifi arasında birtakım farklılıkların bulunması nedeniyle, TMSK bünyesinde bu farklılıkları ortadan kaldırmak amacıyla çalışmalar yürütülmektedir. Söz konusu çalışmaların tamamlanmasıyla birlikte 2009 yılı sonuna kadar konuyla ilgili yeni düzenlemenin yayımlanması plânlanmaktadır. Bu çalışmanın tamamlanmasının ardından SPK’nın Seri: XI, No: 21 sayılı “Sermaye Piyasasında Konsolide Mali Tablolara ve İştiraklerin Muhasebeleştirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ”ini gerçekleştirilecek çalışmalar paralelinde yenilemesi gerekecektir. Bununla birlikte aynı şekilde BDDK’nın ve Hazine Müsteşarlığının da konuya ilişkin düzenlemelerini Yedinci Direktifle uyum sağlayacak şekilde değiştirmeleri gerekmektedir. 89 raporların yayımlanması şerefiye ile hususları düzenlemektedir. ve ilgili da 7.Bağımsız Denetim A- BAĞIMSIZ DENETİM ALANINDAKİ ULUSLARARASI DÜZENLEMELER Uluslararası Standartlar Muhasebe ve denetim mesleğinin dünyadaki en üst kurumu, Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu, IFAC’tır. Günümüz itibariyle 118 ülkeden 159 kuruluş IFAC’ın üyesidir. IFAC bünyesinde Uluslararası Denetim ve Güvence Standartları Kurulu (International Auditing and Assurance Standards Board (“IAASB”)) bulunmaktadır. IAASB tarafından Uluslararası Denetim Standartları (International Standards on Auditing (“ISA”) oluşturulmaktadır. Avrupa Birliğinde Denetim Standartları Avrupa Birliği açısından uyulması zorunlu denetim standartları, Sekizinci Yönerge (Yönerge/Direktif) ile belirlenmiştir. Şirketler Hukuku Sekizinci Direktifi, Avrupa Birliğine üye ülkelerde yıllık ve konsolide hesapların yasal denetimi ile ilgili kuralları belirlemektedir. Bu yönergenin amacı; yasal denetçi olarak çalışan kişilerin gereksinimlerinin karşılanması ve Avrupa Birliği’ne üye ülkelerde denetime ilişkin düzenlemelerin uyumunun sağlanmasıdır. Bu yönerge uyarınca Avrupa Birliğine üye ülkelerde faaliyet gösteren denetçilerin ve denetim firmalarının yasal denetimleri Uluslararası Denetim Standartlarına göre yürütmeleri gerekli tutulmuştur. Ayrıca tüm yasal denetçilerin ve denetim firmalarının bir kalite güvence sistemine tabi olmasının sağlanması gerekmektedir. Bu yönerge; denetçilerin sorumlulukları, eğitimi, mesleki uzmanlığın gereklilikleri ve denetimde bağımsızlık kavramlarına açıklık getirmiş ve denetim standartlarını tam olarak düzenlenmese de, üye ülkelerde standartların oluşumuna yol gösterici bir nitelik taşımaktadır. B. ÜLKEMİZDEKİ MEVCUT DURUM 90 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 4389 sayılı Bankalar Kanunu, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ve bu temel yasalara istinaden oldukça ayrıntılı bir şekilde düzenlenen yönetmelik ve tebliğler gibi ikincil mevzuatla, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (“BDDK”), Sermaye Piyasası Kurulu (“SPK”), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (“EPDK”) ve Hazine Müsteşarlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğü gibi kurum ve kuruluşlar kendi alanında faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların bağımsız denetim usul ve esaslarını kendi uygulama alanı çerçevesinde düzenlemiştir. Türkiye de bağımsız denetim ile ilgili olarak yapılan yasal düzenlemeleri yedi grupta özetlemek mümkündür. a) 3568 sayılı Serbest Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu b) Sermaye Piyasası Kanunu, c) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, d) Bankalar Kanunu, e) Sigortacılık Kanunu, f) Türk Ticaret Kanunu, g) Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumu Kanunu Tasarısı 3568 sayılı Serbest Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Türkiye’de bağımsız denetim mesleğinin kanun nezdinde ilk tanımlanması, 13 Haziran 1989 tarihli ve 20194 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 3568 sayılı “Serbest Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci ve Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu” ile gerçekleştirilmiştir. Dolayısıyla 3568 sayılı kanunla tesis edilen Muhasebe Meslek Hukuku muhasebe mesleğinin yasal olarak yürürlüğe girmesini sağlamıştır. Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği (“TURMOB”) bu çerçevede aynı kanun ile kurulmuş bir meslek odasıdır ve aynı zamanda IFAC üyesidir. 3568 sayılı yasa muhasebe ve mali müşavirlik mesleğine ilişkin düzenlemeleri getirirken, Kanun’da tanımlandığı üzere serbest muhasebeci mali müşavir ve yeminli mali müşavirler tarafından yürütülecek bağımsız denetim faaliyetlerinin ilke ve standartlarını belirleyen bir düzenleme yapılmamıştır. 91 Sermaye Piyasası Kanunu Sermaye piyasasında bağımsız denetim faaliyetine, bu faaliyette bulunmak üzere SPK tarafından yetkilendirilecek bağımsız denetim kuruluşlarına ve bağımsız denetçilere ilişkin standart, ilke, usul ve esasları belirlemek amacıyla SPK tarafından 27 Temmuz 2006 tarihinde “Sermaye Piyasasında Bağımsız Denetim Standartları Hakkında Tebliğ (Seri: X, No:22)” yayınlanmıştır. Bu Tebliğ, bağımsız denetimin temel kavramlarını tanımlayarak, bunlara ilişkin standart, ilke, usul ve esasları belirlemektedir ve bağımsız denetim sırasında esas alınacak standart, ilke, usul ve esaslar ile işletme kaynaklı riskler ve bağımsız denetim faaliyetinin sürdürülme şeklinden kaynaklanan riskleri kapsamaktadır. SPK, yayınladığı Seri:X, No:22 sayılı Tebliğ ile Ülkemizde uygulanan bağımsız denetim standartlarını Uluslararası Denetim Standartları ve 2006/43/EC Direktifi ile büyük ölçüde uyumlu hale getirmiştir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 3 Ekim 2003 tarihinde yürürlüğe giren “Enerji Piyasasında Faaliyet Gösteren Gerçek ve Tüzel Kişilerin Bağımsız Denetim Kuruluşlarınca Denetlenmesi Hakkında Yönetmelik (“Yönetmelik”) uyarınca enerji piyasasında bağımsız denetime ilişkin yapılan düzenlemeler, Sermaye Piyasası Kurulu düzenlemelerine paralellik arz etmektedir. EPDK tarafından yayınlanan Enerji Piyasasında Faaliyet Gösteren Gerçek ve Tüzel Kişilerin Bağımsız Denetim Kuruluşlarınca Denetlenmesi Hakkında Yönetmeliğin amacı enerji piyasasında faaliyet gösteren lisans sahibi tüzel kişiler, sertifika sahibi gerçek ve tüzel kişiler ile yetki belgesi sahibi resmi ve özel şirketlerin faaliyetlerinin, uygulamalarının, işlem, hesap ve mali tablolarının; genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunca yürürlüğe konulan hesap ve kayıt düzeni ile mali raporlamaya ilişkin düzenlemeler ve bu kişilerin sahip olduğu lisans, sertifika ve yetki belgelerinin ayrılmaz parçasını oluşturan genel ve özel hükümlere uygunluğunun bağımsız denetim kuruluşlarınca denetlenmesi, bu denetimleri yapacak bağımsız denetim kuruluşlarının yetkilendirilmesi ve yetkilerinin geçici ya da sürekli olarak kaldırılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemektir. Bu Yönetmelik, enerji piyasasında faaliyet gösteren lisans sahibi tüzel kişiler, sertifika sahibi gerçek ve tüzel kişiler ile yetki belgesi sahibi resmi ve özel şirketlerin bağımsız denetim kuruluşlarınca 92 denetlenmesi, bu denetimleri yapacak bağımsız denetim kuruluşlarının yetkilendirilmesi ve yetkilerinin geçici ya da sürekli olarak kaldırılmasına ilişkin usul ve esasları kapsamaktadır. Bu Yönetmelik kapsamında bağımsız denetim yapacak kuruluşların, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile bu Kanuna dayanarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve tebliğler uyarınca bağımsız denetim yapma yetkisi almış olmaları şarttır. Bankalar Kanunu 4389 sayılı Bankalar Kanunu kapsamındaki bankaların ve özel finans kurumlarının mali tablolarının bağımsız denetime tabi tutulması ise, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından yayımlanan “Bağımsız Denetim İlkelerine İlişkin Yönetmelik” çerçevesinde ele alınmıştır. Bankacılık Kanunu'nun 15, 33 ve 39. maddeleri, bankaların mali tablolarının Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) tarafından onaylanan bağımsız denetim şirketleri tarafından denetlenmelerini gerektirmektedir. Ayrıca, bu yasa bankalarda yürütülen denetim faaliyetlerinin, ilgili bankacılık mevzuatı, 3568 sayılı kanun, uluslararası denetim standartları ve AB tarafından kabul edilen ilkeler doğrultusunda olmasını gerektirmektedir. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, bankalar ve özel finans kurumlarında yayımlanacak bilanço ve kar ve zarar tablolarını onaylayabilecek bağımsız denetim kuruluşlarının yetkilendirilmesine, yetkilerinin geçici veya sürekli olarak kaldırılmasına ilişkin esasları düzenlemek amacıyla “Bağımsız Denetim Yapacak Kuruluşların Yetkilendirilmesi ve Yetkilerinin Geçici veya Sürekli Olarak Kaldırılması Hakkında Yönetmelik” i yayımlamış ve söz konusu Yönetmelik 2002 yılında yürürlüğe girmiştir. Ayrıca, konuya ilişkin olarak 2006 yılında da “Bankalarda Bağımsız Denetim Gerçekleştirecek Kuruluşların Yetkilendirilmesi ve Faaliyetleri Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. Sigortacılık Kanunu 5684 numaralı Sigortacılık Kanunu’nun 18. Maddesi, sigorta ve reasürans şirketlerinin Hazine Müsteşarlığı tarafından gerekli kılınan bilanço, gelir tablosu ve diğer mali tablolarının bağımsız denetim şirketleri tarafından Uluslararası Denetim Standartları ile tam uyumlu olan bağımsız denetim standartları uyarınca denetlenmesini gerektirmektedir. Hazine Müsteşarlığının, bağımsız denetim şirketleri tarafından gerçekleştirilen denetimlerde düzenleme yapma yetkisi bulunmaktadır. 93 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun 18. Maddesi gereğince, sigorta şirketleri ve reasürans şirketleri, hesaplarını ve malî tablolarını, Müsteşarlıkça belirlenecek esaslara ve örneğe uygun olarak düzenlemek, ilan ettirmek ve Müsteşarlığa göndermek zorundadır. Hazine Müsteşarlığı tarafından 14.7.2007 tarih ve 26582 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Sigorta ve Reasürans Şirketleri ile Emeklilik Şirketlerinin Finansal Raporlamaları Hakkında Yönetmelik" ile 1.1.2008 tarihinden itibaren sigorta sektöründe de Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu tarafından Uluslararası Finansal Raporlama Standartları’yla uyumlu şekilde belirlenen TMS/TFRS’lere uyum esası kabul edilmiştir. 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu kapsamındaki sigorta ve reasürans şirketlerinin mali tablolarının bağımsız denetime tabi tutulması, Devlet Bakanlığı tarafından yayımlanan “Sigortacılık Bağımsız Denetim İlkelerine İlişkin Yönetmelik” çerçevesinde ele alınmıştır. Türkiye’de kurulmuş sigorta ve reasürans şirketleri ile yabancı ülkelerde kurulmuş sigorta ve reasürans şirketlerinin Türkiye’deki şubeleri tarafından sigortacılık mevzuatı dahilinde yayımlanacak mali tablolarını denetleyecek bağımsız denetim kuruluşlarının nitelikleri, faaliyetleri, yetkilendirilmeleri, yetkilerinin geçici veya sürekli olarak kaldırılması, bağımsız denetim sözleşmesinin içeriği, sözleşmenin taraflarının yükümlülüklerine ilişkin usul ve esaslar “Sigorta ve Reasürans ile Emeklilik Şirketlerinde Bağımsız Denetim Yapılmasına İlişkin Yönetmelik” kapsamında ele alınmıştır. Sigorta ve Reasürans İle Emeklilik Şirketlerinde Bağımsız Denetim Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin amacı, Türkiye'de kurulmuş sigorta, reasürans şirketleri ile yabancı ülkelerde kurulmuş sigorta ve reasürans şirketlerinin Türkiye'deki teşkilatı ile emeklilik şirketleri tarafından sigortacılık ile emeklilik mevzuatı dahilinde yayımlanacak konsolide ve konsolide olmayan finansal tablolarını denetleyecek bağımsız denetim kuruluşlarının; niteliklerine, faaliyetlerine, yetkilendirilmelerine, bu yetkilerinin geçici veya sürekli olarak kaldırılmasına ve bağımsız denetim sözleşmesinin içeriği ile bağımsız denetim sözleşmesinin taraflarının yükümlülüklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. Türk Ticaret Kanunu; Halen yürürlükte olan Türk Ticaret Kanunu, anonim şirketlerde denetçi veya denetim kurulu seçilmesini zorunlu tutmaktadır. Ancak, bu denetçilerin görevleri, AB Direktifleri çerçevesinde tanımlanan mali tabloların bağımsız denetimi ile aynı içerikte değildir. Ayrıca herhangi bir lisans veya yeterlilik şartı bulunmamaktadır. 94 2009 yılı içerisinde yasalaşması beklenen Türk Ticaret Kanunu (TTK) Tasarısı, bağımsız denetim konusunda önemli düzenlemeler getirmektedir ve şirketlerin denetimi açısından tamamen yeni bir sistemi öngörmektedir. Bu yeni sistem bir yandan denetim şirketlerine yeni görev ve sorumluluklar getirirken, diğer yandan şirketler için pek çok yeni kavram, düzenleme ve uygulamayı da beraberinde getirmektedir. Yeni Türk Ticaret Kanunu Tasarısı TTK Tasarısı’nda, mevcut sistemde yer alan “denetçilik (murakıplık) organı” kaldırılmıştır. Yeni sistemde anonim ortaklıkların finansal denetimi, dış denetçiler tarafından gerçekleştirilecektir. Dış denetçi, prensip olarak bağımsız denetim kuruluşu olmakta birlikte, küçük anonim ortaklıklara, denetçi olarak iki YMM veya iki SMMM atama imkanı da tanınmıştır. Tasarı, anonim ortaklığın ve şirketler topluluğunun finansal tablolarının ve yıllık raporunun denetçi tarafından denetlenmesini öngörmektedir, bu denetimden geçmeyen finansal tablolar ve yıllık rapor düzenlenmemiş hükmünde olacaktır. Limited Ortaklıklar hukukunda yapılan en çarpıcı düzenlemelerden birisi, bu şirketlerin de anonim şirketler gibi bağımsız dış denetime tabi kılınmasıdır ( Tasarı m.635). Üstelik, anonim ortaklıklar için getirilen özel denetim ve işlem denetimi de limited ortaklıklar için öngörülmektedir. Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumu Kanunu Tasarısı Türkiye de denetim alanında yetkili bulunan çeşitli kurumların kendi görev alanları ile ilgili olarak ayrı düzenlemeler yaptığı görülmektedir. Uluslararası uygulamalarda ise mali veya mali olmayan tüm sektörlerin uyması gereken bağımsız denetim standartları yetkili tek bir kurum tarafından hazırlanmaktadır. Türk Ticaret Kanunu Tasarısı’nda da paralel bir yapıya yer verildiği görülmektedir. Mevcut durumda Maliye Bakanlığı tarafından “Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumu Kanunu Tasarısı (“Tasarı”)” hazırlanmış olup Tasarı TBMM Adalet Komisyonu ve Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülmektedir. Bu Kanunun amacı, bağımsız denetimde uygulama birliğini, gerekli güveni ve kaliteyi sağlamak, denetim standartlarını belirlemek, bağımsız denetim kuruluşlarını yetkilendirmek ve bunların faaliyetlerini denetlemek ve bağımsız denetim alanında kamu gözetimi yapmak yetkisini haiz Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumunun kuruluş ve görevleri ile ilgili esasları düzenlemektir. Bu Kanun; Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumunun kuruluşu, teşkilat yapısı, çalışma esasları, görev ve yetkileri ile diğer hususları kapsamaktadır. 95 Kurulun başlıca görev ve yetkileri şunlardır: a) Finansal tabloların; işletmelerin finansal durumunu, performansını ve nakit akışlarını Türkiye Muhasebe Standartları doğrultusunda gerçeğe uygun olarak sunumunu, kullanıcıların ihtiyaçlarına uygunluğunu, güvenilirliğini, şeffaflığını, karşılaştırılabilirliğini ve anlaşılabilirliğini sağlamak amacıyla, kamu yararını da gözetmek suretiyle uluslararası standartlarla uyumlu ulusal denetim standartlarını oluşturmak ve yayımlamak. b) Bağımsız denetim kuruluşlarının kuruluş şartlarını ve çalışma esaslarını belirlemek, bu şartları taşıyan kuruluşları yetkilendirerek listeler halinde ilan etmek ve bunları oluşturacağı resmi sicile kaydederek Kurumun internet sitesinde kamuoyunun erişimine sürekli olarak açık tutmak. c) Bağımsız denetçiler ve bağımsız denetim kuruluşlarının faaliyetleri ile denetim çalışmalarının, Kurumca yayımlanan standart ve düzenlemelere uyumunu gözetlemek ve denetlemek. ç) İnceleme ve denetimler sonucunda aykırılıkları saptanan bağımsız denetim kuruluşlarının faaliyet izinlerini askıya almak veya iptal etmek. 8.Ödeme ve Takas Sistemleri Ödeme sistemleri alanında uluslararası standartlara uyumlu temel ilkeler, Uluslararası Mutabakatlar Bankası (BIS) bünyesinde faaliyet gösteren, Ödeme ve Mutabakat Sistemleri Komitesi tarafından ortaya konmaktadır. Ödeme ve Mutabakat Sistemleri Komitesi 1990 yılında G10 ülkelerinin merkez bankası başkanları tarafından kurulmuştur. Bunun yanında Avrupa Konseyi de Avrupa Birliği (AB) bünyesinde yer alan üye ülkelerin ödeme sistemleri arasında yeknesaklık sağlamak amacıyla direktifler yayımlamıştır. CPSS ilkelerine göre, etkin, açıklanabilir, şeffaf ve sağlam bir hukuksal temele sahip, çok taraflı netleşme tekniği ile çalışan, en üst düzeyde güvenlik ve operasyonel güvenilirliği olan, adil ve kısıtsız bir katılıma izin veren, kredi ve likidite riskleri yönetiminin açıkça tanımlandığı, sistemin kurallarının ve işleyiş prosedürlerinin katılımcıların üyelik nedeniyle maruz kalacaklar finansal risklerin farkındalığını sağladığı, işlem günü içerisinde mutabakatın hızla kesinleştirilebildiği ve gün sonunda kesin mutabakatın sağlanabildiği, mutabakat unsuru olarak merkez bankasında kayıtlı varlıkların kullanılabildiği, ekonomik olarak verimli bir ödeme kanalına sahip ödeme sistemleri oluşturulmalıdır. 96 Ayrıca CPSS, temel ilkelerin uygulanması konusunda Merkez Bankalarının sorumluluklarını da belirlemiştir. Avrupa Birliği’nde ödeme ve mutabakat sistemlerinde mutabakatın nihailiğini düzenleyen 1998/26/EC sayılı, ödeme hizmetlerini düzenleyen 2007/64/EC sayılı ve elektronik para kuruluşlarının işleyişini düzenleyen 2000/46/EC sayılı direktifleri ile AB bünyesinde ödeme sistemlerinin etkin, güvenli ve yeknesak işleyişe sahip ödeme sistemlerinin oluşmasını istemiştir. Ödeme Sistemleri uluslararası standartlarla büyük ölçüde uyumlu olup, IMF ve Dünya Bankası tarafından ortak yürütülen Mali Sektör Değerlendirme Programı (FSAP) kapsamında ülkemizdeki ödeme ve menkul kıymet mutabakat sistemlerinin CPSS temel ilkeleri çerçevesinde değerlendirilmesi neticesinde; ülkemiz ödeme sistemlerinin temel ilkeler ile büyük ölçüde uyumlu olduğu, ödeme ve mutabakat sistemlerinin, teknik olarak etkin ve güvenilir olduğu, uygun düzenleyici çerçeve ve etkin gözetim ile desteklendiği ve ödeme sistemlerinde sağlam bir hukuksal altyapının mevcut olduğu saptanmıştır. 9.Karapara Aklama ve Terörizmin Finansmanı ile Mücadele Karapara aklama suçu ile ulusal ve uluslararası alanda mücadele konularında politikalar üretmek üzere 1989 yılında G-7 ülkeleri tarafından uluslararası bir kuruluş olan Mali Eylem Görev Grubu (FATF) kurulmuş ve Türkiye 1991 yılında bu Gruba üye olmuştur. FATF, 1990 yılında karapara aklama suçu ile mücadeleye yönelik yasal, finansal, kurumsal ve uluslararası işbirliği konularında 40 adet tavsiye yayımlamıştır. FATF Ekim 2001’de görevine karapara aklama ile mücadelenin yanında terörün finansmanı ile mücadeleyi de eklemiş ve terörün finansmanı ile mücadeleye yönelik olarak 9 özel tavsiye yayımlamıştır. FATF tarafından ilk olarak 1990 yılında yayımlanan daha sonra 1996 ve 2003 yıllarında revize edilerek yayımlanan 40 Tavsiye Kararı, karapara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele için yasal, finansal, kurumsal ve uluslararası işbirliği konularında üye ülkelerce uyulması gereken standartları içermektedir. Mevcut Durum 97 FATF, üye ülkeleri karapara aklama ve terörün finansmanının önlenmesi konusunda gösterdiği gelişmeler bakımından periyodik olarak denetlemekte ve değerlendirmektedir. Ülkelere her bir tavsiye karşılığında Uyumlu (C), Büyük Ölçüde Uyumlu (LC), Kısmen Uyumlu (PC), Uyumsuz (NC) ve Karşılanamaz (NA) şeklinde puanlamalar verilmektedir. Ülkemiz 3’üncü tur değerlendirmesi, 2006 yılında başlamış olup ülkemiz Değerlendirme Raporu 21-23 Şubat 2007 tarihlerinde gerçekleştirilen FATF Genel Kurul toplantısında kabul edilmiştir. Rapor’a göre; ülkemiz 40+9 Tavsiye maddesinin 33’ünden PC ve NC almıştır. FATF tarafından düzenli takip sürecine tabi tutulan ülkemizin Değerlendirme Raporunda belirtilen eksikliklerle ilgili olarak yapılan düzenleme ve uygulamalara ilişkin gelişmeler hakkında Şubat 2009’da FATF’e ilerleme raporu sunulmuştur. MASAK, gerek FATF gerekse kaparapara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konularındaki Avrupa Birliği standartlarına uyum konusundaki mevzuat çalışmalarına özelikle 2008 yılı içinde ağırlık vermiş ve bu alanda aşağıdaki Yönetmelik ve tebliğler yayımlanmıştır: Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkında Yönetmelik Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında Yönetmelik MASAK Genel Tebliği Sıra No. 5 MASAK Genel Tebliği Sıra No. 6 MASAK Genel Tebliği Sıra No. 7 10.Bilgi Teknolojileri Bilgi teknolojilerine yönelik risk yönetimi ve bu teknolojilerin denetimi konusunda uluslararası boyutta kabul görmüş çeşitli standart ve prensipler mevcuttur. Bu standart ve prensiplerden pek çoğu bankacılık sektörüne ilişkin mevzuatın hazırlanması sırasında dikkate alınmıştır. Bankalarda bilgi sistemleri yönetişimi konusunda COBIT’ten, elektronik bankacılıkta güvenlik konusunda Avrupa Bankacılık Standartları Komitesi (ECBS – European Committee for Banking Standards) tarafından yayımlanan E-Bankacılık için Güvenlik Rehberi’nden (Security Guideline for EBanking) ve elektronik bankacılıkta risk yönetimi konusunda Uluslararası Ödemeler Bankası (BIS) tarafından yayımlanan, Elektronik Bankacılıkta Risk Yönetimi Prensipleri’nden (Risk Management Principles for Electronic Banking) faydalanılmıştır. 98 Bankalarda bağımsız denetim kuruluşlarınca gerçekleştirilecek bilgi sistemleri denetiminde, denetim çerçevesi olarak Bilgi Teknolojileri Yönetişim Enstitüsü (ITGI- IT Governance Institute) tarafından yayımlanan Bilgi Teknolojilerine İlişkin Kontrol Hedeflerinin (COBIT - Control Objectives for Information and related Technology) benimsenmiştir. Kartlı ödeme sistemlerinde POS cihazlarının ve işlenen kart verilerinin güvenliği konusunda, Kartlı Ödeme Sistemleri Endüstrisi Güvenlik Standartları Konseyi (PCI (Payment Card Industry) Security Standards Council) tarafından yayımlanan PCI POS PIN Giriş Cihazları (PCI POS PIN Entry Device) standardından, kart hamili bilgilerinin güvenliği konusunda yine Kartlı Ödeme Sistemleri Endüstrisi Güvenlik Standartları Konseyi tarafından yayımlanan PCI Veri Güvenliği Standardı’ndan (PCI DSS - Payment Card Industry Data Security Standards) faydalanılmıştır. BDDK personeli tarafından gerçekleştirilecek bilgi sistemleri denetimi faaliyetleri yürütülürken kullanılması planlanan “Denetim Rehberi” çalışmasında ITGI tarafından yayımlanan Bilgi Teknolojileri Güvence Kılavuzu’ndan (IT Assurance Guide) ve Bilgi Sistemleri Denetim ve Kontrol Birliği (ISACA - Information Systems Audit and Control Association) tarafından yayımlanan Denetim ve Kontrol Profesyonelleri için Bilgi Sistemleri Standart, Rehber ve Prosedürleri (IS Standards, Guidelines and Procedures for Auditing and Control Professionals) dokümanından faydalanılmıştır. 11.Finansal Grupların Düzenlenmesi ve Denetlenmesi Finansal hizmet türleri arasındaki farklılıklarda azalış ve çok sayıda finansal hizmeti bir arada sunan finansal grupların yaygınlık kazanması gibi son dönemde hız kazanan yapısal değişimler farklı finansal kuruluşların denetim ve gözetiminden sorumlu düzenleme ve denetim otoriteleri arasındaki koordinasyon ve işbirliğine duyulan ihtiyacı artırmıştır. Bu kapsamda Ortak Forum, 1996 yılında bankalar ve yatırım şirketleri ve menkul kıymet aracı kuruluşlarının ticari portföylerinde yer alan varlıklardan kaynaklanan risklere iliksin yeni öneri ve esaslar belirlenmesine yönelik olarak çeşitli ülkelerin bankacılık, sigortacılık ve sermaye piyasası otoritelerinin temsilcileri ile Uluslararası Menkul Kıymet Aracı Kuruluşları Birliği (International Organization of Securities Commission - IOSCO), Uluslararası Sigorta Denetçileri Birliği (International Association of Insurance Supervisors - IAIS) ve Basel Bankacılık Denetim Komitesi yetkililerinin katılımıyla oluşturulmuştur. Finansal sektörün farklı alt sektörlerinin denetiminden sorumlu otoritelerin temsil edildiği Ortak Forum iki temel hususta çalışmalar yapmakta ve çeşitli prensipler önermektedir. Ortak 99 Forumun üzerinde çalıştığı konulardan ilki, tüm alt sektör düzenleme ve denetim otoritelerinin ortak ilgi alanlarıdır. Bu kapsamda Ortak Forum, kurumsal yönetim, risk yönetimi, harici hizmet satın alma, kuruluşların etkin denetimi gibi konularda tüm alt sektörler için geçerli olan ortak prensipler üzerinde çalışmalar yapmaktadır. Ortak Forum tarafından üzerinde çalışılan ikinci konu ise finansal grupların konsolide denetimidir. Bu kapsamda Ortak Forum, finansal grupların denetiminde otoriteler arası koordinasyon ve bilgi paylaşımı, grup bazında sermaye yeterliliği, grup içi işlemler ve risk transferleri gibi konularda çalışmalar yapmaktadır. Diğer taraftan, finansal grupların konsolide denetimi hususu AB’de 2002/87/EC sayı direktif ile düzenlenmiştir. Bu Direktifte, AB’de faaliyet gösteren finansal gruplarda, grup içerisindeki finansal kuruluşların faaliyet gösterdikleri alt sektörde geçerli mevzuatlarda yer alan yükümlülüklere uymaları yanında grup bazında bazı ilave yükümlülüklere de uyum sağlamaları öngörülmektedir. Bu kapsamda finansal gruplar için başta sermaye yeterliliği olmak üzere çeşitli koruyucu hükümlere ve faaliyet ilkelerine Direktif içerisinde yer verilmektedir. 12.Bankacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi Bankacılığın düzenlenmesi ve denetlenmesi konusunda uluslararası boyutta genel kabul görmüş iki temel standart mevcuttur. Bu standartların her ikisi de gelişmiş ülkelerin banka düzenleme ve denetim otoriteleri ve merkez bankalarının katılımıyla oluşturulmuş olan ve Uluslararası Ödemeler Bankası (Bank for International Settlements – BIS) bünyesinde faaliyet gösteren Basel Bankacılık Denetim Komitesi (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS) tarafından yayımlanmış standartlardır. 12.1.Etkin Bankacılık Denetimine ilişkin Temel Prensipler Gelişmiş veya gelişmekte olmasına bakılmamaksızın her hangi bir ülkenin bankacılık sektöründe ortaya çıkabilecek sorunlar, hem o ülkede hem de başka ülkelerde finansal istikrarı bozabilmektedir. Bu noktadan hareketle, Basel Komitesi, ülkelerin bankacılık sektörlerini denetlerken asgari olarak bazı hususlara uymaları gerektiğini değerlendirmiştir. Bu çerçevede yayımlanan Etkin Bankacılık Denetimine İlişkin Temel Prensipler, bankacılık sektörünün etkin bir şekilde denetlenmesi için gerekli olan ve her ülke tarafından uygulanabilecek asgari prensipleri içermektedir. Temel Prensiplerde yer alan asgari unsurların her ülke tarafından uygulanmasının yerel ve küresel finansal istikrarı sağlamak adına önemli bir husus olduğu düşünülmektedir. 100 Temel Prensipler toplam 25 maddeden oluşmaktadır. Bunlar konuları itibariyle aşağıdaki gibi sıralanmaktadır: Etkin bankacılık denetiminde amaç, bağımsızlık, yetkiler, şeffaflık ve işbirliği (1 inci madde) Faaliyet izni ve yapı (2-5 inci maddeler) Bankaların ihtiyatlı yönetimine ilişkin koruyucu düzenlemeler ve yükümlülükler (6–18 inci maddeler) Sürekli banka denetimine ilişkin yöntemler (19-21 nci maddeler) Muhasebe ve kamuoyuna açıklama (22 inci madde) Düzenleme ve denetim otoritelerinin düzeltici ve iyileştirici tedbirlere ilişkin yasal yetkileri (23 üncü madde) Konsolide ve sınır ötesi bankacılık denetimi (24-25 inci maddeler) Temel Prensiplerde ulusal düzenleme ve denetim otoritelerinin, metinde yer verilen tavsiyeler ışığında kendi mevcut sistemlerini gözden geçirmeleri, sistemlerinin eksik ya da hatalı yanlarını dikkate alarak hazırlanan bir programı kendi yetki alanları dahilinde uygulamaya geçirmeleri istenmektedir. Ayrıca Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası ve benzeri diğer çokuluslu kuruluşların, makroekonomik ve finansal istikrarın güçlendirilmesi konusunda yardımda bulundukları ülkelere, uygulanmasını öngördükleri program dahilinde, gözetim ve denetim sistemlerinin güçlendirilmesi yönünde bu prensipleri benimsemeleri tavsiye edilmektedir. Temel Prensiplere uyum, katılımcı ülkenin finansal sistemindeki risklerin, kırılganlıkların, zayıf ve güçlü yönlerin tespit edilmesi, finansal sistemdeki istikrarın değerlendirilmesi ve geliştirilmesi ile gereken alanların önceliklerine göre belirlenmesine yönelik olarak IMF ve Dünya Bankası tarafından ortaklaşa gerçekleştirilen Finansal Sektör Değerlendirme Programında (Financial Sector Assessment Programme – FSAP) ele alınan ana baslıklardan birisi konumundadır. Bu çerçevede, 2006-2007 yıllarında IMF ve Dünya Bankası yetkilileri tarafından Türk finansal sisteminin değerlendirilmesini amaçlayan bir FSAP çalışması gerçekleştirilmiştir. Çalışma kapsamında finansal sistem çeşitli yönleriyle değerlendirmeye tutulmuş ve “Turkey: Financial System Stability Assessment” başlıklı ülke raporu olarak 09 Aralık 2007 tarihinde kamuoyuna açıklanmıştır. FSAP çalışmaları kapsamında Türk bankacılık sektöründeki düzenleme ve denetleme yapısının Basel Temel Prensiplerine ne ölçüde uyumlu olduğu de değerlendirilmiş, bu konuda çeşitli önerilere ve tavsiye 101 niteliğindeki bir eylem planına da yer verilmiştir. Raporda yer alan değerlendirmelerde genel olarak, Türkiye’nin uluslararası finansal standartlara (Basel Temel Prensipleri de dâhil toplam 4 standart) uyumunun güçlü olduğu ifade edilmektedir. Bununla birlikte belirli alanlarda çeşitli iyileştirmelere ihtiyaç duyulduğu, ancak Türkiye’nin geliştirilmesi gereken alanların farkında olduğu ve bu konuları ele almaya başladığı ifade edilmiştir. Nitekim 2007 ve 2008 yıllarında bankacılık mevzuatında çok sayıda değişiklik yapılmış, söz konusu değişiklikler ile Temel Prensiplere uyum konusunda iyileştirme ihtiyacı olan alanların da geliştirilmesi hedeflenmiştir. 12.2.Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı (Basel-II) ve AB CRD Direktifleri Basel Bankacılık Denetim Komitesi, 1988 yılında yayımlamış olduğu Basel-I sermaye yeterliliği prensiplerini, 1999 yılında başlayan ve 5 yıl suren istişare süreçleri neticesinde 2004 yılında Basel-II adı altında yayımlamıştır. Basel Bankacılık Denetim Komitesince Haziran 2004’te yayımlanan Basel-II Uzlaşısı, Komite üyesi ülkelerin uluslararası boyutta faaliyet gösteren büyük ölçekli bankaları için hazırlanmış tavsiye niteliğinde bir metindir. Ancak, bu prensipler AB Parlamentosunca da kabul edilmiştir. Sonuç olarak, Basel-II Uzlaşısı ile bu Uzlaşı esas alınarak oluşturulan 2006/48/EC ve 2006/49/EC sayılı Sermaye Yeterliliği Direktifleri (Capital Requirement Directive - CRD) bankacılık uygulamaları, bankacılık denetimi, risk yönetimi, sermaye yeterliliği ve kamuya açıklama konularına ilişkin referans düzenlemeler konumundadır. Ülkemizde Basel-I hükümleri Şubat 2001 tarihinde yürürlüğe giren Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmelik ile ulusal mevzuata dahil edilmiştir. BDDK, Basel-II Uzlaşısının hazırlanması surecine de aktif olarak katılım sağlamıştır. Bu çerçevede, Basel- II’ye ilişkin 3 uncu İstişare Metnine görüş verilmiş, biri global ikisi yerel olmak üzere 3 adet sayısal etki çalışması gerçekleştirilmiş, çeşitli istişari komiteler tesis edilmiştir. Ayrıca, yakın dönemde, Basel-II içerisinde yer alan bazı hükümler bankacılık mevzuatına dahil edilmiştir. Bu kapsamda operasyonel riske ilişkin sermaye yükümlülüğü tutulması zorunluluğu getirilmiş, piyasa riski düzenlemelerinde çeşitli değişiklikler yapılmış ve özkaynaklara ilişkin hükümlerde paralellik sağlamaya yönelik değişiklikler yapılmıştır. Diğer taraftan, son dönemde uluslararası finansal piyasalarda yaşanan olumsuz gelişmeler ışığında özellikle seküritizasyon ve likidite riski acılarından Basel-II Uzlaşısındaki eksikliklerin giderilmesine yönelik çalışmalarının uluslararası düzeyde devam ettiği, uygulama sonuçları bu süreçte oldukça önemli olacak Türk Ticaret Kanunu tasarısının henüz yasalaşmadığı ve finans ve reel sektör 102 temsilcilerinin Basel- II’nin uygulanma zamanlamasına ilişkin görüşleri de dikkate alınarak, daha önce Ocak 2009 olarak belirlenen Türk bankacılık sektöründe Basel-II’ye geçiş süreci daha ileri bir tarihe ertelenmiştir. 13.Mevduat Sigortası Sistemi Avrupa Birliğinin mevduat sigortacılığına ilişkin 94/19/EC sayılı konsey ve kredi kuruluşlarının tasfiyesine ilişkin 2001/14/EC sayılı iki adet direktifi bulunmaktadır. Mevduat sigortacılığına ilişkin standartlar oluşturup, uygulanması yönünde çaba gösteren iki adet uluslararası organizasyon mevcuttur. Bunlar Avrupa Mevduat Sigortacıları Forumu (EFDI) ile Uluslararası Mevduat Sigortacıları Birliğidir. (IADI) 13.1.Avrupa Birliği Standartları AB Mevduat Sigortacılığının yasal çerçevesini 1994 yılında kabul edilen 94/19/EC sayılı Konsey Direktifi belirlemektedir. Genel olarak Direktifin amacı, bankacılık sektörünün istikrar ve sağlamlılığının artırılması, tasarruf sahiplerinin korunması ve kredi kurumlarının faaliyetlerinin topluluğun her bölgesinde uyumlu bir şekilde geliştirilmesidir. Direktif, sigortaya tabi mevduatın asgari kapsam ve tutarı, zorunlu üyelik, mudilere yapılcak ödemenin zamanı, mevduat sahiplerini bilgilendirme gibi temel garanti unsurlarını belirleyen, “asgari uyumlaştırma” temeline dayanmaktadır. Tarife ve fonlama sistemleri gibi açıkça ifade edilmeyen hususlarda ise üye ülkelere yetkiler tanımaktadır. Direktif ile Türkiye’deki mevcut mevduat sigortacılığı uygulaması arasında temel uyumsuzluk noktası tüzel kişilere ait mevduatlara garanti verilmemesidir. Diğer taraftan, AB Komisyonu’nun 15.10.2008 tarihli önerisi ile AB Mevduat Sigortacılığını düzenleyen 94/19/EC sayılı Direktifte bazı değişiklikler öngörülmüş, ve söz konusu değişiklikler 13.03.2009 tarihinde AB Resmî Gazetesi’nde yayımlanarak 16.03.2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Söz konusu değişikliklerle; mevduat garanti tutarı en az 50.000 Euro’ya yükseltilmiş olup, bu tutar 31 Aralık 2010 tarihinden itibaren 100.000 Euro olarak belirlenmiştir. Ayrıca mudilere yapılacak ödemelerin azami süresi 20 iş gününe indirilmiş olup, tamamen istisnaî durumlarda mevduat garanti kuruluşu 10 iş gününü aşmayacak ek süre talebiyle yetkili otoritelere başvurabilecektir. TMSF’nin 5411 sayılı Bankacılık Kanununda yer alan sigortaya tabi mevduatın kapsam ve tutarının belirlenmesine ilişkin yetkileri 13/11/2008 tarihli ve 5811 sayılı “Bazı Varlıkların Milli Ekonomiye Kazandırılması Hakkında Kanun” hükümleri gereğince iki yıl süreyle Bakanlar Kuruluna devredilmiştir. Birliğin düzenlemiş olduğu diğer Direktif ise kredi kuruluşlarının tasfiyesine ilişkin 2001/14/EC sayılı direktiftir. Direktifin genel amacı kredi kuruluşlarının yeniden yapılandırılması, tasfiye edilmesi, mudi bilgilendirmesi ve düzenleyici kurumlar arasındaki bilgi paylaşımının düzenlenmesidir. Direktiflerde yer alan bazı düzenlemelere uyum konusu ancak Birliğe tam üyelik durumunda gündeme gelebilecek hususlardır. 103 Avrupa Mevduat Sigortacıları Forumu EFDI, (European Forum of Deposit Insurers) Avrupa Birliği Komisyonunun mevduat sigortacılığına ilişkin düzenlemelerinin uygulamaya alınması ile yapılması düşünülen değişikliklerin ilgili ülke mevduat sigorta kurumları ile tartışılmasını sağlayan, bilgi paylaşımı ile finansal sistemin istikrarına katkıda bulunmayı amaçlayan, TMSF’nin de yer aldığı bir organizasyondur. Bu organizyon aracılığı ile, mevduat sigortacılığı konusunda AB tarafından talep edilen değişiklikler ve revizyonlar TMSF bünyesinde yakından takip edilerek uyum çalışmaları yürütülmektedir. 13.2.Uluslararası Mevduat Sigortacıları Birliği (IADI) Uluslararası Mevduat Sigortacıları Birliği IADI, (International Association of Deposit Insurers) mevduat sigortası alanındaki kuruluşlar arasındaki işbirliğini artırmak suretiyle finansal sistemin istikrarına katkıda bulunmak, bu kuruluşlar arasındaki iletişimi desteklemek amacıyla kurulan ve aralarında TMSF’nin de bulunduğu 47 üyesi bulunan bir kuruluştur. IADI bünyesinde yürütülen çalışmalar neticesinde etkili mevduat sigorta sistemleri için temel prensiplerin neler olması gerektiği yönünde çalışmalar yapılmıştır. FSF’in (Financial Stability Forum) 7 Nisan 2008’de yayınlanan Piyasaların Geliştirilmesi ve Kurumsal Esneklik konulu raporu, yakın zamandaki uluslararası finansal çalkantı sırasındaki olaylarda mudilerin etkili şekilde tazminine yönelik düzenlemelerin önemini ortaya koymuş ve ilgili kurumların etkili mevduat sigorta sistemlerine yönelik uluslararası bir dizi prensip üzerinde uzlaşmaları ihtiyacını vurgulamıştır. Temmuz 2008’de Uluslararası Mevduat Sigortacıları Birliği (IADI) ile Basel Komitesi (BCBS), IADI’nin Etkili Mevduat Sistemleri için Temel Prensiplerini esas alarak uluslararası anlamda üzerinde uzlaşma sağlanmış bir Etkili Mevduat Sigorta Sistemleri İçin Temel Prensipler13 seti oluşturmak üzere işbirliği yapmaya karar vermişlerdir. Temel Prensipler’i geliştirmek ve BCBS ile IADI’nin ayrı ayrı görüş ve onayına sunulmak üzere, BCBS’in Sınır Ötesi Banka Çözümleme Grubu (CBRG) ile IADI’nin Danışma Grubu temsilcilerinin katıldığı ortak bir çalışma grubu oluşturulmuştur. Temel Prensiplerin başlıca düzenleme alanları, mevduat sigorta kurumlarının sorumluluk ve yetkileri, kredi kuruluşlarının üyeliğine ilişkin hususlar, sigortaya tabi mevduatın kapsamı, kamuoyu farkındalığı, mevduat sigorta kurumlarının çözümleme fonksiyonu, mudilere ödeme ve ahlaki istismar (moral hazard) konularıdır. TMSF’nin sahip olduğu yetki ve sorumluluklar, söz konus prensipler ile büyük ölçüde uyumlaşmakta olup, tüzel kişi mevduatların kapsama dahil edilmesi gibi düzenlemelerle prensiplere tam uyum sağlanması mümkün olacaktır. Şubat 2007- Basel Committee on Banking Supervision : Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems 13 104 14.Sermaye Piyasalarının Düzenlenmesi ve Denetlenmesi Sermaye piyasalarına ilişkin düzenlemelerde uyum hedeflenen uluslararası standartları iki ana grupta toplamak mümkündür. İlk olarak Türkiye’nin Avrupa Birliği (AB) üyeliği müzakereleri kapsamında sermaye piyasası mevzuatının ilgili AB Direktifleriyle uyumu, ikinci olarak sermaye piyasası düzenlemelerinin Uluslararası Sermaye Piyasası Kurulları Örgütü’nün (IOSCO) tarafından 2002’de yayınlanmış bulunan Menkul Kıymet Düzenlemelerine İlişkin Amaç ve İlkeler’e uyumu hedeflenmektedir. 14.1.AB Direktifleri AB’ye üyelik müzakereleri kapsamında, sermaye piyasalarına ilişkin düzenlemelerde AB Direktifleriyle uyum hedeflenen ana başlıkları şöyle sıralamak mümkündür. o Menkul Kıymetler Borsaları ve Yatırım hizmetleri o Yabancı Sermaye Piyasası Araçlarının ve Yabancı Yatırım Fonu Paylarının Kurul Kaydına Alınması ve Satışı o Yabancı aracı kuruluşların Türkiye’de şube açmaları o Sermaye Piyasasında Mali Tablo ve Raporlar o Sermaye Piyasasında Konsolide Mali Tablolara ve İştiraklerin Muhasebeleştirilmesi o Kayıtlı Sermaye Sistemi o Birleşme İşlemleri o Hisse Senetlerinin Kurul Kaydına Alınması ve Satısı o Halka Açık Anonim Ortaklıkların Genel Kurullarında Vekaleten Oy Kullanma ve Çağrı Yoluyla Hisse Senedi Toplanması o Kurumsal Yönetim (Yönetim Kurulu) o Aracı Kurumların Sermayeleri ve Sermaye Yeterliliği o Finansal Tavsiyelerin Sunumu ve Çıkar Çatışmalarının Açıklanması o Özel Durumların Kamuya Açıklanması o Manipülatif Emir ve İşlemler ile Kabul Görmüş Piyasa Uygulamalarının Tanınması o Geri Alım Programları ve Finansal Araçların Fiyat İstikrarının Sağlanması İçin Muafiyetler 105 o İhraççıların Muafiyet Şartları ve Kurul Kaydından Çıkarılmaları o Menkul Kıymetlerin Kurul Kaydına Alınması ve Satışı o Aracılık Faaliyetleri ve Aracı Kuruluşlara İlişkin Esaslar o Yatırım Fonlarına İlişkin Esaslar ve Menkul Kıymetler Yatırım Fonları Mali Tablo ve Raporları o Portföy Yöneticiliği Faaliyeti o Yatırım Danışmanlığı Faaliyeti o Ödeme sistemleri ve finansal teminat o Yatırımcıları Koruma Fonu o Aracı Kurumların Tedrici Tasfiyesi 14.2.Menkul Kıymet Düzenlemelerine İlişkin Amaç ve Prensipler IOSCO tarafından güçlü ve etkin bir düzenlemenin menkul kıymet piyasalarında güvenilirlik, büyüme ve gelişimi beraberinde getireceği düşüncesi ile menkul kıymet düzenlemelerinde hedeflenen yatırımcının korunması, piyasaların etkin, adil ve şeffaf çalışması ve sistemik riskin azaltılması amaçları çerçevesinde 8 ana başlık altında 30 ilke belirlenmiştir. Bu ana başlıklar aşağıda yer almaktadır. 1. Düzenleyici otoriteye ilişkin ilkeler 2. Öz-düzenleyici kuruluşlara ilişkin ilkeler 3. Menkul kıymet düzenlemelerinin uygulanmasına ilişkin ilkeler 4. Düzenlemede işbirliğine ilişkin ilkeler 5. İhraççılara ilişkin ilkeler 6. Kolektif yatırım kuruluşlarına ilişkin ilkeler 7. Aracı kuruluşlara ilişkin ilkeler 8. İkincil piyasalara ilişkin ilkeler 106 15.Dünya Borsalar Federasyonu Standartları İMKB’nin 1992 yılında üye olduğu Dünya Borsalar Federasyonu’nun (WFE) amacı, üye borsaların ulusal pazarlarının etkin, adil ve güvenilir gelişimini sağlayıcı fonksiyonel standartların oluşturulması ve geliştirilmesine ilave olarak ihraçlarda, işlemlerde ve takas işlemlerinde yeterli standartların oluşturulması amacıyla işbirliğini sağlamaktır. WFE üyeleri, WFE Genel Kurulu’nda kabul edilen “Menkul Kıymetlerin İşlem Görmesi ile ilgili Genel Olarak Kabul Edilen Kurallara” uymakla yükümlüdür. İMKB Başkanı Sn. Hüseyin ERKAN’ın WFE Yönetim Kurulu üyeliği ve Çalışma Komitesi Başkanlığının yanısıra İMKB, “Gelişmekte Olan Piyasalar” ile “Uluslararası Düzenlemeler” alt komiteleri üyeliklerini de yürütmektedir. WFE üyeliği, uluslararası yatırımcıların yatırım yaparken dikkate aldığı en önemli kriterlerden biridir. Borsaların “yatırım yapılabilir borsa” olarak değerlendirilmesinde WFE üyeliği önemli göstergedir. İMKB; üyeleri tarafından yönetilmesi, bir meslek dalında düzenleme yapma ve standart koyma yetkisine, idari ve mali özerkliğe, personel ve yatırım politikalarını belirleme serbestisine sahip öz düzenleyici kurum yapısı sebebiyle WFE’ye üye olarak kabul edilmiştir. Üyelerin WFE üyelik kriterlerine bağlı kalması gerekmektedir. Bu kriterleri özetle organizasyonun çatısı ve altyapısının oluşturulması, işlem görmeye kabul ve işlemler, işlem sonrası operasyonlar, hizmet kalitesinin ve üye markalarının değerinin güvence altına alınması başlıkları altında gruplandırmak mümkün olup, WFE üyelik şartlarının bir bölümüne Raporun “Öz Düzenleyici Kurumlar” kısmında “2. İstanbul Menkul Kıymetler Borsası” başlığı altında değinilmiştir. 16.Sermaye Piyasalarında Yatırımcı Koruma Fonu 2.2.1 Mevcut düzenlemelerimiz çerçevesinde Yatırımcıları Koruma Fonu tarafından karşılanacak yükümlülükler; i) Sermaye piyasası faaliyetleri ve işlemleri nedeniyle hisse senedi işlemlerinden doğan ve gerçek ve tüzel kişi yatırımcı tarafından satılmak, saklanmak, yönetilmek, virman edilmek, ödünç işlemlerine konu edilmek üzere veya diğer nedenlerle aracı kuruluşlara tevdi edilen veya müşteri emrine istinaden alınan hisse senetlerinden, ii) Yatırımcı tarafından hisse senedi satın alınmak üzere veya satın alınan hisse senetleri karşılığında tevdi edilen nakit ya da gerçek ve tüzel kişi yatırımcıya ait hisse senedinin satılmasından sağlanan nakitten, 107 oluşmaktadır. Buna karşı AB düzenlemeleri çerçevesinde koruma kapsamı yatırımcılara ait olan ve onların hesabına tutulan paranın geri ödenmesi veya yatırımcılara, onlara ait olan ve yatırım işi ile bağlantılı olarak onların hesabına elde tutulan, yönetilen veya işletilen yatırım araçlarının iade edilmesini içermektedir. Bu bağlamda yatırımcıların ülkemize çekilip istanbulun finans merkezi olabilmesi için Fonun koruma kapsamının AB direktiflerinde sayılan sermaye piyasası araçlarını kapsar şekilde genişletilmesi gerekmektedir. 2.2.2 Yatırımcı tazmin sistemlerine ilişkin AB düzenlemeleri uyarınca yatırımcıların taleplerini sunmaları için belirlenebilecek süre alacaklıların belirlenmesinden veya karardan itibaren veya belirleme veya kararın kamuoyuna açıklandığı tarihten itibaren beş aydan kısa olamaz. Sistem bir yatırımcının talebini mümkün olan en kısa sürede ve en geç, talebin geçerliliğinin ve meblağının belirlenmesini izleyen üç ay içinde ödemek durumundadır. Mevzuatımızda ise Fon tarafından aracı kurumun alacaklılarının haklarını gösterir belgelerle Fon’a başvurmaları için tedrici tasfiye kararı ilan edilir ve alacak talepleri tedrici tasfiyenin kapanmasına kadar dikkate alınır. Yapılacak nakit ödemelere ve sermaye piyasası aracı teslimlerine esas olmak üzere, tedrici tasfiye kararından itibaren en geç 6 ay içinde Fon tarafından alacaklılar ile alacak miktarını gösteren bir alacaklılar cetveli hazırlanır. Alacaklılar cetveli hazırlama süresi gerektiğinde Fon’un önerisi ve Kurulun onayı ile uzatılabilir. Bu çerçevede, Avrupa Birliği mevzuatı ile uyumun sağlanmasını teminen Aracı Kurumların Tedrici Tasfiye Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 13. maddesinin ilk fıkrasındaki 6 aylık sürenin 3 ay olarak değiştirilmesi ve Kurul’a Fon’un önerisi ile en fazla 3 ay süre uzatma yetkisi verilmesi uygun olacaktır. 2.2.3 AB direktiflerinde, koruma limiti her bir yatırımcı için 20.000 Euro’dan az olmayacak şekilde belirlenmiş olup, üye devletler tarafından daha geniş bir koruma limiti sağlanabilmesi mümkündür. SPKn 46/B maddesinin 9.fıkrasında, “Hesabında alacağını karşılamaya yetecek kadar ya da hiç hisse senedi bulunmayan saklama hesabı sahiplerinin nakit ve hisse senedi alacakları toplamının 7 milyar 500 milyon lirası tasfiye sonucu beklenmeksizin Fon tarafından ödenir..... Bu fıkra uyarınca yapılacak ödemelerin tutarı, her yıl ilan edilen yeniden değerleme kat sayısı oranında artırılır.” hükmü yer almaktadır. Anılan mevzuat çerçevesinde, 2009 yılı için avans limiti 57.874 TL (yaklaşık 25.000 Euro) dir. Bu bağlamda, ilgili düzenlemelerimizin Avrupa Birliği düzenlemeleri ile uyumunun sağlanması için, yatırımcıların koruma kapsamındaki sermaye piyasası işlemlerinden kaynaklanan alacakları toplamının 20.000 Euro karşılığı Türk Lirasının Fon tarafından ödeneceği şeklinde değişiklik yapılması uygun olacaktır. 108 2.2.4 Mevcut düzenlememiz uyarınca Fon sadece bir tazmin kuruluşu değil aynı zamanda bu görevinin yanında tasfiye işlemlerinde yerine getirildiği bir yapıdır. Fon yatırımcıların sermaye piyasası faaliyetlerinden kaynaklanan alacaklarını tazmin ettikten sonra aracı kurumun tedrici tasfiye işlemlerini yerine getirmeye devam etmektedir. Fonun kuruluş amacı kanunun madde gerekçesindende anlaşıldığı üzere asıl olarak sermaye piyasası faaliyetlerinin tasfiyesi ve hisse senedi işlemlerinden doğan nakit ve hisse senedi alacağının belli bir limite kadar karşılamaktır. Buna karşı mevcut durumda sermaye piyasası faaliyetlerinin tasfiyesi söz konusu olmayıp aracı kurumun yasal organları Fon tarafından temsil edilmekte, öncelikle yatırımcı alacakları, daha sonra kamu alacakları ve bakiye kalması durumunda aracı kurumun diğer alacaklılarına olan yükümlülüklerinin karşılanması gibi aracı kurumun Sermaye Piyasası Kanununun kapsamı dışındaki yükümlülükleri Fon tarafından yerine getirilmeye çalışılmaktadır. Yatırımcı tazmin sistemlerine ilişkin AB düzenlemelerine bakıldığında tazmin ile tasfiyenin Yatırımcıları Koruma Fonu benzeri kuruluşlar tarafından yerine getirilmesi söz konusu değildir. Fon benzeri yapıların görevi tazmin yükümlülüğü ile kesin olarak sınırlandırılmıştır. Hiç bir AB üyesi ülkede ülkemizde olduğu gibi hem tazmin hem tasfiye görevinin yerine getirildiği bir yapı bulunmamaktadır. Yatırımcı tazmin sistemlerinde amaç en kısa sürede sadece yatırımcının alacaklarını tazmin etmek olup, bu sistemlerin ülkemiz düzenlemesinde olduğu gibi başkaca ek bir fonksiyonu ( tasfiye işlemleri, yatırımcı alacakları dışındaki diğer alacakların ödenmesi veya bu alacakların ödenmesi için işlemlerin yürütülmesi) bulunmamaktadır. Bu çerçevede Fon Kurul tarafından tedrici tasfiyelerine karar verilen aracı kurumların tasfiyelerinin yerine getirtildiği yer olmaktan çıkarılarak AB yatırımcı tazmin sistemlerinde olduğu gibi sadece tazmin ile görevli kılınmalıdır. 2.2.5 SPKn’nun 46/A maddesinde Kurul Borsa ve Birlik tarafından verilen İdari para cezaları Fonun gelirleri arasında sayılmıştır. Buna karşı Yatırımcıları Koruma Fonu’na ilişkin düzenlemelerin AB düzenlemelerine uyumu çerçevesinde Kurul ve AB uzmanları tarafından yürütülen çalışmalarda yatırımcı tazmini amacıyla kurulan fonların gelirleri arasına kamu kaynağı karıştırılmasının Fonun nesnelliği ve kuruluş amacı ile bağdaşmadığı yönünde eleştiriler getirilmiş ve finansal kuruluşların yıllık ödentiler ile kendi müşterilerine karşı olan finansal risklerini bir ölçüde garanti altına almak üzere oluşturulan fon varlığına kamu kaynağının karıştırılmaması gerektiği önemle belirtilmiştir. Bu bağlamda idari para cezalarının Fonun gelirleri arasından çıkarılması konuya ilişkin yurtdışı uygulamaları ile uyumu sağlayacaktır. 109 17.Sigortacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi 17.1.IAIS Sigortacılık Temel Prensipleri 1994 yılında kurulan IAIS’in üyeleri arasında tüm dünya geneline yayılmış durumdaki 125 sigorta denetçisi kurum ve kuruluş bulunmaktadır. Türkiye de IAIS üyesi ülkeler arasında yer almaktadır. Ayrıca, 1999 yılından itibaren sigortacılık sektöründe faaliyet gösteren şirketler ile uluslararası örgütlenmeler gibi yapılanmalar, IAIS faaliyetlerine gözlemci sıfatı ile katılabilmektedir. Bu çerçevede, 79 şirket (sektör temsilcileri, danışmanlık firmaları, hukuk büroları, vb.) ile 8 uluslararası kuruluş IAIS gözlemcisidir. IAIS, küresel sigortacılık ilkeleri, standartları ve rehberleri yayımlamakta, sigorta denetimine ilişkin konularda eğitim ve destek sağlamakta, sigorta gözetimcileri için toplantı ve seminerler düzenlemektedir. IAIS’in sigortacılık sektörünün denetlenmesi açısından getirdiği en önemli standardizasyon “Sigortacılık Temel Prensipleri”dir (Insurance Core Principles). Sigortacılığın Temel Prensipleri, denetim fonksiyonunun etkin işleyebilmesi için elzem olan prensipleri belirtmektedir. IAIS tarafından son olarak 7 Mart 2007’de revize edilmiş olan Temel Prensipler yapısal dokümanına göre 28 adet prensip bulunmaktadır. Ülkemiz sigortacılık ve özel emeklilik sektörleri söz konusu Temel Prensipler kapsamında incelenecek olursa, genel olarak IAIS ile bir uyumluluk gözlemlendiği söylenebilir. Özellikle, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu ve buna paralel olarak hazırlanan ikincil mevzuat sonrasında bu uyumluluk daha da artmıştır. 2008 Yılı Sonu İtibarıyla Uyum Sağlanan İlkeler No İlke Adı Açıklama 1 ICP 1 Etkin sigortacılık denetimi için gerekli koşullar 2 ICP 2 Denetimin hedefleri 3 ICP 4 Denetim usulü 4 ICP 6 Yetkilendirme 5 ICP 7 Kişilerin uygunluğu 6 ICP 8 Yönetim değişikliği ve portföy transferleri 7 ICP 12 Denetleyici otoriteye bilgi verilmesi ve uzaktan gözetim 8 ICP 13 Yerinde denetim 9 ICP 14 Önleyici ve düzeltici tedbirler 10 ICP 15 İcra veya yaptırımlar 11 ICP 16 Tasfiye ve piyasadan çekilme 12 ICP 19 Sigortacılık faaliyeti 13 ICP 20 Yükümlülükler (Teknik karşılıklar) 110 14 ICP 21 Yatırımlar 15 ICP 23 Sermaye yeterliliği ve ödeyebilirlik 16 ICP 24 Aracılar 17 ICP 25 Tüketicinin korunması 17.2.Avrupa Birliği Düzenlemeleri Sigortacılık ve Özel Emeklilik çerçevesinde AB ile uyum sağlanan konular şunlardır: • • • • • • • • • Kuruluş öncesi ön iznin kaldırılması, Sigorta şirketlerinin hayat-hayat dışı sigorta branşlarından sadece birinde faaliyet gösterebilmesi, Şirketler için branşlar itibarıyla asgari sermaye miktarı öngörülmesi, Ruhsat iptal nedenlerinin şirketlerin mali durumlarıyla ilişkilendirilmesi, Tarifelerin kural olarak serbest bırakılması, Aktüerler ve aracılarla ilgili hususlar, Teknik Karşılıklar, Tüketicileri bilgilendirme, Reasürans Tekeli uygulamasına ilişkin düzenlemenin yürürlükten kaldırılması. Solvency II Sözlük anlamıyla borçlarını ödeyebilme kapasitesi anlamına gelen solvency, Türkçeye “yükümlülük karşılama yeterliliği” olarak çevrilmektedir. Yükümlülük karşılama yeterliliği, şirketlerin sigortalılara karşı olan yükümlülüklerini karşılayıp karşılamayacaklarına dair işletme hesapları ve olası değişimler hakkında bilgi sunan bir uygulamadır ve bu uygulamayla, şirketlerin belli bir anda borçlarını karşılamaya yeterli olup olmadığı ölçülmektedir. Avrupa Birliği’nde Solvency II Taslak Direktifine ilişkin çalışmalar halen devam etmekte olup, ülkemizde de Avrupa Birliği’ne uyum süreci çerçevesinde önümüzdeki yıllarda Solvency II gerekliliklerinin Hazine Müsteşarlığınca (HM) düzenlenmesi beklenmektedir. Bahse konu taslak Direktif 2012 yılında uygulamaya geçirileceğinden HM tarafından kademeli bir geçiş planı öngörülmektedir. Üç sütundan oluşan yeni sistemde yer alan birinci sütunda, finansal kaynaklara ilişkin sayısal düzenlemeler yapılmaktadır. Sütuna kademeli olarak uyum sağlama çalışmaları kapsamında, HM tarafından Sigorta ve Reasürans ile Emeklilik Şirketlerinin Sermaye Yeterliliklerinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmelik çıkarılarak Risk Based Capital (RBC) ölçüm yöntemi ikinci yöntem olarak benimsenmiştir. Diğer taraftan, Sigorta ve Reasürans ile Emeklilik Şirketlerinin Teknik Karşılıklarına ve Bu Karşılıkların Yatırılacağı Varlıklara İlişkin Yönetmelik ile teknik karşılıkların tanımı ve hesaplanması daha detaylı düzenlenmiştir. İkinci sütunda ise denetime ilişkin olarak iç sistemlerin kurulması gerekmektedir. Ülkemiz uygulamasında, HM tarafından ikinci sütuna uyum sağlayabilmek amacıyla Sigorta ve Reasürans ile Emeklilik Şirketlerinin İç Sistemlerine İlişkin Yönetmelik ile şirketlerin iç kontrol, iç denetim, risk yönetim sistemleri (iç sistemler) kurmaları öngörülmüştür. Aynı şekilde, yöneticilerin taşıması gereken nitelikler de detaylı olarak Sigorta Şirketleri ve Reasürans 111 Şirketlerinin Kuruluş ve Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik ile Emeklilik Şirketleri Kuruluş ve Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik’te belirlenmiştir. Üçüncü sütunda ise, finansal bilgilerin açıklanması gerekliliği ile piyasa katılımcılarına bir başvuru, risk, sermaye, risk değerlendirmesi ve yönetimi ile bir sigorta şirketinin sermaye yeterliliği alanlarında anahtar bilgileri değerlendirmelerine sunarak şeffaflık sağlanarak piyasa disiplini oluşturulması amaçlanmaktadır. Bu sütuna uyum sağlayabilmek amacıyla, Sigorta ve Reasürans ile Emeklilik Şirketlerinin Finansal Raporlamaları Hakkında Yönetmelik çıkarılmış ve 2008 yılı başından itibaren şirketlerin UFRS’ye uyumlu ve tek tip finansal raporlama yapmaları sağlanmıştır. 2008 Yılı Sonu İtibarıyla Uyum Düzeyi Sütun No Sütun Adı Uyum Düzeyi Açıklama 1 Nicel Gereklilikler Birinci sütunda öngörülen bütünlükçü bilanço yaklaşımı çerçevesinde, şirketlerin varlıkları 25% piyasa değeriyle değerlenmektedir. 2 Nitel Gereklilikler Şirketlerin iç denetim, iç kontrol ve risk yönetimi 40% sistemlerine ilişkin yönetmelik yayımlanmıştır. Açıklama Gereklilikleri Solvency II ile "UFRS 4 Sigorta Sözleşmeleri" ikinci faz çalışmaları AB'de birbirine paralel yürütülmektedir. Bununla birlikte bu sütuna ilişkin detaylı çalışmalar hala devam etmekte, Türkiye 55% de bu gelişmeleri takip etmektedir. 3 Ortalama Uyum Düzeyi 40% C.ULUSLARARASI STANDARTLARA UYUM HEDEFLERİ MKK Görüşü İstanbul Finans Merkezi Projesinin hedeflenen seviyeye ulaşabilmesi sermaye piyasası mevzuatımızın ilgili AB mevzuatına uyumlu olması ile doğrudan ilgilidir. Bu bağlamda İstanbulun finans merkezi olabilmesi için sermaye piyasası mevzuatının ivedilikle sermaye piyasalarına ilişkin uluslararası düzenlemelere uyumlu hale getirilerek uluslararası stadartlara haiz güvenilir bir piyasanın yaratılması gerekmektedir. Diğer yandan yabancı 112 sermaye piyasası araçlarının ve ihraçcıların ülkemiz piyasalarında işlem görmesini kolaylaştıracak düzenlemelerin yapılması İFM’nin oluşabilmesi ve yatırımcıların ülkeye çekilmesi açısından faydalı olacaktır. Bu çerçevede, İstanbulun diğer finans merkezlerine nazaran çekim merkezi olabilmesi için mevzuatımızın uluslarası düzenlemelerle uyumlulaştırılmasını teminen yasama sücenin ivedilikle başlatılmasının ve mevcut durumda Türkiye Büyük Millet Meclisi gündeminde yer alan uyum yasalarının öncelikle yasalaşması için çalışma yapılmasının önem taşıdığı düşünülmektedir. 1.Muhasebe ve Finansal Raporlama Alan Muhasebe Standartları Standart Kurum 1606/2002/EC Sayılı AB TMSK Tüzüğü Yıllık Hesaplar 78/660/EEC Sayılı AB Direktifi Konsolide Hesaplar 83/349/EEC Sayılı AB Direktifi TMSK TMSK Taahhüt Niteliği Mevcut Uyum Düzeyi AB’ye Uyum Büyük Ölçüde AB’ye Uyum Büyük Ölçüde AB’ye Uyum Büyük Ölçüde Eylem Planı 2009 yılı sonuna kadar TTK Tasarısının yasalaşması ve TMSK bünyesinde yürütülen çalışmaların tamamlanmasının ardından uyum sağlanacaktır. 2009 yılı sonuna kadar konuyla ilgili olarak tam uyumu gerçekleştirilecek bir düzenleme yayımlanacaktır. Ayrıca Direktife tam uyumun sağlanması için TTK Tasarısı’nın yasalaşması ve SPK’nın bu alandaki düzenlemesini revize etmesi gerekmektedir. TMSK tarafından 2009 yılı sonuna kadar tam uyumu gerçekleştirecek bir düzenleme yayımlanacaktır. Söz konusu düzenlemenin yayımlanmasının ardından SPK, BDDK ve Hazine Müsteşarlığının da konuyla ilgili düzenlemelerini revize etmeleri gerekecektir. 2.Bağımsız Denetim İstanbul’un uluslararası finans merkezi olabilmesi için bağımsız denetim alanında aşağıda belirtilen değişikliklerin yapılmasının yararlı olacağı düşünülmektedir. 113 Uluslararası Denetim Standartları ve 17 Mayıs 2006 tarihli Avrupa Parlementosu ve Konseyi’nin 2006/43/EC sayılı Direktifi ( 8. Direktif) ile Uyum Sağlanması 17 Mayıs 2006 tarihli Avrupa Parlementosu ve Konseyi’nin 2006/43/EC sayılı Direktifi’nin ( 8. Direktif) 26. Maddesi kapsamında üye ülkelerin bağımsız denetimlerinin Uluslararası Denetim Standartları’na göre gerçekleştirilmesi gerekmektedir. 8. Direktif ile uyum çalışmaları sonucunda Ülkemizde farklı düzenleyici kurumlar tarafından denetim standartlarına ilişkin çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Ancak bağımsız dış denetime ilişkin düzenlemelerin uluslararası uygulamaya paralel olarak tek bir otorite tarafından yapılmasını sağlamak üzere mevcut “Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumu Kanunu Tasarısı (“Tasarı”)”nın yasalaşarak söz konusu Kurum’un uluslararası örneklerine paralel bir yapıda hayata geçirilmesi sağlanmalıdır. 8. Direktifin 32. Maddesi kapsamında üye ülkelerin yasal denetçiler ve denetim firmaları için etkin bir kamu gözetim sistemi organize etmeleri gerekmektedir. Tüm yasal denetçiler ve denetim firmaları bu madde kapsamında kamu gözetimine tabi olacaklardır. 8. Direktif ile uyum çalışmaları kapsamında mevcut “Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumu Kanunu Tasarısı (“Tasarı”)”nın nın bir an önce kanunlaştırılması ve söz konusu Kurum’un kadrolarının oluşturularak dünyadaki örneklerine benzer bir yapıda hayata geçirilmesi sağlanmalıdır. 3.Ödeme Sistemleri 2008 yılı Ulusal Programında Avrupa Birliği müktesebatı sermayenin serbest dolaşımı ve mali hizmetler fasıllarına uyum kapsamında, ödeme sistemleri ve hizmetleri ile elektronik para kuruluşları ile ilgili olarak 2009-2011 yılları arasında Ödeme Sistemleri Kanununun yayımlanması taahhüt edilmiş olup, ödeme sistemleri kanun taslağı çalışmaları Merkez Bankası’nca sürdürülmektedir. Söz konusu kanun ile bu kanun uyarınca yayımlanacak ikincil düzenlemeler çerçevesinde; uluslararası uygulamalarla uyumlu hukuki altyapının sağlanması, ödeme sistemlerinin etkin işleyiş ve denetimini sağlayacak mekanizma ve organizasyon yapısının oluşturulması, ödeme sistemlerine ilişkin düzenlemelerin etkin ve şeffaf olması amaçlanmaktadır. 114 Avrupa Birliği’nin Sınır ötesi Euro Ödemeleri ile ilgili 2560/2001 sayılı Tüzüğünde yer alan Uluslararası Banka Hesap Numarası (International Bank Account Number – IBAN) uygulaması konusunda Bankamızca çıkarılan Uluslararası Banka Hesap Numarası Hakkında Tebliğ 10.10.2008 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Buna göre, IBAN’ın müşteriler tarafından öğrenilmesi ve yaygın olarak kullanılmasının sağlanmasını teminen IBAN gösteriminin ve halen Avrupa Ekonomik Alanında yer alan ülkelerde IBAN kullanılıyor olması nedeniyle bu ülkelerdeki hesaba yapılan para transferlerinde alıcıya ait IBAN’ın kullanılmasının 2009 yılı başında, yurtdışından gelen ve IBAN içeren para transferleri ile yurtiçindeki para transferlerinde IBAN’ın kullanılmasının bankaların gerekli teknik hazırlıkları yapabilmelerini teminen 2010 yılı başında yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Ülkemizin uluslararası ödemelerde etkin bir şekilde yer almasını sağlayacak olan ve yabancı para üzerinden yapılan ödemelerde mutabakat riskini azaltmak amacıyla kurulan özel amaçlı bir banka olan CLS (Continuous Linked System) üyeliği hakkında Merkez Bankası girişimlerde bulunmuş olup, görüşmelere devam edilmektedir. CLS sistemi halen küresel kambiyo işlemlerinin büyük bir kısmınının gerçekleştirildiği 17 para birimi ile sürdürülmekte olup, TL’nin de sisteme dahil edilmesi ile birlikte ülkemiz para birimi dünyadaki temel para birimleri arasında yer alacak ve bu durum finansal sistemimizin derinleşmesine katkı sağlayacaktır. Büyük tutarlı ve zaman kritik ödemeler için tasarlanan EFT sisteminin etkinliğini artırmak amacıyla, küçük tutarlı ödemeler için “Perakende Ödeme Sistemi” kurulmasına ilişkin olarak Merkez Bankası bünyesinde teknik çalışmalar sürdürülmektedir. Uyum Hedefleri Tablosu Alan Standart Kurum Taahhüt Mevcut Niteliği Uyum Eylem Planı 115 Düzeyi Ödeme AB Direktifleri T.C. Sistemleri ile Ödeme ve Merkez Mutabakat AB uyum Büyük Türkiye’nin 2008 Ölçüde yılı Ulusal Programında Bankası Sistemleri 2009-2011 yılları Komitesi arasında Ödeme Temel İlkeleri Sistemleri (BIS/CPSS) Kanunun yayımlanacağı taahhüt edilmiştir. 4.Finansal Grupların Denetimi 2002/87/AT sayılı Direktife uyum kapsamında 2011 yılı sonrasında Finansal Grup Şirketlerin Konsolide Denetimine İlişkin Kanun çıkarılması hedeflenmektedir. Finansal şirketler grubunda yer alan şirketlerin ülkemiz uygulamasında farklı kurumlarca gözetim ve denetime tabi olması nedeniyle finansal şirketler grubuna ilişkin usul ve esasların bankacılık, sigortacılık ve yatırım şirketlerinin düzenlenmesi ve denetlenmesinden sorumlu olan BDDK, Hazine Müsteşarlığı ve SPK tarafından belirlenmesi gerekmektedir. Alan Standart Finansal Grup Şirketlerin Konsolide Denetimi 2002/87/AT sayılı Direktif Yayımlayan Kuruluş Taahhüt Niteliği AB Konseyi ve Avrupa Birliği ve Parlamentosu uluslar arası düzenlemelere uyum Eylem Planı 2011 sonrasında Finansal Grup Şirketlerin Konsolide Denetimine İlişkin Kanunun yayımlanması 5.Sermaye Piyasaları 1. AB Direktifleri 116 Alan Kolektif Yatırım Kuruluşları Standart Kurum 85/611/EEC Sayılı SPK Direktif Yatırımcıları Koruma 97/9/EC sayılı Fonunun Kapsamının Direktif Genişletilmesi Taahhüt Niteliği AB Uyum Mevcut Uyum Düzeyi Eylem Planı SPK’nda bu konuda öngörülen Büyük Ölçüde değişikliklerin yürürlüğe girmesiyle uyum sağlanacaktır. Yeni Sermaye Piyasası Kanunu Tasarısının yürürlüğe girmesi ile birlikte gerekli düzenlemeler yapılacaktır. AB Uyum Kısmen Uyumlu AB Uyum Büyük Ölçüde AB Uyum Mevzuat uyumu ile ilgili gerekli düzenlemeler Büyük Ölçüde üyelikten 2 yıl önce gerçekleştirilecek, yürürlüğe üyelikle birlikte girecektir. 88/361/AET sayılı SPK Direktif AB Uyum Mevzuat uyumu ile ilgili gerekli düzenlemeler Büyük Ölçüde üyelikten 2 yıl önce gerçekleştirilecek, yürürlüğe üyelikle birlikte girecektir. Sermaye Piyasasında 78/660/AET sayılı Mali Tablo ve SPK Direktif Raporlar AB Uyum Büyük Ölçüde Menkul Kıymetler Borsaları ve Yatırım hizmetleri SPK 88/361/AET sayılı Direktif 2001/34/AT ve SPK 2004/39/AT sayılı Direktifler 1287/2006 sayılı Tüzük Yabancı Sermaye Piyasası Araçlarının ve Yabancı Yatırım 88/361/AET sayılı SPK Fonu Paylarının Kurul Direktif Kaydına Alınması ve Satışı Yabancı aracı kuruluşların Türkiye’de şube açmaları 2009-2010 2010 117 Sermaye Piyasasında Konsolide Mali 83/349/AET sayılı Tablolara ve SPK Direktif İştiraklerin Muhasebeleştirilmesi AB Uyum Büyük Ölçüde 2010 Kayıtlı Sermaye Sistemi 77/91/AET sayılı Direktif SPK AB Uyum Büyük Ölçüde 2009 Birleşme İşlemleri 78/855/AET sayılı SPK Direktif AB Uyum Büyük Ölçüde 2009 Hisse Senetlerinin Kurul Kaydına Alınması ve Satısı 82/891/AET sayılı SPK Direktif AB Uyum Büyük Ölçüde 2009 Halka Açık Anonim Ortaklıkların Genel Kurullarında Vekâleten Oy Kullanma ve Çağrı Yoluyla Hisse Senedi Toplanması 2004/25/AT ve 2007/36/AT sayılı SPK Direktifler AB Uyum Büyük Ölçüde 2009 Kurumsal Yönetim (Yönetim Kurulu) Avrupa Komisyonu Tavsiye Kararları SPK AB Uyum Büyük Ölçüde 2009 Aracı Kurumların Sermayeleri ve Sermaye Yeterliliği 2004/49/AT sayılı SPK Direktif AB Uyum Büyük Ölçüde 2010–2011 SPK AB Uyum Büyük Ölçüde 2009 2004/109/AT, 2003/6/AT, SPK 2003/124/AT ve 2004/72/AT sayılı AB Uyum Büyük Ölçüde 2009–2010 Finansal Tavsiyelerin Sunumu ve Çıkar 2003/125/AT Çatışmalarının sayılı Direktif Açıklanması Özel Durumların Kamuya Açıklanması Manipülatif Emir ve 118 İşlemler ile Kabul Görmüş Piyasa Uygulamalarının Tanınması Direktifler, 2273/2003 sayılı Tüzük Geri Alım Programları ve Finansal Araçların Fiyat İstikrarının Sağlanması İçin Muafiyetler İhraççıların Muafiyet Şartlarına ve Kurul Kaydından 2003/71/AT ve Çıkarılmaları, Menkul 809/2004 sayılı Kıymetlerin Kurul Tüzük Kaydına Alınması ve Satısı SPK AB Uyum Büyük Ölçüde 2010 Aracılık Faaliyetleri ve Aracı Kuruluşlara İlişkin Esaslar 2004/39/AT ve 2006/73/AT sayılı Direktifler SPK 1287/2006 sayılı Tüzük AB Uyum Büyük Ölçüde 2010 Portföy Yöneticiliği 85/611/AET, 2004/39/AT ve SPK 2006/73/AT sayılı Direktifler AB Uyum Büyük Ölçüde 2010 Yatırım Danışmanlığı 2004/39/AT ve 2006/73/AT sayılı SPK Direktifler AB Uyum Büyük Ölçüde 2010 Ödeme sistemleri ve finansal teminat 1998/26/AT ve 2002/47/AT sayılı SPK Direktifler AB Uyum Büyük Ölçüde 2011 sonrası Aracı Kurumların Tedrici Tasfiyesi 97/9/AT sayılı Direktif AB Uyum Büyük Ölçüde 2011 sonrası SPK 6.İç Denetim 119 5- TİDE Uygulama Önerisi: Ulusal düzeyde kabul görüp benimsendiği tespit edilen İç Denetim Standartlarının İstanbul Finans Merkezi Kurumsal Uygulamalarında; a- Türkiye İç Denetim Standartları olarak kabul edilip benimsenmesi, b- Uygulayıcılarının uluslararası iç denetçi sertifikası (CIA) belgesi veya Ulusal Türkiye İç Denetim Standartları Sertifikası belgesi sahibi olması, c- Finans Merkezi kurumsal yapısı içinde İç Denetim Üst Kurulu oluşturulması. 7.Bankacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programında Basel-II’ye yönelik düzenlemelerin yayımlanma tarihi 2009 yılı olarak belirlenmiştir. Diğer taraftan, son dönemde uluslararası finansal piyasalarda yaşanan, sebepleri ve etkileri derin ve belirsiz gelişmeler ışığında başta Basel-II Uzlaşısı olmak üzere uluslararası standartlarda bazı eksikliklerin tespit edildiği ve söz konusu eksikliklerin giderilmesi amacıyla ilgili dokümanlarda değişiklik çalışmalarının uluslararası düzeyde devam ettiği de bilinmektedir. Yayımlayan Kuruluş Alan Standart Taahhüt Niteliği Eylem Planı Bankalarda risk yönetimi 2006/48/AT ve AB Konseyi ve 2006/49/AT Parlamentosu sayılı Direktifler Avrupa Birliği ve uluslar arası düzenlemelere uyum 2009’da Bankaların İç Sistemleri Hakkında Yönetmelikte değişiklik yapılması Bankalarda sermaye yeterliliği 2006/48/AT ve AB Konseyi ve 2006/49/AT Parlamentosu sayılı Direktifler Basel Basel-II Komitesi Avrupa Birliği ve uluslar arası düzenlemelere uyum 2009’da Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmelikte değişiklik yapılması 8.Sigortacılığın Düzenlenmesi ve Denetlenmesi IAIS Önümüzdeki üç sene içerisinde IAIS’nin mevcut 28 adet ana ilkesine aşamalı olarak uyum sağlanması hedeflenmektedir. 120 2009 Yılında Uyum Sağlanması Planlanan İlkeler No İlke Adı Açıklama 1 ICP 27 Sahtekarlık (İlgili düzenleme 2008 yılında Yönetmelik şeklinde getirilmiş olup uygulaması 2009 yılında başlayacaktır) 2 ICP 10 İç kontrol (İlgili düzenleme 2008 yılında Yönetmelik şeklinde getirilmiş olup uygulaması 2009 yılında başlayacaktır.) 3 ICP 11 Sektör değerlendirmesi 2010 Yılında Uyum Sağlanması Planlanan İlkeler No İlke Adı Açıklama 1 ICP 28 Kara para aklamanın engellenmesi, terörizmin finansmanıyla mücadele 2 ICP 26 Kamunun bilgilendirilmesi, açıklık ve şeffaflık 2011 Yılında Uyum Sağlanması Planlanan İlkeler No İlke Adı Açıklama 1 ICP 17 Geniş çaplı denetim 2 ICP 5 Denetimde işbirliği ve bilgi paylaşımı 3 ICP 3 Denetleyici otorite Uyum Hedefleri Tablosu Performans Göstergesi International Association of Insurance Supervisors (IAIS) Ana İlkelerine Uyum Derecesi (uyum sağlanan ilke sayısı) 2007 2008 2009 2010 2011 - 17 adet 20 adet 22 adet 25 adet Solvency II Üç sütundan oluşan yeni sistemde yer alan birinci sütun çerçevesinde mevcut kullanılan yöntem terkedilerek Solvency II’ye tamamen uyumlu olacak Minimum Capital Requirement (MCR) ve Solvency Capital Requirement (SCR) hesaplamalarının yapılması planlanmaktadır. İkinci sütuna uyuma 121 yönelik sigorta gruplarının denetimine yönelik düzenleme çalışmaları başlamış bulunmakta ve bu çalışmaların en kısa sürede bitirilmesi hedeflenmektedir. Önümüzdeki üç sene içerisinde Solvency II'nin üç sütundan oluşan yapısına aşamalı olarak uyum sağlanması hedeflenmektedir. 2009 Yılı Sonu İtibarıyla Planlanan Uyum Düzeyi Sütun No 1 2 3 Sütun Adı Uyum Düzeyi Açıklama Nicel Gereklilikler Birinci sütunda öngörülen risk esaslı sermaye hesaplaması ve teknik karşılıkların hesaplanmasına ilişkin detaylı sayısal etki çalışmaları 35% yapılacaktır. Nitel Gereklilikler Şirketlerin iç denetim, iç kontrol ve risk yönetimi sistemlerine ilişkin düzenleme yapılmış olmakla birlikte, teknik ayrıntılar 60% üzerinde çalışılacaktır. Açıklama Gereklilikleri AB'de yürütülen çalışmalara 70% düzenlemeler yapılacaktır. Ortalama Uyum Düzeyi paralel 55% 2010 Yılı Sonu İtibarıyla Planlanan Uyum Düzeyi Sütun No 1 2 3 Sütun Adı Uyum Düzeyi Açıklama Nicel Gereklilikler Birinci sütunda öngörülen risk esaslı sermaye hesaplaması ve teknik karşılıkların hesaplanmasına ilişkin detaylı sayısal etki çalışmaları 60% yapılacaktır. Nitel Gereklilikler Şirketlerin iç denetim, iç kontrol ve risk yönetimi sistemlerine ilişkin düzenleme yapılmış olmakla birlikte, teknik ayrıntılar 70% üzerinde çalışılacaktır. Açıklama Gereklilikleri AB'de yürütülen çalışmalara 80% düzenlemeler yapılacaktır. Ortalama Uyum Düzeyi paralel 70% 2011 Yılı Sonu İtibarıyla Planlanan Uyum Düzeyi Sütun No Sütun Adı Uyum Düzeyi Açıklama 122 Nicel Gereklilikler Birinci sütunda öngörülen risk esaslı sermaye hesaplaması ve teknik karşılıkların hesaplanmasına ilişkin detaylı 85% sayısal etki çalışmaları yapılacaktır. 2 Nitel Gereklilikler Şirketlerin iç denetim, iç kontrol ve risk yönetimi sistemlerine ilişkin düzenleme yapılmış olmakla birlikte, teknik ayrıntılar üzerinde çalışılacaktır. Düzenleme ve denetim otoritesinin yetkilerine ve müdahalesine ilişkin düzenlemeler 80% yapılacaktır. 3 Açıklama Gereklilikleri AB'de yürütülen çalışmalara 90% düzenlemeler yapılacaktır. 1 Ortalama Uyum Düzeyi paralel 85% Uyum Hedefleri Tablosu Performans Göstergesi Solvency II Kurallarına Uyum Derecesi 2007 2008 2009 2010 2011 - 40% 55% 70% 85% 123 D.SEKTÖRLERİN GELİŞTİRİLMESİNE İLİŞKİN HUSUSLAR 1.Kollektif Yatırım Araçları Sektörü Giriş Kolektif yatırım araçları endüstrisini İstanbul Finans Merkezi (‘İFM’) kapsamında değerlendirmeden önce global finansal merkez tanımının irdelenmesinin faydalı olacağını düşünüyoruz. Dünya üzerinde finansal merkez olarak kabul edilen bölge ve şehirler incelendiğinde hepsinin kesişim kümesinde aşağıdaki unsurların, iş ve işlemlerin akışını en etkin şekilde düzenlemek üzere, mevcut olduğu dikkat çekmektedir: 1) Açık ve adil finansal sistem 2) Sermayenin serbest dolaşımı ve konvertibl para birimi 3) Gelişmiş iş gücü / ihtiyaçlara cevap veren çalışma yasaları 4) Global ortak yabancı dillerin yaygın kullanımı 5) Adil, şeffaf, etkin hukuki altyapı ve düzenlemeler 6) İhtiyaçlara cevap veren, adil vergi düzenlemeleri 7) Uluslararası standartlar ve ‘’en iyi örneklerin’’ uygulanabilirliği 8) Düşük maliyet unsuru 9) İstikrarlı politik ve ekonomik ortam İFM projesinde Düzenleyici ve Denetleyici Çalışma Grubu’nda bu kriterleri sağlayacak bir finans merkezinin ortak hedef olarak belirlenmesinin faydalı olacağı görüşündeyiz. İstanbul Finans Merkezi ve Kolektif Yatırım Araçları Kolektif Yatırım Araçları Endüstrisi’nin temsilcisi olarak Türkiye Kurumsal Yatırımcı Yöneticileri Derneği (TKYD), gelişmiş piyasalarda olduğu gibi, tasarrufların yatırımlara bireysel olarak değil, kurumsal yatırımcı olarak adlandırılan yatırım fonları, bireysel emeklilik fonları, borsa yatırım fonları, yatırım ortaklıkları ve alternatif ve yapılandırılmış fonlar vasıtasıyla yönlendirilmesinin (‘’kolektif yatırım araçları’’), ülkemiz kurumsal sermayesinin gelişmesinde ve büyütülmesinde son derece önemli olduğuna inanmaktadır. Bireysel tasarruflar yerine, gelişmiş ülkeler finans merkezlerinde örneği oluşturulduğu üzere, kolektif yatırım araçlarının özendirilmesi vasıtası ile ülkemiz kurumsal sermayesinin gelişimi ve birikimi ana hatları ile, 124 a. Sermaye Piyasalarının gelişimi b. Kamu borçlanması ve maliyetlerinin düşmesi ve vadenin uzaması c. Kamu maliyesine katkıları d. Milli birikim ve sermaye tabanının gelişmesi ve büyümesi ve e. Ülke ekonomisi üzerinde olumlu etkiler sağlayacaktır. Dünyada kabul görmüş finansal merkezler (Londra, Lüksemburg, Hong Kong, New York – son dönemde Dublin ve Dubai) incelendiğinde, her bir merkezin dünyaca kabul edilmiş ‘’finansal merkez’’ olma sürecinde, kolektif yatırım araçları konusunda ‘’en iyi örnek’’ olarak değerlendirilebilecek yasal ve mali düzenlemelere sahip, gerekli altyapı yatırımlarını tamamlamış ve kaliteli insan gücüne sahip, şeffaf ve verimli merkezler olduğu dikkat çekmektedir. Bir diğer deyişle, kolektif yatırım araçları konusunda yapılacak tüm düzenlemeler, İFM projesine de doğrudan olumlu olarak etki edecektir. Kolektif yatırım araçlarının gelişmediği piyasalar ne bölgesel ne de global finansal merkez olabilmektedir. TKYD’nin bir ön hazırlık olarak sunduğu bu çalışmada Türkiye’de kolektif yatırım araçlarını içeren mevcut düzenlemeler, denetleyici ve düzenleyici otorite, ilgili kurumlar/paydaşlar ve uluslararası uygulamalar özetle paylaşılmakta olup, bir sonraki aşamada daha detaylı bir çalışma sunulacaktır. Mevcut Durum Ülkemizde kolektif yatırım araçları ile ilgili sektör oluşumu ve yapısının hem düzenleyici otorite ve hukuki düzenlemeler tarafında hem de sektör katılımcıları/aktörlerinin uygulamaları tarafında diğer finansal merkezler ile karşılaştırıldığında oldukça dağınık, çok taraflı ve karmaşık süreçler içeren bir yapıda olduğu tespit edilmektedir. Aşağıda dikkatinize sunulan Mevcut durum - Ana Paydaşlar Tablosu(Ek I) ve kolektif yatırım araçları ile ilgili mevcut düzenleme ve denetleyici yapı bu tespiti destekler niteliktedir. Ülkemizde hali hazırda kolektif yatırım araçları tek bir kanun altında düzenlenmemiştir. Bu sebeple, çok sayıda düzenleme, denetleyici ve düzenleyici otoriteler nezdinde koordinasyon zaafiyetine sebep olmaktadır. Gelişmiş finansal merkezlerinde, Portföy Yönetimi Şirketleri(‘PYŞ’) bankacılık, aracı kurum ve sigortacılık aktörlerinden ayrı olarak bir aktör olarak tanımlanmış ve kolektif yatırım araçlarıyla ilgili ayrı hukuki düzenlemelere yer verilmiştir. İstanbul’un bölgesel ve ardından küresel bir finansal merkez olmasında, kolektif yatırım araçlarını içeren düzenleyici ve denetleyici yapının verimliliğinin arttırılması, adil, şeffaf, etkin bir hukuki altyapı ve düzenlemelerin oluşturulması, bu alanda 125 uluslararası standartlar ve ‘’en iyi örneklerin’’ uygulanabilirliği ve düşük maliyet unsuru önemli rol oynayacaktır. Mevcut Durum - Ana Paydaşlar Tablosu – EK 1 Düzenleyici ve Denetleyici Çerçeve: Yatırım Fonları, Serbest Fonlar, Anapara Korumalı ve Garantili Fonlar: Bankalar, Aracı Kurumlar ve Sigorta Şirketleri tarafından kurulabilmekte ve Aracı Kurumlar ve PYŞ tarafından yönetilebilmektedir. Yatırım fonları ile ilgili hukuki düzenlemeler ve denetleme Sermaye Piyasası Kurulu(‘SPK’) tarafından gerçekleştirilmektedir. Bireysel Emeklilik Fonları: Düzenleme ve Denetleme SPK, Emeklilik Gözetim Merkezi(‘EGM’) ve Hazine tarafından yapılmaktadır. Yatırım Ortaklıkları ve Borsa Yatırım Fonları: SPK denetimi ve gözetimine ek olarak halka açık yatırım ortaklıkları, IMKB denetimine de tabidir. Aynı şekilde borsa yatırım fonları da hem SPK hem de IMKB denetimine tabidir. Bireysel ve Kurumsal Portföy Yönetimi: SPK düzenlemelerine ve denetimine tabidir. Yabancı Fonlar: Yurtdışında kurulmuş yatırım fonlarının Türkiye’de pazarlama ve satışının yapılabilmesi SPK iznine ve kayda alımına tabidir. Düzenleyici ve Denetleyici Kurum SPK’dur. SPK kaydına alınmış ve yurtiçindeki bankalar tarafından dağıtımı yapılan fonlar için BDDK da, bankaların yükümlülükleri açısından gözetime başlamıştır. Gerek bölgemiz içinden gerekse gelişmiş ülke finansal merkezlerinden Türkiye’de, lokal yatırım enstrümanlarına yatırım yapan fonların kurulup, yönetilip pazarlanamaması bu alandaki gerek hukuki gerekse vergi düzenlemelerindeki eksiklikler ile biraraya geldiğinde fon çekebilmemiz için yeterli ortamı oluşturmamaktadır. Kolektif Yatırım Araçlarının vergilendirmesi: Bu konunun İFM Vergi alt çalışma grubunda incelenmesi için girişimde bulunulmuştur. Ana hatlarıyla, finansal sistem içinde yatırım araçlarının vergilendirmesinde adil politikalar oluşturulması ve finansal merkez olma yolunda, kolektif yatırım araçlarının piyasaların gelişmesine ve ekonomiye kaynak yaratılmasında oynadıkları önemli rolün ülkenin sermaye ve para piyasalarıyla ilgili vergi politikalarına yansıyabilmesinin önemli olduğu görüşündeyiz. 126 Kolektif yatırım araçlarıyla ilgili vergi düzenlemelerinin, alternatif olan enstrümanlarla ilgili düzenlemelerle karşılaştırıldığında zaman zaman dezavantajlı hale gelmesi, ülkemizde tasarrufların yönetiminde verimsizliklere yol açabilmekte, yerli ve yabancı aktörlerin bir finansal merkez olma yolunda geliştirebileceği bir ortam yaratılamamaktadır. Kolektif yatırım araçlarıyla ilgili uluslararası denetleyici ve düzenleyici altyapı standartları açısından Dünyanın ilk 10 finansal merkezi içinde yer alan Lüksemburg’da Finansal Merkez aktörleri aşağıdaki gibi tanımlanmıştır: 1. Bankalar 2. Portföy Yönetim Şirketleri 3. Sigorta ve Reasürans Şirketleri 4. Destek Hizmetleri Şirketleri 5. Yan Hizmetler (örn. Clearstream) Ürün ve Hizmetler ise: 1. Bankacılık 2. Sermaye Piyasası ve Yatırım araçları 3. Sigorta ve Bireysel Emeklilik 4. İslamik Finans olarak tanımlanmıştır. Hukuki altyapıda ise, kolektif yatırım araçlarına özgün ayrı bir yapı bulunmaktadır. (the law of 20 December 2002). AB direktiflerine uyum göstermeyen fonlar için ayrı bir Lüksemburg hukuki altyapısı oluşturulmuştur. İFM Hukuk alt çalışma grubunda kolektif yatırım araçlarıyla ilgili çalışmalarla koordine edilmesinde fayda görmekteyiz. Takas, Saklama, Clearing ve Transfer Acentalığı (Transfer Agency): Kolektif yatırım araçlarının takas ve saklaması Takasbank tarafından gerçekleştirilmekte olup, yabancı fonların takasında yerleşik oldukları ülke takas, saklama, clearing ve tranfer acentalarıyla bağlantılar bulunmaktadır. Bireysel ve kurumsal portföylerin saklaması, SPK tarafından lisans verilen Saklama Kuruluşları tarafından gerçekleştirilmektedir. Mevcut durumda, bir finans merkezini destekleyecek yapıların kolektif yatırım araçları endüstrisi için geliştirilmesi gerekmektedir. Türk Kolektif Yatırım Araçları ve Yurtdışı Satış ve Pazarlama 127 Türk Kolektif yatırım araçlarına, yurtdışından kurumsal ve bireysel yatırımcıların yatırım yapması sık rastlanan bir durum değildir. Yabancı kurumsal ve bireysel yatırımcılara fonlarımızı pazarlayabilmek ve satabilmek için fonlarımızın UCITS pasaportunun olması ve örneğin Lüksemburg’da kote edilmesi gerekmektedir. Lüksemburg’da işlem gören, kurucusunun Türk kurumları olduğu az sayıda fon mevcuttur. Lüksemburg, kolektif yatırım araçlarının çeşitliliği ve hacmi açısından büyük bir finansal merkezdir. Denetleyici ve Düzenleyici çerçeve kapsamında incelendiğinde, Yatırım fonları kurma, kayda aldırma, yönetme, saklama, transfer acentalığı, fon administrasyonu ve operasyonel işlemlerin organizasyonu alanlarında şeffaf, hızlı ve etkin bir piyasa sözkonusudur. İlave olarak, Türk kolektif yatırım araçlarının yabancı kolektif yatırım araçlarına yatırım yapmasında yabancı finansal merkezlerdeki takas, saklama ve transfer acentası işlevi gören kuruluşlarla koordinasyon sorunları yaşanabilmektedir. Kolektif yatırım araçları ile ilgili belli başlı düzenlemeler: - 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, SPK Tebliğleri ve Düzenlemeleri - 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf Sistemi Kanunu - Devlet Bakanlığı Tebliğleri - Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Tebliğleri ve Düzenlemeleri - İlgili Vergi Kanunları ve Düzenlemeleri - TMSK Düzenlemeleri - Diğer Kolektif yatırım araçlarının hem ülke ekonomisi hem de finansal piyasaların gelişimindeki önemi sebebiyle, ülkenin ekonomik programında önceliği belirlenip, öncelikle, mali politikalarla desteklenmesi bir çok finans merkezinde uygulamalar içinde bulunmaktadır. Bununla birlikte, yapılması gerekenler aşağıda 3 ana maddede özetlenmiştir. Kolektif yatırım araçları ile ilgili hukuki düzenlemeler ve işleyişe ilişkin alt düzenlemelerin tekrar gözden geçirilmesi, gerekirse sadeleştirilmesi, gerekirse diğer finansal merkezlerde mevcut olan ve ülkemiz ihtiyaçlarına da cevap verecek düzenlemelerin incelenerek uyarlanması/gerekirse yeniden yazılması kaçınılmaz bir gerçektir. 128 İstikrarlı bir ekonomik ve hukuki ortamın yaratılması yönünde gerek kamu gerek özel sektör paydaşlarının işbirliği ve koordinasyon altında faaliyet göstermeleri bir zorunluluktur. TKYD çatısı altında İstanbul Finans Merkezi Projesine yönelik adımların atılması için bir politika belirlenmesi, sektörle ve tüm düzenleyici otoritelerle bu amaca hizmet edecek iş ve işleyişlerde ortak hareket edilmesi önem arz etmektedir. ÖNERİLER: Önerimiz; İstanbul Finans Merkezi Projesi kapsamında TKYD liderliğinde,uluslararası ‘’en iyi örnek’’ olarak kabul edilen finans merkezlerinde kolektif yatırım araçları ile ilgili düzenlemelerin incelenmesi, uygunluğunun değerlenlendirilmesi ve gerekli düzenlemelerin tüm paydaşların mutabakatı ile oluşturulmasıdır. Mali politikaların önemi sebebi ile gerekli vergi politikalarının öncelikli oluşturulmasını teminen İFM Vergi grubu ile ortak çalışma başlatılması uygun olacaktır. Bu süreçte ilk aşamada aşağıda maddeler olarak sıralanmış finansal merkezler (mali politikaları da kapsayacak şekilde) ve uluslararası standartların referans olarak incelenmesi faydalı olacaktır: Finansal Merkezler: Lüksemburg - kolektif yatırım araçları ile ilgili kanun ve düzenlemeler İrlanda- kolektif yatırım araçları ile ilgili kanun ve düzenlemeler Dubai - kolektif yatırım araçları ile ilgili kanun ve düzenlemeler Hong Kong- kolektif yatırım araçları ile ilgili kanun ve düzenlemeler Uluslararası Standartlar: UCITS direktifleri (AB Standartları) IIFA (Uluslarası Yatırım Fonları Birliği) AIMR EFAMA ( Avrupa Fon ve Portföy Yönetimi Birliği) GIPS BASEL III 129 TKYD IIFA’nin üyesi ve EFAMA’nın da yönetim kurulu üyesidir. Nihai olarak, kolektif yatırım araçları ile ilgili düzenlemelerin tek bir kanun altında toplanması ve bunun hayata geçirilmesi için idari, hukuki, mali ve operasyonel tüm altyapının İstanbul’un bir finans merkezi niteliğini kazanması için hazır hale getirilmesi faydalı olacaktır. Raporumuzun ilk sayfasında yer alan, etkin bir finansal merkezin özellikleriyle mevcut durum karşılaştırılması yapıldığında, düzenleyici ve denetleyici çerçeve açısından Türk Kolektif Yatırım Araçları Endüstrisi’ne özgü, bağımsız hukuki düzenlemeler ve düzenleyici ve sektöre özgü bir düzenleyici ve denetleyici bir yapı oluşturulması, İstanbul’un finansal merkez olması yolunda atılacak önemli bir adım olacaktır. Bölgesel ve küresel finansal merkezler değerlendirildiğinde, sektörün ana görüşü; Türkiye’de kolektif yatırım araçları sektörünün ilk etapta lokal olarak büyümesinin kritik önemde olduğu, yakın bölgemizde İFM’nin bir fon merkezi olarak ciddi bir potansiyele sahip olduğu, ve İFM’nin kolektif yatırım araçlarının bölgesel merkez haline gelmesi ile birlikte etkin bir merkez haline gelebileceği, tüm bu olumlu etkilerin yanında kolektif yatırım araçlarının ekonomimize de çok sayıda önemli faydalar sağlayacağı yönündedir. Diğer Alt Çalışma Gruplarında Tartışılması Gereken Konular Öncelikle hangi kriterleri sağlayacak bir finans merkezinin ortak hedef olarak belirlenmesi gerektiği düşüncesindeyiz. Bu nedenle aşağıdaki soruların cevap bulması gerektiğini düşünüyoruz; 1. Mevcut hukuki yapı finans merkezi için uluslararası yapı ile hangi noktalarda farklılık göstermektedir? Bu konuda etkin finans merkezlerindeki (Dubai, Lüksemburg, İrlanda ve Hong Kong) uluslararası yapıyı incelenmesinin (Hukuk Alt Çalışma Komitesi ve Vergi Komitesi ortak çalışması olarak) yapılmasını önermekteyiz. 2. Finans Merkezi’nde işlem yapma maliyetleri nasıl düşürülecektir? Özellikle bazı yatırım araçlarından alınan stopajların kaldırılması veya en azından düşürülmesi; 130 1- Ülkemiz ile yabancı ülkeler arasında çifte vergilendirmeye yönelik olarak yapılan anlaşmaların bu süreçte nasıl olacağı, finans merkezi üzerinden kolektif yatırım araçlarında işlem yapıldığında anlaşma dışındaki ülkeler için nasıl bir vergi süreci yaşanabileceği konusu üzerinde Vergi Alt Çalışma Grubu’nun inceleme yapmasının faydalı olacağı görüşündeyiz. 2- Vadeli İşlem ve Opsiyon Borsası’nda endeks sözleşmeleri dışındaki tüm ürünlerde halen %10 stopaj uygulaması mevcut olup, tüm ürünler için stopajın sıfırlanması, 3- İşlem komisyonları üzerinden alınan BSMV ve özellikle Vadeli İşlem ve Opsiyon Borsası’nda alınan borsa payının azaltılması 4- Mevduata uygulanan stopajın vade bazlı olarak farklılaştırılarak uzun vadeyi teşvik edici bir unsur olarak sunulabilmesi, konularının Vergi Alt Çalışma Komitesi’nde değerlendirilebileceğini düşünüyoruz. 3. Finans Merkezi hangi uluslararası normları ve standartları kabul edecektir? Etkin Finans merkezlerdeki normların ve standartların Vergi ve Hukuk Alt Çalışma Komitesi’nce de incelenmesi ve bir taslak şeklinde çalışma sonucunun sunulması 4. Hangi para birimleri konvertibl olacaktır? 1- Konvertibl olacak para birimlerinin belirlenmesi 2- Konvertibl para birimlerine Türk Lirası(‘TL’)’nın da eklenmesi için siyasi iradenin çalışma yapması olumlu katkı sağlayacaktır. TL’nin gerçek anlamda konvertibl olması İFM’nin etkinliğini hiç şüphesiz güçlendirecektir. 5. Etkin çalışan finans merkezlerinde işlem yapılan yatırım araçları nelerdir? Mevcut düzenlemelerde tanımlanmamış yatırım araçları mevcut mudur? 1- Finansal Ürünler Alt Çalışma Grubu’nun etkin finans merkezlerinde işlem gören yatırım araçlarını inceleyen ve ülkemizdeki kullanımlarının nasıl olabileceği konusunda çalışma yapacak Ürün Alt Çalışma Komitesi’nin oluşturulması gerektiğini düşünmekteyiz. 2- Türk kolektif yatırım araçlarına, yurtdışından kurumsal ve bireysel yatırımcıların yatırım yapması için ilgili ülkeler nezdinde girişimlerde bulunulabilir. 6.Finans Merkezi’nde çalışabilecek işgücü için mevcut çalışma yasalarımız nasıldır? 131 Etkin finans merkezlerinde çalışan işgücü için uygulanan çalışma yasalarının incelenmesi ve avantaj ve dezavantajların belirlenmesi, öneriler getirilmesi: Hukuk Alt Çalışma Komitesi’nce incelenebilir. İnsan kaynakları konusunda bir alt çalışma grubu oluşturulması faydalı olabilir. 7. Türkiye Büyük Millet Meclisi(‘TBMM’)’nde halen görüşülmekte olan yeni Türk Ticaret Kanunu neler sağlayacak? Kanunlaşması beklenen yeni düzenlemeler İFM için yeterli olacak mıdır? Ek düzenlemelere ihtiyaç olacak mıdır? TBMM’de görüşülmeye devam eden yeni Türk Ticaret Kanunu üzerine tüm alt çalışma komitesince ortak çalışma ile eksiklikler veya farklı şekilde düzenlenmesi gereken konularda raporlama yapılması ve gerekli konularda girişimlerde bulunulması gerekebilecektir. Değerlendirme: Kolektif Yatırım Araçları’nın hane halkı tasarruflarındaki payı, ekonomik istikrarın sürdürülmesi ve enflasyon ve faizlerin düşüş trendine girmesiyle artmaktadır. Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde AB’ye giriş sürecinde kolektif yatırım araçları önemli ölçüde büyüme göstermiş ve bireysel birikimlerin ekonomiye kanalize edilmesini sağlamışlardır. Lokal fon endüstrisinin teşvik edilerek güçlenmesi, örneğin, Polonya’yı Doğu Avrupa’da öne çıkaran gelişmelerden biri olmuştur. Yine önemli bir gelişme, bu ülkelerde yatırım ve emeklilik fonlarının büyük kısmının hisse senedi ve ülke tahvil bonolarına yatırım yapmasıdır. Likit fonların ağırlığı, düşen faiz ortamında doğal olarak kompozisyon içinde azalmıştır. Türkiye’deki hane halkı varlık dağılımına bakıldığında, ağırlığın halen mevduatlarda olduğu görülmektedir. Hane halkı varlıkları içinde mevduatın ağırlığı %76 seviyesine ulaşmıştır. Bu rakamın yaklaşık %51’i TL mevduatlardan, %25’i ise döviz mevduatlardan oluşmaktadır. Hazine bono ve tahvilleri, yatırım fonları ve hisse senetlerinin büyüklüğü çok daha sınırlı bir konumdadır. Türkiye’deki durum daha çok Doğu Avrupa ülkeleriyle benzerlik göstermektedir. Zira bu ülkelerde mevduatın payı %65 gibi yüksek bir orandadır. Ancak bu ülkelerdeki tarihi gelişime de bakıldığında aynı oranın 1995 yılında %79 gibi daha yüksek bir seviyede olduğu ortaya çıkmaktadır. Gelinen noktada mevduatın hane halkı varlık dağılımı içindeki payı azalmış, buna karşılık yatırım fonları ve özellikle emeklilik fonlarının payı artmıştır. Bu gelişmenin en önemli nedeni hiç şüphesiz bu ülkelerin AB üyelik sürecinde hayata geçirdikleri reformlardır. Ayrıca bazı vergi avantajlarından da bahsetmek gerekir. Bir örnek olarak Polonya’yı incelemek gerekirse, 2007 yılına gelindiğinde bu ülkede yatırım fonları büyüklüğü 1997 yılındaki seviyenin yaklaşık olarak 24 katına yükselmiştir. Tablo 1’de görüldüğü üzere, 2000’lerin başında Türkiye’yle paralel büyüklükte olan fon endüstrisi, 2008 yılı ilk çeyreğinde 132 Türkiye’nin neredeyse 2 katına yaklaşmıştır. Polonya, bölge ülkeleri arasında bir nevi merkez olarak gelişmektedir. Bilindiği üzere, Polonya ve 9 diğer Doğu Avrupa ülkesi 1 Mayıs 2004 tarihinde AB’ye tam üye olmuşlardır. Tam üyelikten önce yaklaşık 6 yıl süren bir müzakere süreci yaşanmıştır. Özellikle tam üyeliğin ardından yatırım fonlarındaki piyasasının ciddi şekilde geliştiği gözlenmektedir. Ancak burada 2001 yılında devreye giren vergi değişikliklerinden de bahsetmek gerekir. Polonya hükümeti bu tarihte ‘sermaye kazancı vergisi’ adı verilen bir vergiyi uygulamaya sokmuş, ancak yatırım fonlarına da ciddi vergi avantajları sağlamıştır. AB üyelik sürecinde özellikle hisse senedi borsalarında ciddi hareketlilik gözlenmesi sonucu yatırım fonlarına talep artmış ve fon piyasası ciddi gelişme göstermiştir. Bu kapsamda dikkate alınması gereken bir başka önemli gelişme de, yine AB üyelik sürecinde enflasyon ve faizlerin ciddi oranda gerilemiş olmasıdır. Tüm bu gelişmeler bir araya geldiğinde Polonya, Doğu Avrupa’da yatırımlar için önemli bir adres olmayı başarmıştır. Türkiye’ye baktığımızda ise, AB ile müzakerelerin yavaşlayarak da olsa sürmesi ve üyelik beklentisinin devam etmesi orta-uzun vadede Türkiye’ye olan yatırımcı ilgisinin artmasını sağlayacaktır. Ancak Polonya örneğinden hareketle, Türkiye’nin ve özellikle İstanbul’un bölgesel bir finansal merkez olması için bazı vergi avantajlarıın sağlanması önemli bir adım olabilir. Özellikle yatırım fonu gibi yönetilen yatırım enstrümanlarına için getirilebilecek avantajlar fon piyasasına ilgiyi artırabilir. Hane halkı varlıkları içinde mevduatın halen çok yüksek, yatırım fonlarının ise çok düşük bir paya sahip olduğu dikkate alındığında, bu alandaki fırsatlar da ortaya çıkmaktadır. Yatırım fonu piyasasının hem Türkiye’de hem de bölgemizde büyüme potansiyeli vaat etmesi, yerli kurumların yanı sıra yabancı sermayenin de Türkiye’ye ve İFM üzerinden bölgeye gelerek bu alanda faaliyet göstermesine yol açacaktır. Bu doğrultuda İstanbul’un bölgesel bir finans merkezi olması yolunda önemli bir başlangıç da yapılmış olacaktır. TABLO 1: Avrupa Bölgesi genelinde UCITS Direktiflerine göre kurulu yatırım fonları büyüklükleri 133 VİZYON: İSTANBUL FİNANS MERKEZİ PROJESİ KAPSAMINDA, KOLEKTİF YATIRIM ARAÇLARI SEKTÖRÜMÜZÜN ORTA VADEDE BÖLGESEL, UZUN VADEDE DE KÜRESEL BİR GÜÇ OLMASI . Gerekçeler: 1- Türk Sermaye Piyasaları üzerine olumlu etkileri Sermaye piyasalarının gelişmesi Sermaye piyasalarının derinleşmesi ve etkinleşmesi 2- Ülkemizin Kamu Borçlanması üzerine olumlu etkileri Borçlanma faizlerinin gerilemesi Borçlanma vadelerinin uzatılması 134 Kamu Borç Stoku’nun düşürülmesi 3- Kamu Maliyesi üzerine olumlu etkileri 4- Milli ekonomi üzerine olumlu etkileri Düşen faizlerin ekonomik büyümeyi yükseltmesi Ekonomik istikrarın sürdürebilir hale gelmesi 5- Milli sermaye tabanının gelişmesi ve büyümesi üzerine olumlu etkileri 6- Kurumsal sermayenin birikimi 7 - Tasarruf bilincinin geliştirilmesi Amerika Birleşik Devletleri’nden sonra dünya’da ikinci büyük fon merkezi, aynı zamanda bir finansal merkez olan Lüksemburg’tur. Avrupa’nın büyük gelişmiş ülkeleri, düzenlemelere yakınlık, maliyet avantajları, vergi teşvikleri, operasyonel kolaylıklar ve bu konudaki uzmanlaşmış yapısı nedeniyle Lüksemburg’u fon merkezi olarak seçmişlerdir. Denetleyici ve düzenleyici çerçeve ile ilgili önerilerimize geçmeden önce Lüksemburg örneğine, yol gösterici olması açısından, kısaca değinmenin faydalı olacağını düşünüyoruz: Luxemburg’da kanun koyucu iki nokta üzerinde yağunlaşmaktadır: yatırımcıları optimum seviyede korumayı garanti ederek rekabetçi ve sağlam bir yasal çerçeve çizmek. Bu amaçtan hareketle, Lüksemburg’da finans ve sigorta sektöründeki profesyonel faaliyetlerin tümü Maliye Bakanlığı tarafından koordine edilmektedir. Finans sektörü Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF) ve sigorta sektörü Commissariat aux Assurances (CAA) tarafından denetlenmektedir. Lüksemburg yasal düzenlemelerinde paydaşların görüşlerine son derece önem vermektedir. Bu çerçevede, hem kamunun hem de özel sektörünün eşit olarak temsil edildiği “Finans Merkezi Geliştirme Ajansı” Maliye Bakanlığı bünyesinde görev yapmaktadır. 135 Lüksemburg finans sektörü iki temel yasa aracılığıyla yönetilmektedir: 1. 6 Aralık 1991 tarihinde yürürlüğe girmiş olan sigorta endüstrisine ilişkin yasal düzenleme ve 2. 5 Nisan 1993 tarihinde yürürlüğe girmiş olan banka ve finans sektörüne yönelik yasal düzenleme Yıllar içerisinde yatırım fonları düzenlemelerinin dışında kalan seküritizasyon araçları, varlığa dayalı menkul kıymetler gibi niş ürünler ve gelecek vaadeden sektörlere yönelik de özel yasal mevzuat oluşturulmuştur. Bölgesel bir merkez olan Dubai’de UCITS uygulamalarının geliştirilmesinin ve gelişmiş piyasalarla entegrasyonun olumlu etkileri gözlemlenmektedir. Öncelikli Hedefler ve Öneriler Hedef 1: Kolektif yatırım araçları sektörünün, GSMH’nın %20’sine ulaşması. SEÇİLMİŞ ÜLKELERİN YATIRIM FONLARININ MİLLİ GELİRE ORANI (2007) 136 İtalya; 24% İs panya; 29% Amerika; 87% Kanada; 55% İngiltere; 34% Frans a; 97% Türkiye; 3% Gerekçe: Ülkemizdeki yatırım tercihlerinin bireysel değil, kurumsal yatırımcı olarak adlandırılan yatırım fonları ve emeklilik fonlarına yönelmesi, borçlanma vadelerinin uzatılması ve faizlerinin gerilemesi, orta vadede kamu borç stokunun düşürülmesi, sermaye piyasalarının derinleşmesi ve etkinleşmesine olumlu katkı sağlayacaktır. Bu gelişmelerin, ekonomik istikrarın sürdürülebilirliğine ve İstanbul’un bölgesel ve global bir finans merkezi olarak tercih edilmesine doğrudan katkısı olacaktır. Öncelikli Öneriler: Şu anda, Türkiye’de kolektif yatırım araçları sektörünün büyüklüğü, Haziran 2008 itibariyle 17 milyar USD olup, GSMH’dan alınan pay sadece %3’dür. Bu oran, Amerika ve Euro Bölgesi ekonomilerinde yaklaşık olarak %60-90 aralığındadır. Burada, Türkiye açısından üzerinde durulması gereken konulardan biri, kolektif yatırım araçlarının bireysel ve kurumsal yatırımcı tabanına özendirilmesi için, Polonya örneğinde gözlemlendiği üzere, bazı vergisel avantajların sağlanmasıdır. Teşvik edici vergi düzenlemeleri hangi alanda ve hangi yatırım araçlarında olması gerektiği üzerinde Vergi Alt Çalışma Grubu’nun öneriler getirmesinin faydalı olacağı görüşündeyiz. Sektör olarak önerilerimiz anahatlarıyla: 1- Kolektif Yatırım Araçları Sektörü’nü ve yatırım yapılan finansal ürün ve piyasalarla ilgili teşvik edici yeni vergi düzenlemelerinin yapılması ve 2- Finans Merkezi’nde çalışacak işgücü üzerindeki vergi yükünün azaltılmasına yönelik tedbirlerin de düşünülmesidir(örneğin serbest bölge teşvikleri). 137 2. maddenin Vergi Grubu tarafından detaylı incelenmesi gerektiği düşüncesiyle, 1. madde üzerinde yoğunlaşmamızın daha uygun olacağını düşünmekteyiz. - Ülkemizde iç borç stokunun alıcılara göre dağılımına bakıldığında gerçek kişilerin ve menkul kıymet yatırım fonlarının kamu finansmanındaki payının düzenli olarak azaldığı görülmektedir. - Nakit iç borç stokunun ortalama vadesinin ise 24 ayın daha fazla üzerine çıkamadığı görülmektedir. Dolayısıyla, likit fon hariç yatırım fonları üzerinden (3-5 yıllık) uzun vadeli tasarruf planlarının alyapısının kurulması ve stopajların sıfırlanarak emeklilik fonlarına benzer teşvikler getirilmesi durumunda kolektif yatırım araçlarının kamu finansmanına katkısı yeniden artırılabilecek ve kamu için uzun vadeli kaynak yaratmak mümkün olabilecektir. Düzenleme gerektiren, Vergi Alt Çalışma Grubu’nun dikkatine sunulmasını istediğimiz bazı somut öneriler (2 numaralı önerimize ek olarak): 1. B Tipi Likit Yatırım Fonları hariç, diğer tüm yatırım fonlarının bir yıldan uzun vadeli elde tutulması durumunda, Gelir Vergisi Kanunu’nun Geçici 67. maddesi kapsamında, stopaj kesintisinden istisna tutulması, zaman içerisinde özellikle diğer B Tipi fonların büyümesini sağlayacaktır. 2. Emeklilik Yatırım Fonları ile ilgili olarak ise, yasal altyapı daha yeni olduğu için, Yatırım Fonları ile karşılaştırıldığında, AB standartlarıyla daha uyumlu olduğu söylenebilir. Bu konuda, şu anda sağlanan vergi avantajına baz teşkil eden tutarın, asgari ücret değil, asgari ücretin 2 katına çıkartılması, yüksek gelir grubundaki yatırımcılar için bireysel emeklilik yatırımlarını özendirici bir vergi avantajı sunabilir(sisteme katılımda alınan zorunlu giriş ücretinin alınmaması, sistemden erken çıkış nedeni ile ödenen %15 gelir vergisinin azaltılması, hayat sigortalarına da emeklilik sistemine getirilen ek vergi avantajlarının sağlanması gibi avantajlar sağlanabilir). 3. Yatırım fonlarının 12 ay ve daha fazla süre elde tutulması durumunda % 0 veya çok düşük oranlı bir vergiye tabi olması. 4. Fonlara yatırım yapacak kurumların, daha düşük bir oranda kurumlar vergisi ödemesi. 5.Emeklilik fonlarında stopaj kesintisinin yalnızca gelir üzerinden yapılmasına olanak sağlanması ve emekli olunduğunda % 0 stopaj uygulanması. 138 6. Gelir Vergisi Kanunu’nun Geçici 67 inci maddesi gereğince, yatırım fonu katılma belgeleri alım satım kazançlarında %10 oranında Gelir Vergisi stopajına tabi bulunmaktadır. Hisse senedi alım satım kazançları üzerinden hesaplanan stopajın sıfırlanması , ağırlıklı olarak hisse senetlerine yatırım yapan kolektif yatırım araçları açısından dezavantaj yaratmaktadır. Hisse senetlerine yatırım yapan Yatırım Fonları’nın ve Menkul Kıymet Yatırım Ortaklıkları’nın hisselerinin üzerindeki %10 oranındaki Gelir Vergisi stopajının sıfırlanması önerilmektedir. Kurumsal yatırımların, yukarıda belirtilen faydaların yanısıra bu tür yatırımlara uygulanacak vergi rejiminde alınacak aksiyonlar aracılığı ile teşvik edilmesi sureti ile kısa ve orta vadede ülkemiz kurumsal sermayesinin gelişimi ve birikiminin hızla artacağına ve IFM projesine katkıda bulunacağına inanıyoruz. Hedef 2: Türk kolektif yatırım araçlarının bölgesel ve gelişmiş piyasalarda satılabilmesi. Gerekçe: Varolan bölgesel ve global finans merkezlerinde bulunan kolektif yatırım araçlarını incelediğimizde, kabul görmüş uluslararası standartlara (MIFID, UCITS) uygun kurulduklarını ve bu standartlara sahip yatırım araçlarının bölgesel ve gelişmiş piyasalarda satılabildiklerini görüyoruz (örn. UCITS pasaportuna sahip yatırım fonları, tüm AB üyesi ülkelerde serbestçe satılabilmektedir). İstanbul’un Finans Merkezi olması vizyonu içerisinde, Türk yatırım fonlarının başka ülkelerdeki yatırımcılara sunumunu kolaylaştırmak önemli hedeflerden birisidir. Öncelikli Öneriler: Bu amaçla yapılması gereken, öncelikle yasal teknik alt yapının (mevzuat, hukuki ve vergisel alt yapı) UCITS standartlarına uygun hale getirilmesidir. AB üyeliği sürecinde, kolektif yatırım araçlarıyla ilgili bu alt yapının hazır hale getirilmesi, AB’nin ana hedefleri arasında bulunan, sermayenin serbest dolaşımı ve hizmetlerin serbest sunumunun sağlanması amaçlarına da hizmet edecektir. Bu standartlara uygun şeffaf, etkin ve esnek yapıların kurulmasıyla, diğer ülke piyasalarındaki finansal ürünlerle rekabetin sağlanabilmesi mümkün olacak ve en geniş anlamda yatırımcı haklarının korunması sağlanacaktır. Türk kolektif yatırım araçlarının yurtdışında satılabilmesi için 2 temel şart mevcut: UCITS(AB direktifleri) pasaportu ve AB ülkelerinden birinde kote olma şartı. Bu aşamada önerimiz en azından kotasyon şartı içine Türkiye’yi de dahil edecek yeni bir düzenleme için AB nezdinde Ekonomi Yönetimi tarafından girişimde bulunması olumlu olacaktır. Bu noktada, siyasi ve ekonomik istikrarın sağlanması için, AB çıpasından uzaklaşmamak önem taşımaktadır. 139 Diğer önemli bir husus da, İFM için bölge ülkelerinde ve gelişmiş piyasalarda lobi faaliyeti yapabilecek bir insiyatifin varlığının olması gereğidir. Bu anlamda, Uluslararası Yatırım Fonları Birliği (IIFA) ve Avrupa Fon ve Portföy Yönetimi Birliği (EFAMA) üyesi olan Türkiye Kurumsal Yatırımcı Yöneticileri Derneği (TKYD)’nin bu çalışmalara aktif katılımının faydalı olacağı düşüncesindeyiz. Hedef 3: Türk kolektif yatırım araçlarının yabancı piyasalara yatırım yapabilmesi. Gerekçe: Bu hedefin gerçekleştirilmesi, ürün çeşitliliğinin arttırılması anlamında önem taşımaktadır. Öncelikli Öneriler: Halihazırda yürürlükte bulunan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar gereğince, yatırım fonlarının portföyleri yabancı para cinsinden değerlenememektedir. Portföylerin yabancı para cinsinden değerlenmesi durumunda ise, kur farkı gelirinden kaynaklanan vergisel sorunlar doğacaktır. Bu sorunları ortadan kaldıracak vergi düzenlemelerine ihtiyaç duyulmaktadır. Somut olarak, portföylerin yabancı para cinsinden değerlenmesinden kaynaklanan kur farkı gelirlerine stopaj istisnası sağlanması önerilmektedir. Hedef 4: İstanbul Finans Merkezi’nden bölge ülkelerin kolektif yatırım araçlarına yatırım yapılabilmesi ve yabancı ülkelerde kurulmuş olan yatırım fonlarının Türkiye’deki portföy yönetim şirketleri tarafından yönetilebilmesi. Gerekçe: Bu hedefin gerçekleştirilmesi, IFM ne bölgesel üstünlük sağlayacaktır. Öncelikli Öneriler: Bu hedefleri gerçekleştirmek için yukarıda sözü edilen uluslararası standartlara uygun yasal alt yapının oluşturulması önem taşımaktadır. Bu anlamda mevzuat tarafında, SPK tarafından AB standartlarına uygun mevzuat düzenleme çalışmaları yapılmaktadır. Özellikle kayda alma sürecinin kolaylaşması ve sürelerinin kısalması, fon kurma maliyetlerinin düşürülmesi önem taşımaktadır. Yukarıdaki hedeflere ulaşmak için teknik olarak, kolay işlem yapılabilecek, diğer gelişmiş piyasalarla entegre çalışabilen, esnek işlem platformlarının oluşturulması da önem taşımaktadır. 2.Faktoring Sektörü İstanbul’un uluslar arası finans merkezi olması bakımından iki temel öncelik ve eylemden söz edilebilir: 140 1) Türkiye’de faktoring alt piyasasının dünya bakımından kabul edilebilir ölçülere getirilmesi ve daha üst düzeyde ekonomik bir işlev görmesi arzu ediliyorsa, tarafların uzlaşabileceği, evrensel bir yasa ile çerçevenin belirlenmesi bir ön şart olduğundan mevcut taslağın bu açılardan gözden geçirilmesi ve özellikle de kamu kurumları arasında görüş birliğinin sağlanması gerekir. 2)Düzenleyici ve Denetleyici Otoritelerin birbirleriyle eşgüdüm içinde çalışması;hazırlanan veya hazırlanacak olan düzenlemelerin finansal sektörde faaliyetde bulunan kuruluşlar arasında haksız rekabete yol açmasını engelleyecektir.Bu bağlamda mevcut düzenlemeler taranarak finansal hizmet sağlayıcılar arasında bağlı oldukları düzenlemeler açısından eşitlik getirilmesi gerekmektedir.Sektörümüzle ilgili bu konu daha ziyade vergi mevzuatlarında ortaya çıkmaktadır. 3) Faktoring Derneğinin, faktoring piyasasının iyi işleyen, ülke ekonomisine hizmet veren, etik değerler kapsamında faaliyet gösteren, kuralsız çalışan teşebbüslerle ilgisi olmayan bir piyasa tanıtımı konusunda çabaları BDDK tarafından da desteklenmeli, basına açıklamalarda, Kurumun internet sitesinde bu hususlara önem veren bir strateji benimsenerek uygulanmalıdır. Bu çabaların hukuksal altyapının tamamlanması çabaları ile birlikte yürütülmesine önem verilmelidir. 3.Tüketici Finansman Sektörü 1. Tüketici Finansman Şirketlerine özgü kanun taslağının yasalaştırılması ve sektörün ihtiyaçlarını kapsayacak şekilde düzenlemeler yapılarak güncelleştirilmesi, 2. TBB, Tüfider, faktoring, leasing, sigorta, vb tüm finansal sektörleri içine alan üst seviyede bir mesleki kuruluşun oluşturulması, 3. Finansman şirketlerinin, kredilendirecekleri mal veya hizmetleri temin eden satıcılarla önceden yazılı şekilde genel bir sözleşme yapmaları zorunluluğunun kaldırılması, 4. Yurtdışındaki finansal trendi yakından takip etmek ve Türk uygulamasını geliştirmeye yönelik olmak üzere, uluslararası arenada kabul görmüş üniversitelerin, finansal alana ilişkin master, sertifika ve benzeri çalışmalarla İstanbul’da eğitimler düzenlemesi için girişimlerde bulunulması, 5. Finans sektöründe faaliyet gösteren farklı kurumlar için aynı faaliyet konusunda yapılan farklı düzenlemelerin giderilmesi, 141 5.1. Tüketici Finansman Şirketleri, Bankalar gibi para piyasalarından doğrudan borçlanamamakta, EFT sistemine dahil olamamaktadır. 5.2. Tüketici Finansman Şirketleri, mevduat toplamadıkları, fon transferinde bulunmadıkları, dolayısıyla suç gelirlerinin mali sisteme sokulmasında aracılık etmedikleri halde bu konuda getirilen tüm yükümlülüklere Bankalarla eşit düzeyde tabi tutulmaktadır. 6. Gelişmiş ülkelerdeki Tüketici Finansman Şirketlerinin faaliyetleri dikkate alınarak; 6.1. Sektörün, “mevduat kabul eden” ve “mevduat kabul etmeyen” şirketler şeklinde ikiye ayrılarak daha verimli çalışabilecek ortamın sağlanması, 6.2. Tüketicilerin kredilendirilmesinde iş ortağı olan satıcılara “Bayi Finansmanı” ile “Operasyonel Kiralama” ürünlerinin kolayca sunulabilmesi, 6.3. Kredi borcunun ödenmemesi halinde kredi kurumunun kredi konusu olan konutu/aracı muhafaza altına alarak, doğrudan (herhangi bir prosedürle karşılaşmaksızın elindeki özel belgeyi kullanarak) satma hakkının sağlanması, 6.4. Kredi kullanan nihai tüketici üzerinde kalan BSMV ve KKDF’nin kaldırılması, 6.5. Alacaklarının menkul kıymetleştirilmesinin, yurtiçi ve yurtdışı piyasalara menkul kıymet ihraçlarının teşvik edilmesi, 6.6. Finansman şirketlerinin, kredi alacaklarını devretmek suretiyle yapacakları ikincil piyasa işlemlerine garantör olabilmelerinin sağlanması, 6.7. Konut Finansmanı kredilerinde tüketicilerin ödediği faizler, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi tüketicilerin gelir vergisi matrahından indirilebilmesi gerekmektedir. Tüketici Finansman Sektörü ekonomik büyümenin önemli dayanak noktalarından biridir. Bu sektörün gelişimi, beraberinde bir çok sektörü de büyüme yönünde tetiklemektedir. Bu yüzden bütün gelişmiş ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de bu sektörün düzenlenmesi sadece sektördeki şirketleri değil, 142 tüketim harcamalarının unsurlarını oluşturan tüketicileri, üreticileri, satıcıları da olumlu yönde etkileyecektir. Diğer taraftan, ülkemizin ekonomik gelişimini engelleyen, gelir dağılımını bozan, haksız rekabet ortamı yaratan ve gerek yerli gerekse de yabancı semayenin yatırım kararlarını olumsuz yönde etkileyen kayıtdışı ekonomiyle mücadelede, Tüketici Finansman Sektörü önemli bir rol üstlenmektedir. Tüketici Finansman Sektörü yukarıdaki paragraflarda yer alan düzenlemelerin gerçekleştirilmesi halinde, İstanbul Uluslararası Finans Merkezi oluşumuna daha da fazla katkı sağlayabilecektir. 4.Katılım Bankacılığı Sektörü Türk Sermaye Piyasasında katılım bankalarının fon sağlayabileceği/fonlarını değerlendirebileceği bir borçlanma enstrümanının olmadığı görülmektedir. Katılım bankalarının, Malezya, Endonezya, Birleşik Arap Emirlikleri ve daha birçok ülkede ihraç edilen, ticari bir olaya veya gözle görülebilir maddi bir gerçekliğe dayanan, sahibine mülkiyet hakkı veren, getirinin garanti olmadığı sukuk gibi borçlanma araçlarını ihraç edebilmelerine imkan verilmelidir. Özellikle körfez ülkelerindeki sermayenin İstanbul’a çekilmesi açısından Katılım Bankalarının finans piyasasındaki rolünü arttırıcı düzenlemeler getirilmelidir. Faizsiz bankacılık ilkelerine göre faaliyet gösteren finansal kuruluşların ülkemizde faaliyet göstermesi de buna bağlıdır. Körfez sermayesi faize dayalı ürünlere gelmemektedir. Bu nedenle, faizsiz enstrümanlara iliᗰkin düzenlemelere ihtiyaç vardır. Finansal enstrüman çeşitliliği uluslararası bir finans merkezinde olmazsa olmazlardandır. Devletin icara sukuk benzeri kira sertifikalarını ihraç etmek için attığı adım tarafımızca çok olumlu karşılanmakla beraber, özel şirketler ve katılım bankalarının da bu tur menkul kıymetleri ihraç etmesine imkan tanıyacak, faize dayalı enstrümanlara gelmeyen sermayenin ülkemize çekilmesinin önünü açacak düzenlemelerin diğer ülkelerdeki (Malezya, BAE gibi) örneklere paralel olarak yapılmasının; sukuk piyasasının yıllık ortalama % 40 büyüme sağladığı düşünüldüğünde, İstanbul’un finans merkezi olması projesine, Türk Sermaye Piyasasına ve reel sektöre katkı sağlayacağı kanaatindeyiz. 143 E.TSRŞB GÖRÜŞÜ Çeşitli ülkelerdeki düzenleme ve düzenleme ve denetim otoritelerinin yapılanmaları incelendiğinde standart bir yapının olmadığı görülmektedir. Bazı ülkelerde düzenleme ve denetleme birimleri çeşitli Bakanlıklar bünyesinde faaliyetlerini sürdürürken, bazı ülkelerde tamamen özerk kurumlar olarak faaliyet gösterdikleri görülmektedir. Bu kararda ülkelerin ekonomi politikalarında benimsedikleri ilkelerin etkili olduğu düşünülmektedir. Ülke uygulamaları incelendiğinde, sigortacılık sektörünün denetimi, Fransa, Almanya, İspanya, Yunanistan ve Çek Cumhuriyeti’nde bir kamu kurumuna bağlı kuruluşlar tarafından, İtalya, Portekiz, Letonya, İngiltere, İrlanda, Belçika, Macaristan, İskandinav Ülkeleri, Avusturya, Polonya, Estonya, Slovenya ve Malta’da ise bağımsız kuruluşlar tarafından yapılmaktadır. Bu ülkelerdeki yapılara ilişkin özet bilgi aşağıda sunulmaktadır. FRANSA: Sigorta sektöründe denetim CCAMIP tarafından yapılıyor. Kuruluş Merkez Bankası ile işbirliği halinde ve yönetim kurulunda hükümetten bir temsilci yer alıyor. Ayrıca finans sektöründeki diğer denetim ve düzenleme kuruluşları ile ilişki halindedir. İSPANYA: Ekonomik İşler Bakanlığı’nın bir yan kuruluşu olan Insurance Directorate General tarafından yapılıyor. Sigorta, reasürans, emeklilik şirketlerinin ve fonlarının ve sigorta aracılarının denetlenmesinden sorumludur. İTALYA: Sigorta sektörünün denetlenmesi 1982 yılında kurulan ISVAP tarafından yapılmaktadır. Bağımsız bir kuruluştur. PORTEKİZ: Sigorta, reasürans, emeklilik şirketlerinin ve fonlarının ve sigorta aracılarının denetlenmesinden sorumlu kuruluş ISP’dir. Bağımsız bir kuruluştur. 2000 yılında finans sektöründeki büyümeye paralel olarak Merkez Bankası yönetiminde kurulan National Council of Financial Supervisors (NCFS), bankacılık, sigortacılık ve menkul kıymetler piyasası denetlemesindeki kuruluşlar için koordinasyon platformu şeklinde bir çatı hizmeti sunmaktadır. YUNANİSTAN: Sektörün denetimi Maliye Bakanlığı’nın bir kuruluşu olan ICCS tarafından yapılmaktadır. 144 SLOVENYA: Sigorta sektörünün denetimi 2000 yılında kurulan bağımsız bir sigorta denetleme kuruluşu tarafından yapılmaktadır. LİTVANYA: Sektörün denetlemesi Litvanya Cumhuriyeti Sigorta Denetleme Komisyonu (The Insurance Supervisory Commission of the Republic of Lithuania) tarafından yapılmaktadır. İNGİLTERE: Sigorta şirketlerinin ve aracılarının denetlenmesinden FSA sorumludur. FSA çok farklı sektörlerin düzenlenmesinden ve denetlenmesinden sorumlu Avrupa’nın bu alandaki en yetkin özerk kuruluştur. İSKANDİNAV ÜLKELERİ: Norveç, İsveç, Danimarka ve İzlanda’da birçok finansal sektörün denetimi İngiltere’deki gibi tek bir devlet kuruluşu tarafından yapılmaktadır. Norveç’te, The Norwegian Kredittilsynet geniş yetkilere sahip eski bir kuruluştur. The Finansinspektionen, İsveç’te bankacılık, denetlenmesinden sorumlu kamu otoritesidir. sigortacılık ve menkul kıymet piyasasının Finlandiya Sigorta Denetleme Otoritesi (ISA) Finlandiya Sosyal İşler ve Sağlık Bakanlığı’nın altında ve fakat bağımsız karar alma gücü olan bir kuruluştur. The Finanstilsynet, Danimarka’da banka, menkul kıymetler, yatırım fonları, mortgage kredileri, sigorta şirketleri ve emeklilik fonlarının denetlemesinden sorumlu entegre bir kuruluştur. Üç ana işkolunu temsil eden İş Konseyi, Menkul Kıymetler Konseyi ve Bireysel Emeklilik Konseyi olmak üzere üç konseyin temsilcisi olarak görev yapar. İzlanda Finansal Denetleme Otoritesi tüm Sinansal aktörlerin denetlemesinden sorumludur. ALMANYA: Sigorta sektörünün denetlemesi, 2002 yılına kadar BAV tarafından yapılmaktaydı. 2001 yılında yapılan reform sonrasında bankacılık, sigortacılık, bireysel emeklilik fonlarının denetlenmesinden sorumlu kuruluşlar BAFin bünyesinde toplanmıştır. Merkez Bankası banka ve finansal sektördeki izleme, kontrol ve denetimini devam ettirmekle birlikte denetleme BAFin elemanları tarafından yapılmaktadır. 145 AVUSTURYA: Nisan 2002’den bu yana bankacılık, sigortacılık, bireysel emeklilik fonları ve menkul kıymetler piyasası denetlemesi bağımsız bir kuruluş olan FMA tarafından yapılmaktadır. Önceden bu görev Maliye Bakanlığı’na bağlı bir kuruluş tarafından yapılmaktaydı. BELÇİKA: Ocak 2004 ‘ten bu yana Bankacılık, Finans ve Sigorta Komisyonu (CBFA) tarafından sürdürülmektedir. İRLANDA: Mayıs 2003’te İrlanda Finansal Servisler İzleme Otoritesi kuruldu. POLONYA: 2002 yılında kurulan Sigorta ve Emeklilik Fonları Denetleme Komisyonu (KNUIFE), merkezi hükümetin bir yan kuruluşu olarak denetleme görevini sürdürmektedir. ÇEK CUMHURİYETİ: Nisan 2006’dan bu yana sigorta ve emeklilik fonlarının denetimi Çek Ulusal Bankası tarafından sürdürülmektedir. ESTONYA: Finansal Denetleme Otoritesi Bank of Estonya’ya bağlı fakat yönetimi ve bütçesi ayrı bir kuruluş olarak bankaların, yatırım şirketlerinin, sigortacılık sektörünün, menkul kıymetler pazarının ve yatırım fonlarının denetlenmesinden sorumludur. MACARİSTAN: Macar Finansal Denetleme Otoritesi, sigortacılık sektörü yanında bankacılık ve diğer finansal kuruluşların denetlenmesinden sorumludur. LETONYA: Letonya Finans ve Para Piyasaları Komisyonu sigortacılık sektörünün de dahil olduğu finansal pazarın denetiminden sorumludur. MALTA: Malta Finansal Hizmetler Otoritesi finansal hizmetler pazarındaki tek düzenleyici ve denetleyicidir. Bu kapsamda İstanbul Finans Merkezi çalışmaları kapsamında ülkemizdeki tüm finansal kurumları bünyesinde bulunduran bir üst kurulun kurulmasının faydalı olacağı düşünülmektedir. Ancak bu kurulum finans sektöründe faaliyet gösteren tüm sektörleri ayrı ayrı kapsayacak şekilde yapılandırılmasının önemli olduğu düşünülmektedir. Bu kapsamda önerilen modele ilişkin görüşlerimiz aşağıda yer almaktadır. 146 147 F.VERGİ DÜZENLEMELERİNE İLİŞKİN HUSUSLAR Aynı düzenleyici ve denetleyici kuruluşların oluşturdukları çerçeve içinde hareket eden banka ve banka dışı mali kuruluşlara yönelik vergi uygulamalarında banka dışı mali kuruluşlar aleyhine düzenlemeler bulunmaktadır. Vergilendirme konusundaki düzenlemeler gerçekleştirilmeden önce kamu kurumları arasında bir eşgüdümün, sektörün ve uzmanların görüşünü ciddi ölçülerde değerlendirilerek yapılması önem kazanmaktadır. Bu eşgüdüm sağlanmadan yapılan düzenlemeler ya gerçekleşememekte ya da gerçekleştiğinde piyasanın yararına sonuçlar doğurmamaktadır. Bu duruma örnek olarak karşılıklar tebliğindeki düzenleme ile yasa tasarısındaki düzenleme gösterilebilir. Düzenlemelerin vergisel anlamda finansal aktörlere getirdiği en büyük yük ise Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisidir. Finansal aktörler üzerinde kalan ve yansıtılamayan bir vergi olan BSMV’nin kaldırılarak, KDV uygulamasına geçilmesi faydalı olacaktır. Böylece, etkin bir düzenleyici ve denetleyici çerçevenin oluşturulmasının yanı sıra, vergi sisteminin daha sağlıklı hale getirilmesi ve bireysel emeklilik ve hayat sigortaları gibi konularda vergi teşvikleri verilmesi yoluyla gerekli altyapı tamamlanmış olacaktır. Bankalar ile tüketici finansman şirketleri vergisel açıdan bazı hususlarda farklı uygulamalara tabidirler: BDDK tebliğine göre; bankalar tarafından hesaplanan kredi özel karşılıkları kurumlar vergisi matrahında gider kabul edildiği halde, Tüketici Finansman Şirketleri açısından gider kabul edilmemektedir. Bankalar tüm işlemleri ile ilgili BSMV mükellefi iken, Tüketici Finansman Şirketleri kredi işlemlerinde BSMV, diğer işlemlerinde KDV mükellefidir. Bankalar kullandırdıkları kredilerle ilgili olarak noterde, yargıda, icrada, tapuda vb. kurumlarda yapılacak işlemlerde her türlü harçtan muaf oldukları halde, Tüketici Finansman Şirketleri aynı işlemler için harca tabi tutulmaktadır. Bankaların ilişkili kuruluşlardan yaptıkları tüm borçlanmalar örtülü sermaye kapsamında değerlendirilmediği halde, Tüketici Finansman Şirketlerinin böyle bir ayrıcalığı bulunmamaktadır. Kurumların (Tüketici Finansman Şirketleri dahil), en az iki tam yıl süre ile aktiflerinde yer alan taşınmazların satışından doğan kazançlarının, %75’lik kısmı Kurumlar Vergisinden istisnadır. 148 Ancak Bankalar borçlulardan aldıkları taşınmazlar için hiçbir süreye tabi olmadan bu istisnadan yararlanabilmektedir. Kurumların (Tüketici Finansman Şirketleri dahil), en az iki tam yıl süre ile aktiflerinde yer alan taşınmazların satışları, KDV’den istisnadır. Ancak Bankaların, taşınmaz satışlarında KDV yükümlülüğü bulunmamaktadır. Bankalara borçlu olanların ve kefillerinin borçlarına karşılık taşınmaz ve iştirak hisselerinin (Müzayede mahallerinde yapılan satışlar dahil) bankalara devir ve teslimleri KDV ‘den istisna olduğu halde, Tüketici Finansman Şirketlerinin alacaklarına karşılık borçlularından aldığı taşınmazlar KDV’ne tabidir. Kolektif yatırım araçlarıyla ilgili vergi düzenlemelerinin, alternatif olan enstrümanlarla ilgili düzenlemelerle karşılaştırıldığında zaman zaman dezavantajlı hale gelmesi, ülkemizde tasarrufların yönetiminde verimsizliklere yol açabilmekte, yerli ve yabancı aktörlerin bir finansal merkez olma yolunda geliştirebileceği bir ortam yaratılamamaktadır. G.ÖZ DÜZENLEYİCİ KURUMLAR 1.Öz Düzenleme Faaliyetleri Öz denetim, kamu düzenleme ve denetim otoritesinin denetimi yanında, düzenleme altına alınacak kuruluşlar tarafında etkin olarak kontrol edilen bir kuruluşun sorumlu olması halidir. BDDK ve SPK tarafından hazırlanan bazı mesleki etüd, rapor ve sunumlarda da yer bulmuş olan öz düzenleme ve öz düzenleyici kuruluşların varlığına olan gereksinim özellikle vurgulanmıştır. IOSCO’nun çalışmalarında da, öz düzenlemenin genel amaçlarının IOSCO’nun Menkul Kıymet Düzenlemelerine İlişkin Amaç ve 149 İlkeler’inde finansal piyasaların devlet tarafından düzenlenmesi için tanımlanmış olan amaçlarla14 aynı olduğu ifade edilmektedir. Finans piyasasının (sermaye, sigortacılık, banka, banka dışı mali kurumlar) kamu otoriteleri tarafından kanuni düzenlemelerle kurulan sistemler doğrultusunda denetlenmesi, eskiye dayanan klasik bir sistem ise de, hukuksal düzenlemelerin ve kamu otoriteleri tarafından yapılan denetimlerin yanı sıra etik kuralların yerleştirilmesi yoluyla piyasaların iyileştirilebileceği bilinmektedir. Denetim sistemini tamamlamak için öz düzenleyici kuruluşların düzenlemelerine ve denetimine de ihtiyaç vardır15. Öz düzenleyici kuruluşlar ve etik kurallar hem sermaye piyasasının gelişmesi, hem de yatırımcının korunması açısından gereklidir. Çünkü sermaye piyasasında esas aktörler kurumsal yatırımcılardır. Ancak bireysel yatırımcılar da aynı piyasada ve aynı şartlarda işlem yaparlar. Ancak bunlar kurumsal yatırımcıların bilgisi, tecrübesi ve işlem teknikleri karşısında dezavantajlı durumdadırlar. Bunların piyasada işlem yapmaya devam edebilmesi piyasanın doğru ve dürüst işlemesine bağlıdır. Meslek mensuplarının otokontrolü olmadan bireysel yatırımcının piyasada tutunması ve devamlılığının sağlanması zordur. Sermaye piyasası faaliyetlerinin sınır tanımaması, hileli veya dürüst olmayan işlemler bakımından ilgililere yeni ve dayanılmaz fırsatlar sunabilmektedir. Bu gelişme, sermaye piyasalarında denetim ve gözetim faaliyetlerinin de ortaklaşa ve koordinasyon içinde yapılmasını gerekli kılmaktadır. Meslek kuralları, hukuk kuralları ile ahlak kuralları arasında yer alan ve bu ikisinin kesişme noktasını oluşturan kurallar demetidir. Meslek kuralları büyük ölçüde öz düzenleyici kuruluşlar tarafından derlenir, takip edilir ve genellikle disiplin cezası niteliğinde yaptırımlara bağlanır16. 14 Piyasaların güvenilirliğinin/bütünlüğünün sağlanması (dürüst, etkin ve şeffaf piyasalar), finansal istikrarın sağlanması (sistemik riskin azaltılması) ve yatırımcıların korunması. 15 16 Kayar, İsmail, “Sermaye Piyasası Mevzuatı ve Etik Kurallar”, İfa Yayınları, İstanbul, 2002. Kayar, İsmail, “Sermaye Piyasasında Mesleki Ve Etik Kurallar Üzerine Bir Değerlendirme”, Erciyes Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi Sayı : 19 Yıl : 2005/2, sf.104. 150 Meslek kurallarının hukuki niteliğini belirlemek için düzenlendikleri yer ve işlevleri dikkate alınmalıdır. Ahlaki ilkelere dayanan hukuk kuralları doğrudan hukuki yaptırımlara bağlandığı için artık bunların etik kural veya ahlak kuralı olduğu söylenemez. Yazılı hukuk kuralı haline dönüşen meslek ilke ve kurallarına uyup uymamak, salt vicdani veya ahlaki sorumluluğu gerektirmez; bunlara uymamanın yaptırımı da söz konusu hukuk metinlerinde gösterilir. Etik kurallar esasen serbest iradeyle uyulması kabul veya taahhüt edilen ilkeler olmaları bakımından pozitif hukuk kurallarından farklıdırlar. Mesela, öz düzenleyici kuruluşlar veya meslek örgütleri kendi üyeleri için bu kuralları tespit etmekte, bu teşkilata üye olan kimseler de üyelikle birlikte bu kuralları da kabul etmektedir. Yani meslek teşkilatının tüzüğü katılımsal (iltihaki) bir işlemdir. Bu teşkilata üye olan kişi hem üye olduğu kuruluşa hem de müşterilerine karşı mesleğini icra ederken belirli davranış kurallarına da uymayı taahhüt eder. Bu anlamda oda ve borsalarla meslek birliklerinin öz düzenleyici kuruluşlar olarak tasnif edilmesi modern bir yaklaşım olarak karşımıza çıkmaktadır. İMKB, İAB, VOBAŞ, TSMKAKB, TSRŞB, TBB... gibi kurumlar bu grupta sayılabilir. Sermaye piyasası araçları ve finansal hizmetler çeşitlendikçe, sermaye piyasası çalışanlarının da gelişen yatırım olanaklarının müşteri ihtiyaçlarını karşılama düzeyini algılayabilmeleri, düzenleyici otoritelerin gün geçtikçe sayısı artan ve daha komplike hale gelen düzenlemeleri takip edebilmeleri ve adaptasyon sağlayabilmeleri için bu rekabetçi ortamda mesleki bilgi, beceri ve kavrama düzeylerini sürekli artırma yolunda daha fazla çaba sarf etmeleri gerekmektedir. Bu nedenledir ki, finans piyasalarının gelişmişlik düzeyi ne olursa olsun, tüm dünyada piyasaları düzenleyici otoriteler ve/veya kendi kendine düzenleme yapma, bu düzenlemeleri yürütme ve söz konusu düzenlemeleri ihlal edenlere belirli yaptırımlar uygulama yetkisini haiz öz-düzenleyici kurumlar (SROs), fon arz ve talep eden iki kesim arasında aracılık görevini üstlenen aracı kuruluş ve diğer finans piyasası kurumlarında çalışacak profesyoneller için mesleki deneyim, öğrenim durumu ve sermaye piyasası mevzuatına muhalefetten mahkum olmama gibi asgari standartlar arasında “belirli konularda ve alanlarda bilgili olma” koşulunun da sağlanmış olmasını şart tutmuşlar, ancak söz 151 konusu koşulu objektif bir kritere bağlama gereği duymuşlar, bunun da yolunun ancak ilgili adayları bilgili olması öngörülen konularda ve belirli ihtisas alanları itibariyle, düzenleyici otorite tarafından yetkilendirilmiş bir kurum tarafından yapılacak merkezi sınavlara tabi tutmaktan ve bu sınavlardan başarılı olma zorunluluğu getirmekten geçtiği hususunda fikir birliğine varmışlardır. Ya o ülkenin öz-düzenleyici otoritesi (Birlik, Borsa) tarafından veya düzenleyici/öz-düzenleyici kuruluş gözetimi ve denetiminde bir enstitü veya eğitim merkezi tarafından lisanslandığı, lisanslamaya ilişkin yasal düzenlemelerin oluşturulduğu ve bu düzenlemelerde ancak lisans belgesine sahip olan ihtisas personelinin lisans konusu faaliyetin yapabileceğinin hükme bağlandığı görülmektedir17. Bütün dünya uygulamalarında olduğu gibi, öz düzenleyici kurum niteliğinde olan, hem piyasada etkin rekabetin sağlanmasına, hem de oto kontrolün sağlanmasına yardımcı olacak ve meslek grubu üyelerinin uyacakları etik kuralları, meslek ahlâkını belirleyecek ve bunlara uyulmasını denetleyecek, gerektiğinde kendi üyelerinden oluşan disiplin kurulları ile cezalandırma sürecinde rol alacak öz düzenleyici kuruluşlar ulusal finans piyasası içinde yerleri almışlar ve gelişmeler kat etmişlerdir18. 2. İstanbul Menkul Kıymetler Borsası 2.1. Kurumsal Yapı İstanbul Menkul Kıymetler Borsası (İMKB, borsa), Menkul Kıymetler Borsaları Hakkında 91 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK) istinaden idari kararla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurulmuş ve meslek kuruluşu yapısında teşkilatlandırılmıştır. Yetkilerini kendi sorumluluğu altında organları eliyle bağımsız olarak kullanmaktadır. 91 sayılı KHK’nin 3. maddesinin 2. bendi ile Sermaye Piyasası Kanunu (SPKn.)’nun 40.maddesine göre, Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)’nun izleme ve denetimi altındadır. http://www.econturk.org/spk9.pdf/09.04.2009, Tunalı, Elif, “Aracı Kuruluşlarda Çalışacak İhtisas Personelinde Aranacak Asgari Şartlar İle Sicil Esasları Ve Türkiye’de Yapılması Önerilen Düzenlemelerle Oluşturulacak Standartların Değerlendirilmesi” başlıklı yeterlik etüdü, Ekim 1999, Ankara. 18 Dura, Nejat, Regülasyon ve Rekabet Konulu Sempozyum Konuşma Metni, 15-16 Mart-2001, Rekabet Kurulu 4’üncü Kuruluş Yıldönümü Etkinliği. 17 152 İMKB’nin organlarının oluşumu hissedarlığa değil üyeliğe dayalıdır. Hali hazırda SPK’dan faaliyet izni almış ve borsa üyeliğine kabul edilmiş olan banka ve aracı kurumlar İMKB üyelerini oluşturmaktadır. Borsanın en üst karar organı olan Genel Kurul borsa üyelerinden oluşmaktadır. Yönetim Kurulunun beş üyesinden dördü ve Denetleme Kurulu Genel Kurulca üyeler arasından seçilmektedir. Uyuşmazlık Komitesi ve Disiplin Komitesi gibi meslek komiteleri de borsa üyelerinden oluşmaktadır. Özetle İMKB; üyeleri tarafından yönetilen, bir meslek dalında düzenleme yapma ve standart koyma yetkisine, idari ve mali özerkliğe, personel ve yatırım politikalarını belirleme serbestisine sahip öz düzenleyici kurum yapısındadır. Nitekim, IOSCO’nun “affiliate member” statüsünde üyesi olan İMKB, bu statüdeki diğer dünya borsalarıyla birlikte IOSCO Öz Düzenleyici Kurumlar Danışma Komitesi’nde (IOSCO SRO Consultative Committee) yer almaktadır. Daha önce de değinildiği üzere, öz düzenlemenin genel amaçları, IOSCO’nun Menkul Kıymet Düzenlemelerine İlişkin Amaç ve İlkeler’inde finansal piyasaların devlet tarafından düzenlenmesi için tanımlanmış olan amaçlarla aynıdır: Piyasaların güvenilirliğinin/bütünlüğünün sağlanması (dürüst, etkin ve şeffaf piyasalar), finansal istikrarın sağlanması (sistemik riskin azaltılması) ve yatırımcıların korunması. Bu anlamda borsaların düzenleme yaptığı üç temel alan ise; (a) üyelere yönelik düzenlemeler, (b) işlem gören sermaye piyasası araçlarına yönelik düzenlemeler ve (c) işlemlere/piyasaya yönelik düzenlemeler olarak özetlenebilir. SPKn.’nun 40.maddesinde sermaye piyasası araçlarının işlem göreceği borsaların “... menkul kıymetlerin ve diğer sermaye piyasası araçlarının güven ve istikrar içinde, serbest rekabet şartları altında kolayca alınıp satılabilmesini sağlamak ve oluşan fiyatları tespit ve ilan etmekle yetkili” olduğu; 91 Sayılı KHK’nin 3.maddesinde ise menkul kıymet borsalarının söz konusu KHK’de yazılı esaslar dairesinde “...menkul kıymetlerin alım ve satımı, fiyatlarının tespit ve ilanı işleriyle yetkili” olduğu ifade edilmektedir. Yukarıda yer verilen hükümlerde belirtilen görevlerin yerine getirilmesine yönelik düzenlemeleri yapmak İMKB organlarının görev alanına girmektedir. Örneğin, borsaca hazırlanması gereken ve borsanın yetkisinde bulunan yönetmelikleri karara bağlamak ve borsa Yönetim Kurulunun mevzuatla verilmiş olan yetkileri saklı kalmak kaydıyla borsa işlerine ilişkin hususlarda karar almak gibi konular borsa Genel Kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılırken; borsaya ilişkin her türlü iç mevzuatı 153 hazırlamak, menkul kıymetlerin borsaya kote edilmesi ile ilgili başvuruları karara bağlamak, borsa işlerinin mevzuata ve kurallara uygun olarak düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak, genel kurulca kurulanlar dışında yönetmeliklerle belirlenmiş veya ihtiyaç duyulabilecek ihtisas komitelerini kurarak üyelerini seçmek ve çalışma esaslarını düzenlemek, borsa kotunda yer alan veya almayan menkul kıymetlerle işlem göreceği borsa pazarlarını açmak, borsa işlemlerinde çıkabilecek uyuşmazlıkları inceleyerek sonuçlandırmak ve borsada düzeni ve dürüstlüğü bozanlar hakkında disiplin cezası vermek gibi konular ise Borsa Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri içindedir. Borsa genel kurul kararları, SPK’nın onayı ile veya bu onayın gecikmesi halinde, genel kurul kararlarının SPK’ya sunulmasını izleyen 30 gün içinde yürürlüğe girmektedir. Düzenleme faaliyetinin yanısıra İMKB’nin kendi mevzuatı kapsamında gözetim ve denetim faaliyetleri de bulunmaktadır. Bu kapsamda borsa üyelerinin, menkul kıymetleri borsada işlem gören şirketlerin ve borsa pazarlarındaki işlemlerin borsa ve ilgili mevzuat çerçevesinde gözetim ve denetimi yapılmaktadır. Bir öz düzenleyici kurum olan İMKB’nin düzenleme, denetim ve gözetim fonksiyonlarına ilişkin olarak yürüttüğü faaliyetleri finansal düzenlemenin temel amaçları açısından aşağıdaki tabloda yer aldığı şekilde özetlemek mümkündür. Tablo 4: Temel Amaçlar İtibarıyla İMKB Düzenleme/Denetim/Gözetim Alanları TEMEL AMAÇ DÜZENLEME, DENETİM VE GÖZETİM ALANLARI Kuruluşların sağlıklı Borsa üyelerinin Borsa ve ilgili mevzuat çerçevesinde denetimi, gerekli mali yapıya sahip tedbirlerin alınması olmaları Finansal istikrarın sağlanması/sistemik riskin önlenmesi Koruyucu düzenlemeler ve piyasa faaliyet kuralları (takas işlemlerinde gecikmeleri önlemek amacıyla Borsa kaynaklarından oluşturulan garanti hesabı, üyelerden alınan teminatlar) Diğer kurumlarla eşgüdüm (Finansal Sektör Komisyonu) Üyeliğe Finansal piyasaların etkin çalışması kabul, üye temsilcilerinin niteliklerine/şartlarına yönelik düzenlemeler ve sertifikasyon, disiplin hükümleri Kotasyon düzenlemeleri, Borsa pazarlarında işlem görmeye ilişkin düzenlemeler Piyasalara ilişkin düzenlemeler 154 Borsa üyelerinin, menkul kıymetleri Borsada işlem gören şirketlerin ve Borsa pazarlarındaki işlemlerin Borsa ve ilgili mevzuat çerçevesinde gözetim ve denetimi Müşteri ve yatırımcı haklarının korunması Kamunun aydınlatılmasında azami özenin gösterilmesi Üyelerin müşterilerine ve diğer üçüncü şahıslara karşı doğabilecek mali ve hukuki sorumluluğu teminat altına alan sigorta ve diğer düzenlemeler Uyuşmazlıkların çözümü 2.2. Mevcut Yapısal ve Hukuki Sorunlar İstanbul Finans Merkezi projesi kapsamında uluslararası kabul görmüş düzenlemelerin ve iyi uygulamaların uygulandığı etkin işleyen bir düzenleyici ortam oluşturulmasına yönelik çalışmalar detaylı bir mevcut durum tespitini gerektirdiğinden, İMKB’nin mevcut durumunun borsalarla ilgili uluslararası standart ve uygulamalar ile karşılaşılan kısıtlar açısından ele alınmasında fayda görülmektedir. İMKB’nin Uluslararası Üyelikleri, Görev ve Tanınmalar: İMKB, “The World Federation of Exchanges” (WFE), “Federation of Euro-Asian Stock Exchanges” (FEAS), “International Securities Services Association” (ISSA), “International Capital Market Association” (ICMA), “European Capital Markets Institute” (ECMI)’nin tam üyesi, “International Organization of Securities Commissions”nın (IOSCO) “affiliate member” statüsünde üyesidir. Merkezi Paris’te bulunan WFE’nin (Dünya Borsalar Federasyonu) amacı, üye borsaların ulusal pazarlarının etkin, adil ve güvenilir gelişimini sağlayıcı fonksiyonel standartların oluşturulması ve geliştirilmesine ilave olarak ihraçlarda, işlemlerde ve takas işlemlerinde yeterli standartların oluşturulması amacıyla işbirliğini sağlamaktır. WFE üyeleri, WFE Genel Kurulu’nda kabul edilen 155 “Menkul Kıymetlerin İşlem Görmesi ile ilgili Genel Olarak Kabul Edilen Kurallara” uymakla yükümlüdür. İMKB, WFE nezdinde “Gelişmekte Olan Piyasalar” ile “Uluslararası Düzenlemeler” alt komiteleri üyeliklerini de yürütmektedir. İMKB’nin üyesi olduğu ve 2008 yılı Ekim ayında İMKB Başkanı Sn.Hüseyin ERKAN’ın Çalışma Komitesi Başkanlığı ile Yönetim Kurulu üyeliğine seçildiği WFE üyeliği, uluslararası yatırımcıların yatırım yaparken dikkate aldığı en önemli kriterlerden biridir. Borsaların “yatırım yapılabilir borsa” olarak değerlendirilmesinde WFE üyeliği önemli göstergedir. WFE üyelik şartlarından özellikle aşağıda belirtilen maddeler İMKB'nin kamu idari mevzuatına tabi olması halinde yerine getirilemeyecek maddelerdir. WFE üyelik şartları arasında; Borsa düzenlemelerinin açık bir şekilde borsanın yetkilerini, haklarını ve yükümlülüklerini ifade etmesi ( WFE Üyelik Kriterleri, md.1, sy.2) , Borsanın yönetim rejiminin açıkca belirlenmiş olması (WFE Üyelik Kriterleri, md. 1, sy.2), Yasal yapısı ne olursa olsun üye borsaların; - sürekli maliyetlerini karşılayabilecek, - yatırımlarını yapabilecek, - beklenmedik risklere karşı yeterli rezervleri karşılayabilecek kaynaklara sahip olması (Üyelik Kriterleri md.1/son, sy.3), Üye borsaların kendi yönetim organları tarafından yönetilmesi zorunluluğu (Üyelik Kriterleri md.2, sy.12) bulunmaktadır. İMKB; üyeleri tarafından yönetilmesi, bir meslek dalında düzenleme yapma ve standart koyma yetkisine, idari ve mali özerkliğe, personel ve yatırım politikalarını belirleme serbestisine sahip öz düzenleyici kurum yapısı sebebiyle WFE’ye üye olarak kabul edilmiştir. İMKB, Ekim 1993 tarihinde ABD düzenleyici otoritesi “Securities and Exchange Commission” (SEC) tarafından, Mayıs 1995’te ise Japon Aracı Kurumlar Birliği (JSDA) tarafından “yatırım yapılabilir borsa” olarak tanınmıştır. İMKB’nin SEC tarafından tanınmasında aşağıda yer alan özellikleri taşıması gerekçe gösterilmiştir. İMKB, ABD sermaye piyasalarındaki kurumlara benzer yapıda öz düzenleyici bir kurumdur. Öz düzenleyici kurumlar bir meslek dalında düzenleme yapma ve standart koyma yetkisine sahip, üyeleri tarafından yönetilen, idari ve mali özerkliğe, personel ve yatırım politikalarını 156 belirleme serbestisine sahip kurumlardır. Menkul kıymet borsaları öz düzenleyici kurumların başında gelmektedir. (New York Borsası, NASDAQ, Amex vb.) (U.S Securities Exchange Act 3(a)(26) İMKB, ABD’deki yönetim kurullarına benzer şekilde borsa yönetim kurulu tarafından sevk ve idare edilmektedir. İMKB Yönetim Kurulu’nu ABD’dekine benzer şekilde farklı üye gruplarını temsil eden ve genel kurul tarafından seçilmiş üyeleri oluşturmaktadır. Faaliyetleri Sermaye Piyasası Kurulu tarafından izlenmekle birlikte İMKB’nin en üst karar organı üyelerinden oluşan genel kuruludur. İMKB, Uluslararası Borsalar Federasyonu’nun üyesidir. İMKB’nin üyesi olduğu bir diğer kuruluş, İMKB öncülüğünde 12 kurucu üyeyle kurulan, misyonu üye borsaların ve Avrasya bölgesi sermaye piyasalarının gelişimine katkıda bulunmak olan Avrasya Borsalar Federasyonu’dur (FEAS). Bu amaca yönelik olarak çeşitli yayınlar hazırlayan ve dağıtımını yapan FEAS, üyeleri için eğitim programları düzenleyerek yol gösterici kurallar geliştirmekte ve üye borsaların globalleşmesine ve uyum içinde çalışmalarına zemin oluşturan çalışmalar yapmaktadır. Başkanlığı İMKB tarafından yürütülen FEAS’ın üye sayısı 2008 yılı sonu itibariyle toplam 29 ülkede 32 borsaya ulaşmıştır. 2005 yılından itibaren üye ülkelerdeki takas ve saklama kuruluşlarının FEAS’a “affiliate” üye sıfatıyla kabul edilmesine karar verilmesi ile birlikte, 7 üye ülkedeki takas ve saklama kuruluşları da FEAS’a gözlemci statüsünde üye olmuştur. Ayrıca İMKB, İslam Kalkınma Teşkilatı bünyesindeki İSEDAK’ta da islam ülkeleri borsalar arası işbirliğinin koordinasyon görevini üstlenmiştir. AB Uygulaması ve Dünya Borsalarına Karşı İMKB’nin Durumu: Uluslararası borsa örnekleri incelendiğinde, borsaların, kendi yönetim organları tarafından yönetilen öz düzenleyici (self regulatory) kuruluşlar olduğu, kamu niteliği olsun ya da olmasın kuruluşlarında üyelerinden oluşan meslek kuruluşları niteliğinde oluşturulduğu, faaliyetlerinde tam yetkili olduklarının hukuki güvence altına alındığı, kendi yönetim organları, eleman alım süreci, ücretlerin belirlenmesi, yatırımların yapılması, kaynakların tasnifi, rezerv fonların ayrılmasında tam yetkili oldukları, kamu sektörü tüzel kişiliğinden doğan kısıtlamalara tabi tutulmadıkları 157 Avrupa Birliği'ne üye ülkelerin borsaları kamu kurumu veya kamu şirketi olsalar (örneğin Frankfurt Borsası, Bulgaristan Borsası ve WFE listesinde İMKB ile aynı kategoride yer alan kamu şirketi vasfındaki Varşova borsası) dahi, kamu kurumlarının mal ve hizmet alımlarını ve yapım ihalelerini düzenleyen 17 ve 18 sayılı AB kamu ihale mevzuatına tabi kurumlar arasında sayılmadıkları görülmektedir. Rekabetin arttığı, teknolojinin hızla ilerlediği günümüzde İMKB’nin dünya borsalarının çalışma şartlarının gerisinde kalmaması gerekmektedir. Zira global boyutta trans-atlantik borsaların (NYSEEuronext, OMX-NASDAQ) oluştuğu bir ortamda bu gelişmelere ayak uydurulmaması durumunda likiditenin yurtdışı piyasalara kayma riski bulunmaktadır. Dubai ve Doha gibi Körfez borsaları parasal varlıklarını; Nasdaq-OMX gibi borsalar ise deniz ötesi yatırımcı potansiyellerini ve teknolojilerini kullanarak bölgemizde hızla büyüme ve yayılma gayreti içindedir. Ülkemizde halka arzların büyük bir kısmı yabancı kurumsal yatırımcılara (%61) tahsis edilmektedir. Yine işlem gören hisse senetlerinin %71 gibi önemli bir bölümü yabancı yatırımcıların portföyündedir. Bu gelişmeler çerçevesinde önümüzdeki dönemde Dubai’nin ve diğer Körfez ülkelerinin Londra ve NASDAQ üzerindeki etkileri dikkate alındığında, bölge sermaye piyasalarına yönelik arz ve talepleri kendi ülkelerine yoğun şekilde çekmeye başlayacakları tahmin edilmektedir. İMKB’nin uluslararası alanda rekabet gücünü artırabilmesi için kendisini hızla modernize ederek teknolojik bir merkez haline gelip ülke içinde ve dışında piyasalarını büyütme projelerini hayata geçirmesi gerekmektedir. Piyasalar giderek artan şekilde ve kısa zaman içerisinde çok çeşitli ve yaratıcı enstruman ve işlem taleplerinde bulunmaktadır. Bunlara süratle ve en düşük maliyetle yanıt veremeyen borsalar rekabette geriye düşmekte teknolojik üstünlük kuran ve aktif pazarlama yapan borsalar öne çıkmaktadır. Dolayısıyla, İMKB’nin piyasalarının geliştirilmesi ve derinleştirilmesi, finansal ürün çeşitliliğinin artırılması ve çalışma esnekliğinin korunarak özelleştirme öncesinde kurum değerinin ve uluslararası rekabet gücünün arttırılmasının önemi açıkça ortaya çıkmaktadır. İMKB’nin Engel ve Kısıtları: 158 İMKB kamu kısıtlamalarına (Kamu İhale Kanunu, 5018 sayılı Kanunun 78. maddesi, İş-Kur mevzuatı gibi) muhatap olmadığı dönemde; bölgesinde aktif bir borsa olarak halen başkanlığını yürüttüğü 32 üyeli Avrasya Borsalar Federasyonu’nu (FEAS) kurarak maddi, idari, eğitim ve teknik destekte bulunmuş, Fedarasyona dahil bazı Türki Cumhuriyet borsalarının (Bakü ve Kırgız) kuruluş sermayelerine iştirak etmiş, Birleşmiş Milletler ve AB tarafından Güney Doğu Avrupa borsaları için geliştirilmesi düşünülen “bölgesel borsa platformu” ile “bölgesel merkezi takas” oluşturma (SECI) projesini başlatarak liderliğini yürütmüş, OECD ile birlikte Türkiye’deki Kobi’ler için finansman yöntemleri geliştirilmesi üzerine maddi destek sağlayarak ortak çalışma gerçekleştirmiş, yine OECD ile birlikte gelişmekte olan ülke borsaları için rehber niteliğinde “best practicesen iyi uygulamalar” çalışmasını yayınlayarak bölge borsalarına destek olmuştur. İMKB’nin bölgesel bağları ve rekabet gücü açısından önemli yer tutan bu faaliyetlerin başlatılabilmesi ve yürütülmesinde bugün kamu kısıtları nedeniyle zorlandığı karar alma süreçlerine ilişkin o dönemde sahip olduğu esneklik önemli bir rol oynamıştır. Organları üyeleri tarafından oluşturulan ve yönetilen bir mesleki kuruluş olarak, tıpkı benzer diğer borsalar gibi uzun yıllar özerk statüde verimli bir şekilde çalışabilmiş ve hızla büyüyen işlem hacmi ve piyasa katılımcılarının sayısındaki artışa bağlı olarak işlem sistemlerinde, piyasalarda ve endekslerde bir takım düzenlemeler yaparak, güçlü teknolojik altyapısıyla büyük bir gelişme göstermiş ve bugün Avrupanın önde gelen borsaları arasında yer almış olan İMKB’nin, kamu tüzel kişiliğine sahip bir kurum olması dolayısıyla, Kamu İhale Kanunu (KİK), 5018 sayılı Kanunun 78. maddesi, İş-Kur mevzuatı gibi genel kamu idaresini ilgilendiren mevzuata tabi olduğu yönündeki mülahazalar hukuki belirsizlik ve sorunlar yaratmış, bu olumsuzluklar gerek IMF’nin gerekse T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun (YDK) denetim raporlarına da yansımıştır. IMF’in Kasım 2007 tarihinde yayımlanan “Türkiye’nin Finansal Sisteminin İstikrarının Değerlendirilmesi” raporunda “İMKB ile ilgili olarak, diğer borsalarda şirketleşmenin asıl gerekçesini oluşturan yatırım ve kaynak sorununun İMKB için geçerli olmadığı, İMKB’de yeterli kaynağın bulunduğu ancak kurumun sorununun hukuki durumunun açıklığa kavuşturulması olduğu” 159 vurgulanarak, “özelleştirmeye yönelik çalışmaların tamamlanması beklenmeksizin, uluslararası rekabet gücünün muhafaza edilmesi ve modernizasyon için teknolojik yönden gerekli adımların atılması gerektiği” yönünde görüş bildirilmiştir. YDK’nın İMKB’nin 1997-2005 dönemi, 2006 ve 2007 yılı faaliyetleri hakkında hazırladığı raporlarda da, İMKB'nin, değişen piyasa koşullarında yeni ürünleri müşterilerine sunması veya Türkiye dışındaki borsalarla işbirliği girişimlerinde bulunması için, kararlarına esas teşkil edecek sağlıklı kaynaklara ihtiyacı bulunduğu, kurumun yarattığı kaynakların ise gelir fazlası olarak Maliye Bakanlığına düzenli bir şekilde aktarıldığı, 2007 yılında aktarılan gelir fazlası, elde edilen cari yıl gelir gider farkından daha büyük olduğu için öz kaynakların önceki yıla göre düşüş gösterdiği, kaynaklarını tam olarak kontrol edememesi nedeniyle, mali konularda geleceğe yönelik kararların alınmasında güçlükler çektiği, Ülkemiz menkul kıymetler piyasalarında, en son teknolojinin kullanılarak piyasaların kesintisiz açık tutulması, dürüst ve şeffaf faaliyet göstermesi hususunda gerekli kontrol mekanizmalarının tesisi, bakım ve onarımının ekonomimiz açısından son derece öncelikli ve önemli bir durumu ifade ettiği; iletişim ve bilgi teknolojilerindeki çok hızlı değişimlerle, dünyada adeta bütünleşen finans piyasalarında yerli ve yabancı yatırımcılara menkul kıymet piyasalarını sevk ve idare ederek hizmet üreten İMKB’nin esas faaliyetlerinin ülkemiz ekonomisi için stratejik önem taşıdığı, asli faaliyetlerinin yürütülmesinde kullandığı malzeme, tesis ve yapım işleri ile bunların nitelikli bakım ve onarımlarına yönelik hizmet alımlarının kamu kaynağı kullanılarak temin edilmediği halde KİK'e tabi olduğu, İMKB’nin eleman ihtiyacına rağmen İş Kur aracılığı ile aranan niteliklerde elemanları sağlayamadığı, uzun yıllardır personel alınmamasına bağlı olarak projelerin aksadığı ve ileride mevcut operasyonel faaliyetlerde de sıkıntılarla karşılaşılabileceği tespitlerine yer verilmiş ve mevcut durumun Borsa faaliyetlerinin yürütülmesini de etkiler hale gelmeye başladığı dikkate alınarak, İMKB'nin işletmecilik özelliği ağır basan bir kurum olması nedeniyle, faaliyetlerini ve gelişimini verilen hedefler doğrultusunda etkin bir şekilde sürdürebilmesinin, kaynaklarını daha sağlıklı bir şekilde kontrol edebilmesine ve yatırımlarını yapmasına bağlı bulunduğu, bu nedenle İMKB’nin hukuki statüsünün netleştirilmesi, mali belirsizliklerin giderilmesini temin edecek yasal düzenlemelerin yapılması ve çağdaş borsacılık faaliyetlerinin gerektirdiği yapının sağlanması gerektiği hususu belirtilmiştir. Gelinen aşamada İMKB, kamu tüzel kişiliğine sahip bir kurum olması dolayısıyla, Kamu İhale Kanunu, 5018 sayılı Kanunun 78. maddesi, İş-Kur mevzuatı gibi genel kamu idaresini ilgilendiren mevzuata tabi olduğu yönündeki değerlendirmeler nedeniyle uluslararası dinamik süreçlerin gerektirdiği esnekliği göstermekte zorlanmakta, gelişen teknolojiyi yakalamak için gerekli olan istihdam ve yatırım şartlarını 160 sağlayamamaktadır. Kuruluşunda kendisine tahsis edilmiş sermayesi bulunmayan ve özkaynak niteliğindeki gelir gider farklarını 2000 yılından itibaren Maliye Bakanlığı’na gelir fazlası adı altında aktaran İMKB’nin, mevcut durumda işletme faaliyetleri ile yatırımların finansmanını da kapsayan kısaorta vadeli program yapabilmesine imkan verecek bir fon oluşturması mümkün bulunmamaktadır. İMKB’nin, faaliyetlerini piyasa dinamiklerine cevap verebilecek esneklikte özerk bir yapıda gerçekleştirebilmesi, uluslararası alanda rekabet gücünü artırmak için gerekli modernizasyon yatırımlarını yapabilmesi, nitelikli eleman istihdamını sağlayabilmesi ve özelleştirme öncesi kurum değerinin artırılabilmesi için, Kamu İhale Kanunu, 5018 sayılı Kanun ve İş-Kur mevzuatı gibi genel kamu idaresini ilgilendiren mevzuat kapsamından tamamen çıkarılmasının, Kurumlar Vergisi mükellefiyeti kapsamına alınarak çağdaş borsacılık faaliyetlerinin gerektirdiği yapının sağlanmasının gerekli olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, SPK'nın borsaları izlemek ve denetlemek yetki/görevinin kapsamını, mevzuatta öngörülen borsaların sermaye piyasası faaliyeti ve işlemlerinin SPKn.na, SPK yönetmelik, tebliğ ve kararlarına ve sermaye piyasaları ile ilgili mevzuata uygunluğunun denetimi dışında idari ve mali yönden de denetim yaparak belirlemesi ve İMKB’nin kamu tüzel kişisi olma özelliği nedeniyle ilgili Bakanlık, Başbakanlık, Yüksek Denetleme Kurulu gibi çok sayıda kurumun İMKB’yi denetlemesi; halihazırda işlem ve faaliyetleri kendi Denetim Kurulu, İç Denetim Birimi ve Bağımsız Denetleme Kuruluşu tarafından denetlenen İMKB’nin iş ve işlemlerini aksatabilmekte ve öz düzenleyici kurum olma vasfını zayıflatmaktadır. Diğer taraftan, borsayı ilgilendiren düzenlemeler ve değişikliklerle ilgili olarak İMKB'nin görüşünün alınması, kurumlar arası iletişim ve faaliyetlerin koordinasyonu ile piyasaların etkin ve sorunsuz işlemesi bakımından önemli görülmektedir. 2.3. İMKB’nin Hedefi İMKB’nin kurum olarak hedefi; uluslararası alanda yüksek rekabet gücüne sahip, tüm piyasaların etkin bir şekilde işleyişini kolaylaştıracak teknolojik bir üs olmaktır. İMKB bu hedefine ulaşırken aynı zamanda; 161 - Sermaye piyasası kurum ve kuruluşları arasında iletişim etkinliğini sağlayacak bir network yapısı oluşturmayı, - İMKB’nin çalışma esnekliğini koruyarak özelleştirme öncesinde kurum değerini ve uluslararası rekabet gücünü arttırmayı amaçlamaktadır. İMKB’nin yabancı şirketlerin halka arz ve çapraz kotasyon için, uluslararası bireysel yatırımcıların ve kurumsal fonların ise işlem yapmak için tercih ettiği, hem spot hem de türev piyasalarda geniş ürün yelpazesine sahip rekabetçi bir borsa olması istenmektedir. Bu hedef ve amaçlara ulaşabilmek için, İMKB’nin halka arzların artırılması, arz ve talep tarafının güçlendirilmesi, likiditenin artırılması, uluslararası işbirliği ve teknolojik modernizasyon gibi stratejik konularda muhtelif çalışmaları mevcuttur. Halihazırda bölgesel ve global boyutta gerçekleştirilen borsa birleşmeleri (NYSE-Euronext, OMX-Nasdaq), spot ve vadeli piyasalar arasında etkileşimin artması, rakip borsalarda teknolojik modernizasyonun hızla gelişmesi, bölge borsalarının çeşitli işbirliği anlaşmaları imzalamaları ve tek bir platformdan işlem yapma girişimleri gibi uluslararası tehditler İMKB’nin belirlediği hedefler doğrultusunda hızla hareket etmesini gerektirmektedir. İMKB’nin kurumsal hedef ve amaçları ile yürütmekte olduğu bu çalışmalar, İstanbul Uluslararası Finans Merkezi (İFM) Projesi kapsamında ulaşılmak istenen hedefle örtüşür mahiyettedir. Zira İFM projesi; ülkemizin finansal hizmet ihracını ve finans sektöründe istihdamı artırma, uluslararası finans kurumlarının İstanbul’u da merkez alarak faaliyetlerini sürdürmesini sağlama, İstanbul’un işlem hacmi ölçümüyle dünya çapında merkez sayıldığı finansal ürünler oluşturma, belirlenen finansal alanlarda dünya çapında rekabetçi özelliklere sahip düzenleme/hukuki ortam oluşturma, uluslararası standartlar ve AB’ye uyumu sağlama ve sürdürme ile ülkemizin kalkınmasını destekleyecek şekilde finansal sektörü güçlendirme gibi nedenlerden yola çıkarak “İstanbul, 10 yıl içinde bölgesel 30 yıl içinde küresel finans merkezi olacaktır” vizyonunu ortaya koymaktadır. Bu vizyonun gerçekleştirebilmesi için çalışma grupları tarafından, - Fiziki ve iletişim altyapı sorunları çözülmüş bir mekan, - Uluslararası standartta işleyen bir hukuk alt yapısı, - Çeşitlendirilmiş ve derinleştirilmiş finansal ürünlerin sunumu, - İyi kurgulanmış bir düzenleyici ortam, - Basitleştirilmiş ve etkin uygulanan bir vergi sistemi, - Nitelikli insan kaynağı ihtiyacını karşılayacak bir eğitim alt yapısı, - Dünya ölçeğinde tanıtım, işletme ve izleme yapacak özel bir organizasyon yapısı oluşturulmasına yönelik temel strateji ve eylemlerin ortaya konması gerekmektedir. 162 Bu çerçevede; İFM projesi kapsamında iyi kurgulanmış bir düzenleyici ortamın tesisi ve İMKB’nin hedeflerine ulaşabilmesi için yapılmasının yerinde olduğu düşünülen öncelik ve eylemler aşağıdaki başlık altında değerlendirilmiştir. 2.4. Öncelik ve Eylemler Önceki bölümlerde, borsanın hukuki yapısı, bağlı olduğu mevzuat, hali hazırda ilgili olduğu alanda uluslararası standartlara uyum durumu ile önündeki engel ve kısıtlara değinilmiştir. İMKB’nin stratejik hedef ve amaçlarına ulaşabilmesi için öncelikli olarak mevcut durumda karşılaştığı engel ve kısıtları aşması büyük önem taşımaktadır. Bu anlamda İMKB’nin genel kamu idaresini ilgilendiren mevzuat kapsamından tamamen çıkarılmasının ve Kurumlar Vergisi mükellefiyeti kapsamına alınarak çağdaş borsacılık faaliyetlerinin gerektirdiği yapının sağlanmasının gerekli olduğu düşünülmektedir. İFM projesi kapsamında iyi kurgulanmış ve gerekli koordinasyon ihtiyacına cevap veren bir düzenleyici ve denetleyici çerçevenin sağlanmasının önemi göz önüne alınarak; - borsayı ilgilendiren düzenlemeler ve değişikliklerle ilgili olarak İMKB’nin görüşünün alınmasının, kurumlar arası iletişim ve faaliyetlerin koordinasyonu ile piyasaların etkin ve sorunsuz işlemesi bakımından elzem olduğu, - İMKB’nin bir öz düzenleyici kurum olduğu ve halihazırda işlem ve faaliyetlerinin kendi denetim organları ve bağımsız denetleme kuruluşu tarafından denetlendiği; dolayısıyla borsanın denetiminde koordinasyonun sağlanması ve izleme/denetimin öz düzenleyici kurum olma vasfını zayıflatmayacak şekilde yürütülmesinin yerinde olacağı düşünülmektedir. Ekonomik büyümenin sürdürülebilirliği, finansal piyasaların büyümesini ve ürün çeşitliliğinin arttırılmasını gerektirmektedir. Vadeli işlemler dahil olmak üzere finansal ürünlerle ilgili bilgi birikimi, gözetim ve denetim altyapısı, risk yönetimi bakış açısı, piyasaların düzgün işlemesine yönelik kamuyu aydınlatma vb. konulardaki yatırımları ve piyasa gözetiminde MKK, Takasbank ve 163 SPK ile işbirliği halinde çalışması gibi hususlar; İMKB’nin organize piyasa olarak yetkinliğini göstermektedir. İMKB’nin mevcut piyasalarının bütünlüğünün sağlanması (dürüst, etkin ve şeffaf piyasalar), finansal istikrarın sağlanması ve yatırımcıların korunmasına yönelik çalışmalarının yanısıra; halka arzların artırılması, sermaye piyasasının arz ve talep yönünün güçlendirilmesi, piyasalarının geliştirilmesi ve derinleştirilmesi, kuruluş çalışmaları büyük ölçüde tamamlanan Vadeli İşlemler Piyasası gibi yeni piyasaların açılması ve finansal ürün çeşitliliğinin artırılmasına yönelik çalışmalarının düzenleyici ve denetleyici çerçevede de gerekli şekilde desteklenmesi ve ilgili diğer kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içinde olunması büyük önem taşımaktadır. İFM Projesi AÇG’nda tartışılan İMKB’yle ilgili düzenleme ve denetime ilişkin konularda diğer çalışma gruplarıyla koordinasyon içinde olunmasının (Finansal Ürün ve Hizmet Çalışma Grubu, Vergi Çalışma Grubu, Mevcut Durum Analizi Çalışma Grubu vb.) uygun olacağı değerlendirilmektedir. Sonuç olarak; İFM Projesi AÇG’nda uluslararası standartlara uyum ve denetleyici kurumsal yapı alanlarında yapılan çalışmalarda, - İstanbul’un uluslararası bir finans merkezi olabilmesi için bu merkezde uluslararası kabul görmüş düzenlemelerin ve iyi uygulamaların uygulanıyor olmasının, - Uluslararası bir finans merkezinde finansal sektörde düzenleme hedeflerine ulaşılmasını sağlayacak etkin bir kurumsal yapının tesis edilmesinin gerekli olduğu ana prensipleri göz önüne alınarak; İMKB’nin uluslararası borsa örneklerinde görülen ve WFE’nin (Dünya Borsalar Federasyonu) belirlediği şartlara sahip bir borsa olarak özelleştirme öncesi kurum değerinin artırılması, uluslarararası rekabet gücünü artırabilmek için gerekli modernizasyon yatırımlarını yapabilmesi, nitelikli eleman istihdamını sağlayabilmesi ve faaliyetlerini piyasa dinamiklerine cevap verebilecek esneklikte gerçekleştirebilmesini teminen; hukuki statüsünün netleştirilmesi, mevzuattan ve/veya uygulamalardan kaynaklanan temel sorunların giderilmesi ve çağdaş borsacılığın gereklerine uygun yasal düzenlemelerin ivedilikle sağlanması hususlarının dikkate alınmasının yerinde olacağı düşünülmektedir. 164 3. İstanbul Altın Borsası 3.1. Kurumsal Yapı İstanbul Altın Borsası (İAB, borsa), 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanununa 3794 sayılı Kanunla eklenen “Kambiyo ve Kıymetli Madenler Borsaları” başlıklı 40/A maddesine istinaden idari kararla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurulmuş ve kooperatif bir meslek kuruluşu yapısında teşkilatlandırılmıştır. Yetkilerini kendi sorumluluğu altında organları eliyle bağımsız olarak kullanmakta olup, organlar Borsa üyelerinin katılımıyla teşkil olunmaktadır. Hali hazırda Hazine Müsteşarlığı’ndan faaliyet izni almış ve borsa üyeliğine kabul edilmiş olan aracı kuruluşlar19 İAB üyelerini oluşturmaktadır. Borsanın en üst karar organı olan Genel Kurul borsa üyelerinden oluşmaktadır. Yönetim Kurulunun beş üyesinden dördü ve Denetleme Kurulu Genel Kurulca üyeler arasından seçilmektedir. Uyuşmazlık Komitesi ve Disiplin Komitesi gibi meslek komiteleri de borsa üyelerinden oluşmaktadır. Özetle İAB; üyeleri tarafından yönetilen, bir meslek dalında düzenleme yapma ve standart koyma yetkisine, idari ve mali özerkliğe, personel ve yatırım politikalarını belirleme serbestîsine sahip öz düzenleyici kurum yapısındadır. Sermaye Piyasası Kanunu’nun 40.maddesi ile Kıymetli Madenler Borsalarının Kuruluş ve Çalışma Esasları Hakkında Genel Yönetmeliğin20(31) ve “İAB Teşkilat, Görev ve Çalışma Esasları 21 Yönetmeliği’nin (6)’ncı maddeleri uyarınca Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)’nun gözetim ve denetimine tabidir. Borsanın düzenleme yaptığı dört temel alan ise; (a) üyelere yönelik düzenlemeler, (b) işlem gören emtialara yönelik düzenlemeler ve (c) işlemlere/piyasaya yönelik düzenlemeler ve (d) kamu görevi olarak verilmiş kamu otoritesi yetkisi ile hareket edilen ve düzenleme-denetim yapılan konular olarak özetlenebilir. Yukarıda yer verilen hükümlerde belirtilen görevlerin yerine getirilmesine yönelik düzenlemeleri yapmak İAB organlarının görev alanına girmektedir. Örneğin, Borsa Yönetim Kurulunun mevzuatla verilmiş olan yetkileri saklı kalmak kaydıyla borsa işlerine ilişkin hususlarda karar almak gibi konular borsa Genel Kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılırken; borsaya ilişkin her türlü iç mevzuatı hazırlamak, kıymetli madenlerin, borsada işlem görme esaslarını belirlemek, Borsa işlerinin mevzuata ve kurallara uygun olarak düzenli yürütülmesini sağlamak, Borsa işlemlerinde çıkabilecek uyuşmazlıkları inceleyerek sonuçlandırmak, Borsa bültenini çıkarmak, Borsa tarafından açıklanması gereken bilgilerin ve borsada teşekkül eden fiyatların muntazam olarak yayınlanmasını sağlamak, Borsa işlemleriyle ilgili istatistikler düzenleyerek yayımlamak, Borsanın bütçesini hazırlayıp genel kurula sunmak, Borsanın kadrosunu ve kesin hesabını hazırlayarak genel kurula sunmak, Borsa adına imzaya yetkili olanları ve yetki sınırlarını belirlemek, Her türlü personel atamalarını yapmak ve bu atama yetkisini, gerektiğinde borsa başkanına devretmek gibi konular ise Borsa Yönetim Kurulunun Kıymetli maden aracı kurumları, yetkili müesseseler, bankalar, kıymetli maden üretimi ve ticareti ile iştigal eden kuruluşlardan mürekkeptir. 20 03.04.1993 tarih, 21541 sayılı R.G. 21 30.04.2003 tarih,25094 sayılı R.G. 19 165 görev ve yetkileri içindedir. Borsa genel kurul kararları, SPK’nın onayı ile veya bu onayın gecikmesi halinde, genel kurul kararlarının SPK’ya sunulmasını izleyen 15 gün içinde yürürlüğe girmektedir. Borsaca yerine getirilen kamu hizmetleri yanında, Bakanlar Kurulu Kararı ve Hazine Müsteşarlığı’nca çıkarılmış olan tebliğ ile Borsaya verilmiş kamu görevleri de bulunmaktadır. (*) Bu kapsamda İAB, imzalanan Birleşmiş Milletler Sözleşmesi kapsamında ham elmasın ithal ve ihraç işlemlerini Kimberley Süreci Sertifika Sistemi çerçevesinde yürütmeye ve ibraz edilen sertifikaların Kimberley Sürecine ilişkin belgelerde belirtilen asgari standartları taşıyıp taşımadığını incelemeye, katılımcı ülke ihracat otoritesi nezdinde sertifikaların teyidini almaya ve sertifika düzenlemekle yetkili kılınarak görevlendirilmiştir. (**) İkinci olarak, İAB, Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan 2006/1 sayılı Kıymetli Maden Standartları ve Rafinerileri Hakkında Tebliğ22 ile Borsada bar, külçe ve granülleri işlem görecek uluslararası rafinerilerin, Londra Külçe Piyasası Birliği ve Londra Platin ve Paladyum Piyasası’nın yayımladığı listeler göz önünde bulundurularak belirlenmesi yanında Türkiye’de üretim yapan rafinerilerin bu listelere alınması görevi, Borsaya bırakılmıştır. Ayrıca, bunların denetiminde uyulacak esasları tespit yetkisi de Borsaya verilmiştir. Düzenleyici faaliyetleri yanı sıra Borsanın Genel Yönetmelik, İAB Yönetmeliği, Teşkilat, Görev ve Çalışma Esasları Yönetmelikleri ile 32 sayılı Karar çerçevesinde gözetim ve denetim görevleri de bulunmaktadır. Bir öz düzenleyici kurum olan İAB’nin düzenleme, denetim ve gözetim fonksiyonlarına ilişkin olarak yürüttüğü faaliyetleri finansal düzenlemenin temel amaçları açısından aşağıdaki tabloda yer aldığı şekilde özetlemek mümkündür. Tablo 6 : Temel Amaçlar İtibarıyla İAB Düzenleme/Denetim/Gözetim Alanları TEMEL AMAÇ DÜZENLEME ALANLARI Kuruluşların sağlıklı mali yapıya sahip olmaları Borsa üyelerinin, 32 sayılı Karar ve Borsa mevzuatı çerçevesinde denetimi, gerek duyulduğunda tedbir alınması, Türkiye’de faaliyet gösterecek kıymetli maden rafinerilerinin denetimi Sistemik Riskin Önlenmesi Koruyucu düzenlemeler ve piyasa faaliyet kuralları (takas işlemlerinde gecikme ve mağduriyetleri önlemek amacıyla üyelerden alınan risk teminatları) Diğer kurumlarla eşgüdüm (Finansal sektör komisyonu) İthal edilen kıymetli madenlerin Borsa piyasalarında işlem görme zorunluluğu (dünya fiyat ve standartlarında kıymetli maden temini), Cevherden üretilen kıymetli madenlerin Borsa piyasalarında işlem görme zorunluluğu (ulusal kıymetli maden rezervlerinde yapılan üretime dair istatistiki bilgi) Borsa pazarlarında uygulanan işlem kuralları, Piyasalara ilişkin düzenlemeler, Borsa üyelerinin Borsa pazarlarındaki işlemlerinin ilgili mevzuat kapsamında gözetim ve denetimi, Borsa üyeleri arasındaki sorunlarda uzlaşma ve gerektiğinde üyelerden oluşan disiplin komitelerinin öz denetime yönelik yetki ve görevleri Ham elmasın başta ithalatında olmak üzere dış ticaretinde kamu otoritesi Finansal ve Reel Piyasaların etkin çalışması 22 R.G. 18.11.2006 tarih, 26350 sayı. 166 görevi, Kıymetli madenlerin uluslararası standartlarda rafinajında yerli firmalara lisans verilmesi, bunların gözetim ve denetimi, ülkede işlem görecek kıymetli madenlerle ilgili rafinerilerin tespit ve ilanı. Müşteri ve yatırımcı haklarının korunması Borsa bülteni ve istatistiklerinin düzenli olarak web üzerinden yayınlanması, Müşteri adına saklama (Üyeler adına saklama sisteminin alt yapısının güçlendirilmesi sonrası müşteri adına saklama ve izleme sistemi tesisine yönelik projede sözleşme imzalanması aşamasına gelinmiştir.) 3.2. Mevcut Yapısal ve Hukuki Sorunlar İstanbul Finans Merkezi Projesi kapsamında, uluslararası kabul görmüş Borsacılık uygulamalarıyla finansal ve reel piyasalarla ilgili sağlıklı analizlerin yasal-organize olmuş Borsalardan hareketle yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Bu itibarla, İAB’nin mevcut durumunun ile karşılaşılan sorunlar açısından ele alınmasında fayda görülmektedir. Yapısal Sorunlar Avrupa Birliğine verilen taahhütlerden hareketle ve benzer kuruluşların hukuki yapılarıyla da uyum sağlanması gerekliliğinden hareketle, İAB’nın kar amaçlı özel bir şirkete dönüştürülmesine yönelik kanun tasarısı taslağı ilgili devlet bakanlığına Borsa yetkili organlarında alınan kararlar sonrasında sunulmuştur. Borsanın teşkilat, görev ve çalışma esaslarıyla yetki ve sorumluluklarının çıkarılacak özel bir kanunla kar amaçlı bir şirkete dönüştürülmesi önceliği, İAB’nin uluslararası diğer borsalara benzer kalite ve standartlarda kalıcı bir hizmet binasına kavuşturulması ihtiyacıyla birlikte takip edilmektedir. Uluslararası örnekler incelendiğinde borsaların, kendi yönetim organları tarafından yönetilen öz düzenleyici (self regulatory) kuruluşlar olduğu, kamu niteliği olsun ya da olmasın üyelerinden oluşan meslek kuruluşları niteliğinde oluşturulduğu, faaliyetlerinde tam yetkili olduklarının hukuki güvence altına alındığı, kendi yönetim organları, insan kaynakları politikalarının oluşturulması ve uygulanması ile yatırım planlamalarında tam yetkili oldukları ve kamu sektörü tüzel kişiliğinden doğan kısıtlamalara tabi tutulmadıkları bilinmektedir. Rekabetin arttığı, teknolojinin hızla ilerlediği günümüzde İAB’nin dünya borsalarının çalışma şartlarının gerisinde kalmaması gerekmekte, 14 yaşında genç bir kurum olmasına ve dünyada kıymetli madenler konusunda organize olmuş piyasa örneklerinin azlığına rağmen ciddi çalışmalar yaptığı da dikkate alınarak desteklenmesi gerekmektedir. 167 İAB’nin uluslararası alanda rekabet gücünü artırabilmesi için kendisini hızla modernize ederek teknolojik bir merkez haline gelip ülke içinde ve dışında yeni piyasa ve pazarlar da açmak suretiyle arzu edilen bir borsa olması mümkün olabilecektir. Bu anlamda hükümet programına girmiş dövizefektif piyasası, elmas ve kıymetli taşlar piyasası ile baz metallere dayalı emtia piyasalarının açılabilmesi anlamında gerek insan kaynağı gerekse yatırımsal ihtiyaçlarını karşılayabilecek bir ortamı bulabilmelidir. Piyasaların giderek artan yaratıcı enstrüman ve işlem taleplerine süratle ve en düşük maliyetle yanıt verebilmesi anlamında aşağıda kısaca sayılan engel ve kısıtlamalardan İAB ve diğer Borsaların en kısa sürede arındırılması gerekmektedir. Bunun için de spesifik istisnalar sağlanması yerine, Borsanın teşkilat, görev ve çalışma esaslarıyla yetki ve sorumluluklarının çıkarılacak özel bir kanunla kar amaçlı bir şirkete dönüştürülmesi ivedilik taşımaktadır. 2007 yılından başlayarak TBMM adına Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonunca Yüksek Denetleme Kurulu marifetiyle yasama organı denetiminde alınan İAB’nin hukuki anlamdaki ihtiyaçları da net olarak tespit edilmiştir. Kıymetli Madenler Ticareti Sektörünün Sorunları İAB’nin sorunu olmaktan ötede yer alan ve kıymetli madenler ticareti sektörünün (buna kıymetli madenlerin çıkarılıp ulusal rezervlerin aktif olarak kullanılmasından, takı ve mücevherat olarak pazarlanabilir aşamaya gelmesi arasındaki tüm faaliyetler dahil edilmektedir) daha etkin ve dünyadaki rakipleriyle ciddi olarak rekabet edebilmesini sağlayacak bazı tedbirlerin de alınmasının gerektiği değerlendirilmektedir. Bu alt başlık altında yer almak üzere; (1) Kıymetli madenler ticareti sektörünün kendine has bir yasal düzenlemeye ihtiyacı vardır. Çevre sektörlerle birlikte 300.000’e yakın bir istihdama vesile olan sektörün tamamını çevreleyen bir kanuni düzenlemeye gidilmesi ve kıymetli maden ve taşlarla ilgili tanım ve standartlarla yasal zorunlulukların belirlendiği bir düzenleme yapılması yerinde olacaktır. (2) Bir ayağı 32 sayılı Karar ve Kambiyo mevzuatı nedeniyle Hazine ve İAB’den hareketle SPK ile bağlantılı olarak finansal sektör içinde yer alan, bir ayağı devlet maden ve enerji politikalarıyla bağlantılı olan ve yaptığı fiziki üretim ve istihdam kapasitesiyle reel kesim içinde yer alan kıymetli madenler ticareti sektörünün bir bütün olarak düzenlenmesi ve denetlenmesinde etkin olarak yer alacak bir kurumun tespiti de bu düzenlemeyle yapılmalıdır. (3) Ana felsefesi döneminin şartları altında Türk Parasının kıymetinin korunması olan 1930 tarihli Kanun efektif, döviz, kıymetli maden ve eşyalarla ilgili ciddi kısıtlamalar getirmiş olup, 32 sayılı Kararla bu Kanuna esneklikler getiren düzenlemelerle belirlenen esaslar günün şartlarına yeterince uymamaktadır. Kıymetli madenlerin sektöre yönelik düzenlemeler kapsamında çıkarılacak kanun kapsamında devlet politikasına uyumlu şekilde düzenlenmesi isabetli olur. (4) Kıymetli maden aracılığıyla uğraşan aracı kurumlar diğer gelişmiş ülke uygulamalarında olduğu şekilde tüm aracılık faaliyetleriyle iştigal eden kuruluşlardan farklı düzenlemelere tabidir. Gelişmiş ülke uygulamalarında aracılık faaliyetleriyle ilgili standartlar tüm aracılar için 168 uygulanmaktadır. AB uyum sürecinde bu istisnai durumun düzeltilmesi gerekeceğinden bu kuruluşların mağdur olma olasılıklarının değerlendirilmesi bir an önce gerektiği şekilde yönlendirilmeleri gerekmektedir. 3.3. İAB’nin Hedefleri Borsanın Öncelikli Projeleri İAB, yurt içinde cevherden üretilen kıymetli madenler ile yurda ithal olarak getirilen yıllık ortalama 200 Tonun üzerindeki altının alınıp satıldığı; bu işlemlerin 24 saat kesintisiz olarak yapılmasına olanak sağlayan elektronik sistemleri ile dünya ölçeğinde örneği olmayan organize bir piyasa olarak işlevlerini arttırmaktadır. Londra Külçe Piyasası Birliği23 ile Dünya Elmas Federasyonunun24 da üyesi olan İAB, kıymetli maden, mücevher ve kuyumculuk sektörünün dünya ölçütündeki yüksek rekabet gücünün de etkisiyle İstanbul’un finansal anlamda dünya ölçeğinde bir merkez olabilmesi yolunda önemli roller üstlenmeye aday bir kurumdur. İstanbul Altın Borsası tarafından daha önceki yıllarda başlatılan projelere yönelik çalışmalar devam etmekle birlikte, Borsanın karşılaştığı problemlerin en başında hukuki statü konusunun çözüme kavuşturulması gelmektedir. Üzerinde çalışılmakta olan İAB projeleri hakkında çok kısa olarak verilmesi gereken bilgiler aşağıda yer almaktadır: 1. Elmas ve Kıymetli Taş Piyasası Ülkemizin kuyumculuk ve mücevher sektörünün gelişme potansiyeli ve elde ettiği başarılar dikkate alındığında, sektörü dünya liderliğine taşıyacak olanaklar ve teşviklerin sağlanmasının önemi ön plana çıkmaktadır. Sektöre, uluslararası bir kimlik kazandırmak, kredi imkânlarının artmasını sağlamak, elmas ve kıymetli taş işlemleri yapan dünyadaki kişi ve kuruluşlarla organize bir yapıda ticaret imkânı sağlamak üzere İstanbul Altın Borsası bünyesinde, dünya standartlarında düzenlenmiş bir Elmas ve Kıymetli Taş Piyasasının açılması önemlidir. Elmas ve Kıymetli Taş piyasasının etkinliğinin sağlanmasında Dünya Elmas Borsaları Federasyonuna üyelik büyük önem taşımaktadır. Federasyona üye 26 borsa üyeleri diğer borsalarda ziyaretçi statüsüyle işlem yapabilmekte ve üyeliğe kabul ve uyuşmazlıklarda Federasyon başkanlığında borsalar arası işbirliği ve hakemlik çalışmaları gerçekleştirilmektedir. Piyasa çalışmaları sürecinde Kimberley Süreci Sertifika Sistemini Genel Kurulu dolayısıyla Belçika’ya yapılan ziyarette, Belçika’da yer alan elmas borsaları ve elmas ticareti yapan şirketler ziyaret edilmiş, Dünya Elmas Federasyonu ile görüşmeler yapılmıştır. Söz konusu çalışmalar sayesinde, 26 Mayıs 2008’de İstanbul Altın Borsası, Dünya Elmas Federasyonu’na 27. üye olarak kabul edilmiştir. Elmas ve Kıymetli Taş Piyasasının işlerlik kazanabilmesi için iki önemli unsur bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, uluslararası entegrasyonun sağlanması, ikincisi ise elmas ve kıymetli taşlardaki vergi yükünün hafifletilmesidir. Uluslararası entegrasyon konusunda Dünya Elmas Borsaları 23 24 Kısa adıyla LBMA. Kısa adıyla WFDB. 169 Federasyonu’na üyelik sağlanmıştır. Vergi konusunda ise Vergi Konseyi ve Maliye Bakanlığı ile yazışmalar sürdürülmektedir. Elmas ve Kıymetli Taş Piyasası'nın fiziki yapılanması tamamlanmış olup Piyasa Yönetmeliği, 04/01/2008 tarihinde; ek açıklamalar da 11/06/2008 tarihinde Hazine Müsteşarlığına gönderilmiştir. Yönetmeliğin yayımlanması ile piyasanın faaliyete geçmesi mümkün olacaktır. 2. Döviz ve Efektif Piyasası Projesi Dünya genelinde olduğu gibi ülkemizde de tezgah üstü piyasalarda, piyasa aktörlerinin kendi aralarında oluşturduğu düzen içinde karşılıklı güven ve kuruluşlar arasında belirlenen limitler çerçevesinde herhangi bir takas veya organize bir yapı güvencesi olmaksızın gerçekleşen efektif ve döviz işlemlerinin, İstanbul Altın Borsası bünyesinde kurulacak elektronik işlem platformunda, takas güvencesi ile gerçekleşmesini sağlamak ve böylelikle mümkün olduğunca etkin, şeffaf, kurumsal, düşük maliyetli, hızlı ve pratik; piyasa aktörlerinin kullanmak isteyeceği bir efektif ve döviz piyasasının kurulması amaçlanmaktadır. İstanbul Altın Borsası bünyesinde efektif ve döviz piyasası açılmasına ilişkin uzun zamandan beri sürdürülen çalışmalar 13.07.1999 tarihinden itibaren değişik zamanlarda Sermaye Piyasası Kuruluna, Hazine Müsteşarlığına ve Maliye Bakanlığına sunulmuştur. T.C. Merkez Bankası Para Piyasaları ve Fon Yönetimi Genel Müdürlüğü bünyesindeki döviz ve efektif piyasaları Temmuz 2002 tarihinde kapanmış olmakla birlikte, ülkemizde halen bankalararası döviz piyasası ve Kapalıçarşı’daki geleneksel serbest piyasa faaliyet göstermeye devam etmektedir. Ancak özellikle ekonomik kriz dönemlerinde bankalararası piyasa ve Kapalıçarşı serbest piyasasında döviz ve efektif fiyatları birbirinden çok farklı oluşabilmekte, finans sektörü dışındaki diğer sektörlerde faaliyet gösteren kişi ve kuruluşlar için organize bir piyasada oluşmuş tek bir referans fiyata ulaşma imkanı bulunmamaktadır. İstanbul Altın Borsası bünyesinde oluşturulması planlanan bir Efektif ve Döviz piyasası ile sağlıklı bir fiyat oluşumunun sağlanması, işlem anında oluşacak tek fiyatın veri dağıtım şirketleri kanalıyla anında yayınlanması ve ayrıca gün sonunda yapılan tüm işlemlerde gerçekleşen fiyatların minimum, maksimum ağırlıklı ortalama fiyat ve hacim bilgileri ile piyasaya şu anda olduğundan daha çabuk ve daha doğru bilgi sunulmasını döviz fiyatının daha şeffaf bir şekilde oluşmasını sağlayabilecektir. Mevcut sistemde farklı piyasalarda gerçekleşen ve farklı fiyat oluşumları sergileyen döviz ve efektif işlemlerinin, Borsa bünyesine çekilerek banka, yetkili müessese ve kıymetli maden aracı kurumları gibi piyasa katılımcıları açısından karşı taraf riskinin azaldığı, piyasa katılımcı sayısının artırıldığı, fiyat farklarının en aza indirildiği likit bir piyasa ortamının İAB bünyesinde, organize ve kurumsal bir zeminde yapılandırılması amaçlanmaktadır. Efektif ve Döviz Piyasası’na ilişkin görüşmeler ile mevzuat ve piyasa kurulumu ile ilgili çalışmalar, projenin takas bankası olması planlanan İMKB Takasbank A.Ş. ile birlikte yetkili makamlar nezdinde devam etmektedir. 3. Müşteri Adına Saklama Hizmeti Verilmesi Borsamızda işlem yapan üyelerimiz müşterilerinden topladığı emirler doğrultusunda alım veya satım yapmakta ve bu kıymetli madenleri, Borsamız saklama kasasında muhafaza imkanından yararlanmaktadır. Bu noktada mevcut durumda bu üyemizin toplam kıymetli maden miktarı bilinmekle birlikte toplam içinde üyenin müşterileri adına sakladığı miktarların ayrı ayrı bilinmesi 170 mümkün değildir. Müşterilerin üyelerimizden zaman zaman talep etmiş olduğu sahip olduğu kıymetli madenlerin saklanmasına ilişkin bilgi taleplerine üyelerimizin verdiği cevapların yetersiz kalması nedeniyle daha güvenilir ve fiziken saklandığı ortamda bulunan kayıtlara rağbet edildiği ve talepleri karşılayabileceği düşüncesi ile üyelerimizden gelen talep doğrultusunda bir çalışma yapılması planlanmaktadır. Ancak üyelerimizin bilgisi dahilinde olan ve genelde 1 kg. altındaki müşteri kıymetlerinin öncelikle üyelerimiz tarafında oluşturulacak bir veri tabanı ile fiziken bu taleplerin karşılandığı kıymetli maden büyüklükleri içinde paylaştırılmasının, istenilen sonucu verip veremeyeceği konusunda endişeleri de beraberinde taşımaktadır. Örneğin 66 gr. kıymetli maden aldığını bilen müşteri üyemizden bu kıymetli madenin Borsamızda saklandığına dair bir belge talep etmesi halinde fiziken var olan 1 kg. ‘lık kıymetli madenin ne kadarlık miktarının hangi üyenin hangi müşterisine ait olduğunun takibi yapılmalıdır. 4. Baz Metallere Özel Yeni Piyasalarla Pazarlar Açılması Kıymetli madenler dışında, bakır, nikel, kurşun, kalay, alüminyum gibi diğer metallerin işlem görebileceği bir piyasa oluşturulması düşünülmektedir. Bu piyasanın ayrı bir piyasa olarak kurgulanması mümkün olmakla birlikte mevcut Kıymetli Madenler Piyasası içerisinde işlem gören kıymetli madenlerin yanına yeni madenlerin eklenmesi ile de gerçekleştirilebilir. Mevcut altın, gümüş ve platin’in yanında benzer diğer kıymetli madenlerin de işlem görebilmesine imkan sağlanması için EBS yazılımının Spot piyasa modülünde işlem görecek kıymetli madenlerin tanımlarının yapılması ve işlem yöntemlerinin belirlenmesi yeterli olacaktır. Ayrı bir piyasa olarak kurgulanması durumunda da EBS yazılımının esnek ve parametrik yapısı sayesinde spot piyasa modülü üzerinde yapılacak yeni maden tanımları ve işlem yöntemleri ile aynı yazılım kullanılabilir. Bu metallerin işlem görmesi durumunda lisanslı depoculuk hizmetinin de verilmesi gerekmektedir. 3.4. Öncelik ve Eylemler (1) İAB’nın görev, yetki ve sorumluluklarının açıkça belirlendiği bir kanun çıkarılmasına ihtiyaç vardır. Bu kanun ile Avrupa Birliğine verilen taahhütler ve uluslar arası Borsaların kar amaçlı özel kuruluşlar olarak örgütlenmiş olmalarından hareketle, özel bir takım düzenlemeler yapılması gerekmektedir. (2) İAB üyesi yetkili müessese, kıymetli maden aracı kurumu, banka, kıymetli maden üretim ve pazarlaması faaliyetinde bulunan kuruluşların yapısı ve faaliyetlerinde değişikliğe gidilerek genel bir düzenleme yapılması, bu anlamda mevcut borsaların hukuki yapılarındaki farklılıklarının ortadan kaldırılması gerekmektedir. (3) Bu genel düzenlemeleri belirleyecek, söz konusu kuruluşların gözetim ve denetimini yapacak otoriteler arasında uyumu ve işbirliğini geliştirecek ve özellikle kıymetli madenler ve kıymetli madenler piyasaları konusunda uzmanlaşmaya önem veren bir yaklaşımın tespit edilerek uygulamaya geçilmesi öncelikle ele alınmalıdır. 171 (4) Kıymetli madenler ticareti sektörünü bir bütün olarak kavrayacak yasal düzenlemeye gidilmesi ve kıymetli madenlerle kıymetli taşların 32 sayılı Karar ile belirlenen esaslar yerine bu düzenleme kapsamında devlet politikalarına uyumlu olacak şekilde kavranması gerekmektedir. H.DİĞER HUSUSLAR 1.Banka Dışı Kredi Kurumlarına İlişkin Yasal Altyapı Finansal Kiralama, Faktoring ve Finansman Şirketleri Kanun Tasarısı uzun süredir Bakanlar Kurulunda imza aşamasında beklemektedir. Söz konusu taslağın yasalaşması sektörün sağlıklı bir yasal altyapıya kavuşması açısından önem arz etmektedir. 2.Kollektif Yatırım Araçlarına İlişkin Yasal Altyapı 1. Kolektif yatırım araçları ile ilgili düzenlemelerin tek bir kanun altında toparlanması ve ilgili tüm kanun ve düzenlemelerin gözden geçirilerek uyarlanması (Örnek, Lüksemburg) 2. ‘Kolektif Yatırım Araçları Kurulu’nun hayata geçirilmesi: Bu konuda SPK’nun plan ve önerilerinin alınması gerekmektedir. Ana hatlarıyla, bir finans merkezi kapsamında mevcut yapının daha organize olmasında fayda olduğunu düşünmekteyiz. Ana aktörler: SPK, Maliye Bakanlığı, kurucu statüsünde mevduat bankaları, aracı kurumlar, Emeklilik ve Sigorta şirketleri, emeklilik fonları, TKYD, MKK, Takasbank, gerçek ve kurumsal yatırımcılar İFM kapsamında önerimiz; bir üst paragrafta adı geçen tüm taraflar ve ilgili diğer paydaşların bulunacağı (alt çalışma gruplarında yer alan kurumlar ve idarelerin de temsilcileri ile) bir “Kolektif 172 Yatırım Araçları Kurulu(‘ Kurul’)’nun oluşturulması ve bu sayede mevcut dağınık ve karmaşık yapının merkezileştirilmesi, kolektif yatırım araçları sektörünün uluslararası standartlarda faaliyet görmesidir. İlk etapta; Kolektif Yatırım Araçları Kurulu’nun hukuki alt yapı ve çerçevesinin belirlenmesi, sektöre özgü bir kanun olması ve Görev, yetki ve sorumluluklarının oluşturulduktan sonra sektörün gelişimine katkıda bulunacak ilgili tüm düzenlemelerin yapılması faydalı olacaktır. Böyle bir yapıdan beklenenler anahatlarıyla aşağıda maddeler halinde sıralanmıştır: İFM’nin, kolektif yatırım araçları alanında bölgesel bir güçolması için stratejiler ve uygulamaların oluşturulması, Kolektif yatırım araçları sektörü ile ilgili gelebilecek taleplerin merkezi bir oluşum içerisinde hızlı, etkin ve etkili bir şekilde karşılanması ile ilgili hukuki, idari, operasyonel vb. iş ve işleyişlerin gerçekleştirilmesi, Türk ve Yabancı kolektif yatırım araçlarının satılabildiği platformlar kurulması (açık mimari), bunun gerekli saklama hizmetleri ve transfer acentası gibi yapılarla desteklenmesi, yurtdışı dağıtım ağlarına entegre olması (elektronik fon platformları ve finans merkezleri), Uluslararası en iyi örnekleri inceleyip tahlil etmenin akabinde sektör gelişimi ve ihtiyaçlara cevap vermeye yönelik ve aynı zamanda uluslararası bütünlük ve gerekirse farklılığı sağlama yönünde sektör katılımcıları ile koordinasyon içinde çalışması, Gerek yurt içi kurumlar nezdinde gerekse yurt dışı kurum ve kuruluşlar nezdinde lobi faaliyetlerinin yürütülmesi, Belirlenen amaçlara hizmet edebilmek için; tüm aktörler, iş ve işleyişler gözden geçirilmesi, oluşturulan hareket planı çerçevesinde etkin bir yönetim tarzı ile ivedilikle aksiyon alınması faydalı olacaktır. Emeklilik Fonları’na özel, ilgili denetleyici ve düzenleyici çerçeve kapsamında önerilerimiz: Emeklilik yatırım fonlarının gelişimi için yeknesaklık ve değişikliklerin elektronik ortamda gerçekleşmesini sağlayarak, operasyonel etkinlik artırıcı ve maliyet azaltıcı tek çatı altında gerekli altyapı ve düzenin kurulması faydalı olacaktır. 173 Konuları ile ilgili hedefler, öncelikli eylemler ve öneriler: 1. Düzenleyici ve Denetleyici’ler tarafından istenen tüm uygulama değişiklerinin ve kurumlara veya katılımcılara sunulan raporların tüm şirketler için standart olması ve böylelikle katılımcılar tarafından daha kolay anlaşılmasının sağlanması, Öneri: Tüm değişikliklerin uygulama tarihlerinin belirli olması, nasıl yapılacağına dair detay açıklamaların olması ve tüm şirketlerin bilgisi olması için bültenlerde yayınlanması , 2. Emeklilik yatırım fonları performans sunum raporları ve dönem sonu raporlarının standart olmasının sağlanması, 3. Çeşitli finansal ürünlerin ve işlemlerin Emeklilik yatırım fonlarının portföylerinde de uygulanabilmesi için mevzuat değişikliklerinin yapılması, Öneri: Türev araçların, riskten korunma amacı dışında da emeklilik yatırım fonları portföylerine dahil edilmesi ve böylelikle fon çeşitliliğinin artırılması, 4. Yatırım fonları fon türleri arasında yer alan GARANTİLİ VE KORUMA AMAÇLI fonların, emeklilik yatırım fonları türleri arasında da tanımlanması ve emeklilik şirketleri tarafından da kurulabilir hale getirilebilmesi için gerekli yasal düzenlemelerin yapılması, 5. Emeklilik yatırım fonlarında mevcut olan hisse senedi ve mevduat yatırım oranı kısıtlamalarının esnetilmesi, 6. Emeklilik yatırım fonlarının gözetim ve denetim açısından oldukça iyi durumda olması ve bir çok düzenleyici ve denetleyici kurumun kontrolünde olması sebebiyle dış denetim sayısının azaltılması, Öneri: Emeklilik yatırım fonlarında 3 ayda bir yapılan bağımsız denetimin menkul kıymet yatırım fonlarında olduğu gibi 6 ayda bir yapılması, 7. Düzenleyici ve denetleyici onayı ile gerçekleştirilebilen işlemlerde, yöntem değişikliği sağlanarak daha hızlı ve etkin uygulanabilirliğin sağlanması, Öneri: Emeklilik yatırım fonları izahnamelerinde yapılan güncellemeler ile ilgili prosedürlerin esnetilmesi. Özellikle yatırım bant ve benchmark değişikliklerinde bu esnekliğin sağlanması, 174 8. Yapının gerek operasyonel gerek insan kaynağı gerekse alt yapı ve işleyiş olarak kuvvetli ve nitelikli ve özerk bir yapıda olmasıdır. 175
