Belediyeler Bankası`ndan İlbank A.Ş.`ye Bir Dönüşümün

advertisement
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye
Bir Dönüşümün Öyküsü
Gencay Serter*
Öz: Yerel yönetimlerce gerçekleştirilen altyapı hizmetlerinin finansmanında ve kimi
teknik işlerinin yerine getirilmesinde önemli bir işlevi olan İller Bankası’nın yeniden
yapılandırılmasına ilişkin süreç, 08.02.2011 tarih ve 6107 Sayılı İller Bankası Anonim
Şirketi Hakkında Kanun ile tamamlanmış olsa da, İller Bankası’nın yeniden
yapılandırılmasına ilişkin çalışmalar oldukça eskilere dayanmaktadır. Bu çalışma, İller
Bankası’nın kuruluş amacını ve görevlerini tarihsel süreç içerisinde ortaya koyduktan
sonra, “yeniden yapılandırma” adı altında küresel sermayeye bağımlı yerel yönetimler
yaratma amacıyla, İller Bankası’nın tasfiye edilme sürecini ve bu süreçte, Banka’nın
görevlerinde meydana gelen önemli değişiklikleri ortaya koymaya çalışacaktır. Bu
maksatla öncelikle yerel yönetim kavramı ve bu kavramın ortaya çıkışına sebep olan
etmenler ele alındıktan sonra, yerel yönetimlerin finansmanında önemli bir yeri olan
yerel yönetim bankacılığının dünyada gelişiminin ardından, Türkiye’deki gelişimi
incelenecek; akabinde de bu gelişim sürecinde, Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş’ye
dönüşüm sürecinin ardında yatan sosyal, ekonomik ve politik dinamikler ortaya
konulmaya çalışılacaktır.
Anahtar Kelimeler: İlbank, belediye, yerel yönetim, finansman.
From Belediyeler Bankası to İlbank A.Ş: The Story of a Transformation
Abstract: Even though the process of restructuring İller Bankası, which has an
important role in financing infrastructure services conducted by local governments and
performing their various technical requirements, has been completed with the
enforcement of Law No: 6107 on İller Bankası Anonim Şirketi dated 8 February 2011,
the initiatives towards the restructuring of İller Bankası date back to older times. This
study, after setting forth the purpose of the establishment of İller Bankası and its duties
in the historical context, aims to present its liquidation process to create global capitaldependent local governments under the name of “restructuring” and major changes in
the duties of the Bank in this process. To this end, first, the concept of local government
and the factors leading to the emergence of this concept will be discussed. Then, the
development of local government banking system, which has a major role in the
financing of local governments, in the world and in Turkey will be explored. Lastly, the
study will attempt to put forth social, economic, and political dynamics behind the
transformation from Belediyeler Bankası to İlbank.
Keywords: İlbank, municipality, local government, financing.
*
Doktora Öğrencisi, Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Kent ve Çevre
Bilimleri ABD, Cebeci/Ankara/Türkiye.
Makale gönderim tarihi:27.02.2015
Makale kabul tarihi:02.10.2015
Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 24 Sayı 4 Ekim 2015, s.1-26.
2
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
Yerel Yönetim Kavramı
Yerinden yönetim veya yerel yönetim, ‘adem-i merkeziyet’ (decentralization)
olarak bilinen kavramdır (Keleş, 2009:21). Yerinden yönetim en genel anlamı
ile merkezi yönetimce yerine getirilen kamusal fonksiyonlardaki yetki ve
sorumluluğun, merkezi yönetim altındaki diğer kamu birimlerine veya özel
sektöre aktarılmasıdır (Yılmaz vd., 2012: 19). Yerel yönetim kavramı iki türlü
tanımlanabilir (Keleş, 2009: 21):
Bunlardan birincisi İngilizce terminolojide delegation veya deconcentration
kelimeleriyle tanımlanan, ‘yetki genişliği’ (yetki devri-yayılması) olarak
anılmaktadır. Burada isminden de anlaşılacağı üzere, bir yerde toplanmış olan
yetkinin, (ki buna merkez diyebiliriz) merkezden uzakta bir örgüte aktarılması
söz konusudur. Bu yetki devri ya doğrudan kanunla ya da merkezdeki
uygulayıcı makamların kendi karar ve emirleri ile gerçekleştirilebilir (Tortop,
1984: 8). Her ne şekilde olursa olsun, burada önemli olan yetkinin merkez adına
kullanılmasıdır. Bu anlamda yetki genişliğinin adem-i merkeziyetçiliğin değil,
merkeziyetçiliğin bir türü olduğu söylenebilir. Ya da bir başka deyişle, yerinden
yönetimin en zayıf biçimi olduğu söylenebilir ve üniter devletlerdeki yerinden
yönetim kavramı bu tür bir yönetime daha yakın durur (Litvack ve Seddon,
1999: 2).
İkinci tür adem-i merkeziyetçiliğin (devolution) ise gerçek anlamda yerinden
yönetim olduğunu söyleyebiliriz. Bu anlamda yerinden yönetim, yasalar
uyarınca oluşturulmuş yönetim organlarının yine yasaların belirlediği ya da
merkeze bırakılmış olanlardan başka işlevleri görebilmeleri için hukuki, siyasi
ve mali yetkilerle donatılmalarıdır. Bu yerinden yönetim türünde, yetki
genişliğinden farklı olarak merkezi idareden ayrı şekilde hizmetleri yerine
getiren birimin ayrı bütçesi, tüzel kişiliği ve malları bulunabilir. Böylece
yerinden yönetimde, merkezi yönetimde olduğu gibi, sadece yetki verilmekle
yetinilmez, aynı zamanda tüzel kişiliği olan ayrı bir örgüt kurulur (Tortop,
1984: 10).
Dünyadaki uygulamaları açısından yerinden yönetim kavramına biraz daha
yakından bakıldığında, bu kavramın birçok alt kavramları kapsadığı görülebilir.
Bunları siyasi, idari ve mali yerinden yönetim olarak ele almak mümkündür
(Litvack ve Seddon, 1999: 2).
Siyasi Yerinden Yönetim: Bu tür sistemler federal devlet yapılarında ve etnik,
kültürel farklılaşmanın güçlü olduğu toplumlarda, anayasal düzenlemeler yolu
ile o bölgede yaşayanların, kararlarda daha fazla söz sahibi olmasını esas alan
yönetim biçimleridir. Siyasal amaçlı yerinden yönetimde, yasama ve yargı
alanında da yerinden yönetim kuruluşları etkili olurlar (Tortop, 1984:11).
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
3
İdari Yerinden Yönetim: Yürütmeye ilişkin yetkilerin kullanımı açısından ele
alındığında, yerinden yönetim ikiye ayrılabilir:
a. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim: Bazı kamu hizmetleri merkez dışında
bağımsız bir örgütçe yerine getiriliyorsa, bu örgüt merkezde olsa dahi,
merkez dışında faaliyet gösterdiği için, bunlara, hizmet yönünden yerel
yönetim birimleri denir (Keleş, 2009: 23).
b. Yer Yönünden Yerel Yönetim: Burada ise bir yörede yaşayanlara, ortak ve
yerel nitelikte ihtiyaçlarını (Anayasa’nın 127’nci maddesi bunu ‘mahalli ve
müşterek ihtiyaçlar’ olarak tanımlar) karşılamak üzere, kendi organlarını
kurma konusunda özerklik verilir. Belediyeler ve köy yönetimleri bunlara
örnektir (Keleş, 2009: 23).
Mali Yerinden Yönetim: İster siyasi, ister idari açıdan ele alınsın, yerinden
yönetimin önemli bir özelliği, yerel yönetimlerin kendilerine verilen
sorumlulukları yerine getirecek mali kapasiteye sahip olmalarıdır. Aksi halde,
bu birimlerin varlık nedeni ortadan kalkar. Bu mali kapasite, yerinden yönetim
biriminin kendi gelir kaynakları olabileceği gibi, merkezden aktarılan kaynaklar
da olabilir. Dolayısıyla, merkezi yönetim ile yerel yönetim açısından gelirlerin
paylaşımı (Mali tevzin-revenue sharing) ve bölgeler arasında mali açıdan
farklılıkları giderecek gelir dağıtım sistemleri, yerel yönetim maliyesinin en
önemli ilgi alanı olmuştur (Yılmaz vd, 2012: 21).
Ekonomik Yerinden Yönetim: Ekonomik yerinden yönetimle kastedilen
aslında, kamunun sahip olduğu yetki ve sorumlulukların özel sektöre
devredilmesidir. Bu özelleştirme ve deregülasyon biçiminde olabilir (Litvack ve
Seddon,1999: 4).
Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri
Yerel yönetimleri ortaya çıkaran siyasal, idari, toplumsal ve iktisadi nedenler
olabilir. Siyasal nedenleri bir kenara koyarsak; idari, toplumsal ve iktisadi
nedenleri şöyle sıralayabiliriz (Keleş, 2009: 23-28).
İdari Nedenler: Yerel yönetimlerin ortaya çıkışında, bir ülkedeki idare
sisteminin özelliği çok önemlidir. Genel olarak, şehir devletleri dışında bir
ülkede hem merkezi hem de yerel yönetimlerin bir arada bulunması
yadırganmamaktadır. Bir anlamda, yerel yönetimlerin varlık nedenleri idari bir
gerekliliktir. Hemen her hizmetin merkezden planlanıp yapılması beklenemez.
Kaldı ki, birçok ülkede önce yerel yönetimler oluşmuş, merkezi idare sonra
ortaya çıkmıştır. Dolayısı ile, bugün merkezden yönetim ve yerinden yönetim
birbirinin karşıtı olan değil, birbirlerinin güçsüz yanlarını tamamlayan yönetim
biçimleri olarak ortaya çıkmaktadırlar (Yılmaz vd. 2012: 22).
4
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
Merkezden yönetimin en önemli özelliği, hizmetlerin sağlanmasında standart
sağlamasıdır. Temel kamu hizmetlerinin sağlanması ve standardın oluşturulması
açısından, merkezi yönetimin etkisi büyüktür. Ayrıca, bölgeler arası eşitsizlik
kavramının ortadan kaldırılması da merkezi yönetimin temel politikalarındandır.
Yerinden yönetim ise birçok hizmetin halka sunulmasında çabukluk ve kolaylık
sağlar. Ayrıca yerel toplulukları oluşturan bireylere kendi sorunlarını çözmenin
türlü yollarını denemek olanağını verir. Merkezi yönetimin yereldeki ihtiyaçları
değerlendirmede yetersiz kalması, hizmeti götürmede gecikmesi de bazı
hizmetlerin yerelden yapılmasını gerekli kılar (Keleş, 2009: 26).
Toplumsal Nedenler: Yerel yönetimler, toplumsal gelişme ile serpilip oluşan
kuruluşlardır. Yöre halkının demokratik katılımcı eğilimlere sahip olması, o
yörede yerel yönetim talebini artırır. Her şeyin devletten beklendiği devletçi ve
merkeziyetçi eğilimlerin güçlü olduğu yerlerde, yerel yönetim geleneğinin tam
oturduğu söylenemez.
Nüfus yoğunluğu da yerel yönetimlerin gelişmesinde önemli bir etkendir.
Nüfus yoğunluğu az ise yerel yönetimler kolayca gelişemez.
Yerel yönetimlerin dayandığı bazı değerler de onların gelişmesinde rol
oynamıştır. Yerel birimlere birtakım yetkiler verilmesinin dayandığı mantık,
bunların yaratıcı güçlerini ortaya koyabilmeleridir. Bu anlamda, kimi kamu
hizmetlerini daha iyi sunabilirler. Bunu yapabilmeleri için yerel yönetimlerin
gerekli mali kaynaklarla donatılması zorunludur (Keleş, 2009: 27-28).
İktisadi Nedenler: Yerel yönetimlerin ekonomik nedenlerden doğduğunu
düşünenlerin en önemli gerekçesi kaynak tahsisindeki etkinliktir. Buna göre, bir
kamu harcamasının yapılmasına ilişkin karar verecek olan idari birim, o
harcamadan etkilenecek olan yöreye ne kadar yakın ise, hem o harcama kararı
yerel ihtiyaçlara merkeze oranla daha duyarlı olur, hem de yerel hizmet talebi o
harcama ile merkeze göre daha kolay ve etkin karşılanır. Yerelleşmeye ilişkin
bir ikinci ekonomik argüman da, kamu otoritesinin yaratıcılığı ve rekabetçi
özelliklerini geliştireceği yönündedir (Litvack ve Seddon, 1999: 5-8). Yerinden
yönetimin gelişmesine yönelik bir üçüncü neden olarak da, insanların kendileri
için öncelik taşıyan ihtiyaçlara yönelik hizmetlerin bedelini ödemeye ve bu tür
kararlara katılmaya ve harcamaları denetlemeye daha fazla eğilimli olmaları
gösterilmektedir (Yılmaz vd., 2012: 24).
Yerel Yönetim Gelirleri ve Finansman Modelleri
Artan nüfusla birlikte, kentlerde sosyal ve fiziksel altyapının yetersiz kalması ve
bu hizmetlerin karşılanması sorumluluğunun, genellikle, en zayıf yönetim
kademesi olan yerel yönetimlere bırakılması, yerel yönetimlerin kentsel
hizmetleri karşılayabilmek için kendi öz gelirleri dışında mali kaynak
yaratmalarını zorunlu kılmıştır (ODTÜ, 1996: 2).
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
5
Yerel yönetim maliyesi, devlet maliyesinden farklı olarak, giderlerden önce
gelirlerin belirlenmesi ilkesine dayanır. Yerel yönetim gelirleri, devlet
örgütlenmesi içinde merkezi yönetime oranla ikincil ve merkezi siyasal-yönetsel
mekanizmaya bağımlı konumları gereğince, yerel yönetimler adına merkezi
süreçlerde belirlenir. Çağdaş devlet örgütlenmelerinin tümünde, yerel
yönetimler (1) ulusal-merkezi bütçeden transferler ile (2) ulusal meclis
tarafından kendi yetki alanları içinde toplamak ve yaratmak yetkisine sahip
kılındıkları yerel gelirler olmak üzere iki ana kaynaktan beslenir. Buna,
özellikle küreselleşme süreci ile birlikte, ilk ikisi kadar önemli bir başka kaynak
olarak (3) resmi-kamu ve özel piyasa çıkışlı kredileri eklemek gerekir (Güler ve
Çınar, 2004: 33).
Ulusal-merkezi bütçeden transferler, ulusal bütçe gelirlerinin belli bir
bölümünü yerel yönetim payı olarak ayırmak biçiminde işleyen ‘ulusal
bütçeden yerel yönetimler payı’ ve yine bu gelirlerden yerel yönetimlere özel ya
da genel amaçlı ‘yardımlar’ uygulaması biçiminde gerçekleştirilir. Yerel gelirler
ise, yerel yönetimlerin yetki alanı içinde doğan bölümü ile sınırlı olarak, ulusal
bütçeye girmeden önce yerel yönetimler tarafından edinilmesine karar verilmiş
olan gelirler ile yerel yönetimlerin doğrudan kendi etkinliklerinin ürünü olarak
ortaya çıkan, edinilmesi yerel yönetimlere bırakılmış olan gelirlerdir.
Küreselleşme süreci ile birlikte, finansal ayağı üzerinden işleyişini
yoğunlaştıran kapitalizmin bu yeni döneminde, üçüncü gelir başlığı da
uluslararası krediler olmuştur. 1980’den sonra, yerel yönetimlerin bu üç gelir
kalemi türünde uluslararası kredilerin oranı giderek artmıştır (Güler ve Çınar,
2004: 33-34).
Yerel yönetimlerin hem hizmet alanlarının genişlemesi (coğrafi ve nüfus
olarak) hem de hizmet kalemlerinin artması yerel yönetimlerin maliyesini
önemli bir konu haline getirmiştir. Küreselleşme döneminde merkezi idarelerin
bir yandan yerelleşme çabaları doğrultusunda, yetkilerini (özellikle hizmet
alanındaki) yerel idarelere devretmeleri, buna koşut olarak yerel idarelere
desteklerin büyük oranda azaltılması ile birlikte, yerel yönetimler merkezi idare
dışında kaynaklara yönelmişlerdir. Günümüzde, bu merkezi idare dışındaki
kaynaklar uluslararası finans kuruluşları olmuştur.
Dünyada Yerel Yönetim Bankacılığının Gelişimi
Dünyada yerel yönetim bankacılığının doğuşu, 14.yüzyıl başlarına kadar
uzanmaktadır. Belediye bankaları adı altında tanımlanabilen bu bankalar siyasi,
ekonomik ve sosyal gelişmeler sonucunda yeniçağ bankacılığından modern
bankacılığa geçişte bir köprü görevi görmüşlerdir. Yeniçağ bankacılığında
yaşanan istikrarsızlıklar sonucu, bazı örnek şehir belediyelerinin kendi kredi
ihtiyaçlarını karşılama istekleri ve sanayileşme - kentleşme sonucu büyüyen
kentsel altyapı finansman ihtiyacı, belediye bankacılığının doğuşuna zemin
6
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
hazırlamıştır. Nitekim, şehir belediyelerinin kurdukları ve kamu bankacılığının
doğuşu olarak da sayılabilecek bu bankaların ilk örneklerini 1401 yılında
kurulan Barselona Bankası ile 1408 yılında kurulan Cenova Bankası
oluşturmuştur. 15. yüzyılda da devam eden bu gelişme, Venedik Bankası
(1584), Amsterdam Bankası (1630) ve Hamburg Bankası’nın (1619)
kurulmasıyla devam etmiştir (Altay, 1997: 28).
Ancak, yerel yönetimlere mali aracılık etmek üzere uzmanlaşmış kurumların
ortaya ilk çıkışı 1860’lı yıllar ve sonrasına rastlamaktadır. Söz konusu yıllarda,
Batı Avrupa ülkelerinde başlayan sanayileşme ve buna bağlı kentleşme
hareketleri, büyüyen kentsel mekanların altyapı örgütlenmesi ve finansmanı
sorularını gündeme getirmiş; dolayısıyla dünyada yerel yönetimlere finansman
olanağı sağlayan ilk uzman kurumların ortaya çıkışı da Batı Avrupa ülkelerinde
görülmüştür. Nitekim, Belçika Belediye Kredi Bankası 1860’ta, İtalya Mevduat
ve Kredi Bankası 1863’te, Danimarka Belediye Kredi Kurumu 1899’da,
Hollanda’da bugünkü Belediye Bankası’nın öncülü olan Belediye Kredi
Bankası 1914’te, İspanya Yerel Kredi Bankası 1925’te ve Norveç Belediye
Bankası 1926’da kurulmuştur. Batı Avrupa’da ortaya çıkan bu tür kurumsal
düzenlemeleri dünyanın çeşitli yerlerindeki hükümetlerin, yerel yönetimlere
yatırım projeleri için finansman olanakları sağlamaya yönelik kurumsal ve mali
yapılar geliştirmeleri izlemiştir. Bu bağlamda, birçok gelişmekte olan ülkede bu
tür kurumlar, daha yakın bir zamanda ortaya çıkmaya başlamış; Latin Amerika,
Afrika ve Asya’daki kimi ülkelerde uzmanlaşmış yerel yönetim bankalarının
ortaya çıkışı, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra olmuştur. Şöyle ki; 1953’te
Kenya’da Yerel Yönetim Kredi İdaresi, 1954’te İsrail Yerel Yönetim Bankası,
1955’te Tayland’da Gelişme Fonu, 1957’de Japonya’da Yerel Kamu Girişimleri
Finans Şirketi ve Guatemala’da Belediyeleri Geliştirme Enstitüsü, 1961’de
Honduras Özerk Belediye Bankası, 1962’de Endonezya Yerel Gelişme Bankası,
Venezuela’da Belediyeleri Geliştirme Vakfı, Nijerya’da Yerel Yönetimler Kredi
Kuruluşu, 1964’te Brezilya Konut Bankası, 1965’te Tanzanya’da Yerel
Yönetim Kredi Kurulu ve 1970’de Kosta Riko’da Belediyeleri Geliştirme
Enstitüsü kurulmuştur (Börtücene ve Polatkan, 1994: 8).
Türkiye’de Yerel Yönetim Bankacılığının Gelişimi
Ülkemiz özelinde de yerel yönetim bankacılığına ilişkin süreç, 1933 yılında
Belediyeler Bankası’nın kurulması ile başlamıştır. Daha sonra, bu kurum köy ve
il özel idarelerini de kapsayacak şekilde geliştirilerek, İller Bankası’na
dönüştürülmüştür. Daha sonrasında ise, İller Bankası’nın yeniden
yapılandırılma sürecinde, 08.02.2011 tarih ve 6107 Sayılı İller Bankası Anonim
Şirketi Hakkında Kanun ile İller Bankası İlbank A.Ş’ye dönüşmüştür.
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
7
Belediyeler Bankası Dönemi (1933-1945)
Belediyeler Bankasının Kuruluşu
Yerel altyapı yatırımlarının ek kaynaklarla finansman sorunu, 1930’lu yıllara
kadara özel ticari banka kredileri kullanılarak karşılanmaya çalışılmıştır. Yerel
altyapı yatırımlarının uzun vadeli ve düşük faizli kredi gerektirmesi, ticari
bankalardan alınan kredilerin ise yüksek maliyetli oluşu, 1930’lu yıllarda kamu
kaynaklarını harekete geçirecek bir banka kurulmasını zorunlu kılmıştır.
Belediyeler Bankası’nın kuruluşu ile ilgili ilk işaret, 3 Nisan 1930 tarih ve
1580 sayılı Belediye Kanunu’nda bulunmaktadır. 1580 sayılı Kanun’un 131.
Maddesi “Her sene belediye bütçesine mevzu varidatın safi miktarı hesap
edilerek bu safi varidatın yüzde beşi işbu kanunun neşri tarihini takip eden mali
sene iptidasından itibaren yirmi sene müddetle aynı bütçeye ihtiyat akçesi
olarak vazolunan ve belediyelere mahsus bir banka teessüs edinceye kadar
hükümetin idare edeceği bir bankaya aynı mali senenin nihayetinden evvel
tediye edilecektir” hükmünü getirmiştir (R.G. 14.04.1930, 1471). Öte yandan,
19.03.1931 tarihli Belediye Muhasebe Usulü Nizamnamesi de Belediye
Kanununun 131. Maddesini güçlendirmiş ve ayrılacak ödeneğin belediye
bütçesinde ayrı bir fasla kaydedilerek, İçişleri Bakanlığı tarafından gösterilecek
bir bankaya tevdi ve muhafaza olunmasını hükme bağlamıştır (Çoker, 1986: 2).
Belediye Kanunu’nun 1 Eylül 1931 tarihinde yürürlüğe girmesinden itibaren
belediyeler, bu Kanunun 131. Maddesinde sözü geçen payları ayırmışlar; bir
buçuk yıl içinde toplam 1.5 milyon lira biriktirmişlerdir. Biriken miktarın bir an
önce devreye sokulması uygun görülerek, 1580 sayılı Kanunda öngörülen
nominal sermayenin oluşması beklenmeden, 11 Haziran 1933 tarih ve 2301
sayılı kanunla Belediyeler Bankası kurulmuştur (TODAİE, 1993: 18 ve Çoker,
1986: 3).
Cumhuriyetin kurulmasından sonra, savaşlarda harap olmuş ülkemizin yerel
yönetimler alanında gereksinim duyulan finansmanını ve eş güdümünü
sağlamak üzere kurulan Belediyeler Bankası, kuruluşundan iki yıl sonra yerel
düzeyde kentsel altyapı yatırımlarını gerçekleştirecek yeterli teknik ve mali
olanaklara sahip olmayan belediyeler için çalışacak özel sektörün eksikliği
nedeniyle, teknik sorunlara çözüm getirmek amacıyla Belediye İmar Heyeti
kurulmuştur (Özkan ve Türker, 1998: 42).
Belediyeler Bankasının Amacı ve Görevleri:
Kurucu Kanunun 3. Maddesinde Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacı
“Belediyelere, şehirlerin tanzim ve tesisi işlerinde yapacakları esaslı amme
hizmetleri için muhtaç olacakları parayı ikraz etmek; kısa veya uzun vadeli
avans ve cari hesaplar açmak veya bunlara tasavvut veya kefalet etmek ve
8
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
nizamnamei esas ile müsaade edilecek banka işlerini yapmaktır” şeklinde ifade
edilmiştir (R.G. 14.04.1930, 1471).
Kuruluş amacından da anlaşılacağı gibi, kurucu yasa yatırımcılık ile hiçbir
ilişkisi olmayan salt mali karaktere sahip bir kuruluş öngörmüştür. Kurumun
başlıca görevi, belediyelere imar faaliyetleri için kaynak sağlamaktır. Banka, bu
kaynağı kendi birikimlerinden sağlayacağı gibi, belediyelere aracılık ederek
diğer mali kuruluşlardan da sağlayabilecektir. İçişleri Bakanlığı’na bağlı olarak
oluşturulan bu yeni kuruluş, yalnızca kredi sağlama işlevi yüklenmesi
öngörülen bir oluşumdur.
Banka kurucu yasasının çıkarılmasına neden olan başlıca etkenler, dönemin
ekonomik koşulları ile yakından ilişkilidir. O dönem mali sektörün devletin
finansman ihtiyacını karşılayabilecek ölçüde gelişmediği, tersine özel kesimin
kamu kaynaklarından beslendiği bir dönemdir. Belediyeler, mali piyasadan/özel
bankalardan kredi almak zorunda kaldıklarında, ağır faiz yükü ile karşı karşıya
kalmışlardır. Bu koşullardan dolayı, kentsel planlama-kentsel altyapı yatırımları
için gerekli finansman, genel bütçeden belediyelere ayrılan pay artırılarak değil;
mevcut belediye kaynakları yeniden dağıtılarak sağlanmıştır (Güler, 1996: 8990).
Belediyeler Bankasının Sermaye Yapısı:
Belediyeler Bankası’nın sermayesi, kurucu yasasındaki ifadeye göre beş ayrı
kaynaktan sağlanmıştır. Bunlar; (1) ülkede faaliyet gösteren bütün belediyelerin
yıllık gelirlerinin %5’i, (2) belediyelerin, ilk maddedeki zorunlu katılma payları
dışında bankaya koyacakları paylar, (3) Bankanın elde edeceği karlar, (4)
gerektiğinde genel ve yerel bütçelerden ayrılabilecek katılma payları ya da
yardımlar, (5) özel yasayla gösterilecek gelirler olarak sıralanmıştır. Ancak,
uygulamada beş sermaye kaynağından yalnızca ikisi etkili olmuştur. Bunlardan
birincisi, belediyelerin Banka sermayesine katılma payları, diğeri ise Banka net
karından sermayeye eklenen tutardır. Paylar ile net kardan ayrılan tutar
karşılaştırıldığında ise, sermayenin hemen hemen tümüyle belediye katılma
paylarından oluştuğu görülmektedir. Bu nedenle, Banka sermayesinin asıl
olarak Belediyelerin ödediği ortaklık paylarından ibaret olduğu söylenebilir.
Nitekim 1942 yılı tamamlandığında Banka sermayesinin %84.48’i belediye
katılma paylarından karşılanırken, yalnızca %5.01’i net kardan sermayeye
eklenen miktardan karşılanmıştır (Güler, 1996: 95). Belediyeler Bankası
sermayesinin teşkilinde en önemli kaynağı oluşturan %5’lik katılma paylarının
belediyelerce ayrılması ve bankaya gönderilmesi yasa hükmü gereğince zorunlu
tutulmuş; başka bir deyişle, Banka sermayesinin oluşturulması gönüllülük
yerine zorunluluk esasına dayandırılmıştır (Topal, 2003: 21). Bu durum Ernst
Reuter tarafından, Belediyeler Bankası’nın mecburi mahiyeti haiz kollektif
(zorunlu ortak) tasarruf sandığından başka bir şey olmadığı biçiminde
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
9
yorumlanmıştır
(Reuter,
http://www.journals.istanbul.edu.tr/iuifm/article/
viewFile/1023014250/ 1023013457, 29.12.2014).
1933 yılında kurulan Belediyeler Bankası, faaliyetlerini sürdürdüğü 1945
yılına kadar başlıca üç alanda etkinlik göstermiştir. Temel görevi kredi, avans
vermek ve cari hesap açmak; bu tür işlere aracılık ederek kefillik yapmak
olmuştur. Bununla bağlantılı bir diğer etkinlik alanı, bankacılık ve sigortacılık
işlemleridir. Belediye Bankası’nın üçüncü etkinlik alanı ise, merkezi yönetim
gelirlerinden belediyelere ayrılan payın dağıtılması olmuştur (Topal, 2003: 2223). Faaliyette bulunduğu süre içerisinde, Belediyeler Bankası’nın bankacılık
işlemleri son derece önemsiz büyüklüklerde kalmış; yetkisi olmasına rağmen
Banka dönem boyunca hiç tahvil çıkarmamıştır. Sigortacılık ile ilgili olarak ise
bu alan, belediye taşınmazları ve belediye çalışanları ile sınırlı kalmıştır.
Yönetim Yapısı ve Organlar:
Belediyeler Bankası’nın yönetim yapısı, gerçekte bir belediyeler ortaklığı
olması ve belediyelere hizmet vermekle yükümlü bulunmasına karşın, yönetim
özellikleri bakımından belediyelerden çok uzak olmuştur. Belediyeler, Banka
yönetimi üzerinde hiçbir etkiye sahip olamamışlardır. Yönetimde belirleyici
güç, İçişleri Bakanlığı ve Bakanlar Kurulu olmuştur. Belediyelerin yer aldığı tek
organ, orada da merkezi yönetim temsilcileri karşısında azınlıkta kaldıkları
Genel Kuruldur. Burada bütün belediyeler, her yıl değişik belediyelerden olmak
üzere İçişleri Bakanlığınca belirlenen on temsilci ile yer almışlardır. Kuruluşun
yönetimi bir başkan ve üç üyeden oluşan bir İdare Meclisi ile Genel Müdüre
verilmiştir. Bunlar, İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine Bakanlar Kurulu
kararıyla atanmıştır.
Bankanın genel karar organı ‘Umumi Heyet’tir. Genel Kurul Sayıştay
Başkanı başkanlığında, Sayıştay daire başkanları, Danıştay ikinci başkanları,
İçişleri Bakanlığı Müsteşarı ve Mahalli İdareler Genel Müdürü, hukuk müşaviri
ve sermayeye katılan belediyelerin en çok katılanlarından başlamak üzere
değişme yoluyla her yıl İçişleri Bakanlığınca davet edilen 10 belediye
başkanından oluşmuştur. Yönetimdeki bir diğer husus ise denetçilerdir. İki
kişiden oluşan denetçilerden birincisini İçişleri Bakanlığı atamış, diğerini Genel
Kurul seçmiştir. Bir yıl süreyle görev yapan denetçiler, ez az ayda bir kez
denetim yapmak ve Genel Kurula yıllık rapor vermekle görevli sayılmışlardır
(TODAİE, 1993: 20).
İller Bankası Dönemi
İller Bankası’nın Kuruluşu, Amacı ve Görevleri
Kentlerimizin nüfusunun hızla büyümesi, altyapı hizmetlerine olan talep ve
buna paralel olarak kredi ihtiyacının artması, kurulan bankanın il özel idareleri
ile köyleri kapsamaması gibi eksiklikler dikkate alınarak, Belediyeler Bankası
10
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
ile İmar Heyeti birleştirilerek, 1945 yılında 4759 sayılı Kanun ile İller Bankası
kurulmuştur (Keleş, 2009:412). Böylece gelir kaynakları bakımından il özel
idareleri ve belediyelere dayanan, harcamalar bakımından bu idarelere ilave
olarak köyleri de kapsayan bir yapı oluşturulmuştur (Güler, 2006: 237).
İller Bankası’nın kuruluş amacı Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacından
daha farklıdır. Şöyle ki; Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacı ‘belediyelere
kredi sağlamak’ iken İller Bankası’nın kuruluş amacı 4759 sayılı Kanunun 1.
Maddesinde “İl Özel İdareleriyle belediye ve köy idarelerinin ve bu idarelerin
kuracakları birliklerle adı geçen idarelere bağlı tüzel kişiliği haiz olan veya
olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların imar işleriyle ilgili konularla
uğraşmak” olarak belirlenmiştir. Belediyeler Bankası salt mali kaynak sağlayıcı
bir yapıya sahipken, İller Bankası buna ek olarak yatırımcılık boyutu ile de
donatılmıştır. Hatta bu boyut daha ön plandadır.
Yasa tasarısı TBMM’ye, 1944 yılı Temmuz ayında ‘Mahalli İdareler İmar
Bankası’ adıyla sunulmuştur. Bu ad, daha kısa olması nedeniyle Bütçe
komisyonunca önerilen “İller Bankası” adıyla değiştirilmiştir. Tasarıyı
hazırlayan İçişleri Bakanlığıdır. Yasa genel gerekçesine göre, Belediyeler
Bankası “İktisadi krizler ve İkinci Cihan Harbinin doğurduğu büyük müşküller,
çok gayri müsait ve ağır şartlar içinde geçen faaliyet devresinde” başarılı
olmuştur. Elde edilen olumlu sonuçlar, bu kuruluşun yenilenmesini ve faaliyet
alanının diğer yerel yönetim birimlerini de kapsayacak şekilde genişletilmesini
gerekli kılmıştır. Tasarı gerekçesinde bu uygulamanın “mali ve teknik
imkanların genişletilmesi (ve) plan ve programların hakim kılınması sayesinde”
daha kapsamlı, daha verimli hale getirilebileceği belirtilmektedir (Güler, 1997:
45). İller Bankası kurucu yasası, bu gerekçe ile ve Mecliste yapılan
tartışmalardan sonra 23 Haziran 1945 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Tartışmaları
temel alarak, yasa koyucunun oluşturmayı amaçladığı yapı hakkında şunlar
söylenebilir: İller Bankası kamusal sermayeli, sermayesini kamu hukuku
kuralları ve denetimi dışında kullanım yetkisine sahip özel hukuk tüzel kişisidir
(TODAİE, 1993: 25). İller Bankası, başlangıçta İçişleri Bakanlığı’na bağlı bir
kuruluş iken, merkezi yönetimde uzmanlaşmaya dayalı kurumlaşma nedeniyle
üst bağlantı noktası değişmiş; 1958 yılında kurulan İmar ve İskan Bakanlığı’nın
yapısı altına girmiştir. İller Bankası, o tarihten tasfiye edildiği tarihe kadar İmar
ve İskan Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu olmuştur (TODAİE, 1993: 27).
4759 sayılı İller Bankası Kanunun 7. maddesinde Bankanın görevleri
belirtilmektedir. Yasada belirtilen görevleri beş ana grupta toplamak
mümkündür:
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
11

Yerel yönetimlere kentsel planlama ve altyapı yatırımı için kredi sağlamak,

Yerel yönetimlerin kentsel planlama ve altyapı yatırımlarını üstlenerek
yapmak ya da yaptırmak,

Yerel yönetimlere bu iş için gerekli araç ve malzemeyi sağlamak,

Yerel yönetimlerin taşınır ve taşınmazlarını sigorta ettirmek,

Tüzüğünde izin verilecek Banka işlerini yapmaktır.
Görevlerine bakıldığında, Banka’nın bir aracı kurum olduğu ve bu aracılığın
mali ve teknik yatırımcı olmak üzere ikiye ayrılabileceği söylenebilir. Mali
aracı olarak İller Bankası, yerel yönetimlerin birbirleri arasında, belediyelerle
mali sistem arasında ve yerel birimlerle merkezi yönetim arasında fon akışını
düzenlemekte, teknik aracı olarak da köyler hariç, il özel idareleri kısmen, ama
özellikle belediyeler ile inşaat ve sanayi sektörü arasında ilişkileri
yönlendirmektedir.
Mali Aracılık Görevleri:
İller Bankası; mahalli idarelere her türlü ihtiyaçları için kredi sağlamakta,
kentsel alt ve üstyapı ihtiyaçlarına uygun projeler geliştirmekte, danışmanlık
hizmeti vermekte, bu idareler adına harita, imar planı, jeolojik etüt, içmesuyu,
kanalizasyon, arıtma tesisleri, deniz deşarjı, katı atık ve her türlü üstyapı
tesislerinin yapımını yatırım ve finansman programları içerisinde
gerçekleştirmektedir.
İller Bankası, Banka Uygulama Yönetmeliğinde belirtilen hükümler
çerçevesinde belediyelere uzun ve kısa süreli krediler vermekte, ortak
yönetimler için kefillik ve aracılık işlemleri yapmaktadır. Kısa süreli kredilerin,
belediyeler ve il özel idarelerinin yatırımları ve bu yönetimler için İller
Bankası’nın yaptığı yatırımları tamamlayabilmek amacıyla, Banka’nın öz
kaynaklarından ya da Banka dışındaki kredi kuruluşlarından sağlanması
öngörülmüştür.
1985 yılına kadar, yalnızca kamu kaynaklarından kredi veren İller Bankası,
bu tarihten itibaren belediyeler ile ticari bankalar arasında aracılık yapmıştır.
Yüksek faizli ve kısa vadeli krediler için belediyeleri yeterince güvenli
bulmayan ticari bankalar, İller Bankasını güvence kurumu olarak görmüştür
(Güler, 2005: 251).
İller Bankası’nın bir diğer finansman faaliyeti ise, genel bütçe vergi gelirleri
tahsilatından ayrılan payın dağıtımına aracılık etmektir. Bu pay dağıtılırken,
Banka kendisine borçlu bulunan belediyelerin süresi dolmuş borçlarının
taksitlerini, bu paradan kesmeye yetkili kılınmıştır (Keleş, 2009: 416).
12
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
Teknik Aracılık Görevleri:
İller Bankası’nın teknik aracılık görevlerini malzeme temini ve yatırım
faaliyetleri olarak iki başlık altında incelemek mümkündür.
Malzeme Temini: Banka, ortak idarelerin ihtiyaç duydukları “makine, araç,
gereç, malzeme ve eşyadan temin edebileceklerini bu idarelere satma ve
kiralama” yetkisine sahiptir. Banka, 1950’li yıllarda inşaat sektöründe faaliyet
gösteren yükleniciler ile sanayicilerin yeterli sermaye birikimlerine sahip
olmaması nedeniyle malzeme alanında fiili üretim faaliyetlerine girmiş; 1985
yılından itibaren ise yalnızca alım-satım boyutu ile ilgilenmiştir (Güler, 1997:
58,59). Malzeme alımlarında, malzeme alımının tamamına yakın bir bölümü
içme suyu sektörü için yapılmaktadır. Banka, kendi çalışma alanında faaliyet
gösteren ya da kullandığı ham maddeleri üreten bazı şirketlere ortak olmuş ve
sermayelerine katılmıştır. Banka’nın ortak olduğu şirketler Niğtaş (Niğde Beton
Sanayi ve Ticaret A.Ş.), Marlit (Mardin Boru Sanayi ve A.Ş ) ve Doğusan
(Doğusan Boru Sanayi Ticaret A.Ş.)’dır.
Yatırım Faaliyetleri: Kuruluş kanununun 7.maddesine göre Banka, ortak
idarelerin (yerel yönetimlerin) istekleri üzerine harita, plan, proje, keşif ve
etütleri yapmak veya yaptırmak; ortak idare ve kurumların yerine getirecekleri
tesis ve yapılardan mahallinde yapılmasına imkan olmayan ya da Banka
tarafından toplu olarak yapılmasında fayda bulunanları gerçekleştirmek
yetkisine sahiptir. Bu yatırımlar harita, imar planı, içme suyu, kanalizasyon,
yapı işleri gibi alt ve üst yapı tesisleridir.
Banka yatırımı gerçekleştirmek için iki yol izlemektedir. Yatırım, ihaleye
çıkarılmakta veya emaneten yapılmakta ya da ortak idare tarafından
gerçekleştirilecekse ihale evrakları hazırlanmakta ve kontrol işleri
yapılmaktadır.
İller Bankası yıllık programında yer alan yatırımları;
1. Banka Öz Kaynakları
2. Belediyeler Fonu
3. Belediyelerin Yatırımlara Katkıları gibi üç farklı yöntem ile finanse
etmektedir (İller Bankası, 2001: 32).
1990’lı yıllara kadar yatırımların %80’i Belediyeler Fonundan, % 15’i
Banka özkaynaklarından ve % 5’i belediye katkılarından sağlanırken, 1990’lı
yılların ortasında, Belediyeler Fonu ve Özkaynakların yatırımları karşılama
oranı %45’ler de eşitlenmiş ve belediye katkısı %10 civarına çıkmıştır. 2000
yılında ise, yatırımların %75’i özkaynaklardan, %15’i Belediyeler Fonundan ve
%10’da belediye katkılarından sağlanmıştır. Belediyeler Fonundan Banka’ya
aktarılan kısmın giderek azalması, yatırımların Banka öz kaynaklardan
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
13
karşılanması sonucunu ortaya çıkarmıştır. Yatırımların finansmanında
özkaynakların ağırlık kazanması, özkaynaklar içerisinde en büyük kalemi
oluşturan Banka sermayesinin, sık sık artırılmasını zorunlu hale getirmiştir
(Çakır, 2003: 94).
Grafik 1. İller Bankası Bütçe Oran Değişimi
2002 yılında kaldırılana kadar, Belediyeler Fonu her yıl giderek azalmış ve
en sonunda kaldırılmıştır. Belediyeler fonunun ortadan kalkması ile teknik
hizmetin yerine getirilmesi için belediyenin sağlayacağı katılım payı önemli
hale gelmiş; yatırım programlarında yer alan alt yapı hizmetlerinin yerine
getirilmesi için gerek İller Bankası’nı gerekse yerel yönetimleri başka finans
kaynakları aramaya sevk etmiş ve böylece yerel yönetimler borçlanmaya
başlamıştır.
İller Bankası’nın Sermaye Yapısı
İller Bankası’nın sermaye kaynakları, sermaye paylarının ödenmesi ve sermaye
payları ile ilgili görev ve yükümlülükler 4759 sayılı İller Bankası Kanununun
30.11.1989 tarihli ve 3590 sayılı Kanunla değişik 28. maddesine dayanılarak
hazırlanan İller Bankası Yönetmeliği’nin sırasıyla 6, 7 ve 8. maddelerinde
düzenlenmiştir. Söz konusu yönetmeliğin 6. Maddesinde, İller Bankasının
sermaye kaynakları şöyle sıralanmaktadır.
14
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
İl Özel İdareleri ve belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden verilen
paylar da dahil olmak üzere yıllık gelirleri tahsilatının %5’i,
b. Ayrı ayrı değerlendirilmek üzere, il özel idareleri ve belediyelerin bütçesi
içinde yürütülen otobüs, su, havagazı, soğuk hava deposu, mezbaha ve
sulama suyu gelirlerinden bu hizmetlere ait vergi ve masraf çıktıktan sonra
kalan safi kazancın %5’i,
c. İl özel idareleriyle belediyelere bağlı tüzel kişiliği haiz olan veya olmayan,
katma bütçeli idare ve kurumların ve birliklerin bağlı bulundukları idare
bütçelerine intikal etmeyen gelirlerinden, masraf ve vergiler çıktıktan sonra
kalan safi kazançların %5’i,
d. 2380 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye göre Belediyeler Fonu
mevcudundan yapılan tahsislerden artan miktar ile Bakanlıkça fon ve
paylardan aktarılacak miktar,
e. Bankanın yıllık safi kazancından 4759 sayılı İller Bankası Kanunu’nun 19.
Maddesi gereğince Köy İdareleri Sermaye Payı olarak ayrılacak %30’lar,
f. Bütçeden veya diğer herhangi bir yerden yapılacak her türlü yardımlar,
g. Belirli bir tahsis yeri gösterilmeksizin veya sermayeye katılmak üzere
yapılacak bağışlar,
h. Özel kanunlarla, Banka sermayesine eklenmek üzere sağlanacak para ve
yardımlar.
Görüleceği gibi, kaynaklar nitelikleri bakımından sınıflandırılırsa, banka
sermayesi iki tür kaynaktan gelmektedir: Birinci tür kaynak, sermayeye
katılmaları nedeniyle ortak idare niteliğini kazanan il özel idaresi, belediye ve
köy katılım paylarıdır. İkinci tür kaynak ise rastlantısal kaynaklardan oluşur.
Ayrıca Banka, görevleri yerine getirirken yapacağı harcamaları yalnızca
ödenmiş sermayesi ile sınırlı tek kaynaktan karşılamak durumunda değildir;
diğer mali ve yatırımcı kuruluşlar gibi kaynak bulmak üzere borçlanmak yetkisi
ile de donatılmıştır (Kestane, 1996: 40).
İller Bankası’nın Organları
Bankanın organları, Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Denetçilerden
oluşmaktadır. Genel Kurul, 23 ilin genel meclislerince seçilecek birer üye, 23
belediyenin meclislerince seçilecek birer üye, 22 il içerisindeki 22 köy ihtiyar
meclislerince seçilecek birer üye olmak üzere 67 mahalli idareler üyesiyle
birlikte, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Bayındırlık ve İskan, Sağlık, Tarım ve
Ticaret Bakanlıkları temsilcilerinden oluşur (Tortop, 1984: 296-297). Banka
Genel Kurulunun önemli görevleri vardır. Bunların başında, yıllık bilanço ve
raporun hazırlanması ve buna göre yönetim kurulu ile denetçilerin ibra edilmesi
gelmektedir. Yönetim kurulu ise Bankanın en yüksek seviyede yetkili ve
sorumlu karar organıdır. Bir başkan ile dört üyeden oluşur. Yönetim Kurulu
a.
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
15
üyelerinden üçü, Bayındırlık ve İskan Bakanı, biri Maliye Bakanı tarafından
önerilir ve ortak kararname ile atanır. Yönetim Kurulu Başkanı Genel
Müdürdür. Bankanın işlemleri, biri Genel Kurul diğeri Bayındırlık ve İskan
Bakanı tarafından bir hesap yılı için seçilen ve hizmet süreleri içinde devamlı
olarak iş görecek iki denetçi tarafından denetlenir. Denetçiler, Bankanın bütün
hesap ve işlemlerini incelemekle görevlidirler. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere
aykırı gördükleri işleri ve bunlar üzerindeki düşüncelerini Genel Kurula ve
Bayındırlık ve İskan Bakanına bir raporla bildirirler.
İller Bankası’nı Yeniden Yapılandırma Çalışmaları ve Tasfiye Süreci
İller Bankası’nın yeniden yapılandırılması çalışmaları, Dünya Bankası, IMF
gibi uluslararası kredi kuruluşlarının gelişmekte olan ülkelerde, serbest piyasaya
geçişi sağlamak üzere, kredi karşılığı uyguladıkları yaptırımların bir sonucudur.
Önemli büyüklükte diyebileceğimiz bir pazar olan ülkemiz altyapı
piyasasına yabancı kaynağın girişi, öncelikle kamu kaynağını harekete geçiren
İller Bankası’nın ortadan kaldırılmasını, sonra da belediyeleri güven veren
alıcılar konumuna getirmeyi gerektirmektedir. Bunu sağlamak için İller
Bankası’nın tasfiye edilmesi, yerine belediyeler ile uluslararası para piyasalarını
buluşturacak aracı bir finans kurumunun oluşturulmasını sermaye kesimi
açısından zorunlu kılmıştır (Güler, 1996: 88-89).
Dünya Bankası, gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, altyapı finansmanı
sağlayan özel amaçlı bankaların bulunduğu, bu bankaların belediyelere kamu
kaynaklı borç verdiği, belediyelerin yerel gelirleri ile merkezden aldıkları
payları birleştirerek altyapı yatırımlarını finanse ettikleri görüşündedir. Dünya
Bankası, altyapı finansmanı sağlayan İller Bankası türünde bankaların politik
müdahalelere açık olması nedeniyle, amaçlarda belirsizlik yarattığı ve borçların
silinmesini sağladığı gibi görüşlerle, tasfiye sürecini meşrulaştıracak iddiaları
sürekli gündemde tutmuştur (Çakır, 2003: 44). Dünya Bankası’nın devreye
girmesiyle, İller Bankası’nı yeniden yapılandırmaya yönelik olarak hazırlanan
pek çok çalışmada, “Bankanın belediyeler ile mali piyasalar arasında aracılık
yapan bir kurum haline dönüştürülmesi” yönünde görüşler ileri sürülmeye
başlamıştır. Bu noktadan hareketle, Banka’nın yeniden yapılandırılması
sürecinde hazırlanan kimi önemli raporlara, projelere, anlaşmalara v.b
çalışmalara kısaca bir göz atmakta fayda olacaktır.
İller Bankası Yönetim Projesi
Haziran 1986 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Dünya Bankası
tarafından finanse edilerek Inbucon Management Consultants'a hazırlatılan
çalışmanın amacı; İller Bankasının o günkü rolü ve işlevlerini gözden geçirmek,
faaliyetlerinin etkinliğini incelemek ve yerel hizmetlerde yetki ve sorumluğu
yerel yönetimlere yaymak, kentsel gelişmeyi güçlendirmek ve İller Bankası’nın
belediyeler için Kalkınma Bankacılığı işlevi yüklenmesini sağlamak şeklinde
16
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
belirlenen hükümet politikalarının ışığında, Banka’nın gelecekteki rolü,
amaçları ve işlevleriyle ilgili tavsiyelerde bulunmaktır (Çakır, 2003: 178).
Raporda sonuç olarak, Banka’nın faaliyetlerinde bankacılık ve finansman
öne çıkarılmış, teknik hizmetler ise danışmanlık ve kontrollük düzeyinde
tutulmuştur. Destek hizmetleri başlığı altında toplanan yapı ve hizmetlerin,
personel ve şube sayısı azaltılmış ve özelleştirme uygulamaları önerilmiştir
(Çakır, 2003: 185).
IBRD1 Çukurova Kentsel Gelişim Projesi
Adana, Hatay ve Mersin belediyelerini kapsayan, Çukurova bölgesinin
gelişimine hizmet edecek Çukurova Kentsel Gelişim Projesi finansmanını
sağlamak amacıyla, Dünya Bankası ile 06.07.1985 gün ve 18803 sayılı Resmi
Gazetede yayınlanan ikraz anlaşması imzalanmıştır (Çakır, 2003: 177). 1992
yılında Çukurova Kentsel Gelişim Projesi içinde yer alan belediyeler su,
kanalizasyon ve katı atık altyapı yatırımlarını tamamlamak için kredi talebinde
bulunmuşlardır. Dünya Bankası, bu dar amaçlı kredi talebini, yerel yönetim
maliyesinde bir reform için tatmin edici adımlar atılması koşuluna bağlamış ve
daha önce hazırlanmış olan Yerel Yönetimler İçin Mali Aracılık Seçenekleri
başlıklı bir raporu yazısına eklemiştir. Böylece, bir kaç belediyenin altyapı
yatırımı için kredi başvurusu, bir anda Türkiye’nin yerel yönetim maliyesinde
kapsamlı bir reformu gündeme taşımış, bu durum, İller Bankası’nın tasfiyesi ve
yerel yönetimlerin mali piyasalara eklemlenmesi fikrini artık gündemden hiç
düşmeyecek şekilde açığa çıkarmıştır (Güler, 2005: 149).
TODAİE İller Bankası Reorganizasyon Raporu (1993)
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile İller Bankası Genel Müdürlüğü tarafından,
Banka’nın yeniden düzenlenmesi amacı ile TODAİE’den istenen araştırma
projesinin amacı şu şekilde belirlenmiştir:
“Banka merkez ve taşra örgütü birimlerini, mevzuat ve örgüt bazında getirilecek
rasyonel çözümlerle, yerel yönetimlerin bugünkü ve gelecekteki gereksinmelerine
uygun ve esnek bir duruma getirmek, hizmetlerin zamanında, etkili ve verimli bir
biçimde yürütülmesini sağlayacak bir modeli gerçekleştirmek” (TODAİE, 1993: 1).
Rapora göre; İller Bankası yerel yönetimlerin sermaye yatırımları konusunda
ortaya çıkmış, Türkiye’ye özgü bir finansman modelidir ve yerel yönetimleri
teknik yatırım ve bankacılık hizmetleriyle destekleyen gerekli bir kuruluştur. Bu
nedenle Banka içinde bulunduğu olumsuz koşullar değiştirilerek ve tespit edilen
Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (International Bank for Reconstruction and Development; IBRD),
1944 yılında Bretton Woods Anlaşması'nda Uluslararası Para Fonu ile birlikte kurulmuştur. IBRD, Dünya
Bankası’nın ana borç veren kuruluşudur
(http://tr.wikipedia.org/wiki/Uluslararas%C4%B1_%C4%B0mar_ve_Kalk%C4%B1nma_Bankas%C4%B1,
13.03.2011)
1
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
17
kimi eksikler giderilerek ve yeniden düzenlenerek hizmetlerine devam etmelidir
(TODAİE, 1993: 249).
Dünya Bankası Türkiye Belediye Sektörü İncelemesi (2002)
Dünya Bankası'nın yayınladığı "Belediye Sektörü incelenmesi" raporunda İller
Bankası’na geniş yer verilmiştir. Buna göre İller Bankası;
1. Bakanlığa bağlı olmamalıdır.
2. Bağımsız bir ‘kurul’ tarafından yönetilmelidir.
3. Kredi ve faiz uygulamalarını piyasa değeri üzerinden yapmalıdır.
4. Kredilerde geri dönüşü sağlamalıdır.
5. Merkeze ve yerel yöneticilere olan bağlılığı giderilmelidir (Dünya Bankası,
2002: 54-56).
Görüleceği üzere, Dünya Bankası hazırladığı rapor ile belediyeleri önemli
müşteri kitlesi olarak görmesinden dolayı, ülkemizde yerel yönetimleri
desteklemek ve sosyal devlet anlayışına bağlı olarak su ve imar gibi temel
ihtiyaçlar alanında önemli faaliyetler yürüten İller Bankası’nın sunduğu ucuz
altyapı hizmetlerine son vermesini istemiştir. Bunun yanında, bu bankanın
sosyal devlet ilkesi ile bağlantılı hizmet sunma özelliği yerine, neoliberal
politikalarla uyum gösterecek şekilde bankacılık rolü ile adeta uluslararası
sermaye ve yerel müşteriler (il özel idareleri, belediyeler, köyler) arasında aracı
rolüne bürünmesi önerilmiştir.
Şubat 2006 Tarihli İller Bankası İle Dünya Bankası Arasındaki Kredi
Anlaşması
Su, atıksu ve katı atık konularında belediye altyapı hizmetlerinin geliştirilmesi;
İller Bankası’nı etkin ve verimli çalışan bir kurum haline getirecek kurumsal
değişikliklerin yapılarak idari ve teknik yapısının güçlendirilmesi ve
belediyelere şehir planlaması, fizibilite çalışmalarının hazırlanması gibi
konularda teknik yardım sağlanması amaçlarıyla, Dünya Bankası’ndan
212,900,000 Avro (yaklaşık 275 milyon ABD Doları) tutarında kredi
sağlanmasına ilişkin olarak Dünya Bankası ve İller Bankası arasında Kredi ve
Garanti Anlaşmaları 8 Şubat 2006 tarihinde imzalanmıştır.
Yapılan kredi anlaşmasında Dünya Bankası’nın İller Bankası’ndan
beklentileri, temelde, şöyle sıralanmıştır:
1. Kredi antlaşmasına göre, projenin başarılı şekilde hayata geçirilmesi için
İller Bankası'nın kurumsal yapısı geliştirilmelidir.
2. İller Bankası, özerk olmalıdır.
3. İller Bankası'na yeni biçilen rol, uluslararası finans kuruluşları ile yerel
yönetimler arasında aracılık olmalıdır.
18
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
4. İller Bankası, yatırım bankası işlevini yerine getirmelidir.
5. Banka'nın teknik boyutunun azaltılması gereklidir.
Yapılan bu çalışmalarla birlikte, Yedinci, Sekizinci ve Dokuzuncu Kalkınma
Planlarında da, İller Bankası’nın yeniden yapılandırılması gerekliliği belirtilmiş,
bu çerçevede İller Bankası’nın özerk ve bankacılık hizmetleri üzerinde
uzmanlaşmış bir yatırım bankası olması gerekliliğinin altı çizilmiştir.
İller Bankası A.Ş.’ye Giden Süreçte Bazı Yasal Düzenlemeler
1984 Büyükşehir Belediye Yasası ile Büyükşehir Belediyelerinin yatırımları
Bankanın görev alanından çıkarılmıştır. Bunun sonucunda, Büyükşehir
belediyeleri dış kaynaklı kredilere yönelmiştir.1985'e kadar kamu
kaynaklarından kredi açan İller Bankası, bu tarihten sonra belediyeler ile ticari
bankalar arasında mali aracılık yapmıştır. 1986 yılında ise Merkez Bankası
kamu kurumlarına kredi vermeyi durdurmuştur. 1990 yılındaki Hazine ve Dış
Ticaret Müsteşarlığı kararı ile 1960 yılında KİT statüsü kazandırılan İller
Bankası, 1990 yılında bu statüden çıkarılmış, Kalkınma Bankası haline
getirilmiştir. Böylece;
 Teknik destek kısmı geri plana itilmiştir.

2001 yılından itibaren Banka yatırım faaliyetlerinden kısmen geri
çekilmiştir.

2003 yılında çıkan ‘4734 sayılı Kamu İhale Kanununa’ tabi hale
getirilmiştir.
Görüldüğü üzere İller Bankası’nın yeniden yapılandırılması, 1980’li yılların
ikinci yarısından başlayan, çeşitli raporlar ve kredi anlaşmalarıyla yol haritası
çizilen ve bu doğrultuda kimi yasal düzenlemeler içeren uzun bir sürece işaret
etmektedir. Bu sürecin son halkası ise, 26.01.2011 tarihinde TBMM Genel
Kurulu’nda kabul edilen 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’dur. Bu kanun, küresel sermayeye bağımlı kentler yaratmak amacıyla,
İller Bankası’nın tasfiye edilerek anonim şirketine dönüştürülme sürecinin son
aşamasıdır.
Genel Kurulda kabul edilen bu kanuna göre, anonim şirket statüsünde “İller
Bankası Anonim Şirketi” ünvanıyla yatırım ve kalkınma bankası kurulmuş,
banka Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu haline gelmiştir. İl özel
idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların üye oldukları mahalli idare
birliklerinin finansman ihtiyacını karşılayacak olan Banka, bu idarelerin sınırları
içinde yaşayanların mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirerek,
danışmanlık hizmeti verecek, teknik içerikteki kentsel projeler ile alt ve üst yapı
işlerinde yardımcı olacak bir kuruluş olarak tasarlanmıştır.
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
19
İlbank A.Ş. Dönemi
İlbank AŞ’nin Kuruluşu
İller Bankası Anonim Şirketi (İlbank A.Ş.) 26.01.2011 tarih ve 6107 sayılı İller
Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 08.02.2011 tarih ve 27843 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanması ile kurulmuştur. Kanun Başbakanlık Kanunlar
ve Kararlar Genel Müdürlüğü’nün 01.12.2006 tarih ve 5537 sayılı yazısı ile
TBMM’ye gönderilirken ekte sunulan gerekçe metninde kanun gerekçesi esas
itibari ile yapısal dönüşüm üzerine olmuştur. Tam da tasfiye sürecinde
hazırlanan raporlarda belirtildiği üzere, gerekçede mülga İller Bankası’nın
temelde il özel idareleri, belediyeler ve köy idareleri ortaklığı ile adı geçen
idareleri desteklemek için kurulan bir kredi müessesesi olmasına rağmen,
ağırlıklı olarak yatırım faaliyetlerinde bulunmasının Bankanın asli görevleri ile
uyuşmaması olarak belirtilmiştir.
Ayrıca, İller Bankasının dünya ve Türkiye şartlarına uymaması, daha verimli
ve etkin bir hizmet üretimi sağlayabilmesi için 8. Kalkınma Planında da
gündeme geldiği şekliyle, Bankanın yeniden yapılandırılmasına yönelik
düzenlemeler kapsamında, Bankanın yapım işlerinden çekilerek Bankacılık
işleri üzerine yoğunlaşmasına yönelik olarak bu kanunun hazırlandığı
belirtilmiştir. Bu kapsamda, İller Bankası A.Ş’nin 5411 sayılı Bankacılık
Kanununa uygun olarak yapısı değiştirilmiş ve Kalkınma ve Yatırım Bankası
haline getirilmiştir.
İlbank AŞ’nin Amacı ve Görevleri
Kalkınma ve Yatırım Bankası statüsünde olan Banka’nın faaliyet alanı 6107
sayılı Kuruluş Kanunu’nda; “İl özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile
münhasıran bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman
ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli
müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık
hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin
yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı
işlevlerini yerine getirmek” olarak belirlenmiş olup, bu kapsamda Bankanın
görevleri aşağıdaki şekilde sıralanmıştır:
 Ortaklarına kısa, orta ve uzun vadeli her türlü nakdi ve gayri nakdi kredi
açabilir.
 Faaliyetleri konusunda araştırma, proje geliştirme ve danışmanlık hizmeti
yapabilir veya yaptırabilir, teknik yardım verebilir.
 Şirket kurabilir ve devredebilir.
 Sigorta acenteliği yapabilir.
 Gerekli izinleri almak kaydıyla yurtiçinde ve yurtdışında şube ve temsilcilik
açabilir.
20

Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
Yurt içi ve yurt dışı finansman kurumlarıyla işbirliği yapabilir, bunların
katıldığı ulusal ve uluslararası kuruluşlara üye olabilir.
 Yurt içi ve yurt dışı finansman kuruluşları ile para ve sermaye
piyasalarından ve her türlü fonlardan kaynak sağlayabilir.
 Amacının gerçekleşmesine yardımcı olacak her türlü kalkınma ve yatırım
bankacılığı işlemlerini yapabilir.
 Bakanlık tarafından talep edilen özel projeler ve kentsel altyapı projeleri ile
yapım işlerini yapar veya yaptırır.
 Bankaya kaynak temin etmek üzere, proje kaynağı için herhangi bir borç ve
şartlı yükümlülük altına girmemek kaydıyla kâr amaçlı gayrimenkul yatırım
projeleri ile uygulamalar yapar veya yaptırır.
İlbank A.Ş.’nin Organları
İlbank A.Ş’nin temel organları Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Denetim
kuruludur. Genel Kurul İl Özel İdarelerini temsil etmek üzere İl Genel Meclisi
üyeleri arasından seçilecek 20 kişi, Belediyeleri temsilen her ili temsilen 1 kişi
ve İçişleri, Maliye, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığını
temsilen birer kişiden oluşur. Yönetim kurulu ise, Genel Müdür dahil toplam
yedi kişiden oluşur. Genel Müdür hariç altı üyeden dördü Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı’nca atanır. Diğer iki kişi de, (İl Özel İdareleri ve Belediyeleri
temsilen) Genel Kurulca seçilir. Denetim Kurulunu oluşturan 3 üyeden ikisi
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, biri Maliye Bakanlığı’nca atanır.
Genel Kurul; yıllık faaliyet raporu ve denetim kurulu raporları ile bilanço ve
kâr-zarar hesaplarını inceleyerek yönetim kurulu ve denetçilerin ibrasını,
Bankanın tahsili imkânsız görülen alacaklarının terkinini karara bağlar. Genel
Kurul ayrıca, bu Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, 29/6/1956 tarihli ve
6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu, 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık
Kanunu ve ilgili kanunlarda belirtilen görevleri yapar ve yetkileri kullanır.
Yönetim Kurulu, kredi açılmasına, iç ve dış piyasalardan fon ve kredi temin
edilmesine ve kullandırılmasına, bankanın öncülüğünde, faaliyet alanıyla ilgili
olarak şirket kurulması için Bakanlar Kurulu onayına sunulmak üzere teklifte
bulunmaya, yurt içinde ve dışında temsilcilikler, bölgeler, şubeler ve irtibat
büroları açılmasına ve kapatılmasına, Bankaya kaynak sağlanması için gerekli
tedbir ve kararların alınmasına, Bankanın yıllık bütçesinin incelenerek
onanmasına ve yıllık faaliyet raporu, bilanço ve kâr-zarar hesabının hazırlanarak
genel kurula sunulmasına, yetkilidir.
İlbank A.Ş.’nin Sermaye Yapısı
Bankanın ortakları Belediyeler ve İl Özel İdareleridir. 6107 sayılı Banka kanunu
gereği, Banka’nın sermayesi 2 Temmuz 2008 tarih ve 5779 sayılı “İl Özel
İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
21
Hakkında Kanun”a göre, her ay Maliye Bakanlığı ve İller Bankası tarafından
dağıtılacak vergi gelirleri paylarının toplamı üzerinden aylık olarak %2
oranında kesilecek miktarlar ile Banka yıllık karının %30’undan oluşmaktadır.
Bu nedenle, Banka’nın sermayesinde doğrudan veya dolaylı hâkimiyeti söz
konusu olan sermaye grubu yoktur (İlbank A.Ş., 2013: 61).
Ayrıca İller Bankası’nın NİĞBAŞ (Niğde Beton Sanayi ve Ticaret AŞ)
içerisinde %1,86 oranında hissesi İlbank A.Ş’ye devredilmiştir. Bu hisseler
Borsa İstanbul’da işlem görmektedir. Bunun yanında Bankanın Emlak Konut
GYO içerisinde %0.000032152 payı mevcuttur. 6306 sayılı Afet Riski
Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 7.nci maddesinin 1.
Fıkrasının (c) bendinde düzenlenen ve Bankanın kanununa atıfta bulunarak
kentsel dönüşüme kaynak temin etmek için İller Bankası kanununda da
değişiklikler yapılmış olup, Bankanın Amacı ve faaliyet konuları başlıklı 3.
Maddesinin (2) fıkrasına 648 sayılı KHK ile “Bakanlık tarafından talep edilen
özel projeler ve kentsel altyapı projeleri ile yapım işlerini yapar veya yaptırır”
bendi ile “Bankaya kaynak temin etmek üzere, proje kaynağı için herhangi bir
borç ve şartlı yükümlülük altına girmemek kaydıyla kar amaçlı gayrimenkul
yatırım projeleri yapar ve yaptırır “ hükümleri mevcuttur.
Yeniden Yapılanmanın Bankada Meydana Getirdiği Değişiklikler
Yukarıda İller Bankası’nın yeniden yapılandırılmasına ilişkin yapılan çalışmalar
açıkça göstermektedir ki; Dünya Bankası tarafından uygulamaya konulan
yapısal uyum politikalarıyla yerel altyapı sistemi yeni bir modele oturtulmaya
çalışılmaktadır. Bu modele göre, yerel altyapı piyasa malı olarak kabul
edilmekte ve diğer piyasa malları gibi fiyatlandırılması ve satışa sunulması
istenmektedir. Yerel altyapı yatırımlarında devlet, sübvansiyon türü piyasa dışı
müdahalelerde bulunmamalı, yatırımların finansmanı kamu kaynaklarından
değil ulusal, tercihen de uluslararası mali piyasalardan karşılanmalıdır.
Yatırımlar kamu kuruluşlarınca değil, özel sektörce yapılmalıdır. Kamu
kaynaklarının kullanılması tercih edilmemeli; yerel yönetimlerin yerel kamu
hizmetlerinin finansmanını sağlayacak kaynakları bulmasına yardımcı olacak
bir aracı kurum oluşturulmalıdır (Güler,1997: 65).
Bu politikaların Türkiye’de uygulanması neticesinde, İller Bankası’nın görev
yapısında önemli değişiklikler yaşanmıştır.
Mali Aracılık Görevlerindeki Değişiklikler
 Kalkınma Bankası statüsü nedeniyle 1990 yılında mevduat toplama işlevine
son verilmiş, bankacılık faaliyetleri teminat mektubu kredisi açmakla sınırlı
hale gelmiştir.
 1982 yılına kadar banka kredileri içindeki oranı ortalama % 80 olan kısa
vadeli kredilerin kullanımı faizsiz kredilerle sınırlanmıştır (Güler,1997:
55,56). Bu uygulamadan sonra kısa vadeli kredi kullanım oranı hızla
22
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
azalmıştır. 2008 yılı içinde banka öz kaynaklarından kullanılan toplam kredi
miktarının (1.204.446.000 YTL) sadece % 1.36’sı (16.414.000 YTL) kısa
vadeli kredidir. 2007 yılından itibaren istisnai olan zorunlu haller dışında
kısa vadeli kredi kullandırılmamaktadır (İlbank A.Ş., 2013: 22). Kısa vadeli
kredilerdeki daralma, ticari banka kredilerince doldurulmuştur.
 Yerel yönetimlerin talebiyle Bankanın aracı olarak kullandırdığı yerli ticari
banka kredileri İller Bankası’nca kullandırılan kredilerin önemli bir
miktarını oluşturmaya başlamıştır (Güler,1997:56,57).
 Yabancı kaynaklardan kredi temini son yıllarda öne çıkan kredi türü
olmaktadır. 2006 yılına kadar Banka programında yer alan işlerin,
finansman kaynakları içindeki % 10’ların altında olan dış kredi kullanım
oranı, 2006 yılında % 16 iken, bu oran 2007’de % 19 ve 2008 yılında ise %
31 olarak gerçekleşmiştir.
 1986 yılından sonra, büyükşehir belediyeleri başta olmak üzere, büyük
belediyeler uluslararası piyasalara tahvil ihracı süreci ile borçlanmaya
başlamış ve Banka bilinçli olarak bu sürecin dışında bırakılmıştır.
 İl özel idarelerinin ve belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları
paylar da dahil olmak üzere, yıllık gelirleri tahsilatının %5’i olan Banka
sermayesi için genel bütçeden gelen pay, 26.01.2011 tarihinde TBMM
Genel Kurulu’nda kabul edilen 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi
Hakkında Kanun’la %2’ ye düşürülmüş, arta kalan %3’lük pay banka
aracılığı devre dışı bırakılarak, payın direk belediye hesabına yatırılacağı
öngörülmüştür.
Teknik aracılık Görevlerindeki Değişiklikler
 1985 yılına kadar ortak idarelere malzeme temininin alım-satım ve üretim
boyutuyla ilgilenen ve üretim boyutu için İl-Su, İl-Temel, SATAŞ, SİMEL,
DOĞUSAN, MARLİT, NİĞBAŞ, EMLAK Gayrimenkul ve Yatırım
Ortaklığı AŞ. gibi şirketleri kuran ve ortak olan Banka 1985 sonrasında
sadece NİĞBAŞ, EMLAK Gayrimenkul ve Yatırım Ortaklığı AŞ. de %
10’un altıda hisse payı bırakarak üretim kısmından çekilmiş, yalnızca
malzeme temininin alım ve satımı ile sınırlandırılmıştır (İlbank A.Ş., 2013:
32).
 1980 sonrasında, önce Banka yatırımlarının finansmanında en büyük paya
sahip olan Belediyeler Fonunda toplanan miktar azaltılmış, daha sonra da
bu fon ve belediyelerin yatırımlarının finansmanında kullanılan diğer fonlar
ve hazine ödemeleri kaldırılmıştır. Böylece, bankanın yatırımların
finansmanında kullandırdığı kaynak, banka sermayesi, kullandırılan
kredilerin geri ödemeleri ile kendi etkinliklerinden elde ettiği gelirlere
dayalı zayıf bir yapıya dönüştürülmüştür. Yeterince yatırım yapamaması ve
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü


23
yapılan yatırımların da tamamlanma sürelerinin uzaması nedeniyle Banka,
yerel yönetimler için cazip bir yatırım kuruluşu olmaktan çıkarılmıştır.
Banka, teknik aracılık görevinde 1945-60 döneminde ihale usulü ağırlıklı
çalışırken, 1960-80 arasında, dönemin şartları gereği, emanet usulü ağırlıklı
çalışmış fakat neo-liberal politikaların ağırlığını hissettirmeye başladığı
1980 sonrası dönemde, yatırımcı kamu kuruluşlar ve mahalli idareler
tarafından uygulamaya konulacak projelerin ihale suretiyle gerçekleşmesine
öncelik verilmesi ve bu uygulamanın yaygınlaşmasının siyasi irade
tarafından benimsenmesiyle, tekrar ihale usulü ağırlıklı çalışmanın başat
olduğu bir döneme girmiştir (Güler, 1997: 60,61).
1983 yılına kadar, İller Bankası belediyelerden daha büyük bir kaynak
üzerinde söz sahibi olmuştur. Bu dönemde Bankanın yatırım gücü bütün
belediyelerin yatırım gücüne eşit veya daha büyüktür. Fakat 1980 sonrası
belediyelerin kaynaklarının miktarı, İller Bankası kaynaklarının
(kapasitesinin) iki katı büyüklüğe ulaşmıştır. Örneğin, 1984 yılında, yerel
kamu sabit sermaye yatırımlarının Banka % 35’ini, yerel yönetimler ise %
65’ini gerçekleştirmişken, bu oran 1995 den itibaren, Banka aleyhine daha
da bozularak % 15’in altında gerçekleşmeye başlamıştır (Güler, 1997: 63).
Sonuç ve Değerlendirme
1980’li yıllar, dünya iktisadi ve siyasi hayatında yeni yönelimlerin başladığı bir
milat olarak kabul edilmektedir. Yeni liberal politikaların (neoliberal) hakim
olmaya başladığı bu dönem, ülkelerin kamu yönetimindeki yapılanmalarında da
değişikliğe gidilmesini beraberinde getirmiştir. Bu noktadan itibaren, bu yıllara
kadar hakim olan, hiyerarşik, katı, bürokratik kamu yönetimi, yerini giderek
daha pazar ekonomisine dayalı kamu yönetimine bırakmaya başlamıştır. Mal ve
hizmet üretiminin yalnızca kamu tarafından sağlanması artık hakim yönetim
anlayışı olmaktan çıkmış, özel sektörün öncülük ettiği esnek işletme sistemleri
kabul edilmiş; kimi durumlarda da kamu, bu hizmeti üretirken kendisini,
hizmeti doğruda üreten değil, dolaylı bir konuma getirmiştir. Hiç şüphesiz
1980’li yıllarla birlikte, hakim kamu yönetimi anlayışının değişerek, küresel
sermayenin hareket alanlarına göre kendisini yeniden şekillendirmesi, tüm
dünyada olduğu gibi Türkiye’deki kamu kurum ve kuruluşlarının yapısını
değiştirmeyi de beraberinde getirmiştir.
Türkiye’de, altyapı sektörü olarak tanımlanan elektrik, ulaştırma, iletişim
gibi genel sektörlerde devlet, içme suyu ve kanal gibi yerel sektörlerde
belediyeler ile İller Bankası’nın tekeli bulunmaktadır. Oldukça önemli
büyüklükte bir pazar olan ülkemiz altyapı piyasasına yabancı kaynağın girişi,
öncelikle kamu kaynağını harekete geçiren İller Bankası’nın ortadan
kaldırılmasını, sonra da belediyeleri güven veren alıcılar konumuna getirmeyi
24
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
gerektirmektedir. Bunu sağlamak için, İller Bankası’nın kamu kaynakları eliyle
hizmet sunan yapısının değiştirilerek, yerine belediyeler ile uluslararası para
piyasalarını buluşturacak aracı bir finans kurumuna dönüştürülmesi fikri
günümüzde, İller Bankasının kurumsal yapısında yapılmış olan değişikliğin en
önemli gerekçesidir.
Bankanın kurumsal yapısında yapılan bu dönüşümde, yıllardır İller
Bankası’nın tekelinde bulunan yerel yönetimlerin altyapı pazarının finansmanı
ve teknik yönü İller Bankasının elinden alınmış, ülke öz kaynakları kullanılarak
finanse edilen teknik altyapı hizmetleri, uluslararası kredilendirilmeye açılarak
yerel yönetimlerin altyapı pazarı küresel sermayeye eklemlendirilmiştir. Bu
durumu aynı zamanda, Türkiye’nin 1980 sonrasında Dünya Bankası ile
imzalanan yapısal uyum çalışmalarının doğal bir sonucu olarak görmek
mümkündür. Merkezi hükümet tarafından, küresel para piyasalarına
eklemlenmek için uygulanan, Dünya Bankası kaynaklı Yapısal Uyum
Politikaları çerçevesinde, İller Bankası’nın ana aktör olduğu kamusal kredilere
dayalı yerel yönetim bankacılığı modeli terk edilmekte, bu model yerine
uluslararası kuruluşların devrede olduğu bir model oluşturulmaktadır. Bu
doğrultuda, 26.01.2011 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilen 6107
Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’la İller Bankası, sadece
mali gücü olan yerel yönetimlerin hizmete ulaşabileceği mülga Bayındırlık
Bakanlığı’na bağlı bir Anonim Şirkete dönüştürülmüştür.
Esas itibari ile bakıldığında, ülkemizde altyapı ve kentsel hizmet alanında
piyasalaşma bir bütün olarak uygulanan politika ve strateji demeti olup, İller
Bankası’nın anonim şirket haline dönüştürülmesi bunun yalnızca bir parçasıdır.
Bu kapsamda, uluslararası sermaye ve finans kuruluşları tarafından, düşük
maliyetli kamusal hizmet sunan İller Bankası’nın dönüşümü tamamlanmış
görülmektedir. Bir diğer dönüşüm ise müşteri kitlesi olarak
tanımlayabileceğimiz kent idarelerinde yaşanmıştır. İlk olarak 5216 sayılı yasa
ile Büyükşehir Belediyeleri’nin yetki alanları genişletilmiş daha sonrasında ise
6360 sayılı yasa ve akabinde bu yasada değişiklik yapan 6447 sayılı yasa ile 14
il büyükşehir statüsüne alınmış ve bu hamleyle, ülkemiz yüz ölçümünün
yaklaşık üçte birine tekabül eden kırsal alan büyükşehir belediyesi sayısı otuza
çıkarılmak suretiyle, bir gecede kentsel alan haline getirilmiştir.2 Buna ilave
olarak 14.06.2014 tarih ve 29030 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Mekansal
Planlar Yapım Yönetmeliği içerisinde hiçbir şekilde kırsal alana yönelik plan
veya idari düzenlemeden bahsedilmemiştir. Tüm bu gelişmeler göstermektedir
2
Başbakan Yardımcısı Bülent Arınç tarafından yapılan ve 10 Aralık 2014 tarihinde basın organlarına
yansıyan açıklamada bu sürecin devam edeceği anlaşılmaktadır. Arınç, şu an için 750.000 olan Büyükşehir
nüfus sınırının 500.000’e çekileceğini önümüzdeki süreçte Büyükşehir sayısının 40’ı geçeceğini ifade etmiştir
(http://www.marmarahayat41.com/yeni-buyuksehirler-yolda-iste-buyuksehir-olabilicek-illerimiz/).
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü
25
ki, ülkemizde merkezi hükümet tarafından hiçbir bilimsel çalışma yapılmadan
basit şekilde, sadece nüfus kriterine bakılarak kentsel alanlar yaratılmaktadır.
Tüm bu alanların hizmet sorumluluğunu alacak olan belediyelerin birçoğu bu
hizmetleri belirli kalite ve standardın üzerinde sunmaktan yoksundur. Bu
durumda, tüm bu belediyeler finansal kaynaklara ihtiyaç duyacaklarıdır. İller
Bankası’nın tam bu dönemde anonim şirket haline dönüştürülmesi ile, Türkiye
kentsel altyapı finans piyasası uluslararası sermaye kuruluşları için hem
genişlemiş hem de İller Bankası’nın teknik hizmetlerden büyük oranda el
çektirilecek şekilde yapısal dönüşüme uğratılması ile rakipsiz kalmıştır.
Yaşanan dönüşüm ile İller Bankası sadece pasif konuma getirilmemiş,
Bankanın temel işleyiş vizyonu ve pratikleri de değişmiştir. Serbest piyasa
koşulları içerisinde hareket eden bir anonim şirket olarak İlbank A.Ş, kar ve
gelir yaratmak amacıyla öncesinde düşük maliyetli kamusal hizmet sunan bir
kurum iken günümüzde arazi üzerinden plan değişiklikleri ile gelir yaratmak
çabasına giren bir kurum haline dönmüştür. 3
Tüm bu gelişmeler neticesinde, ülkemizde yerel yönetim hizmetleri
uluslararası sermaye açısından bir pazar haline getirilmiş, diğer yandan da
bugüne kadar altyapı hizmetlerinde en büyük hizmet sunucularından birisi olan
İller Bankası’nın bu sektörden el çektirilme süreci başlatılmıştır. Bu şekilde
uluslararası finans kuruluşları açısından hem pazar genişlemiş hem de pazar
içerisindeki devlet müdahalesi ortadan kaldırılarak, Türkiye altyapı yapım ve
hizmet sunumu sektörü uzun vadeli ve kar oranı yüksek bir pazar haline
getirilmiştir.
Kaynakça
Altay, Nasuh Oğuzhan (1997), Belediye Bankacılığı (Avrupa Birliği Ülkeleri ve
Türkiye’de Uygulanan Örnekleri), Ege Belediyeler Birliği Yayın No:1, İzmir.
Börtücene, İcen – Polatkan, Tanju (1994), Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Bankacılığı
Araştırması, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Uluslararası Yerel Yönetimler
Birliği Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı (IULA EMME) Yayını, Kent
Basımevi, İstanbul.
Çakır, Arif Erkan (2003), Yapısal Uyum Sürecinde İller Bankası, Basılmamış Yüksek
Lisans Tezi, TODAİE, Ankara.
Çoker, Ziya (1986), İller Bankası ve Mahalli İdareler, İller Bankası Yayını, Ankara.
Dünya Bankası (2002), “Belediye Sektörü Değerlendirmesi” Dünya Bankası Raporu,
Ankara.
Güler Birgül Ayman (1996), Kentsel Altyapı Finansmanı-Belediyeler Bankası:19331945, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:29, sayı:1, Ankara, s. 87-105.
3
Şehir Plancıları Odası Ankara Şubesi tarafından İlbank A.Ş’nin mülkiyetinde olan Yıldızevler 25362-1
parsel, Hacıismail Mah. 29229 ada-1 parsel (İlbank Yönetim Merkezi), Opera İller Bankası Hizmet Binası
(Hizmet binasının Cami alanına dönüştürülmesi) ile ilgili olarak 3 adet dava açılmıştır.
26
Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26.
Güler, Birgül Ayman - Çınar, Tayfun (2004), Yerel Maliye Sistemi, TODAİE Enstitüsü,
Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi, TODAİE Enstitüsü Yayını-No:313,
Ankara.
Güler, Birgül Ayman (1996), “Yerel Altyapı Finansmanı Politik Bir Sorundur”, Ada
Kentliyim Dergisi, S:96/3.
Güler, Birgül Ayman (1997),“Yerel Altyapı Yatırımı ve Finansmanı İller Bankası:19451995”, Amme İdaresi Dergisi, Mart, C:30, S:1. s. 43-67.
Güler, Birgül Ayman (2005), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, İmge Kitabevi, Ankara.
Güler, Birgül Ayman (2006), Yerel Yönetimler: Liberal Açıklamalara Eleştirel
Yaklaşım, İmge Kitabevi, Ankara.
İlbank A.Ş. (2013), İlbank Faaliyet Raporu 2013, Ankara.
İller Bankası (2001), Atatürk’ten Günümüze 68. Yılında İller Bankası, İller Bankası
Yayını, Ankara.
Keleş, Ruşen (2009),Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul.
Kestane, Doğan (1996), “İller Bankası ve Yerel Yönetim İlişkileri” , Devlet Bütçe
Uzmanlığı Araştırma Raporu, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, Ankara.
Litvack, Junaid - Seddon, Jessica (1999), Decentralization Briefing Notes, Washington,
DC: WorldBank.
ODTÜ (1996), Sosyal Bilimler Enstitüsü Kentsel Politika Planlaması ve Yerel
Yönetimler Anabilim Dalı “İller Bankası’nın Yeniden Yapılandırılması Konulu
Stüdyo Çalışmaları” Cilt 1.
Özkan, Özgül - Türker, Pınar A. (1998), “Kentsel Altyapı Sunumunda Merkezi
Yönetimin Tercihleri ve Tercihler İçinde İller Bankası’nın Yeri”, Çağdaş Yerel
Yönetimler Dergisi, C:7, S:1., Ankara.
Resmi Gazete (R.G. 08.02.2011 tarih ve 27843)
Resmi Gazete (R.G. 14.04.1930, 1471).
TODAİE, (1993), İller Bankası Reorganizasyon Araştırma Raporu, Türkiye ve
Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayını, Ankara.
Topal, Kadir (2003), Türkiye’de Yerel Yönetim Bankacılığı (Mevcut Durum ve Reform
Önerilerine Toplu Bakış, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Tortop, Nuri (1984), Mahalli İdareler, Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü,
Yayınları No:211, Ankara.
Yılmaz, Hakan - Emil, Ferhat. – Kerimoğlu, Baki (2012), Yerel Yönetimler Maliyesi,
Mali Hizmetler Derneği Yayın No:10, Ankara.
http://www.marmarahayat41.com/yeni-buyuksehirler-yolda-iste-buyuksehir-olabilicekillerimiz/, (Erişim Tarihi: 29.12.2014)
http://tr.wikipedia.org/wiki/Uluslararas%C4%B1_%C4%B0mar_ve_Kalk%C4%B1nma
_Bankas%C4%B1, (Erişim Tarihi: 12.10.2014)
Reuter, Ernst., Belediyeler Bankası,
http://www.journals.istanbul.edu.tr/iuifm/article/viewFile/1023014250/1023013457,
(Erişim Tarihi: 29.12.2014)
Download