doktora tezi - Gazi Üniversitesi Açık Arşiv

advertisement
SAMİ BUHUR
MALİYE ANABİLİM DALI
T.C.
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
DOKTORA
TEZİ
TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ
GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL
BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ
SAMİ BUHUR
EYLÜL 2014
MALİYE ANABİLİM DALI
EYLÜL 2014
TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ GÖSTERGELERİNİN MALİ
KURAL BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ
Sami BUHUR
DOKTORA TEZİ
MALİYE ANABİLİM DALI
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
EYLÜL 2014
iv
TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL
BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ
(Doktora Tezi)
Sami BUHUR
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
Eylül 2014
ÖZET
Tezin amacı, mali kuralların yabancı ülke uygulamaları ışığında Türkiye’de
uygulanabilirliğini ortaya koymaktır. Bu amaca yönelik olarak; mali kurallar ve
Anayasal İktisat Yaklaşımı teorik düzeyde ele alındıktan sonra, mali kuralların
Türkiye ve yabancı ülke uygulamaları incelenmiştir. Tezin son bölümünde,
Türkiye’de ve yabancı ülkelerde mali göstergeler incelenerek, mali kuralların
uygulama sonuçları değerlendirilmektedir. Mali kuralları yasal ve anayasal boyutta
uygulamaya çalışan Avrupa Birliği (AB) ülkeleri, özellikle 2008 Küresel Mali
Krizi’nden sonra Maastricht Antlaşması’nda ortaya konulan kuralları önemli ölçüde
esnetmiştir. Türkiye’nin özellikle 2000’li yıllardan itibaren mali göstergelerinde
iyileşmeler olması, mali kuralların Türkiye’de uygulanabileceğini ortaya
koymaktadır.
Bilim Kodu
: 1120
Anahtar Kelimeler
: Mali Kural, Mali Disiplin, Mali Göstergeler, Anayasal İktisat,
Küresel Kriz.
Sayfa Adedi
: 159
Danışman
: Doç. Dr. Duran BÜLBÜL
v
INVESTIGATE AND ANALYSİS OF TURKEY’S POST-1980 FINANCIAL
INDICATORS IN THE CONTEXT OF FISCAL RULES
(Phd Thesis)
Sami BUHUR
GAZI UNIVERSITY
INSTITUTE OF SOCIAL SCIENCES
September 2014
ABSTRACT
This thesis aims to assess the viability of fiscal rules in Turkey in the light of
foreign country practices. Within this scope, after a theoretical analysis of fiscal
rules and Constitutional Economics, we examined the Turkish and foreign
country practices regarding the fiscal rules. In the last chapter, we investigated
the financial indicators of Turkey and foreign countries and evaluated the
practical consequences of fiscal rules. The Europen Unioun (EU) countries were
trying to apply the fiscal rules in both legal and constitutional ways, but they have
considerably bended the rules of the Treaty of Maastricht especially since the
Global Financial Crisis of 2008. Some upturns in the financial indicators of
Turkey since the beginning of 2000s mean that fiscal rules can be applicable in
Turkey.
Science Code
: 1120
Keywords
: Fiscal Rule, Fiscal Discipline, Financial İndicators,
Constitutional Economics, Global Crisis.
Page Number
: 159
Supervisor
: Assoc. Prof. Duran BÜLBÜL
vi
TEŞEKKÜR
Ülkelerin farklı siyasi ve ekonomik yapıları, mali kuralların her ülkede aynı
biçimde uygulanabilmesini güçleştirmektedir. Diğer taraftan mali veya iktisadi
krizler mali kuralların uygulama şansını ve başarısını zora sokabilmektedir.
Türkiye’nin mali göstergelerine bakıldığında; özellikle 2000 yılından sonra
IMF destekli istikrar programları ve mali kural benzeri düzenlemeler, bütçe açığı,
borç toplamı, kamu giderleri gibi mali performans göstergeleri üzerinde olumlu
sonuçlar doğurmuştur. Türkiye’nin gündemine 2011 yılında gelen ve kamuoyunda
yoğun bir şekilde tartışılan Mali Kural Kanun Tasarısı çeşitli sebeplerden dolayı
yasalaşamamıştır. Tezde bu konular detaylandırılacaktır.
Gerek doktora eğitim dönemim boyunca ve gerek tezin hazırlanmasında
yardımlarını ve katkılarını esirgemeyen saygıdeğer hocam ve tez danışmanım
Doç. Dr. Duran Bülbül’e; teze katkıda bulunan değerli hocalarım Prof Dr. Nurettin
Bilici, Prof. Dr. Ahmet Burçin Yereli, Doç Dr. Metin Meriç ve Doç. Dr. Hilmi Ünsal’a
sonsuz teşekkürlerimi borç bilirim. Diğer taraftan tezin hazırlanmasında sabırlarını
ve desteklerini hissettiğim aileme de çok teşekkür ederim.
vii
İÇİNDEKİLER
Sayfa
ÖZET ...................................................................................................................... iv
ABSTRACT .............................................................................................................v
TEŞEKKÜR ............................................................................................................ vi
İÇİNDEKİLER ........................................................................................................ vii
ÇİZELGELERİN LİSTESİ ....................................................................................... xi
KISALTMALAR ..................................................................................................... xiii
1. GİRİŞ .............................................................................................. 1
2. MALİ KURAL: TEORİK ÇERÇEVE .................................................. 3
2.1. Mali Kural İle İlgili Genel Bilgiler .................................................................. 3
2.1.1. Mali kural kavramı ................................................................................ 3
2.1.2. Mali kuralların amaçları ........................................................................ 4
2.1.3. Mali kurala geçilmesinin gerekçeleri..................................................... 5
2.1.3.1. Kamu sektörünün büyümesinin getirdiği sorunlar ......................... 5
2.1.3.2. Mali disiplinin bozulması ............................................................... 6
2.1.3.3. Bütçeleme ile ilgili ortaya çıkan sorunlar ....................................... 7
2.1.3.4. Geleneksel maliye politikalarının başarı şansının azalması .......... 8
2.1.3.5. Diğer gerekçeler............................................................................ 8
2.1.4. Mali saydamlık ve mali kural ilişkisi ..................................................... 9
2.1.5. Mali kuralların dayanakları ................................................................. 10
2.1.6. Mali kuralların türleri ........................................................................... 11
2.1.7. Mali kuralların taşıması gereken özellikler ......................................... 14
2.1.8. Mali kuralların denetimi ...................................................................... 16
2.1.9. Mali kurallara yönelik eleştiriler .......................................................... 17
2.2. Mali Kurallara İlişkin Temel Yaklaşımlar .................................................... 19
viii
2.2.1. İktisadi Yaklaşımlar ve Anayasal İktisat ile ilişkisi............................... 20
2.2.2. Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorisi Kavramı ............................. 21
2.2.3. Anayasal İktisat’a yönelik eleştiriler .................................................... 25
2.2.4. Anayasal İktisat’ın önermeleri ............................................................ 27
2.2.5. Mali kuralların Anayasal İktisat ile ilişkisi ............................................ 32
3. TÜRKİYE’DE VE BAZI YABANCI ÜLKELERDE MALİ KURAL
UYGULAMALARININ İNCELENMESİ ........................................... 35
3.1. Türkiye’de Mali Kural Benzeri Uygulamalarının İncelenmesi..................... 35
3.1.1. Anayasalar ......................................................................................... 35
3.1.2. Kamu Finansmanı Ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanun ................................................................................................ 43
3.1.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) .......... 44
3.1.4. IMF İle yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi ............................ 49
3.1.5. TC Merkez Bankası Kanunu’nda Yapılan Değişiklik ......................... 52
3.1.6. Yerel yönetimlere ilişkin kurallar ........................................................ 53
3.2. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kural Uygulamalarının İncelenmesi ............. 55
3.2.1. Avrupa Birliği’nde uygulanan mali kurallar ......................................... 57
3.2.2. Diğer uluslararası düzeyde belirlenen mali kurallar ............................ 61
3.2.3. Ülke örnekleri ..................................................................................... 62
3.2.3.1. ABD ............................................................................................ 62
3.2.3.2. İngiltere ....................................................................................... 65
3.2.3.3. Kanada ....................................................................................... 65
3.2.3.4. Almanya ...................................................................................... 67
3.2.3.5. Fransa......................................................................................... 68
3.2.3.6. Japonya ...................................................................................... 69
3.2.3.7. Brezilya ....................................................................................... 70
3.2.3.8. Yeni Zelanda ............................................................................... 71
3.2.3.9. Diğer bazı ülkelerde mali kurallar ................................................ 72
ix
3.3. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kurallara Uyulmamasına İlişkin
Yaptırımlar ................................................................................................. 73
4. ÜLKE UYGULAMALARI IŞIĞINDA MALİ KURALLARIN
DEĞERLENDİRİLMESİ ................................................................ 81
4.1. Türkiye’nin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde
Değerlendirilmesi ..................................................................................... 81
4.1.1. 1980 – 1999 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin
değerlendirilmesi ............................................................................... 81
4.1.1.1. Bütçe açıklarının durumu (1980 – 1999) ..................................... 84
4.1.1.2. Kamu harcamalarının durumu (1980 – 1999) ............................. 86
4.1.1.3. Kamu gelirlerinin durumu (1990 – 1999) ..................................... 89
4.1.1.4. Kamu borçlarının durumu (1980 – 1999) .................................... 91
4.1.2. 2000 - 2013 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin mali kural
bağlamında değerlendirilmesi............................................................ 93
4.1.2.1. Bütçe açıklarının durumu (2000 – 2013) ..................................... 97
4.1.2.2. Kamu Harcamalarının Durumu (2000 - 2013) ............................. 98
4.1.2.3. Kamu gelirlerinin durumu (2000 - 2013).................................... 101
4.1.2.4. Borçların durumu (2000 - 2013) ................................................ 104
4.1.3.Türkiye’nin başlıca ekonomik göstergeleri ........................................ 105
4.2. Bazı Yabancı Ülkelerin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde
Değerlendirilmesi ..................................................................................... 108
4.2.1. OECD ülkelerinin mali göstergelerinin değerlendirilmesi.................. 108
4.2.1.1. Borçların durumu ...................................................................... 109
4.2.1.2. Bütçe açıklarının durumu .......................................................... 110
4.2.1.3. Büyüme rakamları ..................................................................... 113
4.2.1.4. Enflasyon rakamları .................................................................. 115
4.2.1.5. Değerlendirme .......................................................................... 116
4.2.2. AB’de Mali Yapının Güçlendirilmesine Yönelik Alınan Önlemler ...... 118
4.2.2.1. Avrupa 2020 Stratejisi ............................................................... 119
4.2.2.2. Avrupa İstikrar Mekanizması ..................................................... 120
x
4.2.2.2.1. Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması ............................... 121
4.2.2.2.2. Avrupa Finansal İstikrar Fonu ............................................ 122
4.2.2.3. Ödemeler Dengesi Fonu ........................................................... 123
4.2.2.4. Kredi Havuzu ............................................................................ 123
4.2.2.5. Finansal İşlem Vergisi ............................................................... 124
4.2.2.6. Altılı Paket ................................................................................. 125
4.2.2.7. Değerlendirme .......................................................................... 126
4.3. Mali Kural Kanun Tasarısı Ve Türkiye’de Mali Kuralların
Uygulanabilirliğinin Değerlendirilmesi ...................................................... 127
4.3.1. Mali Kural Kanun Tasarısı ................................................................ 127
4.3.2. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda Yer Alan Bütçe Açığı Ve Büyüme
Parametrelerinin Değerlendirilmesi.................................................. 129
4.3.3. Türkiye’de mali kuralların uygulanabilirliğinin tartışılması................. 133
4.4. Mali Kuralların Değişik Ülke Uygulama Sonuçlarının
Değerlendirilmesi ................................................................................... 137
5. SONUÇ ve ÖNERİLER............................................................................ 145
KAYNAKLAR ...................................................................................................... 149
ÖZGEÇMİŞ ........................................................................................................ 158
xi
ÇİZELGELERİN LİSTESİ
Çizelge
Sayfa
Çizelge 3.1. 2014-2016 OVP’de Temel Ekonomik Büyüklükler ........................... 47
Çizelge 3.2. Faiz Dışı Bütçe Dengesinin GSYH İçindeki Payı .............................. 51
Çizelge 3.3. Faiz Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı .................. 51
Çizelge 3.4. Faiz Hariç Bütçe Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki
Payı ................................................................................................. 52
Çizelge 3.5. Seçilmiş Bazı Ülkelerde Mali Kuralların Dayanakları ........................ 56
Çizelge 3.6. Uluslararası Düzeyde Belirlenen Mali Kurallar.................................. 62
Çizelge 4.1. Bütçe Giderleri / Geliri ve Bütçe Dengesi* (1980 –1999) ................. 85
Çizelge 4.2. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSYH Payı (1990-1999)............... 87
Çizelge 4.3. 1990 – 1999 Arası Kamu Harcamalarının Dağılımı .......................... 89
Çizelge 4.4. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Payları (%) (1990 – 1999) .................. 90
Çizelge 4. 5: Merkezi Yönetim Borç Stoku (1986 – 1999) .................................... 92
Çizelge 4.6. Faiz Dışı Fazla Hedefleri ve Uygulama Sonuçları ............................ 94
Çizelge 4.7. Bütçe Giderleri, Geliri ve Bütçe Dengesi (2000– 2013) .................... 98
Çizelge 4.8. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin Dağılımı
(Bütçe İçindeki Paylar) .................................................................. 100
Çizelge 4.9. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSMH İ İçindeki Payı............. 100
Çizelge 4. 10. Vergi Gelirleri İçinde Dolaylı-Dolaysız Vergilerin Dağılımı ........... 102
Çizelge 4.11. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin Dağılımı (%) .......................... 103
Çizelge 412. Merkezi Yönetim Borç Stoku (2000 – 2013) .................................. 105
Çizelge 4.13. Türkiye’nin GSYH’si ...................................................................... 106
Çizelge 4.14. Türkiye’nin Büyüme Rakamları ve Gelecek Dönem Tahminleri
(Bir Önceki Döneme Göre Yüzde Değişim) ................................... 106
Çizelge 4.15. Enflasyon Oranları (ÜFE – 12 Aylık Ortalama) ............................. 106
Çizelge 4.16. İthalat/İhracat Rakamları (Milyon Dolar) ....................................... 107
Çizelge 4.17. İşsizlik Oranları ............................................................................. 107
xii
Çizelge 4.18. OECD Ülkelerinde Kamu Borçlarının GSYH’ye oranı ................... 109
Çizelge 4.19 OECD Ülkelerinde Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı .................... 112
Çizelge 4.20. Türkiye’de Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı ............................... 113
Çizelge 4.21. OECD Ülkelerinde Reel GSYİH .................................................... 114
Çizelge 4.22. OECD Ülkelerinde Enflasyon Oranları .......................................... 116
xiii
KISALTMALAR
Bu çalışmada kullanılmış kısaltmalar, açıklamaları ile birlikte aşağıda sunulmuştur.
a.g.e.
Adı Geçen Eser
a.g.m.
Adı Geçen Makale
a.g.t.
Adı Geçen Tez
AATUHK
Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun
AB
Avrupa Birliği
ABD
Amerika Birleşik Devletleri
ADP
Aşırı Dengesizlik Prosedürü
AYM
Anayasa Mahkemesi
BDDK
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
Bkn
Bakınız
BSMV
Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi
BÜMKO
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
EPB
Ekonomik ve Parasal Birlik
EV
Emlak Vergisi
GİB
Gelir İdaresi Başkanlığı
GSMH
Gayri Safi Milli Hasıla
GSYİH
Gayri Safi Yurtiçi Hasıla
GV
Gelir Vergisi
HM
Hazine Müsteşarlığı
İDT
İktisadi Devlet Teşekkülü
IMF
International Monetary Fund (Uluslararası Para Fonu)
KDV
Katma Değer Vergisi
KİK
Kamu İktisadi Kuruluşu
KİT
Kamu İktisadi Teşebbüsleri
KKBG
Kamu Kesimi Borçlanma Gereği
KKFA
Kamu Kesimi Finansman Açığı
KMYK
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
KOBİ
Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler
KOSGEB
Küçük ve Orta Ölçekli İşlet. Geliş. Dest. İdare. Bşk.
xiv
KV
Kurumlar Vergisi
MB
Merkez Bankası
MG
Milli Gelir
MTV
Motorlu Taşıtlar Vergisi
OECD
Organisation for Economic Co-orporation Development
(Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü)
OVP
Orta Vadeli Program
OVMP
Orta Vadeli Mali Plan
ÖİB
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
ÖİV
FÖzel İletişim Vergisi
ÖTV
Özel Tüketim Vergisi
SGK
Sosyal Güvenlik Kurumu
TC
Türkiye Cumhuriyeti
TİSK
Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu
VUK
Vergi Usul Kanunu
1
1. GİRİŞ
Siyasi iktidarların yetkilerinin sınırlandırılması gerektiği fikri, devletin var
olduğu tarihlerden itibaren tartışılmaktadır. Temsilsiz vergi olmaz, vergilemede
kanunilik ilkesi, bütçe hakkı gibi siyasal otoritenin yetkilerini sınırlamaya yönelik
ilkeler, tarihsel süreç içerisinde kamusal düzene hakim kılınmaya çalışılmaktadır.
Mali kurallar, bir ülkenin bütçe, kamu harcama ve gelirleri ile kamu borçları
gibi mali göstergelerine yasal, sürekli ve kalıcı bir şekilde getirilen sınırlamalar
şeklinde ifade edilmektedir. Siyasi iktidarları mali kurallarla sınırlandırmak doğru
mudur? Mali kuralların uygulanması, mali performans göstergeleri üzerinde kalıcı
bir iyileştirme sağlar mı? Mali kurallar, ülkelerin sosyo-ekonomik yapısına bağlı
olarak farklı düzeylerde mi uygulanmalıdır? Gelişmekte olan ülkelerde mali
kuralların uygulanması mali göstergeleri olumlu yönde etkiler mi? Bu gibi soruların
cevabı, mali kuralların uygulanmasının gerekliliğini ortaya koyacaktır.
Tezde, bu soruların cevabına yönelik olarak, mali kural uygulayan ülkelerin
veya uluslararası kuruluşların uygulama sonuçlarından hareket ederek bir sonuca
varılmaya çalışılacaktır.
İkinci bölümde 2.1. başlığı çerçevesinde; mali kuralların tanımı, teorik alt
yapısı, amaçları, uygulanma gerekçeleri, dayanakları, mali kurallara yönelik
eleştiriler, mali kuralların taşıması gereken özellikler, mali kuralların denetimi gibi
hususlar ele alınmaktadır. 2.2. başlığı altında ise mali kurallara ilişkin temel
yaklaşımlar ele alınmaktadır.
Üçüncü bölümde 3.1. numaralı başlık altında; mali kuralların Türkiye
uygulamaları çerçevesinde; TC Anayasaları’nda yer alan mali hükümler, Kamu
Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK), Orta Vadeli Program, Orta
Vadeli Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi, IMF ile yapılan anlaşmalar ve faiz
dışı fazla hedefi, TC Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklik, yerel
yönetimlere ilişkin kurallar incelemeye tabi tutulmaktadır.
2
Bu bölümde 3.2. başlığı çerçevesinde; yabancı ülke anayasalarında yer alan
mali hükümler, uluslararası düzeyde belirlenen mali kurallar, Avrupa Birliği’nde
(AB) uygulanan mali kurallar, ülke örnekleri ele alındıktan sonra mali kuralların
uygulanmaması durumunda ne tür yaptırımların devreye girdiği yine ülke örnekleri
çerçevesinde 3.3. başlığı altında incelenmektedir.
Dördüncü
değerlendirilirken,
bölümde;
4.1.
ülke
başlığı
uygulamaları
çerçevesinde
ışığında
Türkiye’nin
mali
ve
4.2.
kurallar
başlığı
çerçevesinde bazı yabancı ülkelerin mali göstergeleri ele alınacaktır. Bu bölümde
ayrıca 2011 yılında Türkiye’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı ele
alınacak; Türkiye’de mali kuralların uygulanabilirliği tartışılacaktır. Son bölümde
mali kuralların uygulanabilmesine yönelik öneriler ortaya konulup bir sonuca
varılmaya çalışılacaktır.
3
2. MALİ KURAL: TEORİK ÇERÇEVE
Bu bölümde mali kurallarla ilgili genel bilgiler verilirken, mali kuralların teorik
alt yapısını etkileyen yaklaşımlar da ele alınacaktır.
2.1. Mali Kural İle İlgili Genel Bilgiler
Bu başlık altında mali kural kavramı, mali kuralların amaçları, mali kurallara
geçilmesinin gerekçeleri, mali kuralların dayanakları, türleri, mali kurallara yönelik
eleştiriler gibi konular ele alınacaktır.
2.1.1. Mali kural kavramı
Mali kural veya maliye politikası kuralları ile ilgili birçok tanımlama
yapılmaktadır. Kopits ve Symansky’e göre; “mali kurallar, mali değişkenler üzerine
konulan yasal sınırlamalar veya maliye politikaları üzerine konulan sürekli
sınırlamalardır”. 1 Mali kurallar, bütçeleme süreci (hazırlanması, onaylanması,
uygulanması ve denetimi) ile ilgili bir dizi kural, kurum ve düzenlemeyi içerir. 2
Mali kurallar, maliye politikası uygulamalarının etkinliğini arttırmak, bütçeleme
sürecinden kaynaklanan sorunları ortadan kaldırmak amacıyla, mali araç ve
göstergeler kullanılarak maliye politikasına getirilen anayasal veya yasal
sınırlamalar şeklinde tanımlanabilir. 3
Mali kurallar, mali performans göstergelerine (bütçe dengesi, kamu borçları,
kamu harcamaları ve kamu gelirleri gibi) getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir. 4
1
Kopits, G., Symansky, S. (1998). Fiscal Policy Rules, Occasional Paper 162,
International Monetary Found, Washington DC, 1-5.
2
Alesina, A., Perotti, R. Budget Deficitsand Budget İnstitutions, (1999). Fiscal Institutionsand Fiscal
Performance , James M. Poterbaand Jürgenvon Hagen (Editors), The University of Chicago Press, 13-36.
3
Vural, İ. Y. (2007). Mali Disiplin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Yeni Bir Araç: Maliye Politikası
Kuralları, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi
Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar. Ankara. Seçkin Yayıncılık, 98.
4
Kesik, A., Bayar, N. (2010). Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve Mali Disiplin. C. C.
Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler). Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim:
Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar. Ankara. Maliye
Bakanlığı SGB Yayın No: 2010/408, 47.
4
2.1.2. Mali kuralların amaçları
Mali kuralların devreye girmesinin en önemli amaçları arasında; uzun vadede
mali sürdürülebilirliği sağlamak, 5 ekonomik istikrarı sağlamak, kamu müdahaleleri
sonrası ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları ortadan kaldırmak, diğer maliye
politikalarını 6 desteklemek, uygulanan maliye politikalarının güvenirliğini arttırmak,
siyasi yatırımı engellemek sayılabilir. 7
Mali kurallar ile getirilen sınırlamalar; bütçe açığı, faiz dışı fazla, borç stoku,
vergiler ve vergileme yetkisi, harcama türleri (cari, yatırım, transfer) iradi maliye
politikası araçlarının miktar ve bileşimini denetim altına almayı amaçlamaktadır. 8
Türkiye Büyük Millet Meclisi - TBMM’ye sunulan Mali Kural Kanun
Tasarısı’na göre, mali kuralların temel amaçları arasında; kamu açığı ve borç
yükünü sürdürülebilir bir yapıya kavuşturmak, mali disiplin anlayışını kalıcı hale
getirmek, maliye politikasına olan güveni artırmak, artan güven ve kredibiliteyle
beraber riskin düşmesini sağlayarak borçlanma maliyetini azaltmak sayılmaktadır. 9
Mali kuralların uygulanması ile geleceğe dönük belirsizlikleri ortadan
kaldırmak ve buna bağlı olarak piyasadaki karar alıcıların güven sorununu en aza
indirgemek amaçlanmaktadır. 10 Diğer taraftan siyasi otoritenin iradi kararlarının
yarattığı olumsuzlukları bertaraf etmek amacı da güdülmektedir.
Finansal piyasalarda makul bir reel faiz oranının yerleştirilmesi ve özel kesimin yatırımlar üzerindeki
dışlama etkisinin (crowding out effect) ortadan kaldırılmasıdır (Aktan, C. C., Vural, İ. Y. (2007) Ekonomi
Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal
Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık,
121).
6
İradi (ihtiyari) maliye politikası ve otomatik stabilizatörler.
7
El-Khori, S. (2002). Fiscal Policy and Macroeconomic Manegement, Macroeconomic Manegement:
Program and Policies, Washington DC, İnternational Monetary Fund, 201-231.
8
Aktan, C. C.,Vural, İ. Y. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D.
Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali
Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 122.
9
İnternet: Mali Kural Kanun Tasarısı (2011), TBMM, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf,
10.12.2013 tarihinde alınmıştır.
10
Saygılıoğlu, N., Çelen A. E. (2011) Mali Kural Ve Etkinlik Sorunu: Türkiye Örneği, Gazi Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Ekonomik Yaklaşım Kongreler Dizisi – VII’de sunuldu, 1.
5
5
2.1.3. Mali kurala geçilmesinin gerekçeleri
Artan bütçe açıkları, mali istikrarın bozulması, kamu sektörünün büyümesinin
yarattığı sorunlar ve diğer nedenler mali kurallara geçilmesi gerekçeleri arasında
sayılabilir.
2.1.3.1. Kamu sektörünün büyümesinin getirdiği sorunlar
Kamu sektörü, kamu harcamalarının artmasına bağlı olarak geçtiğimiz
yüzyılda büyüme eğilimine girmiştir. Kamu kesiminin büyüklüğü genellikle bütün
kamu kesimi harcamalarının Gayri Safi Yurtiçi Hasıla (GSYH) veya Gayri Safi Milli
Hasılaya (GSMH) oranlanması ile elde edilmektedir. 11 OECD 12 ülkelerinde 1870’li
yıllarda toplam kamu harcamalarının GSYH’ye oranı ortalama % 10’un altında
iken; bu rakam 20. yüzyılın sonuna doğru ortalama % 50’ye ulaşmıştır. 13
Kamu harcamalarının büyümesinde etkili olan belli başlı faktörler arasında;
kamu mallarına olan talebin artışı, kamusal malların nispi fiyatlarının artışı, sosyal
devlet anlayışının yaygınlaşması, baskı gruplarının davranışları, 14 kentleşme,
savaş ve savunma harcamalarının artışı, nüfusun artışı, teknolojik gelişmeler 15 gibi
sebepler gösterilebilir.
Buradaki asıl sorun kamu kesiminin aşırı büyümesinin getirdiği sorunlardır.
Kamu kesiminin aşırı büyümesinin getirdiği belli başlı sorunlar arasında; devlet
borçlarının hızla büyümesi, faiz oranlarının yükselmesi, enflasyon oranının
artması, dış ticaret açıklarının büyümesi, gelir dağılımının bozulması, yatırım ve
tasarruflardaki düşme, kayıt dışı ekonominin büyümesi, siyasi yozlaşma,
gibi
sebepler sayılabilir. 16
Akdoğan, A. (2002). Kamu Maliyesi, (8. baskı), Ankara, Gazi Kitabevi, 63.
OECD: Organisation for Economic Co-orporationand Development – Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği
Örgütü.
13
Sakal, M. (2003). Anayasal Bütçe Reformunun Esasları, Ankara, Gazi Kitabevi, 2.
14
Sakal; a.g.e., 3
15
Akdoğan; a.g.e., 75-79.
16
Sakal; a.g.e., 28.
11
12
6
Yukarıda saydığımız sorunlar beraberinde bütçe açıklarını getirmekte ve
bütçe disiplininde bozulmalara neden olmaktadır. Belli bir dönem içerisinde
devletin
bütçe
gelirleri
ile
bütçe
giderleri
arasındaki farka
bütçe
açığı
denilmektedir. 17 Son 20-30 yıl içerisinde hemen hem bütün gelişmiş veya
gelişmekte olan ülkelerde bütçe açıkları önemli bir sorun olarak durmaktadır. 18
William Niskanen, kamu kesiminin büyümesini bürokrasinin genişlemesi ve
artan bürokratik harcamalara bağlamaktadır. Dolayısıyla bu genişlemenin önüne
geçebilmek amacıyla, devletin ve bürokratik yapının anayasal hükümlerle
sınırlandırılması gerektiğini vurgulamaktadır. Örneğin, kamu harcamalarının artış
yüzdesinin GSMH artış yüzdesinden fazla olmaması gerektiğini savunmuştur. 19
2.1.3.2. Mali disiplinin bozulması
Mali disiplin sorunu, yüzyıllar öncesinden var olan ve ekonomik istikrarın
sağlanmasında vazgeçilmez öneme sahip olan bir kavramdır. Mali disiplin, kamu
kesimi gelirleri ile giderleri arasındaki dengeyi ifade etmektedir. 20 Siyasi iktidar
tarafından kamu harcamalarının sürekli olarak arttırılması, vergileme yetkisinin
hükümetlerin takdirine bırakılması, borçlanma konusunda bir ölçünün olmaması
mali disiplinin süreç içerisinde bozulmasına neden olmuştur. 21
Klasik İktisadi Yaklaşım’ın piyasaların kendiliğinden dengeye geleceği ve
denk bütçe varsayımı, 1929 Dünya Ekonomik Bunalımı sonrası Keynesyen
teorilerin de etkisi ile ortadan kalkmıştır. Bu tarihlerden itibaren açık bütçe
17
Kamu açığı (diğer bir ifade ile Kamu Kesimi Borçlanma Gereği - KKBG veya Kamu Kesimi Finansman
Açığı - KKFA) ise bütçe açığından daha geniş bir kavramdır ve belli bir dönem içerisinde toplam kamu
harcamaları ile toplam kamu gelirleri arasındaki farkı ifade etmektedir. Dolayısıyla KKBG içerisine; merkezi
devlet örgütü yanında yerel yönetimler, sosyal güvenlik kurumları, KİT’ler, fonlar, döner sermaye
işletmelerinin açıklarının toplamı girmektedir. (Sakal; a.g.e., 32).
18
Sakal; a.g.e., 39.
19
Sakal; a.g.e., 65.
20
Aktan, C. C., Çoban, H. Demir, İ. C. (2007). Kurumsal Maliye Politikası Perspektifinden Vergi ve
Harcama Sınırlamaları, C. C. Aktan, D. Dinleyici,İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası –
Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 168.
21
Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 168.
7
politikaları olağan bir durum şeklinde karşılanmış, mali disiplinin bozulmasına veya
mali disiplinden uzaklaşılmasına neden olmuştur. 22
Ülkelerarası rekabet ve ülkelerin sanayileşme eğilimleri geçmiş yüzyılda
kamu kesiminin büyümesine neden olmuş, ülkelerin dış açıkları ve borç yükü
artmaya başlamış, buna paralel olarak mali disiplinden uzaklaşılmıştır. 23
Mali disiplinin bozulması ile vergi ve borç yükü artmış, devletin faiz yükü
artmış, yatırımlar ve tasarruflar üzerinde olumsuz etkiler yaratmış, ekonomik
büyümeyi olumsuz etkileyerek kayıt dışı ekonomik yapının ve rant ekonomisinin
güçlenmesine neden olmuştur. 24
Son yıllarda bir çok ülkede kamu borçlarının aşırı artması ve mali açıkların
büyümesi, kamu finansmanının ne şekilde sağlanacağı ile ilgili soruları da
arttırmıştır. Bu noktada mali kurallar; mali, disiplini sağlamada ve mali kredibiliteyi
arttırmada önemli kurumsal mekanizmalar yaratmaktadır. 25
Mali disiplin sorunu, çağımızın en önemli mali sorunların başında
gelmektedir. Mali kurallar ile mali disiplin birbirini tamamlayan veya birbirine paralel
mali kavramlardır. Bu bağlamda, bir ülkede mali disiplin sağlanmadan mali
kuralları oluşturmak ve uygulamak nerede ise imkansız görünmektedir.
2.1.3.3. Bütçeleme ile ilgili ortaya çıkan sorunlar
Günümüz
bütçeleme
sürecinde
kamu
idari
birimlerinin
harcamaları,
harcamacı kuruluşların ödenek tekliflerini Maliye Bakanlıklarına bildirmesi sonrası
hükümetin ödenek dağıtımında öncelik sıralaması yapması ile ortaya çıkmaktadır.
Ancak, çıkar ve baskı gruplarının bu süreçte etkili olması hem bütçe
harcamalarının artmasına hem de kamu harcamalarında etkinliğin azalmasına
neden olmaktadır.
22
Vural; a.g.e., 97.
Aktan ve Vural; a.g.e., 130.
24
Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 168.
25
Yereli, A.B. (2011, 8 Ekim). Mali Kural-Tek Başına Mali İstikrarı Sağlamaya Yeter mi? Yönetim ve
Ekonomi Bilimleri Konferansı’nda sunuldu, SOBİAD - Sosyal Bilimler Araştırmaları Derneği, İzmir. Web:
http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 19.05.2014 tarihinde alındı.
23
8
Diğer taraftan bütçelemede kaynaklar rasyonel dağıtılması gerekirken, bir
önceki yıl bütçesi esas alınarak hazırlanmaktadır. Bu durumda kaynakların etkin
ve verimli kullanılması şansı ortadan kalkmaktadır. Buna ilave olarak, her yıl
yapılması zorunlu olan cari veya adi giderler (personel ücretleri, işsizlik sigortası
ödemeleri, emekli aylıkları gibi) hükümetlerin kamu giderlerini azaltma ve kendi
politikalarını uygulama şansını ortadan kaldırmaktadır.
2.1.3.4. Geleneksel maliye politikalarının başarı şansının azalması
Bilindiği üzere, iradi (ihtiyari) maliye politikası ile otomatik stabilizatörlerin
ekonomik
istikrarı
sağlamadaki
başarısı
son
yıllarda
yoğun
bir
şekilde
tartışılmaktadır. Bu durumda mali kurallar bu başarısızlığı çözmede ikinci en iyi
seçenek olarak tercih edilmektedir. 26
Dışlama etkisi, maliye politikası uygulamalarındaki gecikmelerin konjonktürün
olumsuz etkilerini giderememesi, borçlanmanın gelecek kuşakların üzerine yük
bindirmesi
gibi
nedenler,
geleneksel
maliye
politikasının
başarı
şansını
düşürmektedir.
2.1.3.5. Diğer gerekçeler
Mali kurallara geçilmesinin veya mali kurallara başvurulmasının yukarıda
saydığımız başlıklar dışında diğer gerekçeleri şu şekilde özetlenebilir:
•
Neo - liberal politikaların (serbestleşme, kuralsızlaştırma) da etkisiyle
ekonomik yapının kırılgan hale gelmesi, krizlerin ortaya çıkması ve buna
bağlı olarak mali yapının bozulması, 27
•
Fiyat istikrarı ve tam istihdamı (makro ekonomik istikrarı) sağlayıcı
politikaların hayata geçirilmek istenmesi,
26
Vural; a.g.e., 105.
Bülbül, D. Bozoğlu, T. (Mart 2011). Serbest Piyasa Ekonomisine Yeni Düzen: Mali Kural, Vergi Dünyası
Dergisi, Sayı 355, s. 16-19.
27
9
•
Mali piyasalarda uygun bir faiz oranını belirleyerek, özel yatırımlar
üzerindeki dışlama etkisini ortadan kaldırma isteği, 28
•
Vergi yükünün azaltılması ve buna bağlı olarak piyasanın önünün
açılması,
•
Kamu açıklarının azaltılması ve kamu borçlarının makul bir seviyeye
çekilmek istenmesi, 29
•
Kamu hizmetlerinde şeffaflığın ve tarafsızlığın sağlanması,
•
Baskı ve çıkar gruplarının kamu idarelerindeki olumsuz etkisinin
azaltılması,
•
Siyasi yatırımın ve buna bağlı olarak kamu kaynaklarının israfının önüne
geçilmek istenmesi.
2.1.4. Mali saydamlık ve mali kural ilişkisi
Mali kuralların amaçlarından birisi de kamu mali yönetiminde mali saydamlığı
sağlamaktır. Mali saydamlık, kamu kesiminin yapısı ve fonksiyonları, maliye
politikası hedefleri, kamunun hesapları ve geleceğe dönük projeksiyonlarının
kamuya açık olmasıdır.
Mali saydamlık, devletin görev ve fonksiyonlarının, kamu mali yapısına ilişkin
bilgilerin, hesapların, planların ve projeksiyonların açık, anlaşılır, düzenli ve
güvenilir bir şekilde kamuoyunun bilgisine sunulmasına denilmektedir. 30
Kamu hesaplarının düzenli ve güvenilir bir şekilde kamuoyuna açıklanması
ulusal ve uluslararası düzeyde büyük önem taşımaktadır. Ülkeye borç veren
uluslararası kuruluşlar ve firmalar, borç verdikleri ülkenin veya kuruluşun mali ve
ekonomik performansı ile ilgili doğru ve güvenilir bilgiye ihtiyaç duyarlar. Burada
asimetrik bilgi sorunu ortaya çıkmaktadır. Yunanistan Krizi’nde görüldüğü üzere,
28
Özker, N. Biniş, M. (2009). Mali Kurallar ve Bir Vergi Anayasası Yaklaşımı , Hukuk Ve İktisat
Araştırmaları Dergisi, Cilt 1, No 1, 45.
29
Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19.
30
Mali Saydamlık İzleme Raporu 3, (Aralık 2005). Ankara, TEPAV Yayını, 7.
10
kriz yaşayan ülkenin mali ve ekonomik sorunları bir tür negatif dışsallık yaratarak
diğer AB üyesi ülkeleri de etkilemiştir. Ayrıca borç veren ülkelerin alacaklarını
garanti altına alacakları uluslararası sözleşme ve yaptırımlarında yerleşmiş olması
gerekmektedir. 31
Yukarıda bahsedilen sorunlar mali ve parasal düzeyde saydamlığın ve mali
kuralların önemini daha da arttırmıştır.
2.1.5. Mali kuralların dayanakları
Mali kuralların dayanakları; anayasa, yasalar, uluslararası anlaşmalar,
hükümet programları, politika kuralları, bütçe planları, orta vadeli mali planlar, orta
vadeli programlar olabilmektedir. 32
Anayasalar normlar hiyerarşisinde en üstte yer aldığından, anayasal düzeyde
belirlenen mali kuralların kesin, uyulması zorunlu, değiştirilmesi zor bir nitelik
kazanacağı tartışmasızdır. İsmi mali kural olmasa da anayasal düzeyde ortaya
konulan bazı mali hükümler, mali kural niteliğine bürünmekte veya örtük mali kural
şeklinde ifade edilebilmektedir.
Anayasal düzeyde belirlenen mali kurallar, ülkenin içerisinde bulunduğu
sosyal ve ekonomik yapıya uygun olmalıdır. Sosyal ve ekonomik yapıdan uzak
hazırlanan anayasal kurallar beraberinde belli sorunları da getirebilmektedir.
Örneğin, özelleştirmeler için gerekli alt yapı oluşturulmadan, kamuya ait
kuruluşların satışının anayasal düzeyde hükme bağlanması yanlış sonuçlar ortaya
çıkarabilmektedir.
Diğer bir husus, yasal düzeyde belirlenen mali kurallarla anayasal düzeyde
belirlenen mali kurallar arasında tutarlılığın sağlanmasıdır. Örneğin, Hazinenin
Merkez Bankasından avans almaması yönünde anayasalara kesin hüküm
31
Aktan, C. C.,Vural, İ. Y., Karaaslan Y. T. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal
Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler) Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası
Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 193-196.
32
Aktan ve Vural; a.g.e., s. 122.
11
konulurken, bu ilkeyi ihlal edici yasal düzenlemelere yer verilmesi, anayasal mali
hükümleri de tartışılır hale getirecektir.
Yasaların en temel özellikleri, ülkelerin yasama organları tarafından
çıkarılması, bağlayıcı, sürekli, objektif ve soyut olmasıdır. Ülke uygulamalarına
bakıldığında, birçok ülkede yasal düzeyde belirlenen mali kuralların önemli ölçüde
uygulamaya geçirildiği de görülmektedir.
Mali kurallar politika kuralları şeklinde de uygulanabilmektedir. Politika
kuralları diğer mali kurallara göre daha basit uygulanmasına rağmen ortaya
çıkardığı en büyük risk, politika kurallarına uyulmaması durumunda yasal bir
yaptırımının olmaması, sadece politikayı uygulayan otoritenin itibar kaybına
uğramasıdır. 33
Mali kuralların dayanakları olan anayasalar, yasalar, uluslararası anlaşmalar
ilerleyen bölümde, Türkiye ve yabancı ülke uygulama örnekleri ile birlikte detaylı
bir şekilde incelenecektir.
2.1.6. Mali kuralların türleri
Mali kurallar ile ilgili değişik tür ve sınıflandırma yapılmaktadır. İlk ayırım; katı
ve esnek mali kural ayırımıdır. Bu ayırıma göre; siyasi iktidarın tercihleri veya
ekonomik koşullardaki değişmelere bağlı olarak değişebilen kurallar esnek,
değişmeyen veya esnek olmayan kurallar ise katı (süreklilik arz eden) mali
kurallardır. 34
İkinci sınıflamada, anayasalara dayalı olanlara anayasal mali kurallar,
yasalara dayalı olanlara ise yasal mali kurallar ismini almaktadır. Diğer bir
sınıflamada,
33
34
enflasyon
Bülbül, Bozoğlu; a.g.m.; 16-19.
Aktan ve Vural; a.g.e.,122.
gerçekleşmelerine
dayalı
olarak
harcama
tavanı
12
oluşturuluyorsa reel mali kurallar; enflasyondaki değişmeler dikkate alınmıyorsa
nominal mali kurallar ayırımıdır. 35
Üçüncü tür sınıflandırmada mali kurallar sayısal ve sayısal olmayan mali
kurallar şeklinde ayrılmaktadır. Bütçe, borçlanma, kamu gelir ve giderleri gibi
maliye politkası araçlarına getirilen rakamsal veya oransal sınırlamalara sayısal
mali kurallar denilmektedir. Bu açıdan Maastricht Kriterleri ile getirilen bütçe
açığının GSYH’ye oranının % 3’ü geçmemesi veya kamu borlarının GSYH’ye
oranının % 60’ı geçmemesi sayısal mali kurallara verilebilecek örneklerdir.
Türkiye’de sayısal mali kural adı altında bir düzenleme bulunmamaktadır. Örneğin,
faiz dışı fazla hedefi adı altında kamu mali yönetimine getirilen sınırlamalar, adı
konulmasa da sayısal mali kurallara verilebilecek örnektir.
Sayısal olmayan mali kurallar ise miktar ve oransal olarak maliye politikası
araçlarına sınırlama getirmeyen, bütçe süreçlerine getirilen ilkesel sınırlamalardır.
Örneğin, bütçenin hazırlanması, onaylanması ve uygulanması aşamalarında,
şeffaflık, hesap verilebilirlik, denetim ve yaptırımlara ilişkin ortaya konulan
kurallardır. Türkiye’de 5018 Sayılı Kanun ile bu ilkeler açıkça ortaya konulmuştur.
Diğer bir ayırım, mali kuralların açık ve örtük bir şekilde düzenlenmesidir. Bu
ayırıma göre; mali kurallar açıkça yasalarda, anayasada veya diğer mevzuatlarda
ortaya konulmuş ise açık mali kuralar; ilgili kuralların dayanağının yasa, politik
taahhütname, koalisyon antlaşması veya alt hukuki metinler olmaması ve
uygulamanın belirli bir süreyle sınırlandırılmış olması durumunda ise örtük mali
kurallar olarak ifade edilmektedir 36. Türkiye’de IMF ile yapılan üçer yıllık Stand-by
anlaşmaları örtük mali kurallara örnek teşkil ederken; 2011 yılında TBMM’ye gelen
Mali Kural Kanun Tasarısı ise açık mali kurallara örnektir. Açık ve örtük mali
kurallarla ilgili ikinci bölümde ulusal ve uluslararası düzeyde birçok uygulama
örneklerine yer verilecektir.
35
Aktan ve Vural; a.g.e., 123.
Kaya, F. (2010). Türk Kamu Mali Yönetiminde Örtük Mali Kurallar ve Ülke Tecrübelerinin
Değerlendirilmesi, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası
Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve
Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 386.
36
13
Mali kuralların sınıflandırılmasında genellikle maliye politikası araçları dikkate
alınmaktadır. Uygulamada da en fazla başvurulan bu ayırıma göre mali kurallar;
vergi, harcama, bütçe ve borçlanma kuralları şeklinde bir sınıflamaya tabi
tutulabilir.
Vergileme ile ilgili mali kurallar; gelecek mali yıl içerisinde toplanacak
vergilerin miktarı, mevcut vergilerin artış oranları, hangi idare tarafından tahsil
edileceği, vergi yükünün anayasada belirtilmesi, verginin konusu, muafiyet, istisna,
indirim ve oranlarla ilgili sınırlamalardır. Örneğin, merkezi idare ile yerel
yönetimlerin gelir kaynaklarını ne şekilde paylaşacağı ile ilgili kurallar, vergi
oranlarındaki artışın hangi kritere göre (enflasyon veya yeniden değerleme oranı)
yapılacağı gibi.
Harcama ile ilgili mali kurallar; kamu harcamalarındaki artışın miktarı ve
bileşimi, hangi harcamaların öncelikli olduğu, kamu harcamalarının denk bütçe
kuralı 37 ile sınırlandırılması, kamu harcamalarının GSYH’ye oranı, kamu
harcamalarındaki artışın vergi artışı ile finanse edilmesi zorunluluğu, devletin
görev ve fonksiyonlarının anayasada açıkça belirtilmesi, 38 merkezi idare ile yerel
yönetimlerin hizmetleri bölüşmeleri ile ilgili sınırlamalardır.
ABD, İngiltere, İsveç, Hollanda gibi sanayileşmiş birçok ülkede uygulamaya
konan harcama ile ilgili mali kurallar, genellikle bir mali aşan süreleri
kapsamaktadır. İsviçre ve ABD gibi ülkelerde, sınırlamaların ötesinde harcama
yapılabilmesi için harcamaları finanse edebilecek ek gelir sağlama zorunluluğu
bulunmaktadır. 39 Ek harcama için ek gelir sağlama zorunluluğu, mali disiplinin
sağlanmasında etkili olmaktadır.
Bütçe ile ilgili mali kurallar; bütçe ile ilgili göstergelere getirilen sınırlamalardır.
Örneğin, bütçe açıklarının GSYH’ye oranına getirilen sınırlamalar, kamu gelir ve
kamu giderlerinin birbirine denk olması ile ilgili sınırlama, borçlanmaya ancak ve
Denk bütçe kuralına göre, devletin gelirleri kadar harcama yapması şarttır ve gereklidir.
Örneğin, özel sektör işletmelerinin rahatlıkla yapabileceği işlere devletin girmemesi gibi.
39
Vural;a.g.e., 102.
37
38
14
ancak yatırımların finansmanı içi başvurulabileceği ile ilgili zorunluluk (altın kural)
gibi. 40
Bütçe ile ilgili mali kurallar, ülkelerin mali durumları ve mali göstergelerine
göre farklılık arz edebilmektedir. Örneğin, İngiltere’de altın kural uygulanmaktadır
ve
bu
kurala
göre
hükümet
sadece
yatırımları
finanse
etmek
için
borçlanabilmektedir. Almanya’da ise altın kural gereği, bütçe açığı hükümetin
yapacağı yatırımların miktarı aşamayacağı öngörülmektedir. 41
İsviçre’de bir mali yıl içerisinde bütçe denkliğinin sağlanması anayasal bir
zorunluluk iken; Kanada, İspanya, Almanya gibi ülkelerde denk bütçenin
sağlanması birer mali kural gibi uygulanmaktadır. Türkiye’de ise özellikle 20002001 yıllarındaki krizlerden sonra faiz dışı fazla 42 hedefi, hem bütçe açıklarını
sınırlandırma hem de mali disiplini sağlamada örtük mali kural uygulamalardır.
Borçlanma ile ilgili mali kurallar; borçlanma ile ilgili mali kurallar, merkezi veya
yerel yönetimlerin borçlanma kaynaklarına veya miktarına yönelik sınırlamalardır.
Örneğin, Hazinenin Merkez Bankasından alacağı avanslara getirilen sınırlamalar,
yurtdışından yapılan borçlanmalara getirilen sınırlamalar, toplam borçların
GSYH’ye oranına getirilen sınırlamalar gibi.
Borçlanma ile ilgili mali kurallar ülkeler açısından farklılık arz etmektedir. AB
üye ülkelerinde genellikle Maastricht Kriterleri geçerli iken, ABD gibi federal yapıya
sahip ülkelerde, hem merkezi devlet hem de federal düzeyde borç kriterleri
uygulanabilmektedir.
2.1.7. Mali kuralların taşıması gereken özellikler
Mali kuralların kendisinden beklenen başarıyı elde edebilmesi için bazı
özelliklere sahip olması gerekir. Mali kurallar iyi tanımlanmalı, şeffaf, basit, sık
40
Aktan ve Vural; a.g.e., 123.
Vural; a.g.e., 101.
42
Birincil bütçe fazlası olarak da ifade edilen faiz dışı fazla; faiz giderleri hariç, kamu gelirlerinin kamu
giderlerini aşan kısmına denilmektedir.
41
15
değişmeyen, kalıcı, yaptırımı güçlü olabilmelidir. 43 Ayrıca mali kurallar, hedeflediği
amaçlara yönelik hazırlanmalı ve uygulanmalıdır. Örneğin, ülkede enflasyon
yaşanıyorsa kamu harcamalarına üst sınır getirilmelidir.
Mali kural düzenlemelerinin kamuoyunda yeterince tartışılması, kuralların
açık ve anlaşılır olması, ekonomik krizlere karşı esnekliğe sahip olması ve kamu
yatırım harcamalarını kısıtlayıcı olmaması gerekmektedir. 44
Vergi ve harcama ile ilgili kuralların halka tanıtılması gerekir. Beklenmeyen
olağanüstü durumlar ortaya çıktığında yeterince esnek olabilmelidir. Creel’e göre
mali kurallar; iyi tanımlanmış olmalı, şeffaf olmalı, basit olmalı, esnek olmalı,
amaca uygun olmalı, yaptırım gücü olmalı, tutarlı olmalı, etkin olmalıdır. 45
2010 yılında TBMM’ye sunulan Mali Kural Kanun Tasarısı’na göre mali
kurallar şu özellikleri taşımalıdır 46:
• Mali kural, ülkenin kamu açığını ve borç stokunu sürdürülebilir seviyede
tutmalıdır.
• Beklenmedik durumlarda kuraldan sapma olduğu zamanlar, telafi edici
mekanizmaların tesis edilmesi gerekir.
• Mali
kural
ile
uygulanacak
olan
maliye
politikalarının
otomatik
istikrarlandırıcıların işleyiş mekanizmasını bozmaması gerekir. Diğer bir
ifade
ile
ekonominin
daralma
dönemlerinde
genişleyici,
büyüme
dönemlerinde ise daraltıcı özelliklere sahip olması gerekir.
• Mali kuralların kamuoyunda kolaylıkla takip edilebilmesi, şeffaflık ve hesap
verebilirlik açısından önemlidir. Bu açıdan mali kuralın basit ve anlaşılır
olması gerekir.
43
Aktan ve Vural; a.g.e., 131.
Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19.
45
İnternet: Creel, J. (2003). Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public Finance the Stability and
Growth Pact, Observatoire Francais des Conjonctures Economiques (OFCE); ESCP Europe - OFCE, No.
2003-04, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=826285, adresinden 08.12.2013’te alınmıştır.
46
İnternet: Mali Kural Kanun Tasarısı (2011), TBMM, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/10891.pdf,10.12.2013 tarihinde alınmıştır.
44
16
• Mali kurallara geçilmeden önce mali reformların hayata geçirilmesi gerekir.
• Mali kuralların uygulama zamanının iyi belirlenmiş olması gerekir.
Mali kuralların; yasal dayanaklarının olması (anayasal düzenleme,
uluslararası anlaşma veya herhangi bir yasal düzenleme), yaptırım güçlerinin
olması (kurallara uyulmadığı takdirde kurallara uymayanlara ceza uygulanması),
geçici değil kalıcı olmaları (yıllık olarak hazırlanan bütçe kanunlarında değil uzun
bir süre uygulanabilen) özelliklere sahip olması gerekir. 47
2.1.8. Mali kuralların denetimi
Denetim ve yaptırımdan bağımsız uygulanan mali kuralların başarı şansı çok
düşüktür. Mali kuralların denetimi ülkelerin siyasal, hukuksal ve idari yapılarına
göre farklılık arz edebilmektedir. Mali kuralların anayasalara dayalı olduğu
ülkelerde, mali kuralların denetimi genellikle ülkelerin Sayıştayları veya yüksek
hesap mahkemeleri tarafından gerçekleştirilmektedir. 48
Mali kuralların anayasa dışında diğer yasal düzenlemelere dayalı olduğu
ülkelerde, kurallara uyulup uyulmadığını farklı organlar denetleyebilmektedir.
Örneğin, AB’de mali kuralların denetimini Maastricht Antlaşması’na dayalı olarak
Avrupa Komisyonu ve Bakanlar Konseyi üstlenirken; ABD’de Kongre Bütçe
Bürosu ve Yönetim ve Bütçeleme Bürosu, Japonya’da ise Maliye Bakanlığı
denetim görevini üstlenmektedir. 49
Mali kuralların denetimi sonrası ortaya çıkan kural ihlallerinin yaptırımı da
ülkeye göre farklılık arz etmektedir. İngiltere, Almanya, Avustralya, Yeni Zelanda
gibi ülkelerde kural ihlallerinde herhangi bir yaptırım söz konusu değil iken;
Avusturya’da kural ihlali yapan idareye para cezası, Kanada’da kabine üyelerine
maaş kesintisi yapılmaktadır. 50
İnternet: Şengönül, A., Songur, M. (Kasım 2010). Türkiye’de Mali Kural: Olsaydı Ya Da Olacaksa, SETA
- Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı ,www.setav.org, adresinden 23.11.2013’te alınmıştır.
48
Vural;a.g.e., 99.
49
Vural;a.g.e., 99.
50
Vural;a.g.e., 100.
47
17
Türkiye’de IMF’nin temel koşullarından birisi olan faiz dışı fazla kuralı ihlal
edildiğinde, IMF desteğini çekmekte ve uluslararası finans piyasalarındaki itibarı
kayba uğramaktadır. Ancak olağanüstü koşulların ortaya çıkmasında (ekonomik
kriz gibi) mali kurallar birçok ülkede esnetilebilmektedir.
2.1.9. Mali kurallara yönelik eleştiriler
Mali kurallar ile ilgili olumlu veya olumsuz bazı eleştiriler yöneltilmektedir.
Mali kurallara yönelik olumlu eleştirilerden birincisi; borçlanma ile ilgili
getirilen sınırlamalar, kamu borç yükünü hafifleterek borçlanma riskini ve kamu
borcunun emisyonla finansmanını ortadan kaldırmakta, bu durum enflasyon gibi
ekonomik istikrarsızlıkların azaltılmasının yanında, gelecek nesillerin üzerine
yıkılacak borç yükünden de kurtulmasını sağlamaktadır, şeklindedir. 51
Olumlu eleştirilerden ikincisi; mali kurallar süreklilik arz eden kurallar olduğu
için, siyasilerin oylarını arttırmak için seçim yatırımı yapmalarını engellemekte ve
böylece kamu açıklarının artmasına engel olunabilmektedir, yönündedir. 52
Olumlu eleştirilerden bir diğeri; mali kurallar sistematik bir şekilde hazırlanıp
topluma ilan edildiği için bilgi asimetrisini de ortadan kaldırmaktadır. Diğer taraftan
mali kurallar, sürekli ve kararlı bir şekilde uygulandığında iradi maliye
politikalarında ortaya çıkabilecek gecikmeleri de ortadan kaldırabilmektedir. 53
Olumsuz eleştirilerden birincisi; kurallı maliye politikalarının konjonktürel
dalgalanmalara karşı esnek olmadığı,
siyasi iktidarın elini bağladığı ve
konjonktürel dalgalanmalara karşı ancak iradi maliye politikaları ile karşı
konulabileceği yönündedir. Mali kurallar ekonomiyi bir nevi “otomatik pilota”
bağladığı için özellikle kısa vadede değişen koşullara karşı önlem alınmasını
güçleştirmektedir. 54
51
Vural; a.g.e., 104.
Vural; a.g.e., 104.
53
Vural; a.g.e., 104.
54
Aktan ve Vural; a.g.e., 126.
52
18
İkinci eleştiri; mali kuralların başarılı olabilmesi için güçlü bir siyasi iradenin
var olması gerektiği yönündedir. Eğer mali kurallar AB ve IMF gibi ulusüstü kurum
ve örgütler tarafından desteklenmiyor veya denetlenmiyorsa başarılı olma şansı bir
hayli düşüktür. 55 Diğer taraftan mali kurallara uyulmadığı takdirde ne tür
yaptırımların uygulanacağı anayasada yer almaması anayasaların üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ile ters düşecektir. 56
Üçüncü eleştiri; mali kuralların gereksiz birçok bürokratik işlem doğurduğu
yönündedir. 57 İktisadi koşullar veya iktisadi problemlere (kriz gibi)
göre
değişmeyen mali kurallar, sadece katlanılması gereken prosedür veya ağır
bürokratik işlemler yığını haline gelmektedir.
Ekonomi ve ekonomik ilişkiler toplumsal yaşamın en dinamik alanını
oluşturmaktadır. Bu en dinamik alanı belli bir iktisadi anlayış çerçevesinde
anayasalara hapsetmek bazı sorunları da beraberinde getirmektedir. 58 Bu
anlamda mali kurallar anayasalarda yasakçı veya bağlayıcı olmak yerine, yalnızca
hedef, program veya temenni şeklinde uygulanmalıdır. 59
Mali kurallara yönelik “siyasi iktidarın bu şekilde sınırlandırılması demokrasi
ile bağdaşmayacağı” yönündeki eleştirisi ve iddiası temelsizdir. Çünkü siyasi
iktidarı ekonomik meselelerde tamamen serbest bırakmak, siyasal yapının
doğasında var olan oy alış verişi ile siyasi yapının yozlaşmasına neden olmaktadır.
Mevcut iktidarlar toplumun yararına olan hizmetlerden ziyade oy alabileceği
hizmetlere veya harcamalara yönelmektedir.
Hükümetlerin bu şekilde sınırlamalara tabi tutulması, değişen ekonomik
yapıya uyumu zorlaştırmaktadır. Diğer taraftan; seçimle iş başına gelen
hükümetlerin
sınırlandırılmanın
demokratik
olmadığı
yönünde
eleştiriler
yöneltilmektedir.
55
Aktan ve Vural; a.g.e., 126.
Yüzbaşıoğlu, N. (2012) Anayasa ve Ekonomi, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin, (Editörler), Anayasadan
Mali ve Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 44 - 45.
57
Vural; a.g.e., s. 103.
58
Yüzbaşıoğlu, a.g.e., s. 44.
59
Yüzbaşıoğlu, a.g.e., s. 45.
56
19
Bu eleştirilere rağmen parasal bazı sınırlamaların uygulanması, toplumla
siyasi iktidarlar arasındaki belirsizlikleri ortadan kaldıracak (siyasi iktidarın alacağı
kararları ve izleyeceği politikaların önceden bilinmesi nedeniyle) ve geleceğe
dönük kararların daha sağlıklı alınmasını sağlayacaktır. 60
Diğer taraftan siyasi iktidarların seçim beyannamelerinde ayrıntılı mali
konulara (bütçeden ne kadar transfer yapılacağı, emisyon hacminin ne kadar
olacağı gibi) yer verilmemesi, iktidarların bu konularda tamamen taktiri kararlar
almasına neden olmaktadır.
Siyasi iktidarların istediği gibi transfer ödemesi yapması, iç ve dış
borçlanmaya gitmesi gibi uygulamaları mali dengeyi bozabilmektedir. Bu durumda
siyasi iktidarların anayasal bazı kurallar içerisinde kalması gerçek demokrasiler
için vazgeçilmez bir unsurdur.
Ancak, bütçe, vergi, borçlanma, özelleştirme ve kamulaştırma, transfer
harcamaları gibi mali performans göstergelerinden hangileri üzerine kurumsal ve
hukuksal sınırlama getirileceği de ayrı bir soru işaretidir. 61 Çünkü bu mali
göstergeler
Dolayısıyla
zaman
içerisinde
değişmeyen
ve
birçok
katı
değişken
mali
faktörden
kurallar,
etkilenmektedir.
ekonomik
gidişatı
frenleyebilmektedir.
2.2. Mali Kurallara İlişkin Temel Yaklaşımlar
Mali kuralların teorik alt yapısı Anayasal İktisat Yaklaşımı’na dayanmaktadır.
Bu başlık altında, Anayasal İktisat Yaklaşım’ın nasıl ortaya çıktığı, diğer iktisadi
yaklaşımlarla olan ilişkisi, temel varsayımları ve mali kurallarla Anayasal İktisat
ilişkisi ele alınacaktır.
60
61
Savaş, V. F. (2007). Anayasal İktisat, 4. Baskı, Ankara, İlke Yayınevi, 48.
Yüzbaşıoğlu, a.g.e., 45-46.
20
2.2.1. İktisadi Yaklaşımlar ve Anayasal İktisat ile ilişkisi
A. Smith’in öncülük ettiği Klasik İktisadi Yaklaşım, 1929 Dünya Ekonomik
Bunalımı’ndan sonra önemli ölçüde tartışılmış ve bu tarihlerden itibaren J.M.
Keynes’in öncülük ettiği Keynesyen Yaklaşım yaygınlık kazanmıştır.
Keynesyen Yaklaşım, devletin ekonomik hayatta vazgeçilmez olduğunu ve
devletin kamu harcamaları ve vergiler yolu ile ekonomik hayatı düzenlemesi
gerektiği üzerinde durmaktadır.
Ancak 20. yüzyıl boyunca artan kamu harcamaları devletin büyümesine
neden olmuştur. Artan kamu harcamaları daha fazla vergi, para basımı veya
borçlanmayı da zorunlu hale getirmiştir. Keynesyen İktisadi Düşünce’nin sonuçları
olarak kabul edilen bu sorunlar, 1970’lerden itibaren Klasik İktisada dayalı teorileri
yeniden tartışılır hale getirmiştir. 62
Keynesyen iktisadi düşünce sonrası ortaya çıkan çağdaş iktisadi yaklaşımlar
içerisinde; Monetarizm, Rasyonel Beklentiler Teorisi, Kamu Tercihi ve Anayasal
İktisat, Arz Yönlü İktisat sayılabilir. 63 Bu teorilerden birisi olan Anayasal İktisat,
siyasi iktidarın yetkilerinin sınırlandırılması gerektiğini savunmaktadır.
Anayasal İktisat kavramı, 1970’lerden itibaren farklı bir politik tutum ve
araştırma eğilimini tanımlamak amacıyla kullanılmaya başlanmıştır. Anayasal
İktisat, ilgilendiği konular açısından ele alındığında yeni ve değişik bir bilim dalı
olarak tanımlanamaz. Anayasal İktisat, Klasik İktisadi Yaklaşım’ın yeniden ve
genel düzeyde canlanması olarak kabul edilmektedir. 64 Anayasal İktisat, Klasik
İktisadi Yaklaşım’ın çerçevesini daha da genişletmek, hem piyasanın hem de
politikanın değişik hukuksal ve kurumsal yapılar içerisinde işleyişini analiz etmek
amacıyla ortaya çıkmıştır. 65
Güngör, K. (2011). Küresel Kriz Mali Kural ve Türkiye, Nobel Yayınları, Ankara, 1.
Güngör; a.g.e., 48 - 65.
64
Savaş; a.g.e., 31.
65
Sakal; a.g.e., 49.
62
63
21
2.2.2. Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorisi Kavramı
“İktisadi meselelerin çözümünde anayasalar ne derecede etkilidir veya
iktisadi meselelerin çözümünde hükümetlere verilen yetkilerin sınırları ne olmalıdır”
gibi soruların cevabını bulmaya yönelik olarak Anayasal İktisat kavramı ortaya
çıkmıştır. Bu bağlamda Anayasal İktisat, siyasi iktidarların iktisadi hayata
müdahale etmek istedikleri zaman, hangi tür anayasal sınırlarla sınırlandırılması
gerektiği ve bu sınırlamaların iktisadi hayattaki etkilerinin neler olduğunu araştıran
yeni bir yaklaşımdır 66.
Ülkelerin anayasaları, üzerinde inşa edilen ekonomik alt yapıdan bağımsız
değildir. Buradan hareketle ülkelerin vergi yapısı da üretim ilişkileri sonucunda
şekillenir. Dolayısıyla anayasaları ve yasaları salt bir hukuki sorun olarak ele
almak doğru değildir. Bu noktada üretici güçlerin üretimden ne kadar pay aldıkları
(bölüşüm) sorunu çözümlenmeli ve anayasalar bu düzlemde ele alınmalıdır. 67
Siyasi iktidarlar (hükümetler) anayasal kurallarla sınırlandırılmalıdır. Aksi
taktirde, siyasi iktidar saygınlığını yitirmenin yanında, seçmen ile siyasetçi
arasındaki ilişki oy alışverişine dönüşecek ve bu durum hem siyasetçinin hem de
seçmenin yozlaşmasına 68 neden olacaktır. 69
Anayasal iktisat ile ilgili tartışmalar Thomas Hobbes’in 17. yüzyılda açıkladığı
düşüncelerine kadar götürülebilir. Hobbes kısaca, yaşam ve mülkiyet konusunda
güvenliğin sağlanması için egemenlik hakkına sahip bir devlet ile yapılacak
sözleşmenin önemini vurgulamaktadır. 70 İlerleyen tarihlerde Montesquieu, Locke
ve anayasaların ortaya çıkmasında etkili olan düşünürler, devletin faaliyetlerinin
sınırlandırılması ile ilgili benzer görüşleri paylaşmışlardır. 71
Savaş; a.g.e.,25.
Önder, İ. (2012). Ekonomik, Mali ve Vergisel Tercihlerin Anayasadaki Yeri, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E.
Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 7-19.
68
Siyasetçi oy peşinde koşarken, seçmen ise kişisel çıkarları için uğraşan, hatta vereceği oyu şantaj olarak
kullanan bir yapıya bürünecektir.
69
Savaş; a.g.e., 26.
70
Buchanan J. M. (1979). Politics Without Romance: A Setch of Positive Public Choice Theory And İts
Normative İmplications, IHS Journal, Vol: 3, (çev: C. C. Aktan), 1-11
71
Buchanan (1979); a.g.m., 1-11.
66
67
22
Anayasal İktisat veya Ekonomik Anayasa ile ilgili 1930’lu ve 1940’lı yıllarda
Almanya’da Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu’nun üyelerinin (Walter Eucken ve
Franz Böhm gibi) savunduğu bazı görüşler vardır. Bunlar arasında; toplumsal
düzenin bir yönü de ekonomik düzendir, ekonomik düzen için bazı kurum ve
kurallar gerekir, sosyo-ekonomik-politik düzenin kural ve kurumlarını oluşturan bir
devletin varlığı gerekir, devlet rekabeti teşvik edecek, koruyacak, aksak ve haksız
rekabeti engelleyecek ve cezalandıracak kurallar koyması gereklidir, gibi fikirler
yer almaktadır. 72
Anayasal İktisat, her ne kadar çağdaş iktisadi düşünceler içerisinde yer alsa
da Adam Smith’in öncülük ettiği Klasik İktisadi Yaklaşım’la yakın ilişki
içerisindedir. 73 Anayasal İktisatçılara göre, devlet hukuk kuralları ile serbest piyasa
mekanizmasını eksiksiz ve sürekli olarak işleten düzenlemeler getirmelidir. Diğer
bir ifade ile Klasik İktisadi Yaklaşım’ın savunduğu ekonominin kendiliğinden
işleyeceği serbest piyasa düzenini devlet, hukuk kuralları ile işler hale
getirmelidir. 74
Anayasal İktisat, Kamu Tercihi Teorisinin gelişimi ile ortaya çıkan bir
kavramdır. Anayasal İktisat’ın teorik alt yapısı Kamu Tercihi Teorisi’dir. 75 Kamu
Tercihi Teorisi, ilk olarak II. Dünya Savaşı sonrası Amerika Birleşik Devletleri’nde
ortaya çıkan ve çağdaş iktisadi düşünceler içerisinde yer alan bir iktisadi
yaklaşımdır. Buchanan’ın Kamu Tercihi Teorisi çerçevesinde yapmış olduğu
çalışmalar Anayasal İktisat’ın doğuşuna neden olmuştur. 76
ABD’de 1960’lı yılların başında James M. Buchanan başta olmak üzere,
Gordon Tullock, Robert D. Tollison, Viktor Vanberg, Richard E. Wagner, Charles
Rowley, James Gwartney, Geoffrey Brennan, Dennis C. Mueller, Thomas D.
Günay, A. (2007). Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı Ve Türkiye’de
Uygulanabilirliği, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No:2007/375, Ankara, 141-142.
73
Buchanan J. M. (1987). Constitutional Economics, The New Palgrave – A. Dictionary of Economics,
Mamillian, London, (çev. İ. Aktürk), 281.
74
Yüzbaşıoğlu; a.g.e., 42.
75
Sakal, M. Şahin, E. A. (Haziran 2009). Anayasal İktisat’ın Temel Felsefesi Ve Türkiye’de Uygulanabilirlik
Koşulları, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 10, Sayı: 1, 82.
76
Yereli, B.A. (25 Haziran 2012). Bütçelemenin Anayasal Temelleri: Anayasal Bütçe Yaklaşımı, Şeffaf ve
Hesap Verebilir Kamu Yönetimi Sempozyumu’nda sunulmuştur, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı,
Ankara, 43-67, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 31.05.2014 tarihinde alındı.
72
23
Willett, Dwight R. Lee, Peter Bernholz geliştirdiği Virginia Politik İktisat Okulu’nun
öğretisi, “Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat” olarak bilinmektedir. 77
Kamu Tercihi Teorisi, özellikle 1960 ve 1970’li yıllarda gelişmiş ve piyasa
ekonomilerinin yetersizliği teorisine karşılık kamu ekonomisinin yetersizliği teorisini
öne sürmüştür. 78 Kamu Tercihi Teorisi’nin bu tarihlerde ilgi çekmesinin
nedenlerinden birincisi, Neo-klasik yaklaşımların mevcut sorunların çözümünde
yetersiz kalması; ikincisi ise Keynesyen Yaklaşım’ın uygulamada ortaya çıkardığı
sorunlardır. 79
Kamu Tercihi Teorisi, politik karar alma faaliyetlerinin, ekonomi biliminin araç
ve yöntemleri ile analiz edilmesi kavramıdır. 80 Bu yaklaşım, ekonomi biliminde
ayrıntılı analizler için geliştirilmiş araç ve yöntemleri, politik sürece ve kamu
sektörüne uygulamaya çalışmaktadır; diğer bir ifade ile politikanın ekonomik
analizidir. 81 Kamu Tercihi Teorisi’nin diğer yaklaşımlardan ayıran temel özellik;
toplam ekonomik kaynakların kamu kesimi ve özel kesim arasındaki dağılımı ile
kamu kesimi içindeki bileşiminin siyasal süreç içerisinde belirlendiğini ileri
sürmesidir. 82
Kamu Tercihi Teorisi, siyasal karar alma mekanizmalarında rol alan aktörlerin
(bürokrasi, seçmen, politikacı gibi) davranışları ile ilişkilendirilmektedir. 83 Bu teori,
kamu sektöründe tercihlerin nasıl belirlendiği ile ilgilenmektedir. Ayrıca devletin
büyümesinin politik ve ekonomik yozlaşmaya neden olduğunu savunmaktadır. 84
77
Günay; a.g.e., 132.
Buchanan J. M. (1983). The Achievement And - The Limits Of Public Choice İn Diagnosing Goverment
Failure And İn Offering Bases For Constructive Reform, Horst Haunes (Ed.), Anotomy Of Goverment
Deficiencies, Berlin: Springer – Verlag, (çev. C.C. Aktan), 15-25.
79
Hepaksaz, E. (2007). Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Teorisi Perspektifinden Anayasal Mali Reform,
Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, Cilt: 44, Sayı: 514, 91.
80
Buchanan J. M. (1979). Public Choice and Public Finance, In: J.M. Buchanan, What Should Economists
Do? İndianapolis: Liberty Press, (çev. C. C. Aktan), 44.
81
Savaş; a.g.e., 32.
82
Hepaksaz; a.g.m., 91.
83
Buchanan (1979). a.g.m., 1-11
84
Eker, A., Bülbül, D. (2013). Kamu Maliyesi, Özbaran Ofset Matbaacılık, 306. 308.
78
24
Kamu Tercihi Teorisi, kuralları politikaya uygulayan bir bilim dalı iken;
Anayasal İktisat, politik davranışları sınırlayan anayasal hükümlerin neler olması
gerektiği üzerinde durmaktadır. 85
Anayasal İktisat Yaklaşımı, devletin nasıl sınırlandırılabileceği, devletin ne tür
işler yapması gerektiği, ne tür politik kararlar vermesi gerektiği gibi soruların
cevabını bulmaya çalışmaktadır. 86 Buradan hareketle, anayasal reformun amacı,
politikacıların uyması gereken kural ve kurumların oluşturulması ve politikacıların
yetkilerinin sınırlandırılmasıdır. 87 Smith’in 1776’da yazdığı “Milletlerin Zenginliği”
eserinde belirttiğine benzer şekilde; anayasal reformda amaçlanan, politikacıların
çalışmalarında kişiliklerini önemsiz kılacak kurallar ve sınırlamalar getirmektir. 88
Anayasal İktisat, doğrudan doğruya devlete veya siyasi iktidara yönelik
sınırlamalarla ilgilenmektedir. Bu sınırlamalar uygulamada yasal sınırlamalar ve
kurumsal sınırlamalar olarak ortaya çıkmaktadır. 89 Anayasal İktisat, ekonomik
yaşamın meydana geldiği hukuki, kurumsal ve anayasal çerçeveyi incelemeye
yönelik bir yaklaşımdır. 90
Yereli’ye göre Anayasal İktisat; anayasaları sadece ekonomik yönüyle ele
almayan, aynı zamanda devletin siyasi hak, yetki ve sorumlulukları 91 ile
vatandaşların özgürlüklerini ve haklarını da içerecek bir şekilde ele alan bir
yaklaşımdır. 92
Anayasal İktisat’a göre devletin varlığı bir tür toplumsal sözleşmeden
(vatandaşlar arası bir uzlaşma ile belirlenmiş sun’i bir yapı) 93 kaynaklanmaktadır.
85
Sakal; a.g.e., 50.
Buchanan (1979); a.g.m., 67.
87
Buchanan (1987); a.g.m., 280.
88
Buchanan J. M. (1984). Constitutional Restrictions On The Pover Of Government, İn J.M. Buchanan And
R.D. Tollison, (Ed.), The Theory Of Public Choice II, Ann Arbor: The University Of Michigan Press, (çev. Z.
Arıkan), 439 – 451.
89
Savaş; a.g.e., 27.
90
Savaş; a.g.e., 29.
91
Devletin siyasi hak ve yetkisi yasa yapmasıdır.
92
Yereli; Bütçelemenin Anayasal Temelleri: Anayasal Bütçe Yaklaşımı, 52.
93
Işık A., Sakal M., Meriç M. (2010). Anayasal İktisat Teorisi ve Mali Kurallar: Türkiye’de
Uygulanabilirliği, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 15, Sayı: 2,
3.
86
25
Buradan hareketle devlete verilmiş olan yetkiler (vergileme yetkisi gibi) her
durumda sınırlandırılabilir. 94
Devlet, anayasal olarak sınırlandırılabilir. Bu çerçevede, kamu kesiminin nispi
büyüklüğü, reel kamu harcamaları ve reel vergi oranlarının arttırılmasında mevcut
anayasaların önemi oldukça fazladır. 95 Hükümetler bütçe hesaplarını dengeli
tutmalıdır. Merkez Bankası yetkilileri, piyasadaki para miktarını bir yıl içerisinde
belli oranlarda artırabilir. Denk bütçe kuralı ile parasal büyüme hedefi arasında
paralellik kurularak, mali ve parasal kurallar birbirini tamamlayıcı yapıya
kavuşturulabilir. 96
Anayasal İktisat, bir anayasa değişikliğinde meclis üyelerine veya yeni
anayasayı yapacak kuruma nasıl bir anayasa olması gerektiği konusunda normatif
önerilerde bulunma amacını da taşımaktadır. 97 Diğer bir değişle Anayasal İktisat
“oyunun kurallarının” nasıl olması gerektiği ile ilgilenmektedir. 98
Geleneksel İktisat 99 ise, oyunun kuralları ile ilgilenmez; bu kuralları bilinen ve
değişmez olarak kabul eder. 100 Örneğin, talep kanununda tüketicinin gelirinin sabit
veya değişmez kabul edildiği gibi. Geleneksel İktisat,
hukuki, kurumsal ve
anayasal yapı ile ilgilenmez. Diğer bir ifade ile bu yapının mevcut, değişmez ve
incelenen olayla ilgisiz olarak kabul eder. 101
2.2.3. Anayasal İktisat’a yönelik eleştiriler
Anayasal İktisat Yaklaşımı’na yönelik eleştirilerin başında; hükümetlerin
anayasalarla sınırlandırılması belli mali ve ekonomik sorunları da beraberinde
getireceği yönündedir. Özellikle kriz dönemlerinde alınacak kararların ve
uygulanacak mali ve iktisadi politikaların önünde engel oluşturduğu yönünde
Işık, Sakal, Meriç: a.g.m., 3.
Buchanan (1984); a.g.m., 439 – 451.
96
Buchanan (1984); a.g.m., 439 – 451.
97
Savaş; a.g.e., 29.
98
Savaş; a.g.e., 29.
99
Geleneksel (Ortodoks) İktisat, Sovyetler Birliği’nin yıkılmasına kadar olan süreçte Batılı ülkelerin kabul
ettiği iktisat dalıdır. Geleneksel Olmayan (Heterodoks) İktisat ise, Bolşevik İhtilalı’ndan sonra ortaya çıkan
Marksist, Ricardocu veya Yeni Sol olarak tanımlanan iktisat dalıdır (Savaş; a.g.e., 26.).
100
Savaş; a.g.e., 30.
101
Savaş; a.g.e., 28.
94
95
26
eleştirilmektedir. Diğer bir ifade ile kriz dönemlerinde hükümetlere esneklik
sağlamadığı için krizlere karşı alınacak önlemleri de engelleyebilmektedir.
Anayasal İktisat Yaklaşımı’na yönelik karşı görüşler veya belli başlı eleştiriler
arasında, ekonomik ve sosyal alt yapı ve bunun getirdiği sorunlar giderilmedikçe
yapılacak bir anayasal reformun başarı şansının olmadığı yönündedir. 102 Örneğin,
ülkede kapsamlı bir vergi reformu yapılmadan anayasal düzeyde getirilecek
sınırlamaların başarı şansı düşük olacaktır.
Diğer taraftan sık sık yapılan anayasal değişikliklerin siyasi ve toplumsal
istikrarın bozulmasına neden olduğu yönünde de eleştirilmektedir. Özellikle
gelişmekte olan ülkelerde siyasi ve ekonomik yapıdaki istikrarsızlık Anayasal
İktisat Yaklaşımı’nın başarı şansını düşürebilmektedir.
Sosyal ve ekonomik hak ve özgürlükleri anayasa gibi toplumsal bir sözleşme
ile belirlemenin doğru olmadığı, çünkü bu hak ve özgürlüklerin ahlaki bir sorun
olduğu yönünde eleştirilmektedir. Dolayısıyla anayasal düzeyde yapılacak
değişikliklerin çok iyi tanıtılması ve halkın desteğinin alınması gerekmektedir.
Mevcut anayasal düzenden memnun olup da yeni bir anayasanın kendi
çıkarlarını zedeleyeceğini düşünenler (bürokrat, yargıç, parlamenter gibi),
anayasal reforma karşı gelmektedirler. Anayasal reformun gereksiz olduğu ve
başarı şansının olmadığı şeklinde iddialar ortaya atmaktadırlar. Çünkü bu gibi
kişiler mevcut yasal ve anayasal düzene hakim olan ve bu düzenden yarar
sağlayanlardır. 103
Bunların yanında anayasal düzeyde belirlenecek sınırlamaların birçok
gereksiz bürokratik işlem doğuracağı yönünde de eleştirilmektedir. Anayasal
düzeyde belirlenecek temel ilkelere dayalı olarak birçok yasal düzenlemeye de
gidilmesi zorunluluk arz edecektir.
102
103
Savaş; a.g.e., 38.
Savaş; a.g.e., 38.
27
Anayasal
İktisat
Yaklaşımı’nın
temel
hedefi
devleti
hukuki
yönüyle
sınırlandırmak olsa da; mali ve iktisadi hayatın anayasal düzeyde bazı yasakçı
kurallarla düzenlenmesi, özellikle piyasaların işleyişi üzerinde olumsuz etkiler
meydana getireceği yönünde de eleştirilmektedir.
2.2.4. Anayasal İktisat’ın önermeleri
Çağdaş demokrasilerde nasıl ki anayasalar vazgeçilmez bir yapıya sahipse,
iktisadi anayasaların da varlığı ve gerekliliği sosyal ve ekonomik hayatın
düzenlenmesinde olmazsa olmazlar arasında yer almalıdır. Örneğin, mevcut
yapıda var olan borçların gelecek nesillere yüklenilmesi kabul edilemez bir
olgudur. Bununla ilgili yasal ve anayasal düzenlemeler gerekmektedir. Aynı şekilde
krizin yarattığı ağır yüklerin krizle ilgili olmayan kişilere veya toplumsal katmanlara
yüklenilmesi de kabul edilemez bir durumdur.
Mevcut anayasalar, temel hak ve özgürlükler üzerinde titizlikle durmaktadır.
Aynı şekilde ekonomik hak ve özgürlüklerin de vazgeçilmez bir yapıya
kavuşturulması gerekmektedir. Ekonomik hakların, oy alışverişine dayalı olduğu
bir
anayasal
düzenin
değiştirilmesi
ve
ekonomik
anayasalara
geçilmesi
gerekmektedir. 104
Rekabete dayalı serbest piyasa mekanizmasının düzenli işleyebilmesi için,
hukuksal ve kurumsal üst yapının belirlenmesi gerekmektedir. Bu yapıyı
oluşturacak ve koruyacak olan ise iktisadi anayasadır. 105 Borçlanma, para basımı,
özelleştirme gibi gelecek kuşakları da ilgilendiren mali ve ekonomik olguların
toplumsal bir sözleşme halinde anayasalarda yer alması gerekmektedir. 106
İktisadi anayasaların temel amacı, siyasi iktidarların ekonomik konularda
düzenleme yapma yetkisini sınırlandırmaktır. 107 Örneğin, hükümetlerin o yıl
içerisinde ne kadar para basabileceği, bütçe açığı için ne kadar borçlanabileceği
veya ne kadar ek vergi koyabileceği anayasalarda ortaya konulmalıdır.
Savaş; a.g.e., 42.
Yüzbaşıoğlu, a.g.e., 43.
106
Yüzbaşıoğlu, a.g.e., 43.
107
Savaş; a.g.e., 42.
104
105
28
İktisadi anayasaların en önemli özelliği, dönemsel ve toplumsal olarak
farklılık gösterebilmesidir. Dolayısıyla ekonomik anayasalar, herhangi bir ideolojik
veya siyasi yapının ürünü olamazlar. 108
İktisadi anayasaların temel önermeleri; parasal anayasa, mali anayasa, gelir
dağılımı anayasalarıdır.
Para basma ve arz etme yetkisinin devlet tekelinde olması enflasyonun
önemli nedenlerinden birisidir. Bununla ilgili olarak farklı tarihlerde Hayek,
Friedman gibi düşünürler, devletin para basma yetkisinin sınırlandırılması veya
elinden alınması gerektiğini savunmuşlardır. 109 Parasal Anayasa, bu çerçevede
neler yapılması veya devletin hangi araçlar eliyle sınırlandırılması gerektiği
üzerinde durmaktadır.
Örneğin, enflasyonun yaşandığı bir ekonomik yapıda, hükümetin her yıl
piyasaya arz edeceği para miktarının merkezi yönetim bütçesinin % 5’i ile %7’si
oranında sınırlandırmak gibi. Bununla ilgili Leijonhufvud’un önerileri arsında; para
arzının yıllık artış oranları önceden saptanmalı, Merkez Bankası kredileri
sınırlandırılmalı, Merkez Bankası’nın biri emisyon bölümü diğeri ise bankacılık
bölümü olmak üzere ikiye ayrılması gerektiği,
emisyon bölümünün, anayasal
sınırlar içerisinde para basımını üstlenmesi gerektiği bankacılık bölümünün ise,
Merkez Bankası kredilerini düzenleyip, özel bankaların kredi yaratma işlemlerini
denetlemesi gerektiği vardır. 110
Sürekli enflasyonun yaşandığı ekonomilerde özellikle geçimini sadece
çalışarak sağlayanlar önemli kayıplar yaşamaktadır. Diğer taraftan enflasyon
dönemlerinde
alacaklılar
sağlamaktadır.
Ayrıca,
kayıp
gelir
yaşarken,
idaresi
borçlular
enflasyon
reel
nedeniyle
olarak
kazanç
gelir
kaybına
uğramaktadır.
Bu sakıncaların giderilmesi amacıyla, enflasyondan olumsuz etkilenen
kesimler göz önünde bulundurularak, sabit rakamlarla ifade edilen maaş, ücret,
Savaş; a.g.e., 43.
Savaş; a.g.e., 43.
110
Savaş; a.g.e., 53.
108
109
29
vergi
vb.
gelirler
enflasyon
oranında
arttırılmasına
(enflasyon
oranına
endekslemeye) dair anayasaya hükümler konulmalıdır.
Fisher ve Simons tarafından savunulan endeksleme yönteminde, para
arzının fiyat endekslerindeki değişmelere bağlanması gerektiği savunulmuştur.
Endeksleme Yöntemi’nde fiyat endeksi artıyorsa para arzını daraltmak, fiyat
endeksi azalıyorsa para arzını genişletmek gerekmektedir. 111
Hayek’e göre, enflasyonun gerçek nedeni para basma yetkisinin tekel olarak
devlete verilmiş olmasıdır. Bu açıdan devletin tekel olan bu yetkisinin
sınırlandırılarak,
özel
bankalara
da
para
basama
yetkisinin
verilmesi
gerekmektedir. Bu şekilde daha istikrarlı bir para sistemi ortaya çıkacaktır. Ayrıca
Hayek, böyle bir sisteme Batı Avrupa ülkeleri ile Kuzey Amerika Ülkeleri’nin birlikte
geçmesi gerektiğini önermiştir. 112 Bunun için anayasal bir düzenlemenin de
yapılması gerektiğini savunmuştur.
Mali Anayasa, devletin vergileme, harcama ve borçlanma yetkisinin anayasal
sınırlarını ve hangi kural ve kurumlarla sınırlandırılması gerektiği üzerinde
durmaktadır. 113
Vatandaşların, tek tek alınan vergi ve harcamalar üzerinde anlaşma
sağlamaları mümkün olamayacağı için, genel vergi ve harcama kurallarının
toplumsal bir uzlaşma (anayasa) ile belirlenmesi gerekmektedir. 114 Özellikle
verginin konusu, vergi oranları, bütçe büyüklükleri ve vergi yasalarının çıkarılış
biçimi
gibi
hususların
anayasalarda
net
bir
şekilde
ortaya
konulması
gerekmektedir.
Yirminci yüzyılın ikinci yarısından itibaren devletin görevlerinin artması ile
birlikte, harcama ve vergi toplama yetkisi de genişlemiş, 115 bu durum vatandaşların
kişisel hak ve özgürlükleri üzerinde olumsuz etkiler yaratmıştır. Bu durumda
Savaş; a.g.e., 52.
Savaş; a.g.e., 52.
113
Sakal; a.g.e., 56.
114
Savaş; a.g.e., 61.
115
Kamu harcamalarının milli gelir içerisindeki payının artması, bürokrasinin genişlemesi, buna bağlı olarak
vergi gelirlerinin de artması ile birlikte Laviathan Devlet Modeli ortaya çıkmaktadır. (Savaş; a.g.e., 64).
111
112
30
anayasalara vergileme ve harcama ile ilgili belli hükümler konulması zorunlu hale
gelmiştir. Örneğin, vergilemede adalet ilkesi, genellik ilkesi, kanunilik ilkesi, vergi
muafiyet ve istisnalarının belirlenmesi gibi hususlar anayasalarda açıkça ortaya
konulmaya başlanmıştır.
Vergilerin kimlerden ve nasıl alınacağı gibi konular yasalarda ayrıntılı bir
şekilde düzenlendiği halde, kamu harcamalarının kimler için ve nasıl yapılacağı ile
ilgili ayrıntılı düzenlemeler yoktur. Bu durumda asimetrik bilgi sorununu ortaya
çıkmakta, siyasi iktidarlar diledikleri kişi ve kurumlara transfer harcaması yapıp,
vergileri buna göre ayarlayabilmektedirler. 116 Bu durumda vergileme ilkelerinin
yanında harcama ilkelerinin de anayasal ve yasal düzenlemeler içerisinde yer
alması gerekir.
Diğer taraftan bütçe ilkeleri içerisinde yer alan Adem-i Tahsis İlkesi (belirli
gelirlerin belirli giderlere tahsis edilememesi117) bireylerin vergileri hangi
harcamalar için ödediklerini bilmemelerine neden olmaktadır.
Günümüzde ülkelerin yaşadığı en temel sorunlarından birisi, bütçenin sürekli
olarak büyümesidir. Bütçenin sürekli büyümesi vergi gelirlerinde de artışa neden
olmaktadır. Mali Anayasa’nın temel amacı, bütçe büyüklüğü ve vergi artışları ile
ilgili kesin, değişmeyen ve sürekli kurallar ortaya koymaktır.
Mali Anayasa ile ilgili Friedman, Buchanan gibi düşünürlerin önerileri ABD’de
ciddiye alınıp tartışılmıştır. 4 Ağustos 1982 tarihinde ABD Senatosunda “mali
anayasa” denilebilecek yasa teklifi onaylanmış, devamında ABD Temsilciler
Meclisinde yapılan oylamada ise kabul edilmemiştir. 118 Benzer bir anayasa değişik
önerisi de 1979 yılında Temsilciler Meclisi tarafından kabul edilmemiştir. 119
Mali Anayasa ile ilgili ilk ve en önemli önerilerden birisi, Brennan ve
Buchanan tarafından ortaya atılmıştır. Bunlara göre, siyasi iktidar çoğunluğun
Savaş; a.g.e., 67.
Bülbül D., Ejder H.L., Şahan Ö. (2005). Devlet Bütçesi, Ankara, Gazi Kitabevi, 17.
118
Aktan, C. C., Dinleyici, D., Saraç, Ö. (2007). Anayasal Vergi Politikası, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural,
İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar,
Seçkin Yayıncılık, Ankara, 135.
119
Aktan, Dileyici, Saraç; a.g.e., 158.
116
117
31
oyları ile azınlığın aleyhine olan vergisel düzenlemelere gidebilmektedir. 120 Bu
durumda azınlığın, devlet gücüyle istismarını önleyici mali kuralların uygulanması
gerekmektedir. 121
Seçmenler, verdikleri oylarla siyasi iktidarı belirledikten sonra, devletin nasıl
işleyeceği, beklenilen hizmetler ne derecede yerine getirileceği gibi sorularla karşı
karşıya kalmaktadır. Bu durumda devletin, ekonomik anayasa modeli içerisinde
hareket etmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.
Buchanan ve Wagner, çağdaş demokrasilerin anayasal sınırlamalara tabi
olmadığı sürece bütçe açığı ile karşı karşıya kalacağını iddia etmişlerdir. 122 Bu
açıdan bütçe denkliğinin korunması gerektiğini, bütçe denkliğinin sağlanamaması
durumunda harcamaların otomatik olarak azaltılması, bütçe fazlalığı olduğunda ise
bu fazlalığın devlet borçlarının ödenmesinde kullanılması gerektiğini, bu
hükümlerin meclis tarafından ancak olağanüstü durumlarda askıya alınabileceği
gibi önerilerde bulunmuşlardır.
Gelir dağılımında adalet kavramı, bireylerin veya sosyal grupların belli dönem
içinde elde ettikleri gelirleri ve servetlerinin birbiri ile karşılaştırılması ile ortaya
çıkarken; sağlık, sosyal yardım, çalışma koşulları, eğitim gibi anayasal ve temel
ihtiyaçlardan ne derecede yararlandıkları ile de ilgilidir.
Bu durumda, Anayasal İktisat gelir dağılımında adaleti bazı kural ve
sınırlamalar içerisinde incelemeye çalışır ve politik mekanizmanın piyasa
mekanizmadan daha adil bir gelir dağılımı sağlayabileceği sorusu ile ilgilenir. 123
Günümüzde siyasi iktidarlar transfer ödemeleri, vergi sistemi gibi araçları
kullanarak gelir dağılımını değiştirebilmektedir. Piyasa mekanizmasının gelir
dağılımda adaleti sağlamada yetersiz kalması, devletin gelir dağılımına müdahale
etmesini zorunlu hale getirmektedir. Çünkü çoğunluğu elinde bulunduran iktidar,
Wicksell’in öngördüğü “oy birliği” ilkesi uygulamada işlemeyecek ve bunun yerine “oy çokluğu” ilkesi
hakim olacaktır.
121
Savaş; a.g.e., 69.
122
Sakal; a.g.e., 62.
123
Savaş; a.g.e. 92.
120
32
vergileri dilediği oranlara kadar arttırıp transfer ödemelerini kendi çıkarları
doğrultusunda harcayabilmektedir. Bu durumda anayasal düzeyde belirlenecek
kural ve kurumlar gelir dağılımında adaletin sağlanmasına yardımcı olacaktır.
2.2.5. Mali Kuralların Anayasal İktisat İle İlişkisi
1970’lerde
yaşanan
krizler,
stagflasyon
olgusu
Keynesyen
İktisat
politikalarının yerine kurala dayalı politikaları tartışılır hale getirmiştir. 124 “Bu yeni
politik değişikliğin arka planında Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorileri’nin
görüşleri yatmaktadır” 125.
Mali kural ve kurumlar düşünsel temellerini Anayasal İktisat’tan almıştır 126.
Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorisi daha ziyade siyaset bilimi içerisinde
değerlendirilebilecek politik yaklaşımlardır.
Ancak her durumda, mali kurallarla Anayasal İktisat’ın eş değer olduğunu
iddia etmek doğru değildir. Mali kurallar ile Anayasal İktisat birbirine paralellik arz
eden varsayımlara sahiptir. Örneğin, kamu açıklarını kontrol etmeye yönelik, siyasi
iktidarların kalıcı ve sürekli olarak sınırlandırılması fikri her iki yaklaşımda da iddia
edilmektedir.
Mali kuralların ortaya çıkmasında, büyüyen kamu sektörü, artan kamu
açıkları ve mali yapıda ortaya çıkan istikrarsızlıklara çare bulmak düşüncesi etkili
olmuştur.
Anayasal İktisat, Klasik İktisadi Düşünce’nin çağdaş yorumları içerisinde
değerlendirilen, devletin bazı anayasal kurallarla sınırlandırılması gerektiği fikri
üzerinde yoğunlaşan bir yaklaşım iken; mali kurallar mali istikrarsızlıklara ve kamu
açıklarına çare olabilecek bir politika aracı olarak düşünülmektedir. Diğer bir ifade
ile mali kuralları farklı ve yeni bir iktisadi yaklaşım olarak değerlendirmek doğru
değildir.
124
Yereli; (2011). a.g.e.
Yereli; (2011). a.g.e.
126
Saygılıoğlu, Çelen; a.g.e. 1
125
33
Mali kurallar kamu harcamalarının büyümesi, kamu sektörünün genişlemesi
sonucunda ortaya çıkan mali sorunları çözmeye yönelik birer politika aracı olarak
düşünülmelidir. Bilindiği üzere kamu sektörü 20. yüzyıldan itibaren büyümeye
başlamıştır. Dolayısıyla mali kurallar bu tarihten itibaren özellikle ABD ve diğer
gelişmiş ülkelerin gündeminde yer edinmeye başlamıştır. ABD’nin birçok
eyaletinde ve daha sonra 1920’li yıllarda İsviçre’nin bazı kantonlarında bütçe
dengesini korumaya yönelik mali sınırlamalara gidilmiştir. 127
1950’lerden itibaren bazı gelişmiş sanayi ülkeleri (Almanya, Hollanda,
Japonya gibi) istikrar programları çerçevesinde, bütçe denkliğini sağlamaya
yönelik bazı kuralları uygulamaya sokmuştur. 128 Bu dönemde daha ziyade “altın
kural” niteliğinde mali kural düzenlemelerine gidilmiştir.
Mali kuralların ortaya çıkmasında, 20. yüzyılın son çeyreğinde birçok ülkenin
mali disiplinin bozulmasının yanında, Anayasal İktisat ile ilgili çalışmaların yetersiz
kalması sonucu oluşan boşluğu doldurma isteği de etkili olmuştur. 129
1990’lı yıllardan itibaren birçok ülkede uygulanmaya çalışılan mali kurallar;
bütçe denkliği veya altın kuralın yanında kamu gelirleri, kamu borçlanması ve
harcamalarına yönelik geniş bir yelpazede kendini göstermiştir. 130 İlerleyen
bölümlerde mali kuralların, ulusal ve uluslararası boyutları ile uygulama
örneklerine yer verilecektir.
Bu noktada şu sonuca varılabilir: Anayasal İktisat, devleti anayasal
hükümlerle sınırlandırmaya çalışırken; mali kurallar, ülkelerin farklı sosyoekonomik yapılarına, konjonktürel değişmelere, ülkenin siyasi yapısına bağlı
olarak farklı düzeylerde uygulanabilen birer politika aracıdır. Mali kuralların
uygulanıp uygulanamayacağı siyasi iktidarın tercihlerine bağlıdır.
127
Kopits, G. (September 2001). Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?, IMF
Working Paper, WP/01/45 Web: http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=15370.0. 24.11.2013
tarihinde ulaşıldı, 4.
128
Kopits; a.g.m., 4.
129
İnan, M. (2011) Türkiye’de Mali Kural, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi,
Sayı:13/2, 27.
130
Kopits; a.g.m., 4.
34
Birçok ülkede 20. yüzyıldan itibaren uygulanmaya çalışılan mali kurallar, mali
istikrarı sağlamaya çalışırken, siyasi iktidarı belli ölçülerde sınırlandırarak hareket
alanını daralttığı yönünde eleştirilmektedir. Özellikle ekonomik kriz dönemlerinde
mali kuralların uygulanabilirliği tartışılmaktadır.
Benzer eleştiriler Anayasal İktisat Yaklaşımı için de yapılmaktadır. Bu
yönüyle hem Anayasal İktisat’ın hem de mali kuralların temel varsayımları
eleştirilmektedir.
35
3. TÜRKİYE’DE VE BAZI YABANCI ÜLKELERDE MALİ KURAL
UYGULAMALARININ İNCELENMESİ
Bu bölümde, mali kuralların ülke uygulamaları ele alınacaktır. Türkiye’de mali
kural benzeri uygulamalar veya örtük mali kurallar incelendikten sonra, yabancı
ülke uygulamaları ulusal ve uluslararası boyutları ile ele alınacaktır.
3.1. Türkiye’de Mali Kural Benzeri Uygulamalarının İncelenmesi
Türkiye’de anayasal ve yasal düzeyde mali kural adı altında bir düzenleme
yer almamakla birlikte; mali kural benzeri uygulamalara veya örtük mali kural
uygulamalarına yer verildiği görülmektedir.
Bu bölümde; 1982 Anayasası ve daha önce yürürlükte olan anayasalarda yer
alan mali ve ekonomik hükümler incelendikten sonra, IMF ile yapılan anlaşmalar
ve faiz dışı fazla hedefi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu,
Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklik, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve
Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, yerel yönetimlere ilişkin mali
düzenlemeler Orta Vadeli Program Ve Orta Vadeli Mali Plan gibi yasal
düzenlemeler incelemeye tabi tutulacaktır.
3.1.1. Anayasalar
Ekonomik Anayasa’nın en önemli özelliği, siyasi iktidarın kendi isteğine göre
ekonomik hayata yapacağı müdahaleleri en aza indirmesi, vatandaşların ekonomik
özgürlüklerini garanti altına alması ve geleceğe dönük risk ve belirsizlikleri ortadan
kaldırmasıdır.
Devlet, adalet, savunma, eğitim, sağlık gibi hizmetleri ne derecede yerine
getirmelidir veya hizmet sunumu için toplayacağı vergi vb. gelirleri hangi ölçülere
göre belirlemelidir? Örneğin, hizmet için topladığı vergiler yeterli olmadığında ne
kadar para basmalıdır veya ne kadar borçlanmalıdır? Bu soruların cevapları,
hazırlanacak yeni anayasada mali ve ekonomik hükümlere ayrıntılı yer verilerek
giderilebilir.
36
Yeni anayasa tartışmalarının yaşandığı bugünlerde anayasada bulunması
gereken vergisel ve mali hususlar yine arka planda kalmaktadır. Hazırlanacak yeni
anayasada şu hususların göz ardı edilmemesi gerekmektedir: ekonomik
özgürlükleri
doğal
özgürlüklerin
bir
parçası
olarak
kabul
eden,
piyasa
mekanizmasını toplumsal refahın esası kabul eden, devleti ve bireyi eşit kabul
eden, adaleti ve ortak savunma idealini benimseyen bir yapıda olmalıdır. 131
Türkiye’de yeni bir anayasa yönündeki beklentileri karşılamak için Türkiye
Büyük Millet Meclisi’nde oluşturulan “Anayasa Uzlaşma Komisyonu” 19 Ekim 2011
tarihinde çalışmalarına başlamıştır. Müzakere edilen maddelere bakıldığında mali
ve ekonomik hükümlere hak ettiği önemin verilmediği görülmektedir.
Anayasa uzlaşma komisyonu, yeni anayasa çalışmalarına ara vermiştir.
Bunun en önemli nedenleri arasında, anayasa tartışmalarının gereğinden fazla
uzaması ve böylece uzlaşma komisyonunun inandırıcılığını kaybetmesidir. Yeni
anayasa tartışmalarının sadece meclisteki siyasi parti gruplarının arasında
geçmesi doğru değildir. Bununla ilgili toplumun her kesiminden önerilerin ve
düşüncelerin dikkate alınması gerekmektedir.
Mevcut 1982 Anayasası’nda ağırlıklı olarak vergileme ilkeleri ve bütçe ile ilgili
hükümlere yer verilmektedir. Kamu harcamaları, bütçe açıkları gibi diğer önem arz
eden hususlara pek yer verilmemektedir. Diğer taraftan Türkiye’nin mali yapısını
önemli ölçüde etkileyen para basma, borçlanma, yerel yönetimler, devletin
ekonomiye
müdahalesi
gibi
hususlar
da
anayasada
yeteri
kadar
yer
bulamamaktadır.
Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinde ve Cumhuriyet kurulduktan sonraki
dönemde anayasal ve yasal düzeyde mali ve vergisel sınırlamalara yer verildiği
görülmektedir. Osmanlı’da anayasacılık hareketlerinin gelişmesine paralel olarak
mali ve vergisel düzenlemelere de yer verilmiştir.
Yereli, A.B., (21-22 Ekim 2011). Hukuk ve İktisat Yaklaşımı Çerçevesinde Yeni Anayasanın Felsefi
Temelleri, Yeni Anayasa Milli Anayasa Şûrası’nda sunuldu, ESAM - Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar
Merkezi, Ankara, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 31.05.2014 tarihinde alındı.
131
37
Osmanlı’da meşrutiyet öncesi dönemde, vergi koyma, kaldırma, vergi
miktarını belirleme ve muafiyetleri düzenleme hakkı büyük ölçüde padişahın yetki
ve kararına bağlı olarak yürütülmüştür. Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinde,
özellikle ıslahat hareketlerinin etkisiyle, anayasal yenilikler ve reformlar hız
kazanmaya başlamıştır.
Bu dönemde vergi ve bütçe hakkı ile ilgili bazı düzenlemelere gidilmiştir.
Ancak bu tür düzenlemelerin mali kural niteliğinde olduğunu iddia etmek doğru
değildir. Örneğin, 1839 yılında yayınlanan Tanzimat Fermanı ile mali reformlar
çerçevesinde; bazı vergilerin kaldırılıp yerine yeni vergilerin konulması, vergi
toplama yönteminin değiştirilmesi (iltizama son verilerek vergilerin maliye
memurları eliyle toplanması), Maliye Nezareti adı altında Maliye Bakanlığı’nın
kurulması, herkesten iktidarına (mali gücüne) göre vergi alınması, padişah
hazinesinin ve giderlerinin maliye hazinesine mal edilmesi gibi yenileşmelere
gidilmiştir. 132
1876 Anayasası’nda bütçe ve maliye ile ilgili; vergilerin herkesin gücü
oranında dağıtılacağı, el koyma ve angaryanın yasak olduğu, bir kanuna
dayanmadıkça vergi, resim vb. adlar altında hiçbir akçe (madeni para)
alınmayacağı, ayan meclisi bütçe kanunu ve tasarılarını incelediğinde anayasaya
ve diğer kanunlara aykırı bir şey gördüğünde reddedebilir veya değiştirilmek üzere
iade edebilir, bütçe gelir-gider tahminlerini belirleyen kanundur ve meclis genel
kurulunda madde madde incelenir ve onaylanır, özel bir kanunla belirtilmedikçe
devlet bütçesinden harcama yapılamaz, bütçe kanunun geçerlilik süresi bir yıldır,
kesin hesap kanunu ilgili yılın gelirleri ile giderlerini belirtir ve ilgili yılın sona
ermesinden itibaren dört yıl sonra genel meclise verilir, hükümlerine yer
vermiştir. 133
Türkiye’de çağdaş anlamda bütçe ve vergileme ilkelerinin gelişmesi ve
uygulanması, Cumhuriyet dönemi anayasalarında ve özellikle 1961 Anayasası ile
mümkün olabilmiştir. 1921 Anayasası’nda bütçe ve vergileme ilkelerine ve kanun
132
Falay, N. (2007). Türkiye’de Bütçenin İdari, Yargı ve Yasama Denetimleri, Engin Ataç, Tayfun Moğol
(Editörler). Devlet Bütçesi, Eskişehir, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Yayın No: 1686, 115.
133
Falay; a.g.e., 117-118.
38
metinlerine çok fazla yer verilmemiştir. Bunun en önemli nedeni 1921
Anayasası’nın savaş gibi olağanüstü bir dönemde çıkarılmış olmasıdır.
1924 Anayasası’nın 26. maddesinde bütçe ile ilgili 134; “...Devletin bütçe ve
kesin hesap kanunlarını incelemek ve onamak” ifadesi bütçenin ve kesin hesabın
meclis tarafından onaylanacağını; diğer bir ifade ile bütçenin kanuni bir
dayanağının olduğu ifade edilmektedir. Ayrıca bu maddede “...para basmak, tekelli
ve akçalı yüklenme sözleşmelerini ve imtiyazları onamak”
ifadesi ile mali ve
ekonomik önemi olan bu tip konularda meclisin yetkili olduğu açıkça ortaya
konulmaktadır.
1924 Anayasası’nın 85. maddesi “Vergiler ancak kanunla salınır ve alınır.
Devletçe, illerin özel idarelerince ve belediyelerce alına gelmekte olan resimler ve
yüklemeler, kanunları yapılıncaya kadar alınabilir” 135 ifadesine yer vermektedir. 85.
madde açıkça vergilemede kanunilik ilkesine vurgu yapmaktadır.
1924 Anayasası’nda kabul edilen bütçe ve vergi ile ilgili maddelerin önemli bir
kısmı 1961 Anayasası’nda da yer almıştır. 1961 Anayasası’nın “Siyasi Hak ve
Ödevler” başlıklı 4. bölümün “Vergi Ödevi” başlıklı 61. maddesinde vergileme ile
ilgili hususlara yer verilmiştir. 1982 Anayasası, 1961 Anayasası’nda yer alan
anayasal ilkelere büyük ölçüde sadık kalmış, bütçe ve vergileme ile ilgili daha
detaylı hükümlere yer vermiştir. Bu açıdan 1961 Anayasası’nda yer alan mali ve
ekonomik hükümlere ayrıca yer verilmeyecektir.
1982 Anayasası’nda vergileme ile ilgili hususlara, Siyasi Hak ve Ödevler
bölümünde Vergi Ödevi başlığı altında 73. maddesinde yer verilmiştir 73.
maddede;
“Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi
ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye
politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler
134
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa24.htm, 12.10.2013
tarihinde alınmıştır.
135
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa24.htm, 12.10.2013
tarihinde alınmıştır.
39
kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali
yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde
kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar
Kuruluna verilebilir.” 136 ifadelerine yer verilmiştir.
73. maddede geçen vergileme ilkelerine daha önceki anayasalarda da
değinilmiştir. 1982 Anayasası ile vergilemede kanunilik ilkesi, genellik ilkesi, eşitlik
ilkesi, adalet ilkesi ve mali güç ilkesi açık bir şekilde ortaya konulmuştur.
1982 Anayasası’nın 167. maddesinde; “Dış ticaretin ülke ekonomisinin
yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret
işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler
koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir.” ifadesi
ile siyasi iktidara dış ticaretin vergilendirilmesi konusunda yetki verilmektedir.
1982 Anayasası’nda Bütçe ile ilgili hususlar, Mali Hükümler bölümünde Bütçe
başlığı altında yer almaktadır. 161. maddede; “Devletin ve kamu iktisadi
teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.
Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve
kontrolü kanunla düzenlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir
yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe
kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” 137161.
maddede yer alan bu ifadeler 1961 Anayasası’nda da yer almıştır.
162. maddede; “…Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu
tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri
azaltıcı önerilerde bulunamazlar.” 138 Tıpkı 1961 Anayasası’nda yer alan bu fıkra ile
meclis üyelerinin siyasi yatırım yapma eğilimlerinin önüne geçilmek istenmektedir.
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web:
tarihinde alınmıştır.
137
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web:
tarihinde alınmıştır.
138
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web:
tarihinde alınmıştır.
136
http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm,
17.10.2013
http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm,
17.10.2013
http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm,
17.10.2013
40
163. maddede; “Merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek
miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla
aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun
hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yıl
bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve cari ve ileriki yıl
bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen
giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur.” 139
Bu maddenin bütçeye eklenmesinin en önemli amacı veya anlamı, yürütme
organının onaylanmış bütçe üzerinde keyfi ve takdiri değişikliklere gidilmesinin
önüne geçmektir. Ayrıca mali kural bağlamında, hükümetin yetkilerinin belli
alanlarda
sınırlandırılması
söz
konusudur.
Diğer
taraftan
mali
kaynak
gösterilmeden ödenek artışının yapılamayacağı ifadesi, hükümetleri sınırlandıran
ve bağlayıcı niteliktedir ve mali kural bağlamında önem arz etmektedir.
Toplanan vergilerin hangi kamu hizmetleri için harcandığı sorusu önem arz
etmektedir. Bu açıdan anayasalarda vergi ile ilgili hususları yanında kamu giderleri
için de detaylı maddelere yer verilmelidir. Türkiye’de anayasada vergileme ile ilgili
temel ilkelere özellikle 73. maddede yer verilirken; kamu giderleri ile ilgili
anayasada ayrıntılı maddelere yer verilmemiştir.
Siyasi iktidarlar kısa vadeli hedefleri ve çıkarları doğrultusunda borçlanmaya
başvurabilmektedirler. Ancak bu durum ileriki kuşakların hiç hak etmediği borç
yükü ile karşı karşıya kalmalarına neden olmaktadır. Bu durumda borçlanma ile
ilgili anayasalara bazı sınırlamaların getirilmesi gerekmektedir. Örneğin, Alman
Anayasası’nda bununla ilgili şu ifadeye yer verilmektedir: “borçlanmadan elde
edilen gelirler bütçede öngörülen yatırım giderlerini aşamaz”. 140
Ancak günümüzde kamu idarelerinin borçlanması ile ilgili anayasal ve yasal
düzeyde etkili ve yaptırımı olan düzenlemeler mevcut değildir. Hükümetler
uluslararası finans kuruluşları veya ülke içerisinden rahatlıkla borçlanmakta ve bu
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web:
tarihinde alınmıştır.
140
Azrak; a.g.e., 29.
139
http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm,
17.10.2013
41
borçlar ülke kaynakları ile (örneğin varlık satışı yapılarak) veya tekrar borçlanılarak
ödenmeye
çalışılmaktadır. 141
Borçlanmanın
sınırları
ve
kamu
borç
faiz
ödemelerinin gider kabul edilip edilmeyeceği ile ilgili anayasal boyutta bir
düzenlemeye gidilmelidir.
Günümüz ekonomilerinde enflasyonun önemli nedenlerinden birisi, siyasi
iktidarların sorumsuzca para basma yetkileridir. Parasal Anayasa ile ilgili öneriler
kısmında da belirttiğimiz üzere, para arzının her yıl belli oranlarda arttırılabileceği
ile ilgili siyasi iktidarın sınırlandırılabileceği anayasal hükümlere yer verilmelidir.
TC Merkez Bankası, para basımının yanında para politikası araçları 142
üzerinde de söz sahibidir. Her ne kadar 14 Ocak 1970 tarihinde kabul edilen 1211
sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu ile Hazine’ye verilecek avans
miktarının üst limiti, ilgili yıla ait bütçe giderlerinin yüzde 15’i oranına yükseltilmiş
olsa da yıllar içerisinde bu oran düşmüş ve 2001 Krizinden sonra 25 Nisan 2001
tarihinde Merkez Bankası Kanunu’nda değişiklik yapılarak, Merkez Bankası’nın
Hazine ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına avans vermesi, kredi açması ve bu
kuruluşların ihraç ettiği borçlanma araçlarını birincil piyasadan satın alması
yasaklanmıştır. 143
Böylece, Merkez Bankası’nın kamunun finansman ihtiyacını karşılayacak bir
kaynak olarak kullanılmasına son verilmiştir. Bu değişiklik aynı zamanda
enflasyonun temel nedenlerinden biri olan kamu açıklarının para basarak
kapatılmasının (parasallaştırılmasının) ortadan kaldırılmasına da önemli ölçüde
yardımcı olmuştur. 144
1982 Anayasası’nın 127. maddesi idari vesayet ilkesinden bahsetse de hangi
tür hizmetlerin ve gelirlerin yerel yönetimlerle merkezi yönetim arasında
paylaştırılacağı ile ilgili ayrıntılı açıklamalar yer almamaktadır. Örneğin, yerel
yönetimlerin
hangi
gelirleri
toplayacağı,
topladığı
gelirlerin
ne
şekilde
Baş; a.g.e., 416.
Para politikası araçları: açık piyasa işlemleri, bankaların zorunlu karşılıkları ve reeskont oranları üzerinde
yapılan değişiklikler.
143
İnternet: Dünden Bugüne Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, Web:
http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/dundenbugune_TCMB.pdf, (Erişim: 23.11.2013), 12-13.
144
Dünden Bugüne Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası;,a.g.e., 12-13.
141
142
42
bölüştürüleceği, gelirlerin hangi hizmetler için harcanacağı, hizmetlerin ve gelirlerin
denetiminin nasıl yapılacağı ile ilgili anayasalara açık hükümler getirilmelidir.
Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları başlığı altında yer alan 65.
maddede, “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen
görevlerini,
bu
görevlerin
amaçlarına
uygun
öncelikleri
gözeterek
mali
kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” 145 ifadesine yer vermektedir. Bu
madde ile devletin sosyal ve ekonomik alanlara müdahalesinin anayasada
belirtilen görevleri dahilinde yerine getirmesi şeklinde tanımlansa da bu ifade çok
açık değildir. Diğer bir ifade ile devletin anayasada belirtilen görevleri çok anlaşılır
ve açık olmadığı için her şekilde yoruma açık bir maddedir.
1982 Anayasası’nın 47. maddesi Devletleştirme ve Özeleştirme başlığı
altında özelleştirme ile ilgili hususlara değinmektedir. Şöyle ki; “Devletin, kamu
iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme
ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir. Devlet,
kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülen yatırım
ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzel kişilere
yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir. 146
Özelleştirme usul ve esaslarının ve hangi kamu hizmetlerinin özelleştirileceği
kanunla
düzenleneceği
anayasada
ifade
edilse
de
1980’lerden
itibaren
özelleştirme kanunlarında pek çok kez değişiklik yapılmıştır. Diğer taraftan
özelleştirilecek kamu hizmetlerinin ve kamu kuruluşlarının kanunla belirleneceği
hüküm altına alınsa da kamu iktisadi teşebbüslerinin büyük bir kısmı kamuoyunda
uzun tartışmalara neden olacak şekilde özelleştirilmiştir.
Anayasada kamulaştırmaya ancak kamu yararı söz konusu olduğunda
başvurulabileceğine hükmedilirken; özelleştirmede böyle bir sınırlama yoktur 147 ve
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013
tarihinde alınmıştır.
146
TBMM, Anayasalar, http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, (Erişim: 17.10.2013).
147
Azrak, Ü. (2012,). Anayasada Ekonomik ve Mali Tercihler Sorunu, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin
(Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 25.
145
43
özelleştirme yapacak siyasi iktidara sınırsız yetkiler verilerek tamamen serbest
bırakılmıştır.
1982 Anayasası’nın 167. maddesinin birinci fıkrasında; “Devlet, para, kredi,
sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve
geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme
ve kartelleşmeyi önler.” 148 ifadesi ile devlete serbest piyasa ekonomisinin işleyişi
ile ilgili pozitif ödevler yüklemektedir. Devletin düzenleyici ve denetleyici görevi,
tekelleşme ve kartelleşmeyi önleyici tedbirlerin alınması gerektiği ifadesi ile açıkça
ortaya konulmaktadır.
Bu maddeler her ne kadar kamu mali yönetimine anayasal düzeyde belli
oranda sınırlamalar getirse de “mali kural” adı altında düzenlenmediği, siyasi
iktidarın ne ölçüde sınırlandırdığı veya uyulmadığı taktirde ne tür tür yaptırımların
uygulanacağı, sınırlamaların süreleri, denetimin ne şekilde yapılacağı, gibi
hususlara yer vermediği için örtük mali kural veya mali kural benzeri düzenlemeler
olarak ifade edilmesi doğru olacaktır.
3.1.2. Kamu Finansmanı Ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 149
Türkiye’de 1980 ve 1990’lı yıllar boyunca kamu borç yükünün yükselmesi sonucu,
bu soruna çare bulabilmek amacıyla getirilmiştir. Bu kanunda mali yapıya getirilen
belli başlı sınırlamalar aşağıda sıralanmaktadır.
Bunlardan birincisi, borçlanma sınırı ile ilgilidir. Hazine Müsteşarlığının bütçe
kanununda öngörülen bütçe açığı kadar net borçlanma yapabilmesi hükmü
getirilmiştir. Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanunun 5. maddesinde; “Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin
ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla % 5 oranında
artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave % 5 oranında bir tutar,
İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013
tarihinde alınmıştır.
149
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Kanun Numarası: 4749, Kabul
Tarihi: 28.3.2002 Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 9.4.2002 Sayı: 24721
148
44
ancak Müsteşarlığın görüşü ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile
artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin
en fazla % 5’ine kadar artırılabilir.” ifadelerine yer vermektedir.
2008 yılından itibaren yaşanan Küresel Kriz ile birlikte 2009 yılında bütçe
açığının artması nedeniyle, 4749 sayılı Kanun ile getirilen borçlanma kurallarında
bazı değişikliklere gidilmiştir.
Bu kapsamda, 25.06.2009 tarih ve 5917 sayılı
Kanun ile 01.01.2009 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere net borç kullanım
tutarı 5 kat arttırılmıştır. 150
Bu kanunla bütçede yer almayan herhangi bir harcamayı finanse etmek
üzere, tahvil ihraç etme diğer bir ifade ile
“bütçe dışı ikraz” uygulaması
getirilmiştir. Kanun’da, bu şekilde ihraç edilen tahvillere de bütçe kanunu ile limit
getirilmesi öngörülmüştür.
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’la,
kamu kurum ve kuruluşlarının dış proje kullanımları için önceden bütçeye yatırım
ödeneği konulması şartı getirilmiştir. 151
Yerel yönetimlerin borçlanması ile ilgili de belli kurallar getirilmiştir. Şöyle ki;
dış kredi borçlusu yerel yönetimler, Hazine Müsteşarlığı garantisi altında sağlanan
dış kredilere ilişkin geri ödeme için gereken tutarı yılı bütçelerinde yatırım
harcamalarına kıyasla öncelikli olarak ayırmakla mükellef kılınmıştır. 152
3.1.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (kmykk)
5018 sayılı Kanun, 153 mali kuralların Türkiye’de hayata geçirilmesinde önemli
köşe taşlarından birisidir. 5018 sayılı Kanun kamu mali yapısında; bütçenin
kapsamının genişletilmesi, bütçe süreçlerinin yeniden tanımlanması, mali kontrol
sisteminin yenilenmesi, iç denetim uygulamasına geçilmesi, stratejik yönetim ve
performans ilişkisinin kurulması,
150
orta vadeli bir perspektifin getirilmesi,
Kesik, Bayar; a.g.e., 53-54.
Kesik, Bayar; a.g.e., 54.
152
Kesik, Bayar; a.g.e., s. 54.
153
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Kanun Numarası: 5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003,
Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 24.12.2003 Sayı: 25326
151
45
sorumlulukların yeniden tanımlanması, mali disiplinin kurumsal alt yapısının
güçlendirilmesi gibi yenilikler getirilmiştir. 154
AB ile 2005 yılından itibaren başlatılan müzakerelerin 32 no.lu faslı “Mali
Kontrol” başlığı altında; kamu kaynaklarının mevzuata uygun, etkili, ekonomik ve
verimli kullanılmasını sağlamak amacıyla kontrol sistemini, kurumsal yapıyı,
yöntem ve süreçleri ortaya koymaktadır. 155 Mali kontrol alanındaki uyum
çerçevesinde, 2003 yılında 5018 sayılı Kanun çıkarılmıştır.
5018 Sayılı Kanun ile kamu mali yönetiminde; bütçe dışı fonlar bütçe
içerisine aktarılmış, iç denetim birimleri kurulmuş, kamu kurumları Analitik Bütçe
Sınıflaması adı altında yeni bir sınıflamaya tabi tutulmuş, orta vadeli harcama
stratejilerine geçilmiş, bütçe ile kalkınma planları arasındaki ilişki geliştirilmiş,
devlet kuruluşlarında stratejik plan uygulanmaya başlanmış, daha düzenli ve
detaylı mali istatistikler uygulanmaya başlanmıştır. 156
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 5. maddesinde,
kamu mali yönetiminde uyulması gereken temel ilkeler (mali disiplin, kamu
yönetiminde hesap verilebilirlik gibi) ortaya konulmaktadır. 7. ve 8., maddelerinde
çağdaş bütçe ilkelerine uygun olarak kamu kaynaklarının kullanılmasında temel
ilkeler (mali saydamlık ve hesap verilebilirlik) ortaya konulmaktadır.
9. madde, “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme” başlığı
altında; kamu idarelerinin niçin stratejik plan hazırlamaları gerektiği, stratejik plan
ve performansa dayalı bütçenin nasıl ve hangi kuruluşlar tarafından hazırlanacağı
ve öneminden bahsetmektedir. 10. ve 11. maddelerde, bakanların ve üst
yöneticilerin hesap verme sorumluluğu hususlarına yer verilmektedir.
13. madde bütçe ilkelerine yer verilmektedir. Bu maddede; bütçeler, stratejik
planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve
değerlendirilir, tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir, belirli
gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır, bütçelerde gelir ve gider
154
Kesik, Bayar; a.g.e., s. 54.
Bilici, N. (2012). Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara, Seçkin Yayınları, 84-85.
156
Yereli, A.B., (Aralık 2010). 5018'in Altı Yılı, Strateji Geliştirme Birimlerinin Geleceği Konulu Panel’de
sunuldu, Mali Hizmet Uzmanları Derneği, Ankara, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html.
28.05.2014 tarihinde alındı.
155
46
denkliğinin sağlanması esastır, bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer
verilmez, kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir, bütçelerde,
ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir, ifadeleri ile
bütçelemede belli kurallar ortaya konulmaktadır.
14. maddede yer alan “.........kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu
giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak
kanun tasarılarının getireceği mali yükü, orta vadeli program ve mali plan
çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için hesaplar ve tasarılara eklerler. Sosyal
güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer
verilir” ifadeleri ile gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarına belli bir ölçü ve
sınırlama getirilmektedir.
20. maddede ödeneklerin kullanılması, 21. maddede ödenek aktarımı, 23.
maddede yedek ödenek, 24. maddede örtülü ödeneklerin kullanımı ile ilgili temel
esaslara yer verilmektedir. 26. maddede yüklenmeye girişilmesi, 27. maddede
ertesi yıla geçen yüklenmelere, 28. maddede ise gelecek yıllara yüklenmeler, 32.
maddede harcama talimatı ve sorumluluğa ilişkin hususlara yer verilmektedir. Bu
maddeler kamu harcamaları ile ilgili bazı sınırlamalara gidilmesi gerektiğini ortaya
koymaktadır.
5018 Sayılı Kanunun 16. maddesinde, Orta Vadeli Program’ın (OVP) Devlet
Planlama Teşkilatı tarafından hazırlanacağına yer verilmektedir. OVP, Bakanlar
Kurulu tarafından Eylül ayının ilk haftasına kadar kabul edilmektedir.
16. maddede, OVP’nin kalkınma planları, stratejik planlar ve ülkenin genel
ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve
gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde
hazırlanması gerektiği vurgulanmaktadır.
2014 – 2016 yıllarını kapsayan OVP; uluslararası finans piyasalarında 2013
yılı Mayıs ayından itibaren başlayan dalgalanmalar, küresel likidite koşullarında
beklenen gelişmeler ve komşu ülkelerdeki siyasi gelişmelerin getirdiği belirsizlik
ortamı göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır.
47
2014 – 2016 yıllarını kapsayan OVP’de ortaya konulan temel ekonomik
göstergeler aşağıdaki çizelgede gösterilmiştir.
Çizelge 3.1. 2014-2016 OVP’de Temel Ekonomik Büyüklükler
2012
2013 (1)
2014 (2)
2015 (2)
2016 (2)
BÜYÜME
GSYH (Milyar TL, Cari Fiyatlarla)
1.416
1.559
1.719
1.895
2.095
GSYH (Milyar Dolar, Cari Fiyatlarla)
786
823
867
928
996
Kişi Başına Milli Gelir (GSYH, Dolar)
10.497
10.818
11.277
11.927 12.670
GSYH Büyümesi (3)
2,2
3,6
4,0
5,0
5,0
Toplam Tüketim (3)
0,2
4,3
3,2
3,8
3,6
Kamu
6,4
7,8
3,0
3,3
4,2
Özel
-0,5
3,8
3,2
3,8
3,5
Toplam Sabit Sermaye Yatırımı (3)
-2,2
3,1
3,6
8,6
8,1
Kamu
10,5
19,5
-3,5
9,9
3,9
Özel
-4,8
-0,8
5,7
8,2
9,2
Toplam Yurt içi Tasarruf / GSYH
14,5
12,6
13,8
14,9
16,0
Kamu
2,9
2,9
2,4
3,0
3,4
Özel
11,6
9,7
11,4
11,9
12,7
Toplam Nihai Yurt içi Talep (3)
-0,4
4,0
3,3
5,0
4,7
Toplam Yurt içi Talep (3)
-1,8
5,1
3,2
5,0
4,8
İSTİHDAM
Nüfus (Yıl Ortası, Bin Kişi)
74.855
76.055
76.911
77.770 78.632
İşgücüne Katılma Oranı (%)
50,0
51,0
51,3
51,6
51,9
İstihdam Düzeyi (Bin Kişi)
24.821
25.692
26.257
26.901 27.525
İstihdam Oranı (%)
45,4
46,2
46,5
46,9
47,3
İşsizlik Oranı (%)
9,2
9,5
9,4
9,2
8,9
DIŞ TİCARET
İhracat (fob) (Milyar Dolar)
152,5
153,5
166,5
184,0
202,5
İthalat (cif) (Milyar Dolar)
236,5
251,5
262,0
282,0
305,0
Ham Petrol Fiyatı-Brent (Dolar/Varil)
112,0
108,8
103,2
97,6
93,1
Enerji İthalatı (Milyar Dolar)
60,1
59,0
61,0
62,0
64,5
Dış Ticaret Dengesi (Milyar Dolar)
-84,1
-98,0
-95,5
-98,0
-102,5
İhracat / İthalat (%)
64,5
61,0
63,5
65,2
66,4
Dış Ticaret Hacmi / GSYH (%)
49,5
49,2
49,4
50,2
50,9
Turizm Gelirleri (Milyar Dolar) (4)
25,7
29,0
31,0
32,0
34,5
Cari İşlemler Dengesi (Milyar Dolar)
-47,8
-58,8
-55,5
-55,0
-55,0
Cari İşlemler Dengesi / GSYH (%)
-6,1
-7,1
-6,4
-5,9
-5,5
Altın Hariç Cari İşlemler Dengesi / GSYH
-6,8
-6,1
-6,1
-5,6
-5,2
(%)
ENFLASYON
GSYH Deflatörü
6,8
6,3
6,0
5,0
5,3
TÜFE Yıl Sonu % Değişme
6,2
6,8
5,3
5,0
5,0
(1) Gerçekleşme Tahmini
(2) Program
(3) Sabit fiyatlarla yüzde değişimi göstermektedir.
(4) Ödemeler dengesinde gösterildiği şekliyledir.
Kaynak: İnternet: Orta Vadeli Program (2014 - 2016), Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,42/orta-vadeli-program.html, 11.01.2014’te
alınmıştır.
OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek 3 yıla ilişkin toplam gelir ve gider
tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek
48
teklif tavanlarını içeren Orta Vadeli Mali Plan (OVMP), Maliye Bakanlığı tarafından
hazırlanmaktadır. OVMP, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek Planlama
Kurulu tarafından karara bağlanıp ve Resmi Gazetede yayımlanmaktadır.
OVMP ile getirilen en göze çarpan yeniliklerden birisi, merkezi idareye bağlı
kuruluşların ödenek teklif tavanlarının önceden belirlenmesidir. Bu yenilik kamu
kurumlarının ödenekleri kullanmadaki savurganlığı önleme ve kaynak israfını
önlemeye yöneliktir.
5018 Sayılı Kanunun 16. maddesinde, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve
yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve Eki
Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığı’nca hazırlanacağı ve en geç
Eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazetede yayımlanacağı hükmedilmektedir.
Ayrıca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise
Devlet
Planlama
Teşkilatı
Müsteşarlığı’nca
hazırlanacağını
ve
en
geç
Eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazetede yayımlanacağı hüküm altına
alınmaktadır.
Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe
tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken
genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara
ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir (KMYK,
Madde: 16).
5018 Sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesi, Türkiye’de artık mali yapıda belli bir
disiplinin yerleştirilmek istenmesi, bütçeyi uygulayan kurumların belli sınırlamalara
tabi tutulması, bütün kamu kuruluşlarının harcamalarının bütçede gösterilmesi,
hesap
verilebilirliğin
yerleştirilmesi
ve
bütçede
daha
etkili
bir
denetim
mekanizmasının yerleştirilmesi amaçlanmaktadır. Diğer bir ifade ile bu kanun, her
ne kadar ismi mali kural olmasa da mali kurallara geçişte önemli bir basamak
olduğu tartışmasızdır.
49
Mali kuralların Türkiye’de uygulanmasına dönük çok önemli bir adım olan
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu her ne kadar yasal boyutu ile
uygulanmaya
çalışılsa
da
uygulamaya
bakıldığında
hedeflenen
başarıyı
sağlayamamıştır.
Uygulamaya bakıldığında bazı aksaklıkların olduğu görülmektedir. Örneğin;
stratejik
planların
hazırlanmasında
kamu
kurumları
gereken
hassasiyeti
göstermediği için stratejik planlar hazırlanması gereken formalite yazışmalara
dönüşmüş veya Orta Vadeli Programlar 2005 yılı hariç hiç bir zaman zamanında
hazırlanamamıştır. 157
AB İlerleme Raporlarında 32. Fasıl (Mali Kontrol başlığı) ile ilgili Komisyon şu
tür eleştirilere yer vermektedir: performans esaslı bütçe işletilememektedir,
Komisyonun
gönderdiği
teftiş
elemanlarına
yardım
ve
koordinasyon
yükümlülüğüne uyumda sorun yaşanmaktadır, bağımsız bir yolsuzlukla mücadele
yapısının kurulması gerekmektedir. 158 Bu ve benzeri eleştiriler Türkiye’nin 5018
Sayılı Kanun’da belirtilen hedeflerin uzağında olduğunu göstermektedir.
3.1.4. IMF İle yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi
Türkiye 1947 yılında üye olduğu IMF ile ilk Stand-by anlaşmasını 1961
yılında yapmıştır. Bu tarihten itibaren IMF ile toplam 19 adet Stand-by anlaşması
imzalanmıştır. 2005 yılında imzalanan ve 2008 yılında son bulan 19. Stand-by
anlaşması ile IMF’den alınan kredilerin son taksiti Mayıs 2013 tarihinde ödenerek,
IMF ile olan anlaşmalara son verilmiştir. 159 Böylece Türkiye, IMF ile olan borç ve
yükümlülük ilişkisini sona erdirmiştir.
Türkiye, IMF ile özellikle 1994 Krizinden sonra yaptığı Stand-by anlaşmaları
ve istikrar programı doğrultusunda iktisadi ve mali yapısına yön vermiştir. Stand-by
anlaşmaları ve bu doğrultuda verilen niyet mektuplarının ana ekseni, yüksek
oranda faiz dışı fazla sağlama amaçlı sıkı maliye politikaları ve enflasyonla
mücadele programları oluşturmaktadır.
157
Yereli; (2010), a.g.e.
Bilici, a.g.e., 85.
159
İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Web: www.hazine.gov.tr, 17. 12. 2013’te alınmıştır.
158
50
Türkiye’de 1994 Krizinden sonra açıklanan 5 Nisan Kararları ile birlikte ilk
olarak
faiz
dışı
fazla
hedefi 160
kamu
mali
yönetiminde
uygulanmaya
başlanmıştır. 161 Faiz dışı fazla ile bütçede faiz harcamaları hariç tutulduğunda,
kamu gelirlerinin kamu giderlerini aşan kısmı kastedilmektedir. Diğer bir ifade ile
faiz harcamaları hariç tutulduğunda, kamu bütçesinin fazla vermesidir.
Faiz dışı fazla hedefi, mali kurallar içerisinde önem arz eden borçlanma
kuralının en etkin uygulama biçimidir. Çünkü böyle bir hedefin belirlenmesinde en
önemli neden, borçlanmaya belli ölçüde sınırlama getirilmesi ve kamu borcunun
süreç içerisinde azalmasını sağlamaktır.
Türkiye’de
2000
yılından
itibaren
uygulanmaya
başlanan
istikrar
programlarında, faiz dışı fazla hedefi IMF’ye verilen taahhütlerin başında
gelmektedir. Daha önceki başlıklarda ifade edilen, 2002 yılında çıkarılan 4749
sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’un
da amacı kamu borç yükünü hafifletmektir.
Gerek IMF’den yapılan açıklamalar ve gerekse Hazine Müsteşarlığı’nın
açıklamalarında, Türkiye’de özellikle 2000 yılından sonra uygulanan faiz dışı fazla
hedefi, bütçe açıklarının GSYH içerisindeki payının düşmesinde önemli bir etken
olmuştur. 162
Aşağıdaki çizelgede Türkiye’nin 2000 yılından sonra, faiz dışı bütçe
dengesinin GSYH içerisindeki payı verilmektedir. Bu tabloya göre, faiz dışı bütçe
dengesinin Krizin etkisini göstermeye başladığı 2008 yılından itibaren düşme
eğiliminde olduğu, hatta bu dengenin 2009 yılında sıfıra eşitlendiği görülmektedir.
Bu durumda Türkiye’nin ya vergi gelirlerini arttırıcı politikaları etkin hale getirmesi
gerekmekte
ya
da
kamu
giderlerinde
önemli
ölçüde
kısıntılara
gitmesi
gerekmektedir.
Faiz dışı fazla hedefi GSMH’nin yüzde 6,5 düzeyinde belirlenmiştir.
Karakurt, B., Akdemir, T. (2010). Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları: Sayısal Olmayan Kurallardan
Sayısal Kurallara Geçiş Mali Kurallar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler) Mali Kurallar, Maliye
Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar
Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 330-331.
162
Kar2004akurt, Akdemir; a.g.e., s. 331-332.
160
161
51
Çizelge 3.2. Faiz Dışı Bütçe Dengesinin GSYH İçindeki Payı
Yıllar
(%)
2000
4,4
2001
5,2
2002
3,3
2003
4,0
2004
4,9
2005
6,0
2006
5,4
2007
4,2
2008
3,5
2009
0,0
2010
0,7
2011
1,9
2012
1,4
2013
1,2
Kaynak: İnternet: Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü,Web:http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyuklukleri-ve-butcegerceklesmeleri.html, 11.12.2014’te alınmıştır.
Aşağıdaki çizelgede, Türkiye’de faiz giderlerin yıllar itibariyle bütçe
içerisindeki payına yer verilmektedir. Bu tablodan da anlaşılacağı üzere, 2000’li
yılların başında faiz giderlerinin merkezi bütçe içerisindeki payı % 40 civarında
iken bu oran 2013 yılı itibariyle % 13,1’e düşmüştür.
Çizelge 3.3. Faiz Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı
Yıllar
(%)
2000
39,8
2001
47,2
2002
43,2
2003
41,4
2004
37,1
2005
28,6
2006
25,8
2007
23,9
2008
22,3
2009
19,8
2010
16,4
2011
13,4
2012
13,4
2013
13,1
Kaynak: İnternet: Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü
Web:http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyuklukleri-ve-butcegerceklesmeleri.html, 11.12.2014’te alınmıştır.
Aşağıdaki çizelgede faiz hariç bütçe harcamalarının bütçe içerisindeki payına
yer verilmektedir. 2000’li yılların başında % 50-60 civarında olan bu oranın son
yıllarda % 80’in üzerine çıktığı görülmektedir. Bu rakamların ortaya çıkmasında,
52
son yıllarda faiz giderlerinin bütçe içerisindeki payının düşme eğiliminde olması
etkili olmuştur.
Çizelge 3.4. Faiz Hariç Bütçe Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı
Yıllar
(%)
2000
60,2
2001
52,8
2002
56,6
2003
58,6
2004
62,9
2005
71,4
2006
74,2
2007
76,1
2008
77,7
2009
80,2
2010
83,6
2011
86,6
2012
86,6
2013
86,9
Kaynak: İnternet Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü
Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyuklukleri-ve-butce
gerçekleşmeleri.html, 11.12.2014’te alınmıştır.
Türkiye’nin borç stokunun GSYH içerisindeki payı ve bütçe açıklarının GSYH
içerisindeki payına bakıldığında; 2000 yılından sonra ortaya çıkan rakamların
Maastricht Kriterlerine uygun olduğu ve Türkiye’nin birçok AB ülkesinden iyi
durumda olduğu anlaşılmaktadır. (Bu konuya üçüncü bölümde ayrıntılı şekilde
değinilecektir.)
3.1.5. TC Merkez Bankası Kanunu’nda Yapılan Değişiklik
1930 yılında kurulan TC Merkez Bankası’nın temel amacı, 1211 Sayılı
Merkez Bankası Kanunu’nda da belirtildiği üzere; fiyat istikrarını sağlamak ve
istikrarı sürdürmek şeklinde ifade edilmektedir.
2001
Krizinden
sonra
25
Nisan
2001
tarihinde
Merkez
Bankası
Kanunu’nda 163 değişiklik yapılarak, Merkez Bankası’nın Hazine ile diğer kamu
163
İnternet: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Kanun
No: 4651, Kabul Tarihi: 25.04.2001, Web: http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4651.html, 17.12.2013’te
alınmıştır.
53
kurum ve kuruluşlarına avans vermesi, kredi açması ve bu kuruluşların ihraç ettiği
borçlanma araçlarını birincil piyasadan satın alması yasaklanmıştır. 164
TC Merkez Bankası Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla
bankanın, devleti doğrudan finanse etmesi engellenmiş ve hazine ile ilişkileri
kurala bağlanmıştır. 2000’li yıllara gelindiğinde enflasyonun ciddi boyutlara
ulaşması ve Hazine’nin sürekli kamu kurum ve kuruluşlara avans vermesi mali
disiplinden uzaklaşılmasına neden olmuştur. TC Merkez Bankası Kanunu’nda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun gerek mali disiplinin sağlanması gerekse mali
kurallara geçişte önem arz etmektedir.
3.1.6. Yerel yönetimlere ilişkin kurallar
Başta belediyeler olmak üzere yerel yönetimlerin borçlanma miktarı ve biçimi
son yıllarda üzerinde tartışılan konulardan birisidir. Yerel yönetimlerin borçlanması
ile ilgili düzenlemelerden birisi, 4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’dur.
4749 Sayılı Kanun’da, “Hazine Garantileri ve Garantisiz Borçlar İçin İzin
Alınması” başlığı altındaki 8. maddesinde: “İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri
ve belediyeler, kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil
bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz kuruluşlar ile kendilerinin ve/veya kendilerine
ait tüzel kişilerle kendilerine bağlı tüzel kişiliği haiz kuruluşların sermayesinin
yarıdan fazlasına sahip olduğu özel idare şirketleri ile belediye iktisadi
kuruluşlarının dış finansman kaynağından Hazine garantisi altında sağladıkları dış
finansman imkânlarına ilişkin her türlü yükümlülüklerden ve bu yükümlülüklerin
aksatılması neticesinde doğmuş olan ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri
ödenmesinden müteselsilen sorumludurlar. Bu kapsamda akdedilen dış kredi
anlaşmalarından ortaya çıkan her türlü geri ödeme yükümlülüğü tamamlanıncaya
kadar borçlu kuruluş, borcun geri ödenmesi süresince meydana gelebilecek her
türlü idari değişikliklere ve yeni görevlendirmelere bağlı olmaksızın, borcun geri
ödenmesinden sorumludur” ifadesine yer verilmektedir.
164
Meriç, M., Bülbül, D. (2013). Mali Yapı, Gazi Kitabevi, Ankara, 300.
54
Bahsi geçen bu maddede Hazine garantisi altında alınmış dış borçların geri
ödemesinde sorumluluğun, borcu alan ilgili yerel yönetim kuruluşunu da bağladığı
ifade edilmektedir. Bu madde ile hedeflenen, yerel yönetim kuruluşlarının sınırsız
ve sorumsuz borçlanma yetkisinin daraltılmasıdır.
Bunun yanında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 165 “Borçlanma” başlığı
altındaki 68.maddesinin (a) bendinde; “Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu
Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri
çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin
finansmanı amacıyla yapılabilir.” ifadesine yer vermektedir. Bu ifade altın kuralı
hatırlatmaktadır. Bilindiği üzere Altın Kural’da yatırımların finansmanı için
borçlanmaya başvurulacağının altı çizilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68.maddesinin (c) bendinde; “Tahvil ihracı,
yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri
uyarınca yapılır” ifadesine yer vermektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68.maddesinin (d) bendinde; “Belediye ve
bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip
oldukları şirketlerin, faiz dahil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe
gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden
değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri
için bir buçuk kat olarak uygulanır” ifadesine yer vermektedir. Bu ifadeden de
anlaşılacağı üzere yerel yönetimlerin borçlanma miktarlarına sayısal bir sınırlama
getirilmektedir.
Yine 68. maddede; “Yukarıda belirtilen usul ve esaslara aykırı olarak
borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen
durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin
hükümleri uygulanır” ifadesi ile borçlanma yetkisine sahip belediye görevlilerinin
yetkilerini
kötüye
kullanmaları
veya
usulsüz
borçlanmaları
cezalandırılacağı hüküm altına alınmaktadır.
İnternet: Başbakanlık Mevzuat Bilgi Sistemi,Web:
http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf, 18.11.2013’te alınmıştır.
165
durumunda
55
Yukarıda belediyeler için getirilen borçlanma kurallarının aynısı 5302 Sayılı İl
Özel İdareleri Kanunu’nun 166 51. maddesinde yer verilmektedir. Bu maddelerin
getirilmesinin temel amacı, yerel yönetim kuruluşlarının gereksiz ve aşırı
borçlanma eğilimlerine sınırlama getirmektir.
Bir diğer sınırlama ise belediyelerin personel harcamaları ve alımlarla ilgilidir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49. maddesinde; “Belediyenin yıllık toplam
personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul
Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu
bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000'in altında olan
belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır” ifadesine yer verilmektedir.
Yukarıda
bahsi
geçen
yerel
yönetimlerin
borçlanması
ve
personel
harcamaları ile ilgili sınırlamalar, yerel yönetimlerin sorumsuz ve sınırsız
borçlanma eğilimlerine bir çeki düzen getirme isteğinden kaynaklanmaktadır. Bu
düzenlemeler mali kuralara geçişte önemli birer basamak olarak düşünülmelidir.
3.2. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kural Uygulamalarının İncelenmesi
Mali kuralların 1980’lerden sonra birçok ülkede uygulamaya sevk eden temel
gerekçe büyüyen kamu açıklarıdır. Kamu açıklarını azaltmaya yönelik olarak
ABD’de Gram-Rudman-Hollings Yasası, İngiltere’de Orta Dönemli Finansal Strateji
Yasası, Avustralya’da Triology, Kanada’da Açık Azaltma ve Borç Kontrol Yasası,
İtalya’da Gloria Planı yürürlüğe konulmuştur. 167 Arjantin, Şili gibi gelişmekte olan
ekonomilerde mali kurallar daha ziyade IMF destekli istikrar programları
çerçevesinde uygulanmaktadır. 168
Mali kuralların uygulandığı ulusal ve uluslararası alan, kuralların uygulanması
için gereken hukuki düzenlemelere göre farklılık arz edebilmektedir.
Örneğin,
İngiltere, Yeni Zelanda, İspanya, İsveç, Kanada, bazı Latin Amerika ülkelerinde
(Arjantin, Brezilya, Peru, Kolombiya) mali kurallar yasal düzenlemeler içerisinde
İnternet: Başbakanlık Mevzuat Bilgi Sistemi,Web:
http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf, 18.11.2013’te alınmıştır.
167
Işık, Sakal, Meriç: a.g.m., 7.
168
Işık, Sakal, Meriç: a.g.m., 7.
166
56
yer alırken; ABD, Almanya, İsviçre, Polonya’da ise anayasal bir zorunluluk haline
gelmiştir. 169
Avro bölgesinde bulunan ülkelerde uluslararası anlaşmalar (Maastrich
Kriterleri, İstikrar ve Büyüme Paktı) mali kuralları belirlerken, Norveç’te tüzük,
Japonya’da hükümet kararı, 170 Hollanda ve Endonezya’da siyasi karar ve
rehberler. 171
IMF tarafından 2009 yılında yapılan bir araştırmada; mali kuralların
gelişmekte olan ve sürekli ekonomik krizle uğraşan ülkelerde daha ziyade mali
disiplini sağlama (kamu kesimi açıklarının ve yüksek borç stokunun azaltılması)
amacına yönelik olarak uygulandığı sonucuna varılmıştır. 172
Aşağıdaki çizelgede seçilmiş bazı ülkelerde uygulanan mali kuralların
dayanaklarına yer verilmiştir. Bu tablodan da anlaşılacağı üzere, anayasalardan
ziyade yasal düzeyde uygulayan ülke sayısı daha fazladır. Buna rağmen, ülkelerin
iktisadi, siyasi, hukuki alt yapıları mali kuralların uygulama alanını ve uygulama
başarısını belirleyebilmektedir.
Çizelge 3.5. Seçilmiş Bazı Ülkelerde Mali Kuralların Dayanakları
Ülkeler
Uygulama Yılı
Anayasal
Yasal
Uluslararası
Sözleşmeler
İngiltere
X
İsveç
X
İspanya
X
Arjantin
2000
X
Brezilya
2001
X
Kanada
Çeşitli Yıllarda
X
Almanya
1996
X
Yeni Zelanda
1994
X
Peru
2000
X
Polonya
X
İsviçre
Çeşitli Yıllarda
X
ABD
Çeşitli Yıllarda
X
AB Üyeleri
1997
X
Kaynak: İnternet: Kopits, G. (2001). Fıscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary
Ornament,
IMF
Working
Paper,
Fiscal
Affairs
Department,
Web:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp01145.pdf, 15.09.2013’te alınmıştır, 18.
169
Vural; a.g.e., 99.
Vural; a.g.e., 99.
171
Kesik, Bayar; a.g.e., 50.
172
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 17.
170
57
Siyasi iktidarları somut ve açık bir şekilde sınırlandıran hükümlere Polonya,
Romanya ve Hırvatistan Anayasaları’nda rastlanmaktadır. Polonya Anayasası’nın
216. Maddesinde; yıllık borçlanma miktarının ulusal gelirin beşte üçünü
aşamayacağı, 220. maddesinde parlamentoların öngörülen bütçe açıklarını
aşamayacakları,
bütçe
açıklarının
Merkez
Bankası’na
devredilerek
kapatılamayacağı hüküm altına alınmıştır. 173 Romanya Anayasası’nın 138.
maddesinde,
mali
kaynağı
gösterilmeden
kamu
harcamalarının
onaylanamayacağını, Hırvatistan Anayasası’nın 90. maddesinde mali kaynakların
yasal dayanağı ve bu kaynakların ne şekilde elde edileceği ile ilgili hükümlere yer
verilmektedir. 174
3.2.1. Avrupa Birliği’nde uygulanan mali kurallar
Avrupa Birliği’nde birlik sürecinde aday ülkelere getirilen bazı kriterler mali
kuralların AB içerisinde yaygınlaşmasında etkili olmuştur. Birlik süreci içerisinde
AB ülkelerinin parasal birliğe geçerken (ortak para birimine geçerken), maliye
politikası ile ilgili hususların ülkelerin inisiyatifine bırakılması beraberinde belli
sorunları da doğurmuştur.
1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması 1 Kasım 1993 tarihinden
itibaren yürürlüğe girmiştir. Maastricht Antlaşması ile birlikte belirlenen kurallar
(Maastricht Kriterleri) iki kısımda değerlendirilebilir. Birincisi, mali disiplinin
sağlanmasına ilişkin şartlar olan bütçe açığı ve toplam kamu borcunun GSYH’ye
oranları; ikincisi ise parasal disiplinin sağlanmasına ilişkin olan enflasyon, faiz ve
döviz kurları kriterleridir.
Şöyle ki;
• Bütçe Açığı: Üye ülke bütçe açıkları GSYH’nin % 3’ünü aşmamalıdır.
• Kamu Borçları: Üye ülkenin devlet borçları, GSYH’nin % 60’ını
geçmemelidir.
173
174
Yüzbaşıoğlu; a.g.e., 48-49.
Yüzbaşıoğlu; a.g.e., 48-49.
58
• Enflasyon oranı: Herhangi bir üye ülkenin yıllık ortalama enflasyon oranı,
AB’de en düşük enflasyon oranına sahip üç üye ülkenin enflasyon oranı
ortalamasını 1,5 puandan fazla geçmemelidir.
• Faiz Oranı: Herhangi bir üye ülkenin uzun vadeli devlet tahvili faiz oranı,
en düşük enflasyon oranına sahip üç üye ülkenin faiz oranı ortalamasını 2
puandan fazla geçmemelidir.
• Döviz Kurları: Üye ülke paraları Avrupa Para Sistemi Döviz Kuru
Mekanizmasına dahil olmalı ve ulusal paranın döviz değişim oranı son iki
yılda normal dalgalanmaya bırakılmalı ve devalüe edilmeksizin kur
mekanizması içindeki değer değişimi (+/-) % 15’i geçmemelidir.
Maastricht Kriterleri belirlenirken, kamu yatırımlarının tarihsel ortalaması esas
alınarak (bu ortalama % 3 civarındadır) geleneksel kamu maliyesinin altın kuralı
uygulanmıştır. 175 Altın kural, borçlanmaya sadece yatırım harcamaları için izin
veren bir kuraldır. Maastricht Kriterleri bir anayasa hükmü olmasa da uygulamada
mali kural veya ekonomik anayasa olarak değerlendirilmektedir. 176
Maastricht Kriterleri AB için önem arz etmektedir ve bu kriterlere parasal birlik
öncesi ve sonrası ve hatta iktisadi durgunluk dönemlerinde bile uyulması
zorunludur. 177 1997 yılında imzalanan İstikrar ve Büyüme Paktı (İBP), maliye
politikası kurallarının neredeyse tamamını içermektedir.
İBP’nin temel hedefi, Maastricht Antlaşması ile belirlenen kuralların hayata
geçirilmesi ve bu kuralların güçlendirilmesidir. 178 Ancak son yıllarda birlik
düzeyinde belirlenen kurallara uyulmasında yaşanan sorunlar, İstikrar ve Büyüme
Paktı’nı tartışılır hale getirmiştir.
İBP, 1992 tarihli Maastricht Antlaşması hükümlerini içermektedir ve üye
ülkelerin bütçe açıklarının GSYH’nin % 3’ünü, kamu borçlarının ise yine GSYH’nin
175
Güngör; a.g.e., 84-85.
Güngör; a.g.e., 84-85.
177
Güngör; a.g.e., 85.
178
Şen, K. (2010). Mali Kural, Bazı Uluslararası Uygulamalar ve Türkiye İncelemesi, Bütçe Dergisi, Sayı 34,
2010/2, 35.
176
59
% 60’ını aşamayacağını hüküm altına almaktadır. 179 İstikrar ve Büyüme Paktı,
Maastricht Antlaşması ile ortaya konulan mali kuralların daha da güçlü bir şeklide
uygulanmasını sağlamaya yöneliktir.
İBP, mali kuralların üye ülkelere uygulanmasında önleyici ve düzeltici kurallar
içermektedir.
AB üyesi ülkelerin aşırı bütçe açıkların oluşma eğilimi olduğu
durumunda, açığın ortaya çıkmasından önce müdahale edilmesini amaçlayan
Erken Uyarı Sistemi adı altında önlemler paketini yayınlanmaktadır. 180
Erken Uyarı Sistemi ile açık verebilecek ülkelere gerekli düzeltici önlemleri
almaları konusunda çağrıda bulunulmaktadır. Bu kapsamda, 2002 yılının
sonlarında Portekiz ve Almanya’ya, 2003 yılının başında Fransa’ya ve 2004
yılında İtalya’ya erken uyarıda bulunulmuştur. 181 Diğer taraftan İBP kapsamında
Romanya ve Fransa’ya mali dengesizlikleri işaret eden ve mali reformları içeren
erken politika önerilerinde bulunulmuştur. 182
İstikrar ve Büyüme Paktı’nın önem arz eden politika araçlarından bir diğeri
ise Aşırı Açık Prosedürü’dür. Aşırı Açık Prosedürü, Maastricht Antlaşması ile
belirlenen üye ülkelerin bütçe açıklarının GSYH’nin % 3’ü aşması durumunda
işlemektedir. Böyle bir durumda AB Komisyonu, açığın istisnai durum olup
olmadığını, açığın kamu yatırımlarını aşıp aşmadığını, üye ülkenin ekonomik ve
mali görünümünü hakkında bir rapor hazırlar ve AB Konseyine öneride bulunur. 183
Konsey, Komisyonun tavsiyesini kabul ederse ilgili ülke hakkında tavsiye
kararı alınır. Bu tarihten sonra ilgili ülke tavsiyeye uyup uymadığı konusunda takip
edilir. İlgili ülke tavsiyelere uymuşsa ve bütçe açığında iyileşme varsa, Aşırı Açık
179
Vural;a.g.e., 103.
Gök, M., Biyan, Ö. Akar, S. (2012). Avrupa Birliği’nde Mali Kuralların Yeniden Düşünülmesi: Altılı
Mevzuat Paketi ve Türkiye Değerlendirmesi, Business and Economics Research Journal, Cilt: 3, Sayı: 3,
165.
181
Şen; a.g.e., 35.
182
Şen; a.g.e., 35.
183
Şen; a.g.e., 35.
180
60
Prosedürü kaldırılır. AB üyesi ülkeler içerisinde son dönemlerde İngiltere, Fransa,
Yunanistan, İspanya ve İrlanda için Aşırı Açık Prosedürü işletilmiştir. 184
AB’de 1999 yılında Avrupa Para Birimine (avro) geçilmiş, Avrupa Merkez
Bankası kurulmuş, bu doğrultuda mali kuralların uygulanması zorunluluk haline
gelmiştir. 185 AB’ye üye devletler parasal birlik sonrasında, İstikrar ve Büyüme Paktı
ile maliye politikalarının birbiriyle uyumunu sağlayarak, parasal birliğin uyum içinde
işlemesini garanti altına almışlardır.
21 Mart 2005 tarihinde İstikrar ve Büyüme Paktı’nda bazı reformları içeren
düzenlemelere gidilmiştir. Bu yenilikler arasında, %3 sınırını aşan ülkelerin bazı
durumlarda ceza mekanizmasından muaf tutulacağı kararlaştırılmıştır. 186
Şöyle ki; % 3 sınırını geçici ve sınıra yakın olması koşuluyla, aşılabilmesine
izin verilebilmektedir. % 3 sınırını aşan üye ülkenin sınır aşımının gerekçelerini
içeren bir savunma hazırlaması istenmektedir. AB Konseyi gerekçeleri tartışıp,
gerekli gördüğünde ülkeye mali yaptırım uygulayabilmektedir. Bu sınırı aşan üye
ülkelerin %3’ün altına inmeleri için verilen süre 1 yıldan 2 yıla çıkarılmıştır. Bu süre
olağanüstü durumlarda 2 yıl daha uzatılabileceği yönünde karar alınmıştır. 187
AB’de
Maastricht
Kriterleri’nin
belirlenmesinden
sonra
mali
kural
uygulamaları yaygınlık kazanmaya başlamıştır. 1990’lı yılların başında AB’de
uygulanan mali kural sayısı 13 adet iken; zamanla artarak 2011 yılı itibariyle bu
rakam 77’ye ulaşmıştır. AB üyesi ülkeler geneline bakıldığında; sayıca en fazla
bütçe dengesi kurallarının (budget balance rules) uygulandığı görülmektedir. Bu
sayıyı borç kuralları (debt rules) ve harcama kuralları (expenditure rules) takip
Şen; a.g.e., 35.
Bali, B. B., Çelen, M. (2010). Avrupa Birliği’nde Mali Kurallar, Coşkun C. A., A. Kesik, F. Kaya
(Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi,
Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408,
Ankara, 212.
186
Akgül, Y. G. (2008). AB’ne Üyelik Sürecinde Türkiye’de Kayıt dışı Ekonomi, Marmara Üniversitesi
İİBF Dergisi, Cilt: XXV, Sayı: 2, 270.
187
Akgül; a.g.m., 270.
184
185
61
etmektedir. AB üyesi ülkeler içerisinde gelir kuralları (revenue rules) ise en az
uygulama alanı bulan kurallardandır. 188
Merkezi hükümet düzeyinde en fazla harcama kurallarının (expenditure rules)
yürürlükte olduğunu, yerel yönetim düzeyinde ise en fazla bütçe dengesi
kurallarının (budget balance rules) ve borç kurallarının (debt rules) yürürlükte
olduğu görülmektedir. 189
3.2.2. Diğer uluslararası düzeyde belirlenen mali kurallar
Uluslararası kuruluş veya organizasyonlar tarafından kabul edilen veya
uygulanan mali kuralların ortak ve nihai amacı, ekonomi politikasına yönelik belli
ilkelerin oluşturulmasıdır. 190 Örneğin, OECD tarafından ortaya konulan kurallarda
amaç, şirketlerde saydamlık, hesap verme sorumluluğu, adalet ve sorumluluk gibi
ilkeleri yerleştirmektir.
IMF tarafından hazırlanan “Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Kodu” isimli mali
kuralların başlıca dört temel ilkesi bulunmaktadır: sorumlulukların açık olması,
bilginin kamuoyuna açık olması, bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama
süreçlerinin bağımsız olması, denetim ve istatistiki veri yayınlarının bağımsız
olmasıdır. 191 IMF tarafından belirlenen ilkelerde amaç, kamu mali yönetiminde mali
saydamlığı sağlamaktır ve bu kurallar kamu yöneticilerine tavsiye niteliğindedir.
Aşağıdaki çizelgede başlıca uluslararası mali kuralların isimleri (kodları),
kural koyan kuruluşun ismi, getiriliş amaçları ve ilkeleri gösterilmektedir.
İnternet: European Commission, Economicand Financial Affairs, Economic Databases and İndicators,
Numerical Fiscal Rules,
Web:http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/documents/nfr_2011_graph_1.pd
f 30.12.2013’te ulaşılmıştır.
189
İnternet: European Commission, Economicand Financial Affairs, Economic Databases and İndicators,
Numerical Fiscal
Rules,http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/documents/nfr_2011_graph_2.p
df 30.12.2013’te ulaşılmıştır.
190
Aktan, Vural, Karaaslan; a.g.e., 191.
191
Aktan, Vural, Karaaslan; a.g.e., 193-196.
188
62
Çizelge 3.6. Uluslararası Düzeyde Belirlenen Mali Kurallar
Uluslararası Kuruluş
Kuralın İsmi
Organisation For Economic
Co-Orporation Development
Kurumsal Yönetim
International Monetary Fund
Mali Saydamlık İyi
Uygulamalar Kodu
Parasal Ve Mali Politikalarda
Saydamlık Üzerine İyi
Uygulamalar Kodu
Özel Veri Yayınlama
Standardı
Kuralın Amacı
Şirketlerde Saydamlık, Hesap
Verme Sorumluluğu, Adalet
Ve Sorumluluk Kurallarının
Oluşturulması
Kamu Mali Yönetiminde Mali
Saydamlığın Sağlanması
Parasal Ve Mali Politikalarda
Saydamlığın Tesis Edilmesi
Uluslararası Veri Yayınlama
Standardının Oluşturulması
Düzenli İflasa Yönelik
Düzenli
Ve
Etkin
İflas
Dünya Bankası
Uluslararası İlkelerin
Yöntemleri
Belirlenmesi
Bankacılık Sektörüne İlişkin
Bankacılık Denetimine İlişkin
Etkili Bankacılık Denetimine
Gözetim Ve Denetim
Basel Komitesi
İlişkin İlkeler
İlkelerinin Oluşturulması
Uluslararası Muhasebe
Uluslararası Muhasebe
Mali Raporlama Ve Muhasebe
Standartları Komitesi
Standartları
Standartların Oluşturulması
Kaynak:Aktan, C. C., Vural, İ. Y., Karaaslan Y. T. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve
Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler) Kurumsal Maliye
Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin
Yayıncılık, 192.
3.2.3. Ülke örnekleri
Mali kuralların yasal düzeyde uygulanmaya başladığı 1990’lı yıllarda mali
kuralları uygulayan ülkelerin sayısı yedi iken, bu sayı 2010 yılına gelindiğinde
doksanın üzerine çıkmıştır. 192 Anglo-Sakson ülkelerinde (Avustralya, Kanada, Yeni
Zelanda ve İngiltere gibi) mali kurallar mali saydamlık üzerine daha fazla
yoğunlaşırken, AB ile Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan gibi
gelişmekte olan ülkelerde genellikle sayısal hedeflere ve sınırlamalara daha fazla
ağırlık verilmektedir 193
3.2.3.1. ABD
Vergi ve harcama sınırlamalarının (mali kurallar) uygulandığı ülkelerin
başında ABD gelmektedir. ABD’de anayasal ve yasal birçok mali kural ile ilgili
düzenlemelere gidilmiştir.
ABD Anayasası’nın 1. maddesinin 8. bölümünde Kongre’nin mali yetkileri şu
şekilde sıralanmaktadır: “vergi, harç, gümrük, üretim ve tüketim vergisi belirlemek
192
193
Kesik, Bayar; a.g.e., 49.
Kopits; a.g.e., 5.
63
ve toplamak, kamu borçlarını ödemek ve Birleşik Devletlerin ortak savunmasını ve
genel refahını sağlamak, Birleşik Devletlerin tümünde aynı gümrük, üretim ve
tüketim vergisi uygulamak, Birleşik Devletler adına borç almak, yabancı ülkelerle
ve birçok eyalet arasında ve Kızılderili kabileler ile ticareti düzenlemek, iflaslar
konusunda tek yasa koymak”. 194
ABD’de mali kurallar ilk olarak Reagen döneminde 1973 yılında California
Eyaleti’nde uygulanmaya başlanmış, 1980’li yıllarda artış eğilimine girmiş,
günümüzde ise birçok eyaletinde uygulama alanı bulmuştur. 195 1982 yılında
gündeme gelen bütçe açıklarını azaltma amaçlı yasa ABD kongresi tarafından
kabul edilmemiştir. 1985 yılında Gramm-Rudman-Hollings Yasası olarak da bilinen
Denk Bütçe ve Acil Açık Kontrol Yasası Senato’dan ve Kongre’den geçerek
yasallaşmıştır. Bu yasa ile beş yıllık süre içerisinde bütçe açıklarının her yıl
azalarak beşinci yılın sonunda sıfırlanacağı öngörülmektedir. 196
Ancak
Gramm-Rudman-Hollings
Yasası
beklenildiği
gibi
başarı
sağlayamayınca (parlamentonun bütçe dışı kalemlere yönelmesi bunda etkili
olmuştur), 1990 yılında Bütçe Uygulama Yasası yürürlüğe girmiştir. Bütçe
Uygulama Yasası, bütçe açıklarından ziyade harcama kontrolü ve mali kurallar
üzerinde durmaktadır. Bu yasa ile parlamentonun herhangi bir harcama artış
önerisi, bir başka harcama kesintisi veya gelir artışı öngörürse mümkün
olabilmektedir.
1990’da yürürlüğe giren Kanun’la maksimum açık hedefi yerine, bloke etme,
yeni yasal harcama limitlerine ve PAYGO kuralları yürürlüğe girmiştir. PAYGO
(Pay As You Go) kuralına göre; yeni öneriler bütçe denkliğini bozmamalı ya da
mevcut fonlardan tasarruf edilerek karşılanmalıdır. Ekonomik büyüme, enflasyon
ve demografik değişiklikler gibi Kongre ve Başkanın doğrudan kendi kontrolleri
TBMM Araştırma Merkezi, (Kasım 2011), Bazı Ülke Anayasalarında Ekonomik ve Mali Hükümler, 4.
Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 174.
196
Günay; a.g.e., 154.
194
195
64
dışındaki faktörler tarafından etkilenen açık seviyesinden ziyade, hedeflenen bütçe
sonuçlarından sorumlu tutulmuştur. 197
1990 – 1995 yıllarını kapsayan Bütçe Uygulama Yasası önce 1998 yılına
sonra 2002 yılına kadar uzatılmıştır. ABD’de 2002 yılından itibaren 2010 yılına
kadar mali kural adı altında yeni bir düzenleme yürürlüğe girmemiştir. 2010 yılında
Kanuni PAYGO düzenlemesi yürürlüğe girmiştir. Bu düzenlemede bütçenin
tarafsız olduğu ve bütçe açığının diğer politika araçları tarafından finanse edilmesi
gerektiği vurgulanmaktadır. 198
ABD’de uygulamaya konulan vergi ve harcama sınırlamalarının neredeyse
yarısı halk oylaması sonrasında yürürlüğe girmiştir. 199 Bu durum Amerikan halkının
vergi ile ilgili sınırlamalara ne kadar önem verdiğini ortaya koymaktadır.
ABD’de federal devlet yanında eyaletlerde de mali kural uygulamalarına
rastlanmaktadır. Eyalet düzeyinde uygulanan mali kurallar genellikle denk bütçe
kurallarıdır. 200 Bunun yanında vergi ve harcama sınırlamaları, borçlanmaya
getirilen sınırlamalar, bütçe açığı ile ilgili sınırlamalar da mali kural niteliğindedir. 201
ABD elli eyaletten oluşan federal bir devlettir ve eyaletlerin birçok mali
düzenlemelerde yetkili olduğu bilinmektedir. Mali kural uygulayan eyaletlerden 17
tanesi mali kuralları anayasal düzeyde, 13 tanesi yasal düzeyde, 23 eyalet sadece
harcama sınırlamaları, 4 eyalet vergi sınırlamaları, 3 eyalet ise hem vergi hem de
harcama sınırlamalarına gitmektedir. 202
197
Aysu, A. (2010). Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar,
Maliye Dergisi, Sayı:158, Ocak-Haziran 2010, 468-469
198
Mukambetova, A. (2013). Mali Kurallar ve Dünya Ekonomisindeki Uygulamaları, Yüksek Lisans Tezi,
İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 60.
199
Kitapçı, İ. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden Amerika’daki Vergi ve Harcama Sınırlamaları:
Uygulama Sonuçları, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası
Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve
Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 163-164.
200
Günay; a.g.e., 157.
201
Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 11.
202
Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 174.
65
3.2.3.2. İngiltere
İngiltere’de yasal düzeyde ilk olarak 1997 yılından itibaren yürürlüğe giren
Mali İstikrar Kanunu ve devamında 1998 yılında yürürlüğe giren ve yasal
yardımları düzenleyen Finans Yasası ile birlikte mali kurallar uygulanmaya
başlamıştır. 203
Mali İstikrar Kanunu ile beş temel maliye politikası ilkesi; şeffaflık, istikrar,
sorumluluk, adalet ve etkinliktir. 204 Ayrıca bu kanunda, bütçe öncesi raporun
yayımlanmasını, finansal beyanın ve bütçe raporunun yayımlanmasını, ekonomik
ve
mali
strateji
raporunun
yayımlanmasını,
borç
yönetimi
raporunun
yayımlanmasını zorunlu hale getirmektedir. 205
İngiltere’de temel olarak iki mali kural göze çarpmaktadır. Bunlardan birincisi
Altın Kural’dır. Altın Kural’a göre, sadece yatırımların finansmanı için borçlanmaya
başvurulmasına gerek duyulmalıdır. İkincisi Sürdürülebilir Yatırım Kuralı’dır. Bu
kurala göre, kamu kesimi net borcunun GSYH’ye oranı ekonomik konjonktür
dönemi boyunca istikrarlı ve kalıcı bir seyir izlemesi gerekir. Bu kuralın
konulmasındaki temel amaç, kamu borcunun gelecek nesiller üzerinde bir yük
oluşturmamasıdır. 206 Ayrıca bu iki kural siyasi otoritenin daha şeffaf ve mali
disiplini ön planda tutan bir yönetim anlayışına sahip olmasını amaçlamaktadır.
3.2.3.3. Kanada
Kanada’da federal devlet düzeyinde bir mali kanunu düzenlenmese de
eyaletler düzeyinde bütçe disiplinini sağlamaya yönelik bazı düzenlemelerin
yürütüldüğü görülmektedir. Mali Yönetim Kanunu ve Harcama Kontrol Kanunu
203
Kesik, Bayar; a.g.e., 49.
Günay; a.g.e., 205.
205
Günay; a.g.e., 205.
206
Günaydın, İ., Eser, Y. L. (2010). Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar, C. C. Aktan, A. Kesik,
F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar
Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No:
2010/408, Ankara, 74.
204
66
isimleri adı altında çıkarılan yasalar, kamu harcamalarını kontrol altına almak ve
mali disiplini sağlamayı amaçlamaktadır. 207
Kanada Federal Anayasası’nda vergileme ve eyalet borçları ile ilgili şu
maddeler mali kural benzeri düzenlemelerdir: 208 Kamu gelirinin herhangi bir birime
tahsis edilmesi veya herhangi bir vergi ya da gümrük resminin yürürlüğe
konulması için hazırlanan yasa tasarıları Avam Kamarasından çıkarılır (madde
53). Vergileme sistemi veya herhangi bir şekilde para arzının artırılması, kamu
kredisi için ödünç para alımı, döviz ve madeni para basımı, bankacılık, bankaların
birleşmesi ve kağıt para basımı konularında Kanada Parlamentosu yetkilidir
(madde 91).
Eyalet amaçlarıyla bir geliri yükseltmek için eyalet içinde dolaysız vergileme
ve eyaletin bağımsız kredisi kapsamında borç para almaları konusunda eyaletler
özel yasalar çıkarabilir (madde 92). Eyalet borçları için Kanada Hükümeti
sorumludur (madde 111). Kanada Birliği içindeki Nova Scotia ve New Brunswick
Eyaletleri’ne ait yıllık kamu borçlarının faizleri, Kanada Konsolide Gelir Fonu
kapsamındaki ikinci hesaptan izlenir (madde 110). Kanada’ya veya herhangi bir
eyalete ait hiçbir kamu arazisi ve serveti vergilemeye tabi tutulamaz(madde 125).
Kanada’da federal düzeyde herhangi bir denk bütçe yasası yürürlüğe
konmasa da 1990’lı yıllarda yürürlükte olan Harcama Kontrol Kanunu toplam
program harcamaları için belli sınırlamalar getirmektedir. Kanada’da federal
devletten
ziyade
eyaletlerde
vergi
ve
harcama
sınırlamalarına
gidildiği
görülmektedir. Şöyle ki; Nova Scotia, New Brunswick, Quebec, Ontario, Manitoba,
Saskatchevan, Alberta ve British Columbia Eyaletleri’nde bütçe dengesine yönelik
kurallar; Manitoba, Alberta ve Yukon Eyaletleri’nde borç kısıtlamaları; Nova Scotia
ve
Alberta
Eyaletleri’nde
ise
vergi
ve
harcama
ile
ilgili
kısıtlamalara
gidilmektedir. 209
207
Günay; a.g.e., 164.
İnternet: TBMM, Kanada Anayasası, Web:http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tbmm_internet.anasayfa,
28.11.2013’te alınmıştır.
209
Günay; a.g.e., 168.
208
67
3.2.3.4. Almanya
Almanya federal bir devlet yapısına sahiptir ve yasa yapma yetkisi, federal
devlete
ait
olsa
da
eyaletler
ve
mahalli
idareler
düzeyinde
de
yasa
yapılabilmektedir. 210 Almanya Anayasası’nın 10. bölümünde “Mali Rejim” başlığı
altında vergi, harcama, bütçe ve borçlanma ile ilgili hususlara yer verilmektedir. 211
Almanya Anayasası’nda bazı vergisel ve mali hükümler şunlardır: Eyaletler
Federasyon adına hareket ettiklerinden doğan giderleri Federasyon yüklenir
(madde 104). Federasyon ve eyaletler kendi idari kuruluşlarının giderlerini kendi
üzerlerine alırlar ve idarenin düzenli olarak işlemesinden birbirlerine karşı
sorumludurlar (madde 104). Eyaletler, federal yasayla düzenlenen vergilerle aynı
cinsten olmayan tüketim ve sarf vergileri konusunda yasama yetkisine sahiptirler.
Aynı şekilde gayrimenkul alım vergisinde vergi oranını belirleme yetkisine
sahiptirler (madde 105).
Gelirleri tamamen veya kısmen eyaletlere, belediye ile köy birliklerine ait olan
vergiler konusundaki federal yasalar, Federal Konseyin onayına bağlıdır (madde
108). Federasyon ve eyaletler, bütçe rejimlerinde özerk olup birbirlerine bağlı
değildirler.
Federal
Almanya
Cumhuriyetinin
Avrupa
Birliğinin,
Kuruluş
Antlaşması’nın 104. maddesi uyarınca bütçe disiplininin yerine getirilmesine ilişkin
düzenlenen hukuki işlemlerden doğan yükümlülükleri, Federasyon ve eyaletler
tarafından birlikte yerine getirilecektir (madde 109).
Federasyon’un bütün gelir ve giderleri bütçede gösterilir. Federal işletmelerde
ve özel mallarda yalnız gelir ve giderler gösterilebilir. Bütçe, gelir ve giderler
bakımından denkleştirilir (madde 110). Plan üstü ve plan dışı harcamalar, Federal
Maliye Bakanının iznine bağlıdır. Bu izin, ancak önceden öngörülemeyen ve
kaçınılmaz bir gereksinme dolayısıyla verilebilir (madde 112). Federal Maliye
Bakanı, Federal Hükümet’in ibrası için Federal Meclis ve Federal Konseye bütün
gelirler ve giderler, hazinenin malları ve borçları konusunda izleyen mali yıl içinde
210
Günay; a.g.e., 193.
İnternet: Adalet Bakanlığı, Almanya Anayasası,
Web:http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/eylul/anayasalar/ulkeana/pdf/08-ALMANYA%20209-276.pdf,
24.12.2013’te alınmıştır.
211
68
hesap vermek zorundadır. Üyeleri yargıç bağımsızlığına sahip olan Federal
Sayıştay, hesap ve bütçenin iktisadi yerindeliği ve usule uygunluğunu denetler.
Federal Hükümet ile Federal Meclis ve Federal Konseye her yıl rapor verir (madde
114).
Almanya Anayasası’nın 115. maddesinde borçlanmaya sadece yatırım
harcamaları için başvurulabileceği ifade edilmektedir. Bu madde ile borçlanmada
altın kural esası anayasal bir hüküm haline getirilmiştir. Almanya’da son yıllarda
kamu harcamalarının artış oranı ile ilgili belli kurallar getirilse de harcama aşımı
olduğunda neler yapılacağı ortaya konulmamıştır. 212
3.2.3.5. Fransa
Fransa’da mali kural niteliğindeki temel düzenlemeler 1958 tarihli Fransız
Anayasası’nda yer almaktadır 213 ve bu düzenlemeler günümüze kadar önemli
ölçüde değişmemiştir. Fransa Anayasası’nın 34. maddesinde, her türlü verginin
oran, matrah ve tahsil biçimlerinin ancak kanunla düzenlenebileceği hükme
bağlanmıştır. 214
Anayasa’nın 40. maddesi, “Parlamento üyeleri tarafından getirilen kanun
teklifleri, kabul edilmeleri durumunda kamusal kaynakların azalması, yeni bir
kamusal yükümlülük yaratılması ya da böyle bir yükümlülüğün ağırlaştırılması
sonucunu doğurabilecek teklif ve değişiklikler kabul edilemez” hükmüne yer
vermektedir.
Burada
kamu
kaynaklarını
azaltan
veya
devlete
yeni
yük
getirebilecek tekliflerin kabul edilemeyeceği ifade edilmektedir.
1959 yılında anayasada yapılan değişiklik ile meclis üyelerinin bütçe tasarısı
üzerinde gelirleri azaltıcı veya giderleri arttırıcı teklifte bulunamayacağı hüküm
212
Günay; a.g.e., 200.
İnternet: Fransa Anayasası, Web: https://yenianayasa.tbmm.gov.tr/docs/Fransa-TR(4.10.1958).pdf,
24.12.2013’te alınmıştır.
214
TBMM, Araştırma Merkezi, Bazı Ülke Anayasalarındaki Ekonomik ve Mali Hükümler, 27.
213
69
altına alınmıştır. 215 Bu düzenleme bütçe ile ilgili önemli bir kuraldır ve siyasilerin
bütçe üzerindeki etkilerini azaltmaya yöneliktir.
Fransız Anayasası’nın 47. maddesinde; “Merkezi idarelerin hesapları
yasalara uygun ve doğru olmalıdır. Hesaplar, söz konusu idarelerin yönetim, varlık
ve mali durumlarının sonuçlarını doğru ve açık şekilde sergiler” hükmü, kamu
hesaplarının doğruluk, mali saydamlık ilkelerine uygun bir şekilde hazırlanması
gerektiğini ifade etmektedir.
Fransa’da mali kural niteliğindeki en önemli düzenlemelerden birisi 2001
yılında yürürlüğe giren Organik Kanun’dur. Bu kanun, verimlilik, etkinlik, yerindelik
gibi kamu mali yönetiminde temel prensipleri ortaya koymakta ve ilerleyen
zamanlarda bütçe ve mali yapı ile ilgili belli düzenlemelerin yürürlüğe gireceğini
vurgulamaktadır. Ayrıca 2005 yılında yürürlüğe giren bir kanunla bütçede
samimiyet ilkesi, çok yıllılık, performansın gerekliliği gibi ilkelerin ön planda olacağı
vurgulanmaktadır. 216
Fransa bir AB üyesi ülkesidir ve bu çerçevede Maastricht Kriterleri ekseninde
birçok kere istikrar programlarını uygulamaya çalışmıştır. Bu istikrar programları
çerçevesinde; reel sosyal harcama artış oranları, çok yıllı harcama ve büyüme
hedefleri belirlense de uygulamada Almanya ile birlikte Fransa’nın da Maastricht
Kriterleri’ne uyumda bazı esnekliklerin sağlanması yönünde talepleri olmuştur. 217
3.2.3.6. Japonya
Japonya’da anayasada yer alan mali hükümler yanında birçok yasal
düzenlemeye de gidilmiştir. Kamu Finansman Kanunu, Muhasebe Kanunu, Milli
Emlak Kanunu, Devlet Mallarının Yönetimi Kanunu, Sayıştay Kanunu, Devlet
Tahvili Kanunu ve Devlet Borç İdaresi Kanunu bunlar arasında sayılabilecek önem
215
Günay; a.g.e., 201.
Günay; a.g.e., 203.
217
Günay; a.g.e., 204.
216
70
arz eden kanunlardır ve bu kanunlar devletin tüm mali işlemlerinde uygulanacak
temel kuralları ortaya koymaktadır. 218
Kamu Finansman Kanunu’nda bütçe ile ilgili genel hükümler, gelir ve gider
hükümleri, bir yıldan uzun sürebilecek harcamalar, gelecek yıllara sarkan
ödemeler gibi hususlara yer verilmektedir. 219
Kamu Finansman Kanunu ile Muhasebe Kanunu’nda yer alan; devletin
parasının özel menfaatler için kullanılamayacağı, siyasi iktidarın belli aralıklarla
kamunun mali yapısı ile ilgili bilgi vermesi gerektiği, tüm gelir ve giderlerinin gayri
safilik ilkesine göre bütçede gösterilmesi ve tek hazine sistemi yöntemine göre
kayıtlarının tutulması gerektiği gibi ifadeler birer mali kural niteliği taşımaktadır. 220
Ayrıca Kamu Finansman Kanunu, Devlet Tahvili İhraç Kanunu ve Borç
Konsolidasyon Özel Hesap Kanunu ile mali disiplini sağlamak amacıyla devlet
tahvili ihracına belli sınırlamalar getirilmiştir. Bu kanunlarda yer alan, devlet
tahvilleri yalnızca bayındırlık ve yatırım harcamalarının finansmanı için çıkarılır,
devlet tahvilleri karşılığında merkez bankası para basma yoluna gidemez gibi
hükümler devlet borçlanmasını ciddi şekilde kurala bağlamaktadır. 221
3.2.3.7. Brezilya
Brezilya’da 2000 yılında yürürlüğe giren Mali Sorumluluk Kanunu; kamu
finansmanında uyulacak kuralları ortaya koymakta, hükümet borçlanması,
personel harcamalarına ve sosyal güvenlik harcamalarına belli sınırlamalar
getirilmekte, ayrıca kamu mali yönetiminde hesap verilebilirliği ve şeffaflığı arttırıcı
önlemleri içermektedir. 222 Bu yasada Federal Hükümet net cari gelirin maksimum
218
Günay; a.g.e., 214-215.
Cansızlar, D. (1995). Japonya Bütçe Sistemi, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
Sayı: 1995/1, Ankara, 5.
220
Günay; a.g.e., 216.
221
Cansızlar; a.g.e., 27.
222
The Brasilian Fiscal Responsibility Law,
Web:http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/BRLRFEnglish.pdf, 26.12.2013’te alınmıştır.
219
71
% 50’si kadar, eyaletler ve belediyeler ise net cari gelirlerinin maksimum % 60’ına
kadar personel harcaması yapabileceklerdir. 223
Mali Sorumluluk Kanunu’nun şu maddelerinde bütçe ve vergileme ile ilgili
sınırlamalara
gidilmektedir:
Kamu
gelirleri
ve
giderleri
arasındaki
denge
sağlanmalıdır (madde 4), bütçeler yıllık hazırlanmalıdır (madde 5),
gelir
tahminlerinde uyulacak kurallar (madde 11), çok yıllı bütçeleme ve mali hedeflere
uyumu (madde 16), personel giderlerinin sınırları (madde 21), kamu borç ve kredi
işlemleri sınırları 224 (madde 30),
Mali Sorumluluk Kanunu, kamu harcamalardaki sürekli artışın sürekli gelir
artışı ile finanse edilmesi gerektiğini, eyaletlerin ve belediyelerin kendi gelirlerini
toplayamamaları durumunda federal devlet kesintilerinin yapılması gerektiğini de
vurgulamaktadır. 225 Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasında belli standartlar
belirlemiş ve ayrıca bu kurallara uyulmaması durumunda ne gibi yaptırımların
devreye gireceği belirlenmiştir. 226
3.2.3.8. Yeni Zelanda
Yeni Zelanda Anayasal Kanunu’nda bütçeleme ile ilgili 22 ve 23. maddelerde
şu
hususlara
yer
verilmektedir:
Kral
tarafından
Temsilciler
Meclisine
sunulmadıkça; kamu kaynağından ödenek ayrılmasını veya kamu gelirlerine mali
yük getirilmesini öngören kanun tasarıları Meclisten geçemez (22. madde); Kral,
kanunda öngörülmedikçe, vergi koyamaz, kredi veya borç para alamaz ve kamu
kaynağını harcayamaz (23. madde). 227
Yeni Zelanda’da kamu mali yapısında hayata geçirilmeye çalışılan reformlar
çerçevesinde; Resmi Bilgiler Yasası (1982), Kamu İktisadi Teşebbüsleri Kanunu
(1986), Devlet Sektörü Kanunu (1988), Merkez Bankası Kanunu, Kamu
Şen; a.g.m., 41.
2001 yılında, merkezi yönetimin net cari gelirlerinin % 200’ü, yerel idarelerin ise net cari gelirlerinin %
120’si kadar borçlanabilecekleri ifade edilmektedir (Şen; a.g.e., 41).
225
Şen; a.g.m., 41.
226
Şen; a.g.m., 41.
227
TBMM Araştırma Merkezi, Bazı Ülke Anayasalarındaki Ekonomik ve Mali Hükümler, 20.
223
224
72
Finansmanı Kanunu (1989), Finansal Raporlama Kanunu (1993) Mali Sorumluluk
Kanunu (1994) çıkarılmıştır. 228
Mali kuralların yerleştirilmesinde Mali Sorumluluk Kanunu belirleyici olmuştur.
Mali Sorumluluk Kanunu’nun önem arz eden bazı hususları şunlardır: siyasi iktidar
maliye politikalarını ve bu politikalardaki sapmaları kamuoyu ile paylaşmalı,
hükümet borçlanmayı makul bir seviyeye indirmeli, vergi oranları ve miktarları
makul bir düzeyde belirlenmelidir. 229
3.2.3.9. Diğer bazı ülkelerde mali kurallar
Şili’de yasal anlamda bir mali kural bulunmasa da bir politika kuralı olarak
göze çarpan bütçe dengesi kuralı 2000 yılında ilan edilmiş ve güçlü bir siyasi irade
tarafından desteklenmiştir. 230 Bu uygulamalar sonucunda kamu borçlarının
GSYH’ye oranı 1985 yılından 2000’li yıllara gelindiğinde önemli ölçüde
düşmüştür. 231
Kolombiya’da mali kural çatısı altında 1997 yılında kabul edilen kanunla;
merkezi
yönetimin
yerel
yönetimlerin
borçlarını
kontrol
mekanizması
güçlendirilmiştir. 2003 yılında kabul edilen Mali Sorumluluk Kanunu ile; faiz dışı
fazla hedefleri belirlenmiş ve belli ölçülerde başarı sağlanmıştır. Ayrıca 2011
yılında anayasada yapılan değişiklik ile bütçe açığı ve kamu borç stoku tavanları
belirlenmiştir. 232
Meksika’da 2006 yılında kabul edilen Federal Bütçe ve Mali Sorumluluk
Kanunu ile gelecek beş yıl tahminlerini kapsayan orta vadeli mali planların
hazırlanacağı hüküm altına alınmış, geleneksel denk bütçe kuralı benimsenerek
bütçe açığı sıfıra indirilmesi hedeflenmiş ve bu hedefe 2011 yılı itibariyle
ulaşılmıştır. 233
228
Günay; a.g.e., 218.
Günay; a.g.e., 218 -219.
230
Mukambetova; a.g.e., 76.
231
Mukambetova; a.g.e., 76.
232
Mukambetova; a.g.e., 78-79.
233
Mukambetova; a.g.e., 80-81.
229
73
3.3. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kurallara Uyulmamasına İlişkin Yaptırımlar
Mali kurallara uyulmaması durumunda uygulanacak yaptırımlar ülkeden
ülkeye farklılık arz edebilmektedir. Bazı ülkelerde para cezası uygulanırken, bazı
ülkelerde yargısal yaptırımlara yer verilmektedir. ABD ve Polonya’da yaptırımlar
açık bir şekilde ortaya konulurken, Japonya, Kanada, İsviçre, Avustralya gibi
ülkelerde açık yaptırım hükümlerine yer verilmemiştir. 234
ABD’de uzun süre devam eden bütçe açıkları nedeniyle, 1985 yılında bütçe
açıklarını kontrol altına almayı hedefleyen Denk Bütçe Kanunu kabul edilmiştir.
Gramm-Rudman-Hollings (GRH) olarak da adlandırılan bu kanuna göre, açık
hedefleri tutturulamazsa, aşırı harcamaların bloke edilmesi ya da herkese eşit mali
yük getiren kesintiler yapılması kararlaştırılmıştır. 235 Bu kanun, açık hedefinin
tutturulması için yapılacak kesintilerin fazla olması nedeniyle eleştirilmiş ve
ilerleyen yıllarda (1987, 1990, 1993, 1997 yıllarında) revize edilmiştir.
1990’da yürürlüğe giren Kanun’la maksimum açık hedefi yerine, bloke etme,
yeni yasal harcama limitlerine ve PAYGO kuralları yürürlüğe girmiştir. PAYGO
(Pay As You Go) kuralına göre; yeni öneriler bütçe denkliğini bozmamalı ya da
mevcut fonlardan tasarruf edilerek karşılanmalıdır. Ekonomik büyüme, enflasyon
ve demografik değişiklikler gibi Kongre ve Başkan’ın doğrudan kendi kontrolleri
dışındaki faktörler tarafından etkilenen açık seviyesinden ziyade, hedeflenen bütçe
sonuçlarından sorumlu tutulmuştur. 236
Günümüzde ABD’de iki ayrı bloke etme prosedürü uygulanmaktadır;
bunlardan birincisi, yıllık ödeneklerle finanse edilen ihtiyari harcamalarda bloke
etme süreci, ikincisi ise doğrudan harcamalara ve gelirlere uygulanan PAYGO
sürecidir. 237 ABD’de ihtiyari harcamalar (dış ekonomik ve askeri yardımlar gibi) için
her yıl bir sınır belirlenmektedir.
Aysu, A. (2010). Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar,
Maliye Dergisi, Sayı:158, Ocak-Haziran 2010, 468-469.
235
Aysu; a.g.m., 470.
236
Aysu; a.g.m., 470.
237
Aysu; a.g.m., 470.
234
74
ABD’de bütçe açıkları ortaya çıktığında, bazı eyaletlerde otomatik olarak
ödenek kesintileri devreye gireceği, bazı eyaletlerde ise otomatik vergi artışları
yapılacağı
öngörülmesine
rağmen,
bu
kuralların
hiçbirisi
bugüne
kadar
uygulanmamıştır. Bunun yanında bütçe açıklarının kapatılamaması durumunda
yetkililer hakkında ne tür yaptırımların uygulanacağı konusunda da yasal
düzenlemeler mevcut değildir. 238
AB’de, Maastricht Antlaşması ile üye devletlerin bütçe açığı (GSYH’nin %
3’ü) ve borçlara (GSYH’nin % 60’ı) ilişkin belirlenen eşik değerleri aşmamaları
kararlaştırılmıştır. Bu eşik değerleri aşan üye ülkelere ise Aşırı Açık Prosedürü
kapsamında parasal yaptırım uygulanması öngörülmüştür. 239
AB’nin İşleyişine Yönelik Anlaşma’nın 126. maddesinde düzenlenen Aşırı
Açık Prosedürü ile belli yaptırımların önü açılmış ve üye devletlerin bütçe açıkları
ve kamu borç stoklarının izlenmesinde AB Komisyonu görevlendirilmiştir. 240
Aşırı Açık Prosedürü ile üye ülkeye uygulanacak yaptırım şu şekilde
işletilmektedir: Bütçe açığı kriterine (GSYH’nin % 3’ü) uyulmadığı ve bu durumun
istisnai veya geçici bir durum olmadığı tespit edilirse AB Komisyonu, Konseye bu
durumu rapor eder. Üye devlete bütçe açığını azaltması için dört ay süre verilir.
Buna rağmen kritere uyulmadığı tespit edilirse, bütçe kriterini aşan her % 1’lik oran
için GSYH’nin % 0,1 oranında bir miktar AB bünyesinde bir hesapta faizsiz olarak
bekletilir. 241 Bütçe açığı takip eden yıl da devam ederse bu tutar üye ülkeye iade
edilmez.
Bunun dışında; kriterlere uymayan ülkelerin kamuoyuna duyurulması, (bu
durum ilgili ülkenin itibar kaybetmesine neden olur) kriterlere uymayan ülkelere
Avrupa Yatırım Bankası kredilerinin kullandırılmaması, üye devletlerin yeni
238
Günay; a.g.e., 163-164.
İnternet: Schuknecht, L.;“EU Fiscal Rules Issues and Lessons From Political Economy”, European
Central
Bank
Working
Paper
Series,
No.
421,
Germany,
11.
Web:
http://www.suomenpankki.fi/pdf/118757.pdf, 26.05.2014’te alınmıştır.
240
Bali, Çelen; a.g.e., 189-190.
241
Güngör; a.g.e., 85.
239
75
borçlanma senetleri veya tahvil çıkarırken iktisadi yapılarındaki olumsuzluklar
hakkında ek bilgi yayınlaması gibi önlemlere de başvurulmaktadır. 242
1997 yılında uygulamaya konulan İstikrar ve Büyüme Paktı’nda bütçe
açığının
GSYH’nin
%
3’ünü
geçmesi durumunda
yaptırım
uygulanacağı
belirtilmektedir. Ancak bu kriter de süreç içerisinde esnetilmiştir. 243 Örneğin, ilgili
devletin kendi kontrolü dışında gerçekleşen ve mali durumunda büyük etkiler
meydana getiren olağanüstü durumlarda, GSYH’de en az % 2’lik bir düşüşün
meydana
geldiği
ekonomik
daralma
sürecinde
yaptırımlar
devreye
girmemektedir. 244
AB’de mali kurallar Almanya, Fransa gibi büyük ülkeler için tam anlamı ile
işletilememiştir. 245 İstikrar ve Büyüme Paktı, Fransa ve Almanya’nın üç yıl üst üste
yüksek oranda bütçe açığı vermesi üzerine tekrar gündeme gelmiş; AB Komisyonu
2003 yılında yaptırımların devreye girmesini önermesine rağmen AB Bakanlar
Konseyi bunu engellemiştir. 246
Almanya ve Fransa’nın 2002 yılında GSYH’nin % 3’ü olarak belirlenen açık
limitini aşmaları ve bu ülkelere karşı ceza mekanizmasının işletilmemesi nedeniyle
2005 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı kurallarında değişikliğe gidilmiştir. 247 Buna
göre; % 3’lük bütçe açığı ve % 60’lık borç oranı kriteri aynen korunmuş, ancak
ülkelerin her yıl yapısal bütçe açıklarını GSYH’nin % 0,5’i oranında azaltacakları
hüküm altına alınmıştır. 248
Bunun yanında % 3 limitinin “geçici” ve “limite yakın” olması şartıyla
aşılabilmesine izin verilmiş, bu sınırı aşan her ülkenin, sınır aşımının gerekçelerini
242
Güngör; a.g.e., 85.
Şen; a.g.m., 36 – 37.
244
Aysu; a.g.m., 472.
245
Bali, Çelen; a.g.e., 192.
246
Vural; a.g.e., 112.
247
Aysu, A. (2010). Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası Kuralarının İhlaline İlişkin Yaptırımlar, C. C.
Aktan, A. Kesik, F. Kaya, (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim:
Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı
SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 219.
248
Aysu; a.g.e., 219.
243
76
içeren bir rapor hazırlaması kararlaştırılmış, sınırı aşan ülkelerin % 3’ün altına
inmeleri için verilen süre ise bir yıldan iki yıla çıkarılmıştır. 249
İstikrar ve Büyüme Paktı uygulamaya geçirildikten sonra bir takım sorunlar
ortaya çıkarmıştır. Bu doğrultuda Pakta yönelik eleştiriler aşağıda sıralanmaktadır:
• İktisadi
istikrarsızlığın
ve
konjonktürel
dalgalanmaların
yaşandığı
dönemlerde, bütçe esnekliği çok büyük önem arz etmektedir. İstikrar ve
Büyüme
Paktı,
koyduğu
kurallarla
hükümetleri
zor
durumda
bırakabilmektedir.
• İktisadi büyüme dönemlerinde, ülkelerin kamu harcamaları artmakta, vergi
indirimlerine gidilmektedir. Pakt bu tür durumlarda kontrol mekanizmasını
işletememektedir.
• Bütçe denkliği hedefi, ülkelerin yatırım için finansman kaynağı bulmalarını
zorlaştırmakta ve böylece yatırımların genişlemesini engellemektedir.
• Üye ülkelerin kendi içerisinde uyguladıkları maliye politikaları farklı olduğu
halde, bütün ülkelere aynı mali kuralların uygulanması neredeyse
imkansızdır.
• İstikrar ve Büyüme Paktı, kısa vadeli bütçe hedeflerine yöneliktir. Orta ve
uzun vadeli hedeflerin belirlenmesine imkan tanımamaktadır.
2008 Küresel Krizi ve AB ülkeleri üzerindeki olumsuz etkileri hem Ekonomik
ve Parasal Birlik (EPB) içerisinde hem de AB düzeyinde daha iyi işleyen bir
ekonomi yönetimine duyulan ihtiyacı net bir şekilde ortaya çıkarmıştır. Bu
doğrultuda AB Komisyonu, AB ekonomi politikalarının eş güdümünün daha etkin
sağlanabilmesi ve gözetiminin geliştirilmesi amacıyla, 29 Eylül 2010 tarihinde Altılı
Paket (Six-Pack) olarak bilinen mevzuatı önermiş; paket AB Konseyi tarafından 4
Ekim 2011 tarihinde onaylanmış ve 13 Aralık 2011 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 250
249
Aysu; a.g.m., 472.
İnternet: TC Avrupa Birliği Bakanlığı, (Ekim 2011), AB Ekonomik Yönetişim Sisteminde Yeni Dönem,
Ankara, 2-3,
250
77
Altılı Paket uygulamasının yürürlüğe girmesi ile AB’de makroekonomik
politikaların ve yapısal reformların daha kapsamlı bir biçimde uygulanması, ülke
ekonomilerinin
bütçelerinin
denetlenmesi,
maliye
politikalarının
uyumunun
sağlanması, gelişmiş gözetimin gerçekleştirilmesi ve daha güçlü bir İstikrar ve
Büyüme
Paktı
oluşturulması
amaçlamaktadır. 251
Altılı
Paket’te
yer
alan
düzenlemeler aşağıda sıralanmaktadır. 252
1. İstikrar ve Büyüme Paktı’nın Önleyici Kısmını Oluşturan Mevzuatta
Değişiklik Yapan Tüzük
• Harcama Kuralı: Harcamalardaki genişleme potansiyel büyüme hızını
geçmemelidir.
• Kuralı ihlal eden ülkeler ceza, faizli teminat ve/veya Komisyon uyarılarına
maruz kalabilecektir.
2. İstikrar ve Büyüme Paktı’nın Düzeltici Kısmını Oluşturan Mevzuatta
Değişiklik Yapan Tüzük
• Aşırı Açık Prosedürü: Borçlarının GSYH’ye oranı % 60’ı aşan ülke, borç
miktarını 3 yıl boyunca ve her yıl GSYH’sinin % 60’ını aşan kısmının
1/20’si oranında azaltmalıdır.
3. Euro Bölgesinde Bütçe Gözetiminin Etkin Bir Şekilde Uygulanmasına
İlişkin Düzenleme
• Önleyici tedbir: İhtiyati politikalardan ciddi sapmalar, GSYH’sinin % 0,2’si
oranında faizli teminat uygulamasını devreye sokacaktır.
• Düzenleyici tedbir: Aşırı açık veren ülke, GSYH’sinin % 0,2’si oranında
faizsiz teminat uygulamasına maruz kalacaktır. AB tavsiyelerini dikkate
almayan ülkelerin teminatları cezaya çevrilebilecektir.
Web:http://www.abgs.gov.tr/files/EMPB/ab_ekonomik_yönetişim_sisteminde_yeni_donem_web.pdf,
05.01.2014’te alınmıştır.
251
Gök, Biyan, Akar; a.g.m., 160.
252
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 2-3.
78
4. Üye Devletlerin Bütçe Çerçeveleri Kapsamındaki Gereksinimlere İlişkin
Direktif
• İBP’de yer alan amaçlar ulusal bütçe çerçevelerine yansıtılacak ve kamu
maliyesine ilişkin çok yıllı planlama yaklaşımı benimsenecektir.
• Muhasebe
ve
süreçlerinde
istatistiki
üye
raporlarda,
devletlerin
bağımsız
uyması
gözetim
gereken
ve
asgari
analiz
koşulları
tanımlanmaktadır.
5. Makroekonomik Dengesizliklerin Önlenmesi ve Düzeltilmesine İlişkin
Düzenleme
• Aşırı Dengesizlik Prosedürü: Çeşitli ekonomik göstergelerden oluşan bir
puan
tablosu
baz
alınarak
dengesizlik
riskleri
düzenli
olarak
değerlendirilecek ve ciddi dengesizliklerin tespit edildiği üye devletler için
ADP devreye girecektir.
• ADP’ye tabi olan üye devlet, belli bir takvim dahilinde gerçekleştireceği
eylemleri içeren düzeltici bir eylem planı hazırlayacak; eylemlerin
gerçekleştirilmesinde sürekli başarısız olunması durumunda yaptırımlar
devreye girecektir.
6. Euro Bölgesindeki Aşırı Makroekonomik Dengesizliklerin Düzeltilmesine
İlişkin Uygulama Tedbirleri Hakkında Düzenleme
• ADP
tavsiyelerini
uygulamakta
tekrarlayarak
başarısız
olunması
durumunda, söz konusu ülke GSYH’sinin % 0,1’ine tekabül eden miktarda
yıllık para cezası ödemek zorunda kalacaktır. Söz konusu cezanın
uygulanmasına son verilmesi ancak Avro Bölgesine dahil olan üye
devletlerin oylarının nitelikli çoğunluğuyla mümkün olmaktadır.
Yukarıda sayılan değişiklikler ile AB’ye üye ülkelere ilişkin yaptırım
mekanizması güçlendirilerek, yaptırımların uygulanmasındaki keyfiyet ortadan
kaldırılmak istenmektedir. Diğer bir ifade ile yeni düzenlemeler; bir taraftan İBP’nin
daha “kurallara dayalı” bir yapıya kavuşturulmasını, diğer taraftan taahhütlerini
79
ihlal eden ülkeler için yaptırımların kendiliğinden işleyen bir süreç dahilinde
uygulanmasını amaçlamaktadır. 253 Altılı Paket ile açık bir ikaz mekanizması, daha
fazla şeffaflık, daha katı ve zorlayıcı kurallar getirilmek istenmektedir. 254
AB Komisyonu Fransa, Yunanistan, İrlanda, İspanya ve İngiltere’nin bütçe
açıklarının özellikle Küresel Krizle birlikte artması ile birlikte Aşırı Açık
Prosedürü’nü başlatılma kararı almıştır. AB Komisyonu, Yunanistan için 2010,
İrlanda için 2013, Fransa ve İspanya için 2012 ve İngiltere için 2013-2014 yılına
kadar bütçe açıklarını kontrol altına almalarını kararlaştırmıştır. AB Komisyonu, bu
kuralların İngiltere için bağlayıcı bir niteliğe sahip olmadığını (parasal birlik
içerisinde olmamasından dolayı), fakat söz konusu kurallara uymaya çalışması
gerektiğini tavsiye etmiştir. 255
Mali kurallara uyulmaması durumunda uygulanan para cezaları veya yargısal
yaptırımlar, bazı olumsuz sonuçlar ortaya çıkarabilmektedir. Bunlardan birincisi,
bütçe açığı kriterini tutturmaya çalışan hükümetler bu hedefe ulaşmak için yasal
olmayan yollara başvurabilmektedir. İkincisi, yaptırımlara maruz kalan siyasi iktidar
veya kurumlar kamuoyu nezdinde itibar kaybedebilmekte ve böylece bu kişi ve
kurumların tekrar seçilebilme olasılığı zayıflamaktadır. 256
AB bünyesinde belirlenen mali kuralların uygulamasına bakıldığında çok iç
açıcı bir durumun ortaya çıkmadığı görülmektedir. Bunun başlıca nedenlerinden
birisi, AB içerisinde dominant olan ülkelere (İngiltere, Almanya, Fransa gibi)
yaptırımların uygulanamaması, mali kurallara olan inancı önemli ölçüde sarsmıştır.
Bir diğer neden ise kuralların uygulanmasında objektif davranılmaması, bazı
ülkelere yönelik ayırımcı tutum sergilenmesidir.
İstikrar ve
Büyüme Paktı’nda
belirlenen mali kurallara uyulmaması
durumunda uygulanacak para cezalarında kararı, Avrupa Birliği Maliye Bakanları
Konseyi tarafından verilmektedir. 257 Konsey’in politikacılardan oluşması da
verilecek kararların objektif ve tarafsızlığını zedeleyebilmektedir.
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 4.
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 8-9.
255
Aysu; a.g.m., 474-475.
256
Aysu; a.g.m., 469.
257
Aysu; a.g.m., 475.
253
254
80
İstikrar ve Büyüme Paktı ve Maastricht Antlaşması’nda ortaya konulan
kriterlere paralel olarak ulusal düzeyde yaptırım uygulayan ülkeler de mevcuttur.
Örneğin, Avusturya’da % 3’lük açık sınırının ihlalinden doğan yaptırımlar yerel
yönetimler arasında paylaştırılmaktadır. Polonya’da kamu borcu % 60’lık seviyeye
yaklaşır veya borç sınırı aşılırsa, gelecek yıl için hazırlanacak merkezi ve yerel
yönetim bütçeleri mutlaka denk hazırlanmakta ve ayrıca kamu idareleri tarafından
çıkarılan
hazine
kefaletine
ve
garantisine
sahip
borçlanma
araçları
yasaklanmaktadır. 258
Polonya’da 2002 yılında merkezi hükümet harcamalarındaki artışın en fazla
enflasyon oranından % 1 fazla olabileceği belirtilmiş ve uygulanmaya çalışılmışsa
da bu kriter ilerleyen yıllarda terk edilmiştir. Kanada’da Denk Bütçe Kuralı
uygulanmaktadır ve bu kuralın ihlali durumunda, kabine üyelerinin maaşlarından
kesintiler yapılmakta veya seçime gitme gibi yaptırımlar uygulanmaktadır. 259
Brezilya’da eyaletlerin ve belediyelerin kendi gelirlerini toplayamamaları
durumunda federal devlet kesintilerine gidilmekte; borçlanma tavanlarının ihlali
halinde ise yerel idarelere yeni finansman ve isteğe bağlı transfer aktarımına izin
verilmemektedir. 260 Japonya’da ise mali kurallara uyulmamasının yasal yaptırımı
yoktur.
Sonuç itibariyle mali kurallara uyulmamasının yaptırımı ülkeden ülkeye
farklılık arz etmektedir. Para cezasından kredi kullandırmamaya kadar birçok
yaptırımı olan mali kurallara, AB gibi ulusüstü organizasyonların tam anlamıyla
riayet etmediği görülmektedir. Yunanistan örneğinde de görüldüğü üzere, ülkelerin
mali performans göstergeleri ile ilgili yanlış bilgi vermeleri yaptırımların etkinliğinin
ve inandırıcılığının da aşınmasına neden olmaktadır.
258
Aysu; a.g.m., 476.
Aysu; a.g.m., 478.
260
Şen; a.g.e., s. 41.
259
81
4. ÜLKE UYGULAMALARI IŞIĞINDA MALİ KURALLARIN
DEĞERLENDİRİLMESİ
Bu bölümde mali kurallar, Türkiye ve bazı yabancı ülkedeki mali göstergeler
göz önünde bulundurularak değerlendirilecektir. Ayrıca bu bölümde 2011 yılında
Türkiye’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı da ele alınacaktır.
4.1.
Türkiye’nin
Mali
Göstergelerinin
Mali
Kural
Çerçevesinde
Değerlendirilmesi
Bu başlık altında Türkiye’nin 1980 sonrası mali göstergeleri iki döneme
ayrılarak değerlendirilecektir. İlki 1980’den başlayarak 1999 yılının sonuna kadar
olan dönemi kapsarken, ikincisi 2000 yılından başlayarak 2014 yılına kadar olan
dönemi kapsamaktadır.
4.1.1. 1980 – 1999 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin değerlendirilmesi
1980 – 1999 arası birçok ülkede mali kuralların uygulanması ile ilgili bir eğilim
yaşanırken, bu dönemde Türkiye’de mali kuraların uygulanması neredeyse
imkansız görünmektedir. Bunda en önemli etkenler arasında; mali yapıdaki
kuralsızlık, mali disiplinin olmayışı, kamu kaynaklarının siyasi yatırım kaygısı ile
israf edilmesi, siyasi istikrarsızlık, kamu mali yönetiminde denetimsizlik gibi
nedenler sayılabilir. Aşağıda 1980 – 1999 yılları arası Türkiye’nin mali yapısı mali
göstergeler ışığında ifade edilmektedir.
Yirminci yüzyılın son çeyreğine kadar devletin ekonomik hayattaki rolü ve
önemi tartışılmaz boyutlarda olmuştur. Böyle olmasının temelinde, Keynesyen
Ekonomik Anlayışın hakimiyeti yanında, özel sektörün ve piyasaların yeterince
gelişmemiş olması da etkendir. Sermaye birikimi, tasarrufların artışı, kalkınma ve
büyüme gibi makroekonomik sorunlar devlet eliyle çözülmeye çalışılmıştır.
Bu anlayış ve politika 1980’lerden itibaren değişmeye başlamıştır. Devletin
ekonomide önemli ölçüde söz sahibi olması ve müdahaleci anlayış ekonomik ve
sosyal sorunları da beraberinde getirmiştir. Bu dönemde Neo-liberal politikaların
82
da
etkisiyle
serbestleşme,
devletin
küçültülmesi,
kamu
harcamalarının
daraltılması, özelleştirme, deregülasyon politikaları yaygınlaşmaya başlamıştır. 261
Türkiye’de 1980 öncesi ve devamında 1990’ların ortalarına kadar, kamu mali
yönetiminde kuralsız, şeffaflıktan uzak, kamu harcamalarının denetlenemediği,
kamu harcamalarının borçlanma ile finanse edildiği, borçlanma ile ilgili
sınırlamaların olmadığı, kısacası mali disiplinden uzak bir anlayış süre gelmiştir. 262
Neo-liberal politikaların Türkiye’deki yansıması 24 Ocak 1980 Kararlarıdır 263
ve bu kararlar ekonomik istikrarı sağlamaya yönelik tedbirleri içermektedir. Bu
kararlar içerisinde bütçe açıklarını azaltmak, enflasyonu kontrol altına almak, sıkı
para ve faiz politikalarını uygulamak, gelir dağılımını düzenlemek, ödemeler
dengesi açılarını azaltmak gibi tedbirler içermektedir. 264
Bu dönemde devletin küçültülmesine yönelik kamu harcamalarının kısılması,
bütçenin küçültülmesi, özelleştirme, deregülasyon gibi politikalar yeteri derecede
uygulama alanı bulamamış, buna bağlı olarak mali ve ekonomik sorunlar
1990’lardan itibaren kendini daha da fazla hissettirmeye başlamıştır. 265
Bu dönemde özellikle gelişmiş ekonomilerde, serbest piyasa koşulları
oluşturulurken, Türkiye’de devletin ekonomiye müdahalesinin devam etmesi kamu
yönetiminde ve kamu mali yapısında verimlilikten ve etkinlikten uzaklaşılmasına
neden olmuştur. 266
1980 – 2000 yılları arasında, Türkiye’de kamu mali yapısında görülen belli
başlı sorunlar şunlardır:
• Kayıt dışı ekonomik yapının yaygın olması,
• Bütçe açıklarının oldukça yüksek seyretmesi,
• İç ve dış borç yükünün fazlalığı,
• Enflasyon oranının yüksekliği,
• Sosyal güvenlik sisteminin açık vermesi,
Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19.
Yükseler, Z. (2010). Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, TC Merkez Bankası, Ocak 2010, 2.
263
Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19.
264
Sakal; a.g.e., 99.
265
Sakal; a.g.e., 93.
266
Sakal; a.g.e., 94.
261
262
83
• Kamu iktisadi teşebbüslerinin sürekli açık vermesi ve bu açığın bütçeden
finanse edilmesi,
• Yerel yönetimlerin finansman sorunu,
• Bürokrasinin genişlemesi, gereksiz ve verimsiz harcamaları, kamu
kaynaklarının israfı,
• Siyasi yapıdaki yozlaşmalar (rant kollama, adam kayırma, rüşvet, zimmet
vb.).
Yukarıda sayılan mali ve ekonomik sorunları aşmaya yönelik alınan tedbirler
yeteri kadar etkili olamamış, diğer bir ifade ile bu sorunları aşmada etkisiz
kalmıştır. 4 Şubat 1988 Ara Kararları, 5 Nisan 1994 Kararları, mali ve ekonomik
istikrarı sağlamada yetersiz kalmıştır. 267
Türkiye’nin 1980 sonrası yaşadığı önemli bazı mali ve ekonomik sıkıntılar 4
Şubat 1988 Ara Kararları alınmasına neden olmuştur. (Örneğin, 1983 yılında
Sayıştay’ın denetimi dışına bırakılan büyük miktarlı fonlar oluşturulması,
yurtdışından alınan kısa vadeli borçların yatırımlar yerine cari ve transfer
harcamalarında kullanılması, doların yükselmesi gibi).
4 Şubat 1988’de dönemin siyasi iktidarı mevduat faizlerini yükseltmiştir.
Bununla beraber faizler büyük bir tırmanış göstermiştir. İç borçlarda hızlı bir artış
olmuştur. Yüksek faiz, düşük kur politikası, kısa vadeli dış borç alımları, ekonomiyi
krize sürüklemiştir.
1990’lı yıllar boyunca önemli sayılabilecek ekonomik gelişmelerden birisi,
Türkiye’nin Gümrük Birliği üyeliği ve AB’ye aday adayı ülke olarak kabul
edilmesidir. 1995 yılında geçiş döneminin tamamlanmasından sonra, Gümrük
Birliği Kararı kabul edilerek, AB sanayi mallarına uygulanan gümrük vergileri
kaldırıldı ve Türkiye 1 Ocak 1996’da bu kararın yürürlüğe girmesi ile resmen
Gümrük Birliği’ne girmiş oldu.
18 Nisan 1999 yılında yapılan seçim sonrasında koalisyon hükümeti, iktidara
gelmiştir. IMF ile Aralık 1999 tarihinde imzalanan ve 1 Ocak 2000 tarihinde
uygulamaya alınan istikrar programı ile ekonominin istikrara kavuşacağı ümidi
ortaya çıksa da sonraki yaşanan gelişmeler bunun gerçekleşmesinin zor olacağını
267
Sakal; a.g.e., 95.
84
göstermiştir. 17 Ağustos 1999 tarihinde yaşanan Marmara Depremi de mali
yapının bozulmasında etkili olmuştur.
2000’li yıllara kadar mali disiplini sağlamaya yönelik siyasi iktidarlar şu
tedbirleri almaya çalışmıştır: 268 1993 yılında 63 adet fon bütçe kapsamına alınmış,
1994 yılından itibaren IMF ile yapılan anlaşma sonrası faiz dışı fazla hedefi
belirlenmiş, Merkez Bankası’nın Hazine’ye kısa vadeli avans limiti 1995’te %
12’ye, 1998’de ise % 3’e düşürülmüş, kamu açıklarının finansmanında kamu
bankalarının kaynaklarının kullanımını önlemek amacıyla 15 Kasım 2000 tarihinde
kamu bankaları KİT kapsamından çıkarılmıştır. 269
4.1.1.1. Bütçe açıklarının durumu (1980 – 1999)
1980 sonrası dönemde kamu harcamalarının artması karşısında, dönemin
iktidarları vergi gelirlerini arttırıcı politikalarla bütçe açıklarını kapatmaya
çalışmışlardır. Her ne kadar KİT’lere bütçeden yapılan transferler kısılmaya
çalışılsa da bütçe açıklarındaki artış devam etmiştir. 270
4. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1979 – 1983) yaşanan ekonomik sorunları
aşmada, bütçe ve maliye politikaları önemli birer araç olarak düşünülmüştür.
Ekonomik alt yapıdaki sorunlar nedeniyle 4. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda ön
görülen hedeflere ulaşılamamış; aynı durum 5. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda da
(1985 – 1989) ortaya çıkmıştır. 271 Bu dönemde gelir ve harcama politikaları,
kalkınma plan ve programlarında ön görülen hedeflerin uzağında kalmıştır.
6. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1990-1994) maliye politikasının temel
hedeflerine bakıldığında, kamu harcamalarının GSMH’ye oranının düşürülmesi,
kamu gelirlerinin arttırılması öngörülmüştür. Bütçe açıklarının kapatılması için gelir
yönlü politikalar (vergi gelirlerinin arttırılması) hayata geçirilmeye çalışılmıştır.
268
Yükseler; a.g.e., 3-4.
Yükseler; a.g.e., 3-4.
270
Sakal; a.g.e., 100.
271
İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Kalkınma Planları,
Web:http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx?Enc=83D5A6FF03C7B4F
C3712B3AA8761DC70455EDD505C91856E7FE60BFD028C293D, 20.08.2013’te alınmıştır.
269
85
Bütçe
dışında
yer
alan
birtakım
fonların
bütçe
içerisine
alınması
gibi
düzenlemelerle ekonomik yapıda istikrarın sağlanması hedeflenmiştir. 272
1980’li yıllar boyunca kamu harcamalarındaki artışın kamu gelirlerinden fazla
olması, bütçe açıklarının büyümesine ve borçlanmaya başvurulmasına neden
olmuştur. Çizelge 4.1’de görüldüğü üzere, bütçe açıklarının GSYH’ye oranı tam bir
istikrar sağlamasa da belli yıllarda (1993, 1996, 1997, 1998, 1999 yıllarında)
önemli boyutlara varmıştır.
Çizelge 4.1. Bütçe Giderleri / Geliri ve Bütçe Dengesi* (1980 –1999)
BÜTÇE
BÜTÇE
DENGESİ
GSYH (BİN TL)
DENGESİ
(BİN TL)
/ GSYH
1980
1.148
988
-159
7.031
-2,3
1981
1.633
1.536
-97
10.621
-0,9
1982
1.765
1.622
-143
14.104
-1,0
1983
2.915
2.696
-219
18.693
-1,2
1984
4.278
3.770
-508
29.570
-1,7
1985
6.493
5.980
-513
47.177
-1,1
1986
8.311
7.154
-1.158
68.663
-1,7
1987
12.791
10.445
-2.346
100.445
-2,3
1988
21.446
17.587
-3.859
173.709
-2,2
1989
38.871
31.369
-7.502
305.579
-2,5
1990
68.355
56.573
-11.782
528.369
-2,2
1991
132.401
99.085
-33.316
847.032
-3,9
1992
225.398
178.070
-47.328
1.469.755
-3,2
1993
490.438
357.333
-133.105
2.664.116
-5,0
1994
902.454
751.615
-150.839
5.200.119
-2,9
1995
1.724.194
1.409.250
-314.944
10.434.647
-3,0
1996
3.961.308
2.727.958
-1.233.350
19.857.343
-6,2
1997
8.050.252
5.815.099
-2.235.153
38.762.506
-5,8
1998
15.614.441
11.811.065
-3.803.376
70.203.147
-5,4
1999
28.084.685
18.933.065
-9.151.620
104.595.916
-8,7
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü – Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe
Gerçekleşmeleri,
Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri-1924-2012.html, 21.08.2013’te alınmıştır.
* Yukarıda yer alan rakamlar Konsolide Bütçe rakamlarıdır. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu öncesi Konsolide Bütçe kavramı kullanılmaktaydı. Konsolide Bütçe = Genel Bütçe
+ Katma Bütçe – Hazine Yardımı 273
Yıl
GİDERLER
(BİN TL)
GELİRLER
(BİN TL)
Kamu kesimi açıklarının 1980 ve 1990 yılları boyunca sürekli olarak
büyümesi, makroekonomik sorunları da beraberinde getirmiştir (fiyatların sürekli
artması, dış ticaret açıklarının büyümesi, TL’nin hızla değer kaybetmesi gibi). Bu
durum yeni bir ekonomik paketin açıklanmasını ve uygulanmasını zorunlu hale
272
273
Sakal; a.g.e., 100
Altuğ, F. (1999). Kamu Bütçesi, Ezgi Kitabevi, 1999, 9.
86
getirmiştir ve 5 Nisan 1994 tarihinde Ekonomik Önlemler Uygulama Planı
açıklanmıştır.
5 Nisan 1994 kararları enflasyonu kontrol altına almak, ihracatı arttırmak ve
böylece ödemeler dengesini sağlamak amacıyla alınmıştır. Mali kararlar içerisinde
ise vergi gelirlerini arttırmak amacıyla Ekonomik Denge Vergisi, Net Aktif Vergisi
gibi vergiler uygulamaya sokulmuştur. Bu yeni önlemler 1994 ve 1995 yıllarında
bütçe açıklarını kısmen durdursa da 1996 yılından itibaren bütçe açıklarındaki artış
devam etmiştir. (Bkz. Çizelge 3.1.).
7. Beş Yıllık Kalkınma Planı da (1996 – 2000) aynı hedefler doğrultusunda
hazırlansa da kalkınma planları, iktisat ve maliye politikaları üzerinde fazla bir
etkisi olamayan, ekonomik ve mali gösterge niteliği taşıyan ve fazla da
inandırıcılığı olmayan belgeler haline gelmiştir. 274
Diğer taraftan 1980 sonrası dönemde alınan devlet borçlarının vadelerinin
çok kısa olması, faizlerinin bütçe içerisindeki payının her yıl daha da artması,
bütçe açıklarının büyümesine neden olmuştur. Bütçe açıklarının bu şekilde GSYH
içerisindeki payının büyümesi, ertesi yıl bütçelerinin hazırlanmasında da belirleyici
olmuştur. 275
4.1.1.2. Kamu harcamalarının durumu (1980 – 1999)
20. yüzyıl boyunca devletin ekonomik faaliyetler içerisinde daha fazla yer
alması, kamu harcamalarının artmasına neden olmuştur. 1980 sonrası dönemde
Neo-liberal politikaların etkisi ile kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı
azaltılmaya çalışılsa da kamu harcamalarındaki artış devam etmiştir.
Kamu harcamalarının GSYH içerisindeki payı da önem arz etmektedir.
Çünkü bu oran (Kamu Harcamaları / GSYH) devletin ekonomik faaliyetler
içerisindeki yerini ve büyüklüğünü göstermektedir. 276 Birçok gelişmiş veya
274
Sakal; a.g.e., 102.
Sakal; a.g.e., 103.
276
Çakır; a.g.e.; 7.
275
87
gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’de de kamu harcamalarının GSMH
içerisindeki payı büyüme eğilimindedir.
Çizelge 4.2. konsolide bütçe harcamalarının GSYH içerisindeki payını
göstermektedir. Bu tabloya bakıldığında, bütçe harcamalarının GSMH içerisindeki
payı 1990 yılının başında % 20’nin altında iken 1999 yılında bu oran % 35,9 olarak
gerçekleşmiştir.
Bu durum, kamu harcamalarının ve kamu kesiminin doksanlı yıllar boyunca
sürekli
büyüdüğünü
veya
kamu
kesimindeki
harcamaların
kontrol
altına
alınamadığını göstermektedir. 5 Nisan 1994 tarihli istikrar paketi de bu gidişata
çare olamamış, devlet harcamalarındaki artışın önüne geçilememiştir.
Çizelge 4.2. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSYH Payı (1990-1999)
KONSOLİDE BÜTÇE HARCAMALARI /
GSMH (%)
1990
17,2
1991
20,9
1992
20,4
1993
24,6
1994
23,2
1995
22,0
1996
26,4
1997
27,4
1998
29,2
1999
35,9
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü – Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe
Gerçekleşmeleri,
Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri-1924-2012.html, 23.08.2013’te alınmıştır.
YILLAR
Çizelge 4.3.’te 1980 1999 yılları arasında kamu harcamalarının bütçe
içerisindeki dağılımına yer verilmiştir. Cari, yatırım ve transfer harcamalarının
dağılımına bakıldığında; 1980 yılında cari harcamaların toplam harcamaların
içerisindeki payı % 40, yatırım harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı
% 20, transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı ise % 40
civarındadır.
1999 yılında konsolide bütçe harcamalarının % 24’ü personel harcamalarına;
% 38’i ise borç faiz ödemelerine yapılmıştır. Borç faiz ödemelerinin toplam bütçe
içerisindeki payı on yıl içerisinde % 20,5’den % 38’e yükselmesi bütçe dengesini
88
önemli ölçüde bozmuş, bütçe kaynaklarının önemli bir kısmı faiz ödemelerine
aktarılmıştır. Faiz hariç diğer kamu hizmetleri için ayrılan pay % 62’ye kadar
gerilemiştir.
Borç faiz ödemelerinin konsolide bütçe içerisindeki payının bu denli
yükselmesi toplam transfer harcamalarının bütçe içerisindeki payını da arttırmıştır.
Transfer harcamalarının konsolide bütçe içerisindeki payı 1990 yılında % 36,7 iken
bu oran 1999 yılında % 60,7’ye kadar yükselmiştir
Transfer harcamalarının bu denli büyümesi akıllara rant ekonomisi ve rant
kollama faaliyetlerini getirmektedir. Bir çok ülkede yapılan araştırma sonuçlarına
göre, bütçe ödeneklerinin bir kısmının rant transferleri şeklinde belli kesimlere
aktarıldığı görülmektedir. 277 Türkiye’de Hazine bonosu faizlerinin yüksek olması ve
bu senetlerin daha ziyade yüksek gelir grubuna sahip kişi ve kurumlar tarafından
edinilmesi gibi.
Burada dikkat edilmesi gereken noktalardan birisi de yatırım harcamalarının
toplam bütçe çerisindeki payının ciddi oranda düşmesidir. 1990 yılında yatırım
harcamalarının bütçe içerisindeki payı % 15 iken, 1999 yılında yatırım
harcamalarının bütçe içerisindeki payı % 5,3’e kadar gerilemiştir. Hükümetlerin
cari ve transfer harcamalarına yönelik izlediği politikalar (borç faiz ödemelerindeki
sürekli
artış
gibi)
yatırım
harcamalarında
düşüş
yaşanmasının
önemli
nedenlerinden birisidir.
Yatırım harcamaları, yeni gelir akımları yaratıp milli gelirin artışına katkıda
bulunmaktadır. 278 Bu açıdan yatırım harcamaları bir ülkenin olmazsa olmaz
harcamaları içerisinde önemli bir paya sahip olmalıdır. Sanayileşmeye çalışan
Türkiye ekonomisi için yatırımlara ayrılan kaynakların azalması, gelecek yıllar için
ciddi ekonomik ve sosyal sorunları da beraberinde getirmektedir.
277
Eliakim, Katz; Jacop, Rosenberg; “Bütçe Tahsislerine Yönelik Rant Kollama Faaliyetleri: Yirmi Ülkeye
İlişkin Veriler,” Public Choice, Vol. 60 No: 2, çev. Mustafa Sakal, Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F.
Dergisi,, Cilt 7, Sayı: 2, 315
278
Sakal; a.g.e., 110.
89
Çizelge 4.3. 1990 – 1999 Arası Kamu Harcamalarının Dağılımı
Giderler
Cari
Personel
Diğer Cari
Yatırım
Transfer
Faiz Ödemeleri
İç Borç Faizi
Dış Borç Faizi
KİT`lere Transferler
Devlet İştirak.Kat.
Payı
Vergi İadeleri
Sosyal Güvenlik
EmekliSand..ödenen
SSK`ya ödenen
BAĞKUR`a ödenen
İşsizlik Sigorta Fonu
Fon Ödemeleri
Diğer Transferler
Kaynak:
1980
1990
1.148
464
351
113
220
464
68
52
16
174
68.355
33.452
26.465
6.987
9.882
25.021
13.966
9.613
4.353
1.267
45
45
177
1994
1995
1996
1997
1998
1999
902.454 1.724.194 3.961.308 8.050.252 15.614.441 28.084.685
347.262
645.945 1.286.240 2.788.298 5.187.840 9.172.790
273.062
502.601
974.148 2.073.140 3.871.005 6.911.927
74.200
143.344
312.092
715.158 1.316.835 2.260.863
77.016
102.989
255.356
640.134
999.320 1.544.427
478.176
975.260 2.419.712 4.621.820 9.427.281 17.367.468
298.284
576.116 1.497.401 2.277.917 6.176.595 10.720.840
233.167
475.520 1.329.087 1.977.967 5.629.514 9.824.622
65.117
100.596
168.314
299.950
547.081
896.218
21.000
45.440
50.244
123.450
159.960
416.800
0
1.748
5.292
24.950
180.371
30.000
176.442
4.349
1.225
1.225
0
0
31.147
34.480
20.000
14.480
0
0
49.130
42.387
63.620
108.205
41.000
59.205
8.000
0
64.886
111.701
104.900
335.300
119.200
146.000
70.100
0
168.480
238.437
249.499
760.000
300.000
337.000
123.000
0
387.341
643.242
539.253
1.400.000
514.000
451.000
435.000
0
428.563
692.910
1.159.991
2.750.000
1.035.000
1.105.000
610.000
0
985.797
1.157.598
0
4.214
İnternet: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Konsolide Bütçe İstatistikleri,
Web:
https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/faces/khbDetay_yeni?birimDiziniryaclc5g2_69
6, 23. 08. 2013’te alınmıştır.
4.1.1.3. Kamu gelirlerinin durumu (1990 – 1999)
Kamu gelirlerinin 1990 ile 1999 arası gelişim seyrine bakıldığında (Çizelge
4.4.); konsolide bütçe gelirleri içerisinde genel bütçe gelirlerinin payının % 97-98
civarında olduğu; bunun dışında kalan katma bütçe gelirlerinin ise % 1-2 civarında
dolaştığı görülmektedir.
Genel bütçe gelirleri içerisinde yer alan vergi gelirlerinin toplam gelirler
içerisinde % 75-80 ile en yüksek paya sahip olduğunu, bunun dışında kalan vergi
dışı normal gelirler ile özel fon ve payların ise % 20 civarında seyrettiği
görülmektedir.
Vergi türleri bakımından incelendiğinde; gelir vergisinin payının 1990’dan
1999’a % 32’den % 26’ya düştüğü, kurumlar vergisinde önemli bir değişim
olmadığı, dahilde ve ithalde alınan KDV’lerde önemli bir değişmenin olmadığı,
Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisinin (BSMV) 1990’daki payı % 2,1 iken
1999’da % 11,8’e yükseldiği, yine gümrük vergisinin % 1,9’dan % 10,4’e yükseldiği
görülmektedir.
90
Çizelge 4.4. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Payları (%) (1990 – 1999)
(%)
KONSOLİDE
BÜTCE
GELİR.
TOPLAMI
I- GENEL
BÜTÇE
GELİRLERİ
1. VERGİ
GELİRLE
Gelir Vergisi
Kurumlar
Vergisi
MTV
Veraset İ.V.
1990
1993
1994
1995
1998
1999
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
97,3
98,2
98,8
98,5
98,5
98,5
80,2
74,0
78,2
76,9
78,1
78,0
32,9
29,8
24,2
23,4
29,5
26,0
8,2
5,4
5,9
7,3
6,3
8,2
0,6
0,6
0,5
0,5
0,6
0,7
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Ek MTV
0,1
0,0
0,2
Net Aktif
4,2
1,1
Vergisi
Dahilde Alın
13,5
14,2
14,8
15,1
13,5
12,8
KDV
Taşıt Alım
1,0
1,5
0,9
1,2
0,6
0,8
Vergisi
Akaryakıt
Tüketim
2,2
3,6
6,2
Vergisi
BSMV
2,1
2,0
2,2
7,3
9,1
11,8
Damga
2,6
2,2
1,8
1,8
2,7
2,5
Vergisi
Harçlar
2,1
1,4
1,6
2,1
2,0
1,9
Ek Taşıt Alım
2,0
1,6
1,4
Vergisi
Gümrük
1,9
3,7
2,9
13,8
11,2
10,4
Vergisi
Akaryakıt
0,0
1,2
1,2
2,2
1,4
1,2
Tük. V
İthalde Alın
8,3
8,7
8,8
0,0
0,0
0,0
KDV
2. VERGİ
DIŞI
7,5
4,9
6,4
0,0
0,0
0,0
NORMAL
GELİRLER
3. ÖZEL
GELİR VE
9,5
19,3
14,2
FONLAR
II- KATMA
BÜTÇE
2,7
1,8
1,2
2,4
1,9
1,6
GELİRLERİ
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Konsolide Bütçe Gelirlerinin Bütçe
Payları, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,160/konsolide-butce-buyuklukleri-programbutce-siniflandirm-.html, 06.01.2014’te alınmıştır.
91
4.1.1.4. Kamu borçlarının durumu (1980 – 1999)
Bütçe açıkları, doğurduğu sonuçlar itibariyle mali dengenin bozulmasının
yanında iktisadi bazı sorunları da beraberinde getirebilmektedir. Örneğin, bir
ülkede
borçların
niceliksel
olarak
büyümesi
monetizasyon 279
nedeniyle
enflasyonun büyümesine neden olabilmektedir. 280 Borçlanmanın şekli, miktarı,
vadesi, faiz oranı gibi unsurlar borçlanmanın mali ve iktisadi sonuçları üzerinde
etkili olabilmektedir. 281
Normal devlet gelirlerinin kamu giderlerini karşılayamaması (bütçe açığı)
durumunda borçlanma kaçınılmaz hale gelmektedir. 1980 yılından itibaren, birçok
ülkede bütçe açığının kapatılması ve borçların azaltılmasına yönelik politikalar
geliştirilmiştir. 12 Eylül 1980 Askeri Müdahalesinden hemen önce IMF desteği ile
alınan 24 Ocak Kararları, döviz dar boğazını ve dış borç tıkanıklığını aşmak,
ekonomiyi dışa açmak, ihracatı teşvik etmek, turizm ve işçi gelirlerini arttırmak
açısından önem taşımaktadır. 282 Türkiye’nin 1980 sonrası daha ziyade kısa vadeli
borçlanması borç yükünü daha da arttırmıştır.
Aşağıdaki çizelgede Türkiye’nin 1980 sonrası iç ve dış borçları ile bunların
yıllar itibari ile GSYH’ye oranları verilmiştir. Çizelgeden de anlaşılacağı üzere
Türkiye’nin 1980 ve 1990 yılları boyunca borçlarının GSYH’ye oranı % 40’ın
üzerine çıkmamıştır. 1998 yılına kadar iç borçlar dış borçlardan daha az iken bu
tarihten itibaren iç borçların arttığı ve dış borç toplamını geçtiği görülmektedir. İç
ve dış borçların GSYH’ye oranlarına bakıldığında yine 1998 yılına kadar dış
borçların GSYH’ye oranının daha yüksek çıktığı görülmektedir.
Borçların para basarak ödenmesi işlemine “monetizasyon” denilmektedir (Akdoğan; a.g.e., 411).
Sakal; a.g.e., 116.
281
İnce, M. (2001). Devlet Borçları ve Türkiye, Ankara, Gazi Kitabevi, 2001, 331-334.
282
İnce; a.g.e., 216.
279
280
92
Çizelge 4.5. Merkezi Yönetim Borç Stoku (1986 – 1999)
Milyon TL
GSYH'ye oran (%)
Dış
İç
İç Borçlar
Toplam
Dış Borçlar
Toplam
Borçlar*
Borçlar
1986
11
13
23
15,3
18,3
33,7
1987
17
22
39
17,1
21,4
38,6
1988
28
40
69
16,4
23,2
39,6
1989
42
53
95
13,7
17,4
31,2
1990
57
76
133
10,8
14,4
25,2
1991
98
138
236
11,5
16,3
27,9
1992
194
243
437
13,2
16,5
29,7
1993
357
455
812
13,4
17,1
30,5
1994
799
1.283
2.083
15,4
24,7
40,0
1995
1.361
2.069
3.430
13,0
19,8
32,9
1996
3.149
3.492
6.641
15,9
17,6
33,4
1997
6.283
6.472
12.756
16,2
16,7
32,9
1998
11.613
10.147
21.759
16,5
14,5
31,0
1999
22.920
18.706
41.626
21,9
17,9
39,8
Kaynak: İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistik Yıllığı, Kamu Borç Yönetimi, Web:
http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&mid=249&cid
=26&nm=41, 29.08.2013’te alınmıştır.
* Dönem sonu ABD Doları döviz alış kuru ile TL’ye çevrilmiştir.
Türkiye’nin toplam borçlarının GSYH’ye olan oranına bakıldığında; 1988
yılına gelindiğinde bu oranın neredeyse % 40’a ulaştığını, ancak 1989 yılından
itibaren düşme eğilimine girdiğini, 1990 yılında % 25,2 gibi düşük bir rakama
gerilediğini görmekteyiz. Bunda 4 Şubat 1988 yılında alınan kararlarla, kamu
projelerinde kısıntıya gidilmesi etkili olmuştur. 283
1991 ve 1992 yılından itibaren borçların GSYH’ye oranı artma eğilimine
girmiştir. KİT’lerin, yerel yönetimlerin borçları ve gelir ortaklığı senetleri gibi
yöntemlerin devreye girmesi, bu oranın artmasında etkili olmuştur. 284 1994 yılında
borçların GSYH’ye oranı % 40’a ulaşmış ve beraberinde 1994 Ekonomik Krizi
yaşanmıştır.
1994 yılında ortaya çıkan ekonomik krizin en önemli nedenleri arasında; kredi
derecelendirme kuruluşlarının (Moody’s ile Standart and Poors) 13 Ocak 1994
tarihinde Türkiye’nin kredi notunu düşürmesi sonucu piyasaların olumsuz
etkilenmesi ve hükümetin piyasadaki likidite fazlalığını emme çabasının başarılı
283
284
İnce; a.g.e., 130.
İnce; a.g.e., 130.
93
olamaması sayılabilir. Bu tarihte ABD Doları 15 bin TL’den 40 bin TL seviyesine
çıkmıştır. 285
Bu şartlar altında IMF ile yapılan anlaşma sonrasında 5 Nisan 1994 tarihli
İstikrar Paketi açıklanmıştır. Türkiye on dört yıl aradan sonra tekrar IMF ile Standby anlaşması imzalamıştır. Bu dönemdeki TC hükümeti, ABD ve IMF’den destek
istemiş ve böylece Türkiye’nin kredi notunun daha fazla düşmesi önlenmeye
çalışılmıştır. 286 Bu dönemde bazı bankalar (TYT Bank, Marmara Bank, İmpex
Bank gibi) yolsuzluk gibi bilinen bazı nedenlerle batmıştır. 287
Aynı dönemde Merkez Bankası, döviz kurlarının aşırı yükselmesini önlemek
amacıyla para piyasasından yüksek faizle borçlanmış, gecelik faizler (overnight)
rekor seviyelere ulaşmıştır. 1994 yılında % 50 üzerinden borçlanan Hazine,
devamında % 80 - % 100 üzerinden hazine bonosu ihraç etmeye başlamıştır. 288
Borç krizi ve beraberinde gelen yüksek enflasyon 5 Nisan Ekonomik Kararları’nın
başarı şansını suya düşürmüştür. Bu durum 1999 Aralık ayında imzalanan istikrar
programına kadar sürmüştür.
Dönemin önemli sayılabilecek gelişmelerinden birisi de 1994 yılında çıkarılan
özelleştirme yasasıdır. 289 Özelleştirmeye bu tarihten itibaren hız verilmesinin temel
sebebi, zarar eden KİT’lerin bütçeye olan yüklerinin azaltılması ve bütçe
açıklarının finansmanı için kaynak sağlanmasıdır. 290 Bu hedefler doğrultusunda
KİT’lerin satışından sağlanan kaynaklarla bütçe üzerinde yük oluşturan devlet
borçlarının azaltılması yoluna gidilmiştir.
4.1.2. 2000 - 2013 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin mali kural
bağlamında değerlendirilmesi
1980 ve 1990’lı yılar boyunca yaşanan mali disiplinsizlik, yüksek kamu borcu,
kamu harcamalarında yaşanan savurganlık, enflasyonun yüksek seyretmesi,
İnce; a.g.e., 130.
İnce; a.g.e., 131.
287
İnce; a.g.e., 131.
288
İnce; a.g.e., 131.
289
24.11.1994 tarihli ve 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun
290
İnce; a.g.e., 133.
285
286
94
ardından yaşanan 2000-2001 krizi, Türkiye’de mali disiplinin sağlanmasını ve mali
reformun hayata geçirilmesini zorunlu hale getirmiştir.
2000-2001 Krizi sonrası Türkiye’nin mali durumuna bakıldığında; mali
kaynaklarının tükendiği, kamunun yeni borçlanmaya gitmesinin ve Merkez Bankası
kaynakları ile borçların çevrilmesinin imkansız hale geldiği, bütçe dengesi ve mali
disiplinin sağlanmasının zorlaştığı görülmektedir. 291
Bu çerçevede IMF ile Türkiye arasında; 9 Aralık 1999’da 17. Stand-by
anlaşması, 18 Ocak 2002’de 18. Stand-by anlaşması ve 26 Nisan 2005’te 19.
Stand-by anlaşması imzalanmıştır. Sonuncusu olan 19. Stand-by anlaşmasının
süresi 2008 yılı Mayıs ayında sona ermiştir. IMF ile yapılan Stand-by anlaşmaları
ile Türkiye fiilen mali kuralları uygulamaya başlamıştır. 292
IMF ile yeni bir Stand-by anlaşması yapılmamasının altında yatan nedenler
arasında; hükümetin ülkeye 2009 yılında sıcak para girişi beklentisi, IMF ile
yapılan anlaşmaların (sıkı para ve maliye politikasının) 2011 seçimleri öncesi
halkın tepkisini çekme ihtimali sayılabilir. 293
Özellikle 17. ve 18. Stand-by anlaşmaları ile borç yükünün hafifletilmesi için
faiz dışı fazla hedefinin üzerinde durulmuş, 2002 yılından itibaren faiz dışı fazlanın
milli gelire oranın % 6,5 düzeyinde bir fazla yaratılması hedeflenmiştir. 294 (Bununla
ilgili ayrıntılı bilgi ikinci bölümde 1.5. IMF İle Yapılan Anlaşmalar ve Faiz Dışı Fazla
Hedefi başlığı altında incelenmiştir). Aşağıdaki çizelgede IMF ile Stand-by
anlaşmaları çerçevesinde faiz dışı fazla hedefleri ve uygulama sonuçları
gösterilmektedir.
Çizelge 4.6. Faiz Dışı Fazla Hedefleri ve Uygulama Sonuçları
(GSYH’ye Oranı)
%
2000
2001
2002
Hedeflenen
3,7
5,5
6,5
Gerçekleşen
2,5
5,8
4,4
Kaynak: Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 26.
Demir, İnan; a.g.m., 54.
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 2.
293
Şengönül, Songur; a.g.m., 14.
294
Demir, İnan; a.g.m., 54.
291
292
2003
6,5
6,6
2004
6,5
7
2005
6,5
6,4
2006
6,5
6,5
2007
6,5
4,4
95
Çizelgeden de anlaşılacağı üzere faiz dışı fazlanın uygulanmaya başladığı
2000 yılında hedef % 3,7 iken 2002 yılından itibaren % 6,5’e sabitlenmiştir. 2003,
2004, 2005 ve 2006 yılında hedef önemli ölçüde tutturulmuş; 2007 yılı seçim yılı
olduğu için bu hedefe ulaşılamamıştır.
Bu dönemde IMF ile yapılan anlaşmalar, maliye politikalarının ana ekseni
haline gelmiştir. Özellikle faiz dışı fazla hedefinin tutturulabilmesi için, kamu borç
yükünün ve bütçe açıklarının azaltıldığı, kamu harcamalarında kısıntıya gidildiği ve
kamu gelirlerini arttırıcı politikaların yürürlüğe konulduğu görülmektedir.
Kasım 2000 ve Şubat 2001 Krizleri’nden sonra “Güçlü Ekonomiye Geçiş
Programı” ile dört temel alanda yasal düzenlemeye gidilmiştir. Bunlar, mali
sektörün yeniden yapılandırılması, devletin şeffaflığının arttırılması ve kamu
finansmanının güçlendirilmesi, ekonomide rekabetin ve etkinliğin arttırılması,
sosyal dayanışmanın güçlendirilmesidir. 295
Bu dönemde uygulanan sıkı para politikası, açık enflasyon hedeflemesi,
bütçe disiplini ve yapısal reformlar sonrası enflasyon oranı 2004 ve 2005 yıllarında
tek haneli rakamlara inmiştir. 296 Sıkı maliye politikası çerçevesinde gelir arttırıcı ve
kamu harcamalarını kısıcı politikalar sonucu kamu mali yapısında iyileşmeler
olduğu gözlenmiştir.
Kamu borçlarında disiplini sağlamak ve borçlanmayı belli kurallara bağlamak
amacıyla, bu dönemde bazı örtük mali kurallar yürürlüğe girmiştir. Örtük mali
kuraldan kastedilen, ilgili kuralların dayanağının yasa, politik taahhütname,
koalisyon antlaşması veya alt hukuki metinler olmaması ve uygulamanın belirli bir
süreyle sınırlandırılmış olmasıdır. 297 Örneğin, IMF ile yapılan üçer yıllık Stand-by
anlaşmaları örtük mali kurallara örnektir.
Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 16.
Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 17.
297
Kaya; a.g.e., 386.
295
296
96
2002
yılında
4749
sayılı
Kamu
Finansmanı
ve
Borç
Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun 298 yürürlüğe girmiştir. İsmi mali kural olmasa da
2000 yılından sonra yürürlüğe giren ilk mali kural benzeri uygulamalarından
birisidir.
Devamında 2002 yılında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 299, kamu
kaynaklarının
kullanımında
etkinliği
sağlamak,
kamu
ihale
düzenini
AB
standartlarına getirme amacıyla kabul edilmiştir. 2003 yılında kabul edilen 5018
Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 300, kamu mali yönetiminde belli
kuralları
yerleştirmek
ve
kamu
maliyesini
yeniden
yapılandırmak,
kamu
maliyesinde saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlamak amacıyla getirilmiştir.
Yine 2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu 301 ve ilerleyen
zamanlarda çıkarılan diğer düzenlemeler Türkiye’de kurallı bir kamu mali yönetim
sürecinin başladığını işaret etmektedir. 302 9 Mart 2007 tarihinde IMF’nin
Konsültasyon Sonuç Bildirgesi’nde, Türkiye’nin özellikle 2000’li yıllardan sonra
uygulamaya çalıştığı mali istikrar programları çerçevesinde kurallı maliye
politikasına geçmesi konusunda öneride bulunulmuştur. 303
Yukarıda sayılan maliye politikası araçları veya örtük mali kuralların
uygulamaya geçirilmesi, 2007 yılına kadar Türkiye’nin mali ve iktisadi yapısında
iyileşmeye neden olmuştur. Bu süreçte, Türkiye’nin GSYH’de artış olmuş,
enflasyon ve faiz oranları düşmüş, kamu mali yapısında belli ölçüde disiplin
sağlanmaya çalışılmıştır. Ancak 2007 yılından sonra Küresel Mali Kriz Türkiye
üzerinde de etkili olmuş, ekonomik faaliyet hacminde hızlı bir daralma meydana
gelmiş ve bütçe açığının artmasına neden olmuştur. 304
298
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Kanun Numarası: 4749, Kabul
Tarihi: 28.3.2002 Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 9.4.2002 Sayı: 24721
299
Kamu İhale Kanunu, Kanun Numarası: 4734, Kabul Tarihi: 4.1.2002, Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi:
22.1.2002 Sayı: 24648.
300
Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu, Kanun Numarası: 5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003,
Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 24.12.2003, Sayı: 25326
301
Belediye Kanunu, Kanun Numarası: 5393, Kabul Tarihi: 3.7.2005 Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi:
13.7.2005, Sayı: 25874.
302
Kesik, Bayar; a.g.e., 53.
303
Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 18.
304
Karakurt, Akdemir; a.g.e., 330-331.
97
Tam da bu dönemde, Türkiye’de mali sürdürülebilirlik konusunda piyasalara
güven vermek ve mali disiplini sağlamak amacıyla 2010 yılında Mali Kural Kanun
Tasarısı hazırlanıp TBMM’ye sunulmuştur. Bu tasarının hazırlanıp meclise
sunulması, Türkiye’de mali kuralların resmi olarak uygulanmak istendiği şeklinde
yorumlanmaktadır
(Mali
Kural
Kanun
Tasarısı
ileride
geniş
bir
şekilde
açıklanacaktır).
4.1.2.1. Bütçe açıklarının durumu (2000 – 2013)
Bütçe büyüklükleri ve bunun GSYH’ye oranının gösterildiği aşağıdaki
çizelgede, 2000’li yılların başında bütçe açıklarının GSYH’ye oranının % 10-11
seviyelerinde seyrettiği bu rakamların 2005, 2006, 2007 ve 2008 yıllarında oldukça
düşük seviyelerde seyrettiği, Küresel Krizle beraber tekrar artışa geçen bu
rakamların son yıllarda tekrar düşme eğilimine girdiği görülmektedir.
Bütçe açıklarının Maastricht Kriterlerinde belirlenen GSYH’nin % 3’ü
seviyesini önemli ölçüde sağladığı hatta bazı yıllarda bu oranın altında seyrettiği
görülmektedir. Bu tablonun ortaya çıkmasında en önemli nedenler, mali disiplini
sağlamaya yönelik önlemlerin ve kamu mali yönetiminde mali kural sayılabilecek
önlemlerin devreye sokulmasıdır.
Yukarıda saydığımız önlemler içerisinde IMF ile yapılan anlaşmalar ve mali
istikrar programları baskın unsur olarak göze çarpmaktadır. Çünkü IMF ile yapılan
anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi 2008 yılına kadar maliye politikalarının ana
eksenini oluşturmuştur.
98
Çizelge 4.7. Bütçe Giderleri, Geliri ve Bütçe Dengesi (2000– 2013)
BÜTÇE
BÜTÇE
DENGESİ
GSYH (BİN TL)
DENGESİ
(BİN TL)
/ GSYH
2000
51.344.362
38.228.895
-13.115.467
166.658.021
-7,9
2001
86.971.971
58.415.911
-28.556.060
240.224.083
-11,9
2002
119.603.824
79.420.275
-40.183.549
350.476.089
-11,5
2003
141.247.793
101.039.544
-40.208.249
454.780.659
-8,8
2004
152.092.573
122.964.216
-29.128.357
559.033.026
-5,2
2005
159.686.603
152.783.900
-6.902.703
648.931.712
-1,1
2006
178.126.033
173.483.430
-4.642.603
758.390.785
-0,6
2007
204.067.683
190.359.773
-13.707.910
843.178.421
-1,6
2008
227.030.562
209.598.472
-17.432.090
950.534.251
-1,8
2009
268.219.185
215.458.341
-52.760.844
952.558.579
-5,5
2010
294.358.724
254.277.435
-40.081.289
1.098.799.348
-3,6
2011
314.606.792
296.823.602
-17.783.190
1.298.062.004
-1,4
2012
360.491.300
331.700.350
-28.790.950
1.434.712.000
-2,0
2013
370.095.000
404.046.000
-33.951.000
1.559.000.000
-2,1
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü – Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe
Gerçekleşmeleri,
Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri, 10.01.2014’te alınmıştır.
Yıl
GİDERLER
(BİN TL)
GELİRLER
(BİN TL)
4.1.2.2. Kamu Harcamalarının Durumu (2000 - 2013)
Türkiye’de kamu harcamalarının ekonomik sınıflandırılmasında, 1950–1963
yılları arasındaki dönemde, cari harcamalar ve yatırım harcamaları olmak üzere
ikili bir sınıflandırma kullanılmışken, Birinci Beş Yıllık Kalkınma Programı
doğrultusunda, 1964 Mali Yılı Bütçesi’nde kamu harcamaları; cari harcamalar,
yatırım harcamaları ve sermaye teşkili ve transfer harcamaları biçiminde
sınıflandırılmıştır. 305
Türkiye’de 2003 yılına kadar Program Bütçe Sınıflaması yapılmıştır. Bu
sınıflamada kamu giderleri; cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde
sınıflandırılmıştır. 2003 yılından itibaren Analitik Bütçe Sınıflamasına (ABS)
geçilmiştir.
ABS’ye
göre,
Merkezi
Yönetim
Bütçesi
Kurumsal
Sınıflama,
Fonksiyonel Sınıflama, Ekonomik Sınıflama ve Finansman Tipi Sınıflama şeklinde
dört bölümden meydana gelmektedir. 306
Aşağıdaki çizelge, kamu harcamalarının Ekonomik Sınıflandırmasına göre
hazırlanmıştır. Kamu harcamalarının dağılımına bakıldığında cari transferlerin
Öner, Erdoğan; Türkiye’de Kamu Harcamalarının Genel Bir Değerlendirmesi, IX. Maliye Sempozyumu,
6-8 Mayıs 1993. Silifke, 243.
306
Bülbül, vd.; a.g.e., 89.
305
99
2000-2013 yılları arasında toplam kamu giderleri içerisindeki payının arttığı
görülmektedir. Cari transferlerin 2000 yılındaki payı % 24,8 iken bu oran 2013
yılında % 37,4’e yükseldiği görülmektedir (Bkn. Tablo 3.9.).
Cari transferler adı altında; KİT Görev Zararı, Sosyal Güvenlik Kurumlarına
Transferler, Tarımsal Destekleme Ödemeleri, Mahalli İdare ve Fon Payları yer
almaktadır. 2000 yılından 2013 yılına Sosyal Güvenlik Kurumlarına Transferler %
6,5’ten % 18’e bir artış gerçekleşmiştir (hemen hemen 3 katı artış).
Türkiye’de 2000’li yıllara gelindiğinde faiz giderlerinin bütçe içerisindeki payı
oldukça yüksektir. Aşağıdaki çizelgeden de anlaşılacağı üzere faiz giderlerinin
toplam kamu giderleri içerisindeki payı 2001 yılında % 47,2’ye kadar yükselmiştir
(Bunun nedenleri yukarıda ifade edilmiştir).
Bir tür örtülü mali kural olarak kabul edilen IMF ile yapılan anlaşmalar (faiz
dışı fazla hedefi) ve diğer mali kural benzeri uygulamalar, kamu yönetiminde belli
bir istikrar sağlamış ve 2001 yılından sonra faiz giderlerinin toplam kamu giderleri
içerisindeki payı düşme eğilimine girmiştir. 2001 yılında % 47,2 ile en yüksek
seviyesine ulaşmış olan faiz giderlerinin toplam kamu giderleri içerisindeki payı
son olarak 2013 yılında % 13,1’e kadar gerilemiştir.
100
Çizelge 4.8. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin Dağılımı (Bütçe İçindeki Paylar)
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe
Gerçekleşmeleri, http://www.bumko.gov.tr/TR,4534/merkezi-yonetim-butce-gelirleri-20062012.html, 09.01.2014’te alınmıştır.
Bütçe harcamalarının GSYH içerisindeki paylarının gösterildiği aşağıdaki
çizelgede, 2000’li yılların başlarında % 35’ler seviyesinde seyreden bu rakamlar
2003 yılından itibaren azalma eğilimine girmiştir. Kamu mali yapısında uygulama
sokulan faiz dışı fazla ve diğer önlemler kamu harcamalarının GSYH içerisindeki
paylarını düşürmüştür.
Çizelge 4.9. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSMH İ İçindeki Payı
Yıllar
(%)
2000
30,8
2001
36,2
2002
34,1
2003
31,1
2004
27,2
2005
24,6
2006
23,5
2007
24,2
2008
23,9
2009
28,2
2010
26,8
2011
24,2
2012
25,1
2013
25,7
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe
Gerçekleşmeleri, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4534/merkezi-yonetim-butce-gelirleri2006-2012.html,09.01.2014’te alınmıştır.
101
4.1.2.3. Kamu gelirlerinin durumu (2000 - 2013)
Mali kural ile ilgili çalışmalarda, kamu gelirleri genellikle göz ardı edilmektedir.
OECD ve IMF gibi uluslararası kuruluşların raporlarına bakıldığında vergi
tabanının genişletilmesinin ve vergide adaletin sağlanmasının son derece önemli
olduğu anlaşılmaktadır. 307 Türkiye’de vergileme ile ilgili ciddi bir düzenleme veya
reform bugüne kadar yapılmamıştır.
Türkiye’de kamu gelirleri ile ilgili belli başlı sorunlar şunlardır: 308
• Kayıt dışı ekonomik yapı ile mücadelede ciddi adımlar atılmamıştır.
• Vergi kayıp ve kaçakları ciddi boyutlardadır. Bunu önlemeye yönelik
denetim mekanizması etkin işlememektedir.
• Toplam vergilerin dağılımında dolaylı vergiler lehine ciddi bir adaletsizlik
söz konusudur (Bkz. Çizelge 4.10.)
• Çok sık gündeme gelen ve uygulanan vergi afları (Vergi Barışı, Varlık
Barışı
gibi)
mükelleflerin
vergi
sistemine
olan
güvenini
ortadan
kaldırmaktadır.
• Olağan dışı kamu gelirlerine (özelleştirme gelirleri, vergi afları, bedelli
askerlik gibi) gereğinden fazla önem verilmekte ve bütçe açıklarının
kapatılmasında kullanılmaktadır.
307
308
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 35.
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 34-35.
102
Çizelge 4. 10. Vergi Gelirleri İçinde Dolaylı-Dolaysız Vergilerin Dağılımı
VERGİ GELİRLERİ İÇİNDEKİ
PAY (%)
DOLAYLI
DOLAYSIZ
VERGİLER
VERGİER
2004
62.080,1
27.996,7
90.076,9
68,9
31,1
2005
74.256,4
32.672,8
106.929,2
69,4
30,6
2006
94.222,4
43.257,9
137.480,3
68,5
31,5
2007
100.991,5
51.843,6
152.835,1
66,1
33,9
2008
109.085,9
59.023,1
168.109,0
64,9
35,1
2009
111.307,8
61.132,7
172.440,4
64,5
35,5
2010
143.994,7
66.565,7
210.560,4
68,4
31,6
2011
171.752,3
82.056,9
253.809,2
67,7
32,3
2012
186.231,4
92.519,7
278.751,1
66,8
33,2
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Dolaylı Dolaysız Vergiler, Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,4534/merkezi-yonetim-butce-gelirleri-2006
2012.html,
12.01.2014’te alınmıştır.
DOLAYLI
VERGİLER
DOLAYSIZ
VERGİLER
VERGİ
GELİRLERİ
TOPLAMI
Yukarıdaki çizelge, Türkiye’nin dolaylı ve dolaysız vergilerin dağılımını
göstermektedir. Bu çizelgeden de anlaşılacağı üzere; dolaylı vergiler lehine ciddi
bir dengesizlik söz konusudur. Mali kurallara geçilmeden önce bu tablonun
düzeltilmesi gerekmektedir.
Bilindiği üzere özelleştirme gelirlerine AB Program Tanımlı Kamu Kesimi
Genel Dengesi’nde yer verilmemektedir. Özelleştirme gelirleri dışında; faiz gelirleri
ve giderleri, kamu bankaları kâr payları ve bazı özellikli gelirler ile giderler hariç
tutularak hesaplama yapılmaktadır. 309
Özelleştirme
İdaresi
Başkanlığı’nın
verilerine
göre;
özelleştirme
uygulamalarının başladığı 1985 yılından 2014 yılına kadar özelleştirmeden elde
edilen gelir yaklaşık 60 milyar dolar civarındadır. Sadece 2013 yılında 12,4 milyar
dolar özelleştirme geliri elde edilmiştir. 310 Maliye Bakanının 2014 yılı bütçe
sunuşunda, 2014 yılında özelleştirmeden 6,9 milyar TL gelir elde etmeyi
hedeflediklerini ifade etmişlerdir.
Özelleştirmeden sağlanan gelirler arızi nitelik taşımaktadır. Diğer bir ifade ile
özelleştirmeden sağlanan gelir bir defaya mahsus kaynak yaratmaktadır. Türkiye
2002
yılından
itibaren
2014
yılına
kadar
yaklaşık
50
milyar
dolar
özelleştirmelerden gelir sağlamıştır. Türkiye’nin bütçe açıklarının GSYH’ye oranı
309
310
2014 -2016 Orta Vadeli Program, 25.
TC Özelleştirme İdaresi Başkanlığı,Web: www.oib.gov.tr/,12.01.2014’te alınmıştır.
103
birçok AB ülkesinden daha iyi durumdadır. Bütçe açıklarının düşük seviyede
seyretmesinde özelleştirmeden sağlanan kaynaklar göz ardı edilemez boyuttadır.
Özelleştirme gelirlerinin yanında vergi afları da önemli ölçüde kaynak
yaratmaktadır. Son olarak Varlık Barışı Yasası kapsamında 31 Ekim 2013 tarihine
kadar beyan edilen varlıklardan Maliye Bakanlığı’nın verilerine göre; Uygulama
sonucunda toplam 69 milyar 807 milyon 327 bin lira varlığın beyan edildiği, bu
kapsamda 1 milyar 396 milyon 147 bin lira vergi tahakkuk ettirildi ve bu tutarın 209
milyon 169 bin lirası tahsil edildiğini; dolayısıyla beyan edilip, şu ana kadar
Türkiye'ye getirilip vergisi ödenen tutar 10,5 milyar lira olduğunu, bu varlıkların
yüzde 90,4'ü (63 milyar 101 milyon 942 bin lira) vergi dairelerine doğrudan, yüzde
9,6'sı ise (6 milyar 705 milyon 384 bin lira) banka ve aracı kurumlara beyan edildiği
ortaya çıkmaktadır.
Aşağıdaki çizelgeden hareketle; vergi gelirlerinin toplam gelirler içerisindeki
payının % 80 civarında seyrettiği; toplam vergiler içerisinde KDV ve ÖTV’nin ilk iki
sırayı aldığı; özellikle servet üzerinden alınan vergilerin önemsiz bir paya sahip
olduğu görülmektedir.
Çizelge 4.11. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin Dağılımı (%)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Merkezi Yönetim
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Gelirleri
Genel Bütçe Gelirleri
97,2
97,1
96,9
96,8
96,8
96,5
96,4
Vergi Gelirleri
79,2
80,3
80,2
80,0
82,8
85,5
83,9
Gelir Vergisi
16,7
18,1
18,1
17,8
15,9
16,4
17,0
Kurumlar Vergi
6,4
7,2
8,1
8,4
8,2
9,1
8,7
Veraset v İntikal V
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
MTV
1,7
1,8
1,9
2,1
2,0
2,0
2,0
Dahilde Alınan KDV
9,2
8,8
8,0
9,7
10,4
10,1
9,5
ÖTV
21,3
20,5
20,0
20,2
22,5
21,6
21,6
BSMV
1,5
1,7
1,8
1,9
1,4
1,4
1,6
Gümrük Vergiler
1,2
1,3
1,3
1,1
1,3
1,6
1,6
İthalde Alı KDV
14,7
13,9
14,3
12,1
14,2
16,4
15,0
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Merkezi Yönetim Bütçe Tahmin ve
Gerçekleşmeleri,
Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri-1924-2012.html, 12.01.2014’te alınmıştır.
Mali kurallara geçilmeden önce kamu gelir yapısında önemli bir reforma
ihtiyaç olduğu görülmektedir. Şöyle ki; vergi yapısındaki bu adaletsiz yapının
düzeltilmesi adına gelir ve servet üzerinden alınan vergilerin toplam vergiler
104
içerisindeki payının arttırılması gerekmektedir. Ayrıca yukarıda bahsi geçen vergi
yapısındaki aksaklıkların giderilmesi gerekmektedir. Bu yapının uzun yıllar devam
etmesi halinde, vatandaşların vergi sistemine olan güveni ortadan kalkacaktır.
4.1.2.4. Borçların durumu (2000 - 2013)
Türkiye’nin 1990-2000 yılları arası borçlarının GSYH’ye oranı ortalama % 35
civarında seyrederken, bu oran 2000 yılından hemen sonra artış eğilimine
girmiştir. Bunun sebepleri arasında; ekonomik programda öngörülen reformların
yapılamaması, cari açığın giderek büyümesi, kamu bankalarının kısa vadeli para
piyasalarından yoğun borçlanma arayışlarına girmesi gibi faktörler sayılabilir. 311
Türkiye’de yaşanan Kasım 2000 ve Şubat 2001 Krizleri sonrasında tasfiye
edilen bankaların ortaya çıkardığı yük ve bankaların görev zararlarının
karşılanması amacıyla devlet iç borçlanma senetlerine başvurulmuş ve bu durum
kamunun borç yükünü arttırmıştır. 312 Aşağıdaki çizelgede de görüleceği üzere
borçların GSYH’ya oranı 2000 yılında % 38,2 iken bu oran 2001 yılında % 74,1’e
yükselmiştir.
IMF ile yapılan Stand-by anlaşmaları, faiz dışı fazla hedefleri, Kamu Mali
Yönetimi ve Borç Kanunu, yerel yönetimlere ilişkin borçlanma ile ilgili
düzenlemelerin de etkisi ile borç yapısında belli bir istikrar yakalanmış ve 2013
yılına gelindiğinde borçların GSYH içerisindeki payı % 40’ın altına gerilemiştir.
311
312
Demir, İnan; a.g.m., 53.
Demir, İnan; a.g.m., 53.
105
Çizelge 412. Merkezi Yönetim Borç Stoku (2000 – 2013)
Milyon TL
GSYH'ye oran (%)
Dış
İç
İç Borçlar
Toplam
Dış Borçlar
Toplam
Borçlar*
Borçlar
2000
36.421
27.216
63.636
21,9
16,3
38,2
2001
122.157
55.754
177.911
50,9
23,2
74,1
2002
149.870
92.795
242.665
42,8
26,5
69,2
2003
194.387
88.420
282.807
42,7
19,4
62,2
2004
224.483
92.045
316.528
40,2
16,5
56,6
2005
244.782
86.738
331.520
37,7
13,4
51,1
2006
251.470
93.580
345.050
33,2
12,3
45,5
2007
255.310
78.175
333.485
30,3
9,3
39,6
2008
274.827
105.493
380.321
28,9
11,1
40,0
2009
330.005
111.503
441.508
34,6
11,7
46,3
2010
352.841
120.720
473.561
32,1
11,0
43,1
2011
368.778
149.572
518.350
28,5
11,6
39.9
2012
408.200
154.500
562,700
27,2
10,4
37.6
2013
416.400
190.500
606.900
25,7
10,2
35,9
Kaynak: İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistik Yıllığı, Kamu Borç Yönetimi, Web:
http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&mid=249&cid
=26&nm=41, 07.01.2014’te alınmıştır.
* Dönem sonu ABD Doları döviz alış kuru ile TL’ye çevrilmiştir.
4.1.3.Türkiye’nin başlıca ekonomik göstergeleri
Türkiye’nin başlıca ekonomik göstergeleri GSYH ve büyüme, enflasyon
oranları, dış ticaret dengesi, işsizlik ve istihdam rakamları aşağıdaki çizelgelerde
verilmektedir.
Türkiye’nin büyüme rakamlarına bakıldığında; 2008 yılında 0,7’lik bir
büyümenin olduğu, ancak Küresel Kriz’in kendini önemli ölçüde hissettirdiği 2009
yılında % 4,8’lik bir küçülmenin yaşandığı görülmektedir. Bu olumsuz durum 2010
yılından itibaren değişmeye başlamış ve Türkiye 2010 yılında % 9,2 ve 2011
yılında % 8,8’lik bir büyüme yaşamıştır. İlerleyen 2011 ve 2012 yıllarında büyüme
trendi azalarak artmaya devam etmiştir. 2014 ve 2015 yılları için % 3,8 ve % 4,1’lik
bir büyüme tahmin edilmektedir (Bkn. Çizelge 4.13).
106
Çizelge 4.13. Türkiye’nin GSYH’si
Yıllar
GSYH (Milyon TL)
2000
166.658
2001
240.224
2002
350.476
2003
454.781
2004
559.033
2005
648.932
2006
758.391
2007
843.178
2008
950.534
2009
952.559
2010
1.098.799
2011
1.297.713
2012
1.415.786
2013
1.559.000
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Büyüme, Web:
http://www.bumko.gov.tr/TR,148/buyume.html, 08.01.2014’te ulaşılmıştır.
Çizelge 4.14. Türkiye’nin Büyüme Rakamları ve Gelecek Dönem Tahminleri (Bir
Önceki Döneme Göre Yüzde Değişim)
Yıllar
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Büyüme
0,7
-4,8
9,2
8,8
2,2
3,6
3,8
4,1
Oranı (%)
Kaynak: İnternet, OECD, İstatistikler, Web: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/real-grossdomestic-product-forecasts_gdp-kusd-gr-table-en, 08.01.2014’te ulaşılmıştır.
Enflasyon rakamlarına bakıldığında; 2000’li yıllara gelindiğinde hiper
enflasyon tehlikesi ile karşı karşıya kalan Türkiye; sıkı para ve maliye politikaları
sonucunda enflasyon rakamlarını son yıllarda tek haneli rakamlara indirmeyi
başarmıştır (Bkz. Çizelge 4.15).
Çizelge 4.15. Enflasyon Oranları (ÜFE – 12 Aylık Ortalama)
Yıllar
Enflasyon
Oranı
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
50,1
25,56
11,09
5,89
9,34
6,31
12,72
1,23
8,52
11,09
6,09
7,4
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Enflasyon,
Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,149/enflasyon.html,13.01.2014’te ulaşılmıştır.
Türkiye’nin dış ticaret dengesine bakıldığında; 2013 yılı Ağustos ayında 12
aylık kümülatif bazda ihracat 151,9 milyar dolar, ithalat da 246,5 milyar dolar
olarak gerçekleşmiştir. Bu kapsamda 2012 yıl sonunda 84,1 milyar dolar olan dış
ticaret açığı 2013 yılı Ağustos ayında 12 aylık kümülatif bazda 94,6 milyar dolara
yükselmiştir. Dış ticaret açığı 2013 yılı Ocak-Ağustos döneminde ise geçen yılın
107
aynı dönemine göre yüzde 18,3 oranında artarak 67,6 milyar dolar olarak
gerçekleşmiştir. 313
İhracatın ithalatı karşılama oranlarına bakıldığında; 2012 yılı sonu itibariyle
Türkiye’de bu rakam % 64 iken, ABD’de % 66, Japonya’da % 90, Almanya’da %
120, Fransa’da % 83, İngiltere’de % 73, İspanya’da % 87, İtalya’da % 102,
Yunanistan’da % 56, Brezilya’da % 106, Çin’de % 112 olarak gerçekleşmiştir. 314
Çizelge 4.16. İthalat/İhracat Rakamları (Milyon Dolar)
Yıllar
İhracat
İthalat
2000
30.825
52.882
2001
34.729
38.092
2002
40.719
47.109
2003
52.394
65.883
2004
68.535
91.271
2005
78.365
111.445
2006
93.613
134.671
2007
115.361
162.213
2008
140.800
193.821
2009
109.647
134.497
2010
120.902
177.315
2011
143.396
232.535
2012
163.218
228.553
2013
153.500
251.500
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Ödemeler
Dengesi, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,152/odemeler-dengesi-ve-cari-acik.html,
13.01.2014’te ulaşılmıştır.
Türkiye’nin toplam işgücünde nüfusun artışına bağlı olarak yıllar itibariyle
artış gözlenmektedir. İşsiz sayısının toplam işgücüne bölünmesi ile elde edilen
işsizlik oranı son yıllarda düşme eğilimine girmiştir.
Çizelge 4.17. İşsizlik Oranları
Yıllar
2008
2009
2010
2011
2012
2013
İşsizlik Oranı (%)
14.0
13.5
11.4
9.8
10.1
9.5
Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Toplam İşgücü
ve İşsizlik Oranı
Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,156/istihdam.html,15.01.2014’te
ulaşılmıştır.
Türkiye’nin dış ticaret açığı ve enerjide dışa bağımlılık, ihracatın önemli
ölçüde turizm gelirlerine bağlı olması, ithalatın yaklaşık % 88’inin yurtiçi üretimin
Yıllık Ekonomik Rapor 2013, Maliye Bakanlığı, 113.
İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2013, Web:
http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/UluslararasiEkonomikGostergeler.aspx, Erişim: 18.01.2014, 44
313
314
108
sürdürülebilmesi için gerekli olan ara mal ve yatırım malı ithalatından meydana
gelmesi, işsizliğin halen % 10’larda, enflasyonun da % 6-7’lerde seyretmesi ileride
muhtemel çıkabilecek krizlerin habercisidir. 315
Bütün bunların yanında kayıtdışı ekonomik yapının halen varlığını önemli
ölçüde hissettirmesi, son dönemde yaşanan siyasi olayların iktisadi yapı üzerinde
olumsuz yansımaları, AB sürecinin yavaş ilerlemesi, fiziki yatırımlara yönelik ciddi
bir eylem planının olmaması gibi unsurlar gelecek için risk oluşturmaya devam
etmektedir.
4.2. Bazı Yabancı Ülkelerin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde
Değerlendirilmesi
Finansal serbestleşme, kuralsızlaştırma, piyasalar üzerindeki denetimlerin
kaldırılması gibi neo-liberal politikalar, ülkelerin mali ve ekonomik yapılarının
bozulmasına ve krizlerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. 316 Yirminci yüzyılın son
çeyreğinde ortaya çıkan; 1994 Meksika ve Türkiye Krizleri, 1997 Asya Krizi, 1998
Brezilya Krizi, 2001 Türkiye ve Arjantin Krizleri, 2008 Küresel Mali Kriz mali
kuralların uygulanabilirliği ile ilgili ciddi tartışmaları da beraberinde getirmiştir. 317
2007 yılında ABD’de mortgage piyasasında ortaya çıkan kriz, büyüyerek
bütün dünyada mali piyasaları, bankaları ve sermaye piyasalarını etkileyerek;
ekonomik küçülme, yüksek borç, bütçe açığı, dış ticarette daralma gibi makro
ekonomik bir takım sorunları beraberinde getirmiştir. 318
4.2.1. OECD ülkelerinin mali göstergelerinin değerlendirilmesi
2008 yılından itibaren hemen hemen bütün ülkelerde etkisini hissettiren
Küresel Kriz, kamu açıklarını ve borç stoklarını önemli ölçüde arttırmıştır. Bozulan
mali dengeler nedeniyle mali kuralların uygulanabilirliği önemli ölçüde tartışılmaya
başlanmıştır.
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 36.
Bülbül, Bozoğlu; 16-19.
317
Bülbül, Bozoğlu; 16-19.
318
Güngör; a.g.e., 24.
315
316
109
4.2.1.1. Borçların durumu
Küresel Krizin etkisini hissettirmeye başladığı 2008 yılından itibaren
Türkiye’nin borçlarının GSYH’ye oranı birçok OECD ülkesinden iyi olduğu ( bu
oran % 40’ın altına inmiştir) gözlenmektedir. Aşağıdaki çizelgede, OECD
ülkelerinde kamunun borçlarının GSYH’ye oranı gösterilmektedir. Bu çizelgeye
göre, Küresel Krizin yaşanmaya başladığı dönemlerde borçların birçok ülkede
önemli ölçüde artışa geçtiği görülmektedir.
Çizelge 4.18. OECD Ülkelerinde Kamu Borçlarının GSYH’ye oranı
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Avustralya
13,9
19,4
23,6
27,0
32,1
33,1
Avusturya
68,7
74,3
78,8
80,6
86,0
83,4
Belçika
92,6
101,0
100,9
104,1
106,4
106,7
Kanada
74,7
87,4
89,5
93,6
96,1
93,6
Çek Cumhuriyeti
34,4
40,8
45,2
48,2
55,7
57,1
Danimarka
41,4
49,3
53,1
59,9
59,3
55,2
Estonya
8,5
12,6
12,4
9,6
13,3
13,1
Finlandiya
40,3
51,8
57,9
58,2
64,0
66,4
Fransa
79,3
91,4
95,7
99,3
109,3
112,6
Almanya
69,9
77,5
86,2
85,8
88,5
85,9
Yunanistan
122,5
138,3
157,3
179,9
167,5
186,0
Macaristan
77,2
86,4
87,7
86,8
90,0
89,4
İzlanda
76,4
94,5
100,1
106,8
103,7
97,9
İrlanda
50,1
71,1
88,5
103,9
127,8
134,6
İsrail
72,9
75,3
71,5
69,7
68,2
67,8
İtalya
118,9
132,4
131,1
124,0
142,2
145,5
Japonya
171,1
188,7
193,3
209,5
216,5
224,6
Kore
28,3
31,0
31,8
33,3
34,8
36,5
Lüksemburg
19,3
19,2
26,2
26,3
30,2
30,3
Hollanda
64,8
67,6
71,9
76,1
82,7
86,2
Yeni Zelanda
28,7
34,0
37,8
41,3
42,4
40,6
Norveç
55,2
49,0
49,3
33,9
34,7
35,6
Polonya
55,5
57,6
62,2
63,0
62,3
63,8
Portekiz
80,8
94,0
104,0
118,4
134,6
139,4
Slovakya
32,2
40,4
45,9
48,3
56,9
59,3
Slovenya
28,9
43,3
47,6
51,2
61,6
80,5
İspanya
48,0
63,3
68,4
78,8
92,6
104,0
İsveç
48,3
50,2
47,3
47,6
46,7
47,1
İsviçre
48,3
47,5
46,2
46,3
46,5
46,2
İngiltere
57,3
72,1
81,7
97,1
101,6
99,3
ABD
72,6
85,8
94,6
98,8
102,1
104,3
Avro Bölgesi
78,0
88,8
93,9
95,9
104,4
106,7
OECD-Toplam
79,9
91,2
97,5
102,1
107,1
109,5
Kaynak:
İnternet:
OECD,
Library,
Government
Debt,
Web:
http://www.oecdilibrary.org/economics/government-debt-2014-1_gov-debt-table-2014-1en;jsessionid=c0lsk67ml4ojh.x-oecd-live-02, 29.05.2014’te ulaşıldı.
2013 yılı itibariyle Maasricht Kriterleri’nden birisi olan borçların GSYH’ye
oranının % 60’ı geçmemesi rasyosunu sağlayan ülkeler; Avustralya, Çek
110
Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Güney Kore, Lüksemburg, Yeni Zelanda,
Norveç, Slovakya, Slovenya, İsveç ve İsviçre’dir. 2008 – 2013 yılları arasında
borçların GSYH’ye oranının azalma eğiliminde olduğu ülkeler ise İsrail, Norveç,
İsveç, İsviçre’dir.
2008 yılından 2013 yılına karşılaştırıldığında borçların GSYH’ye oranı;
İngiltere, ABD, AB ve OECD genelinde önemli ölçüde yükseldiği gözlenmektedir.
Krizin etkisini hissettirdiği yıllarda borçların GSYH’ye oranının % 100’ün
üzerinde seyrettiği ülkeler; Belçika, Fransa, Yunanistan (2013 yılında % 186),
İzlanda, İrlanda, İtalya, Japonya (2013 yılında % 224), Portekiz, ABD’dir (2013
yılında % 104).
Borçların GSYH’ye oranının yüksek seviyede seyrettiği Japonya ve İngiltere
gibi ülkeler krizin etkilerini çok derin yaşamamışlardır. Bunun en önemli nedeni, bu
ülkelerin önemli ölçüde cari fazlalığa sahip olması ve ekonomik alt yapılarının
krizin etkilerini azaltacak düzeyde büyük olmasından kaynaklanmaktadır. 319
Türkiye’de kamunun borçlarının GSYH’ye oranı daha önce Çizelge 4.12’de
verilmiştir. Bu çizelgeden de hatırlanacağı üzere; Küresel Krizin etkisinin yoğun
şekilde yaşandığı 2009 ve 2010 yıllarında borçların GSYH’ye oranı % 40’ın
üzerine çıksa da 2011 ve 2012 yıllarında tekrar bu oran % 40’ın altına inmiştir. Bu
göstergelere dayalı olarak, Türkiye’nin Maastricht Kriterlerine uyumunun zor
olmayacağını ve birçok AB üyesi ülkeden daha iyi bir mali performansa sahip
olduğu sonucuna varılabilir.
4.2.1.2. Bütçe açıklarının durumu
Bütçe açıklarının OECD ülkelerinde GSYH’ye oranının gösterildiği aşağıdaki
çizelgede;
Küresel Krizin yoğun bir şekilde etkisini gösterdiği 2009 ve 2010
yıllarında birçok ülkede bütçe açığının GSYH’ye oranının önemli ölçüde arttığı
görülmektedir.
Avustralya, Kanada, Danimarka, Estonya, Finlandiya,
İzlanda, İrlanda,
Güney Kore, Lüksemburg, Hollanda, Yeni Zelanda, İspanya, İsveç ve İsviçre gibi
319
Güngör; a.g.e., 81.
111
ülkeler kriz öncesi bütçe fazlası verirken, krizin yaşandığı dönemde bütçe açığı
verdiği görülmektedir. Bu ülkelerde krizin etkilerinin yavaşladığı 2011, 2012
yıllarında bütçe açıklarının GSYH’ye oranı azalma eğilimine girmesine rağmen,
açık durumu devam etmektedir.
ABD ve İngiltere’de bütçe açıklarının GSYH’ye oranı 2009 yılında %11-12
seviyesini görmüştür. 2009 yılında avro bölgesinde bütçe açıklarının GSYH’ye
oranı % 6,3 iken OECD ülkelerinin ortalamasında bu oran % 8,4 gibi yüksek bir
seviyeye ulaşmaktadır. Yine hem AB’de hem de ABD’de bütçe açıklarının
GSYH’ye oranı 2011 yılından itibaren düşme eğilimine girdiği görülmektedir.
112
Çizelge 4.19 OECD Ülkelerinde Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı
2008
Avustralya
Avusturya
Belçika
Kanada
Çek
Cumhuriyeti
Danimarka
Estonya
Finlandiya
Fransa
Almanya
Yunanistan
Macaristan
İzlanda
İrlanda
İsrail
İtalya
Japonya
Kore
Lüksemburg
Hollanda
Yeni Zelanda
Norveç
Polonya
Portekiz
Slovakya
Slovenya
İspanya
İsveç
İsviçre
İngiltere
ABD
Avro Bölgesi
OECD-Toplam
Brezilya
Çin
Hindistan
Endonezya
Rusya
Güney Afrika
Kaynak:
2009
2010
2011
2012
2013
-0,6
-1,0
-1,1
-0,3
-4,7
-4,1
-5,6
-4,5
-5,1
-4,5
-4,0
-4,9
-3,6
-2,4
-4,0
-3,7
-2,9
-2,6
-4,1
-3,4
-1,4
-1,5
-2,7
-3,0
-2,2
-5,8
-4,7
-3,2
-4,2
-1,5
3,3
-3,0
4,3
-3,3
-0,1
-9,9
-3,7
-13,5
-7,4
-3,3
-2,7
-1,9
2,9
3,2
0,5
0,4
18,8
-3,7
-3,7
-2,1
-1,9
-4,5
2,2
2,0
-5,1
-7,2
-2,1
-3,5
-2,0
0,9
-7,1
-0,1
7,3
-2,8
-2,0
-2,7
-7,5
-3,1
-15,6
-4,5
-9,9
-13,7
-6,2
-5,4
-8,8
-1,0
-0,7
-5,6
-2,7
10,5
-7,5
-10,2
-8,0
-6,3
-11,1
-1,0
0,8
-11,2
-12,8
-6,3
-8,4
-3,3
-1,1
-9,6
-1,6
-4,0
-2,7
0,2
-2,8
-7,0
-4,2
-11,0
-4,4
-10,1
-30,6
-4,6
-4,4
-8,3
1,0
-0,8
-5,0
-7,4
11,1
-7,8
-9,9
-7,5
-5,9
-9,6
-0,0
0,3
-10,0
-12,2
-6,2
-8,0
-2,5
-0,7
-7,4
-0,7
-1,2
-2,0
1,1
-1,0
-5,2
-0,8
-9,6
4,2
-5,6
-13,0
-3,9
-3,6
-8,8
1,0
0,2
-4,3
-4,4
13,6
-5,1
-4,3
-4,8
-6,4
-9,6
-0,0
0,7
-7,9
-10,7
-4,1
-6,5
-2,6
0,1
-7,4
-1,1
4,2
-3,9
-0,2
-2,2
-4,9
0,1
-8,9
-2,2
-3,8
-8,1
-5,1
-2,9
-8,7
1,0
0,0
-4,0
-2,1
13,9
-3,9
-6,5
-4,5
-4,0
-10,6
-0,7
-0,2
-6,3
-9,3
-3,7
-5,9
-2,5
-0,3
-7,5
-1,9
0,5
-0,9
-0,2
-2,5
-4,3
0,0
-12,7
-2,3
-2,1
-7,0
-4,3
-2,8
-9,3
-0,4
0,1
-2,4
-0,3
11,1
-4,3
-5,0
-2,8
-14,7
-7,1
-1,3
0,1
-5,9
-6,4
-3,0
-4,6
-3,3
-0,7
-7,1
-2,2
-0,5
-1,4
-5,2
-6,0
-5,6
-6,2
-6,1
İnternet:
OECD
Library.
Government
Deficit
Web:
http://www.oecdilibrary.org/economics/government-deficit-surplus-as-a-percentage-of-gdp-2014-1_govdfct-table-2014-1-en, 29.05.2014’te ulaşılmıştır.
Türkiye’de bütçe açıklarının GSYH’ye oranı aşağıdaki çizelgede verilmiştir.
Krizin önemli ölçüde hissedildiği 2009 ve 2010 yılları hariç diğer yıllarda bütçe
açığının GSYH’ye oranı % 3’ün altında seyretmektedir. Bu oranlar birçok AB üyesi
ülkeden daha iyidir ve Maastricht Kriterleri’ni önemli ölçüde sağlamaktadır.
113
Çizelge 4.20. Türkiye’de Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı
Yıllar
Oran
(%)
Kaynak:
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-0,6
-1,6
-1,8
-5,5
-3,6
-1,4
-2,0
-2,2
İnternet:
Hazine
Müsteşarlığı,
İstatistikler,
Web:
http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&mid=59&cid=
12&nm=167, 15.01.2014’te ulaşılmıştır.
4.2.1.3. Büyüme rakamları
Küresel Krizin yarattığı önemli makro ekonomik problemlerden birisi de
birçok ülkede üst üste yaşanan ekonomik küçülmelerdir. Aşağıdaki çizelge OECD
verilerine dayalı olarak ekonomik büyüme rakamlarını göstermektedir. Bu
çizelgeye göre; krizin etkisinin en fazla hissedildiği 2009 yılında hemen hemen
bütün ülkelerde küçülme yaşanmaktadır. Çin, Hindistan, Endonezya’nın krizden
fazla etkilenmediği ve büyümeye devam ettikleri gözlenmektedir.
İngiltere, ABD ve avro bölgesinde 2008 ve 2009 yıllarında küçülme
yaşandığı, diğer birçok ülkelerde olduğu gibi 2010 yılından itibaren toparlanma
evresine girdiği gözlenmektedir. Türkiye’de krizin çok sıcak yaşandığı 2009 yılında
% 4,8 küçülme yaşansa da 2010’da % 9,2 gibi çok yüksek bir büyüme trendi
yaşanmıştır. Takip eden yıllarda büyüme rakamları 2010 yılı kadar olmasa da
büyüme devam etmiştir.
114
Çizelge 4.21. OECD Ülkelerinde Reel GSYİH
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Avustralya
2,5
1,6
2,3
2,6
3,6
2,4
Avusturya
0,9
-3,5
1,9
2,9
0,7
0,4
Belçika
1,0
-2,8
2,3
1,8
-0,1
0,2
Kanada
1,2
-2,7
3,4
2,5
1,7
2,0
Şili
3,2
-0,9
5,7
5,7
5,4
4,2
Çek Cumhuriyeti
2,9
-4,4
2,3
1,8
-0,9
-0,9
Danimarka
-0,8
-5,7
1,4
1,1
-0,4
0,4
Estonya
-4,2
-14,1
2,6
9,6
3,9
0,8
Finlandiya
0,3
-8,5
3,4
2,8
-1,0
-1,4
Fransa
-0,2
-3,1
1,6
2,0
0,0
0,3
Almanya
0,8
-5,1
3,9
3,4
0,9
0,5
Yunanistan
-0,2
-3,1
-4,9
-7,1
-7,0
-3,9
Macaristan
0,8
-6,7
1,0
1,6
-1,7
1,2
İzlanda
1,2
-6,6
-4,1
2,7
1,5
3,3
İrlanda
-2,2
-6,4
-1,1
2,2
0,2
-0,3
İsrail
5,0
0,9
5,5
4,6
3,3
3,4
İtalya
-1,2
-5,5
1,7
0,6
-2,4
-1,8
Japonya
-1,0
-5,5
4,7
-0,5
1,4
1,5
Kore
2,8
0,7
6,5
3,7
2,3
3,0
Lüksemburg
-0,7
-5,6
3,1
1,9
-0,2
2,1
Meksika
1,2
-4,5
5,1
4,0
3,7
1,3
Hollanda
1,8
-3,7
1,5
1,0
-1,3
-0,8
Yeni Zelanda
-0,7
0,6
1,8
1,2
2,9
2,5
Norveç
0,1
-1,6
0,5
1,3
2,9
0,6
Polonya
5,1
1,6
3,9
4,5
1,9
1,6
Portekiz
-0,0
-2,9
1,9
-1,3
-3,2
-1,4
Slovak Cumhuriyeti
5,8
-4,9
4,4
3,0
1,8
0,9
Slovenya Cumhuriyeti
3,4
-7,9
1,3
0,7
-2,5
-1,1
İspanya
0,9
-3,8
-0,2
0,1
-1,6
-1,2
İsveç
-0,8
-5,0
6,3
3,0
1,3
1,5
İsviçre
2,2
-1,9
3,0
1,8
1,0
2,0
Türkiye
0,7
-4,8
9,2
8,8
2,1
4,0
İngiltere
-0,8
-5,2
1,7
1,1
0,3
1,7
ABD
-0,3
-2,8
2,5
1,8
2,8
1,9
Avro Bölgesi
0,2
-4,4
1,9
1,6
-0,6
-0,4
OECD-Toplam
0,2
-3,5
3,0
2,0
1,5
1,3
Dünya geneli
2,5
-1,0
5,0
3,7
3,0
2,8
Brezilya
5,2
-0,3
7,5
2,7
1,0
2,3
Çin
9,6
9,2
10,4
9,3
7,7
7,7
Hindistan
6,1
5,2
11,1
7,8
4,9
4,5
Endonezya
6,0
4,6
6,2
6,5
6,3
5,8
Rusya
5,2
-7,8
4,5
4,3
3,4
1,3
Güney Afrika
3,6
-1,5
3,1
3,6
2,5
1,9
Kaynak: İnternet: OECD Library, Real Gross Domestic Product, Web: http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/190200231x1t008.xls?expires=1401363183&id=id&accn
ame=freeContent&checksum=62090065B04F86A68B06564EE93C11B7, 29.05.2014’te
ulaşılmıştır.
115
4.2.1.4. Enflasyon rakamları
Aşağıdaki tabloda OECD ülkelerinde enflasyon oranları bir önceki yıla göre
yüzde değişimi yıllar itibariyle verilmektedir. Avro bölgesinde ortalama enflasyon
oranı 2000 yılında % 2,2 iken Küresel Krizin yaşandığı 2008 yılında % 3,3’ü
görmesine rağmen 2009 yılından itibaren inmeye başlamıştır.
ABD’de enflasyon oranları avro bölgesi ortalamasına göre daha yüksek
seyretmektedir. ABD’de enflasyon oranı Küresel Krizin yaşandığı 2008 yılında %
3,8 gibi rekor bir seviyeye ulaşmasına rağmen 2009 yılında düşme eğilimine
girmiştir. Benzer durum İngiltere’de de yaşanmıştır.
Türkiye’de 2000 yılında enflasyon oranı % 54,9 iken, takip eden yıllarda bu
oran düşme eğilimine girmiştir. 2007 yılında % 8,8 olan enflasyon oranı Küresel
Krizin yaşandığı 2008 yılında % 10,4’e kadar yükselmiş, ancak takip eden yıllarda
bu oran düşme eğilimine girmiştir.
116
Çizelge 4.22. OECD Ülkelerinde Enflasyon Oranları
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Avusturya
4,4
2,0
4,4
2,3
3,0
1,7
2,7
1,3
2,4
2,0
2,6
2,1
3,5
1,7
2,4
2,2
4,3
3,2
1,8
0,4
2,9
1,7
3,4
3,6
1,7
2,6
2,4
2,1
Belçika
2,7
2,4
1,6
1,5
1,9
2,5
2,3
1,8
4,5
0,0
2,3
3,4
2,6
1,2
Kanada
2,7
2,5
2,3
2,7
1,8
2,2
2,0
2,1
2,4
0,3
1,8
2,9
1,5
1,0
Şili
3,8
3,6
2,5
2,8
1,1
3,1
3,4
4,4
8,7
0,4
1,4
3,3
3,0
1,8
Çek Cumhuriyeti
3,9
4,7
1,8
0,1
2,8
1,9
2,6
3,0
6,3
1,0
1,5
1,9
3,3
1,4
Danimarka
2,9
2,4
2,4
2,1
1,2
1,8
1,9
1,7
3,4
1,3
2,3
2,8
2,4
0,8
Estonya
3,9
5,6
3,6
1,4
3,0
4,1
4,4
6,7
10,6
0,2
2,7
5,1
4,2
3,2
Finlandiya
2,9
2,7
2,0
1,3
0,1
0,8
1,3
1,6
3,9
1,6
1,7
3,3
3,2
2,2
Fransa
1,8
1,8
1,9
2,2
2,3
1,9
1,9
1,6
3,2
0,1
1,7
2,3
2,2
1,0
Almanya
1,4
1,9
1,4
1,0
1,8
1,9
1,8
2,3
2,8
0,2
1,2
2,5
2,1
1,6
Yunanistan
2,9
3,7
3,9
3,4
3,0
3,5
3,3
3,0
4,2
1,3
4,7
3,1
1,0
-0,9
Macaristan
9,8
9,1
5,3
4,7
6,7
3,6
3,9
8,0
6,0
4,2
4,9
3,9
5,7
1,7
İzlanda
5,1
6,4
5,2
2,1
3,2
4,0
6,7
5,1
12,7
12,0
5,4
4,0
5,2
3,9
İrlanda
5,3
4,0
4,7
4,0
2,3
2,2
2,7
2,9
3,1
-1,7
-1,6
1,2
1,9
0,5
İsrail
1,1
1,1
5,7
0,7
-0,4
1,3
2,1
0,5
4,6
3,3
2,7
3,5
1,7
1,6
Italya
2,6
2,3
2,6
2,8
2,3
2,2
2,2
2,0
3,5
0,8
1,6
2,9
3,3
1,3
-0,5
-0,8
-0,9
-0,3
0,0
-0,6
0,2
0,1
1,4
-1,4
-0,7
-0,3
0,0
0,4
Kore
2,3
4,1
2,8
3,5
3,6
2,8
2,2
2,5
4,7
2,8
2,9
4,0
2,2
1,3
Lüksemburg
3,8
2,4
2,1
2,5
3,2
3,8
3,0
2,7
4,1
0,0
2,8
3,7
2,9
1,7
Meksika
9,5
6,4
5,0
4,5
4,7
4,0
3,6
4,0
5,1
5,3
4,2
3,4
4,1
3,8
Hollanda
2,3
5,1
3,9
2,2
1,4
1,5
1,7
1,6
2,2
1,0
0,9
2,5
2,8
2,6
Yeni Zelanda
2,6
2,6
2,7
1,8
2,3
3,0
3,4
2,4
4,0
2,1
2,3
4,0
1,1
1,1
Norveç
3,1
3,0
1,3
2,5
0,5
1,5
2,3
0,7
3,8
2,2
2,4
1,3
0,7
2,1
Polonya
9,9
5,4
1,9
0,7
3,4
2,2
1,3
2,4
4,2
3,8
2,6
4,2
3,6
1,0
Portekiz
Slovak
Cumhuriyeti
Slovenya
Cumhuriyeti
İspanya
2,8
4,4
3,7
3,3
2,5
2,1
3,0
2,4
2,7
-0,9
1,4
3,6
2,8
0,4
12,2
7,2
3,5
8,4
7,5
2,8
4,3
1,9
3,9
0,9
0,7
4,1
3,7
1,5
8,9
8,6
7,5
5,7
3,7
2,5
2,5
3,8
5,5
0,9
2,1
2,1
2,8
1,9
3,5
2,8
3,6
3,1
3,1
3,4
3,6
2,8
4,1
-0,2
2,0
3,1
2,4
1,5
0,9
2,4
2,2
1,9
0,4
0,5
1,4
2,2
3,4
-0,5
1,2
3,0
0,9
0,0
Avustralya
Japonya
İsveç
İsviçre
1,6
1,0
0,6
0,6
0,8
1,2
1,1
0,7
2,4
-0,5
0,7
0,2
-0,7
-0,2
Türkiye
54,9
54,4
45,0
21,6
8,6
8,2
9,6
8,8
10,4
6,3
8,6
6,5
8,9
7,5
İngiltere
0,8
1,2
1,3
1,4
1,3
2,0
2,3
2,3
3,6
2,2
3,3
4,5
2,8
2,6
ABD
3,4
2,8
1,6
2,3
2,7
3,4
3,2
2,9
3,8
-0,3
1,6
3,1
2,1
1,5
2,2
2,4
2,3
2,1
2,2
2,2
2,2
2,1
3,3
0,3
1,6
2,7
2,5
1,3
Avro Bölgesi
Kaynak: İnternet:
OECD, İstatistikler, Web: http://www.oecd.org/statistics/
ulaşılmıştır.
29.05..2014’te
4.2.1.5. Değerlendirme
Küresel Kriz, bütçe açığı ve borç yükünün artması, ekonomik küçülme gibi
çok önemli mali ve ekonomik sorunları da beraberinde getirmiştir. Küresel Krizin
yaşandığı dönemlerde, başta AB üyesi ülkeler olmak üzere birçok ülkede mali
117
performans göstergelerinin bozulması ile birlikte mali kurallar önemli ölçüde
esnetilmiş, mali kural uygulamaları ya ertelenmiş ya da hiç uygulanmamıştır.
Özellikle Yunanistan, İtalya, Belçika ve Fransa gibi ülkeler kriz öncesi ve
sonrası mali kriterlere uyumu hiç sağlayamamıştır. 320 AB içerisinde Çek
Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Lüksemburg, Norveç, Slovakya, Slovenya,
İsveç ve İsviçre’nin Borç/GSYH kriterine uyduğu görülmektedir (Bkz. OECD
Ülkelerinde Borç/GSYH Oranı Çizelgesine).
Buradan
çıkan
sonuç
şudur:
Mali
kurallar
ülkelerin
mali
disiplinin
sağlanmasında önemli bir araç olmasına rağmen, AB üyesi ülkelerin önemli bir
kısmında Maastricht Kriterlerine uyum sağlanmasında başarı sağlanamamıştır.
Özellikle Küresel Krizin yaşandığı dönemlerde kriterlere uyumdan uzaklaşılmıştır.
AB bu durumdan çıkmak veya kriterlere tekrar uyumu güçlendirmek amacıyla
kriterlerde esneklik sağlamış, bütçe açıklarını Maastricht Kriterlerine uygun hale
getirebilmeleri için belli süreler tanımış, üye ülkelerden başta borç yükünün
azaltılması olmak üzere belli taahhütler almıştır. 321
Nitekim bu taahhütler çerçevesinde, bazı ülkelerin mali performans
göstergelerinde iyileşmeler gözlenmektedir. Bütçe açığının GSYH’ye oranı son
yıllarda
Belçika,
Avusturya,
Danimarka,
Estonya,
Finlandiya,
Almanya,
Lüksemburg, Hollanda, İsveç, İsviçre gibi ülkelerde azalma eğilimine girmiştir.
Avro bölgesi 2016 yılına kadar bütçe açıklarını istikrarlı hale getirmeyi
planlamaktadır. 322 Avro bölgesi dışında yer alan Norveç’te durum daha iyi
görünmektedir. Bunun en önemli nedenlerinden birisi, Norveç’in ciddi petrol
gelirlerine sahip olmasıdır. 323
Krizlerin ortaya çıkışının önceden tahmin edilmesi nerede ise imkansızdır.
2008 Küresel Krizi için birkaç iktisatçı dışında neredeyse tamamı krizin geçici bir
durum olduğu yönünde fikir beyan etmişlerdir. Türkiye tarihinde yaşanan en büyük
320
Güngör; a.g.e., 90.
Güngör; a.g.e., 90.
322
Güngör; a.g.e., 93.
323
Güngör; a.g.e., 93.
321
118
krizlerden birisi olan 2001 Krizi de ancak birkaç gün önceden tahmin
edilebilmiştir. 324
Krizlere çare olabilecek mali kuralların önceden devreye sokulması bu
bağlamda neredeyse imkansızdır. Ekonominin sıkı kurallara veya anayasal
hükümlere bağlanması ekonomik yapıyı daha fazla zora sokabilmektedir. 325
Dolayısıyla
mali
kuralları,
krizlere
çare
olacak
politika
araçları
olarak
değerlendirmek, mali kurallara gereğinden fazla bel bağlamak anlamına gelecektir.
Türkiye gibi gelişmekte olan, ekonomik ve siyasi alt yapısı kırılgan olan
ülkelerde siyasi otoritenin böyle bir risk alması kolay görünmemektedir. Nitekim
2011 yılında Türkiye gündemine gelen mali kural yasa tasarısı, bu tür gerekçelerle
yasalaşmadan rafa kaldırılmıştır.
4.2.2. AB’de Mali Yapının Güçlendirilmesine Yönelik Alınan Önlemler
OECD ülkelerinde borçların GSYH’ye oranının kriz öncesine göre çok yüksek
seviyede (OECD ortalaması % 100’ün üzerinde) seyretmesi, bütçe açığının yine
kriz öncesine göre yüksek seviyede seyretmesi (% 6 civarında), ulusal ve
uluslararası bazı önlemlerin devreye sokulmasını zorunlu hale getirmiştir.
AB’de krizin derinleşmesinin altında yatan nedenler arasında, Birlik üyesi
ülkelerin birbirine olan bağımlılığının yanında üye devletlerin bağımsız karar
alamamaları ve AB ortak politikalarına olan bağımlılığıdır. Bununla beraber,
İspanya, Yunanistan, Portekiz ve İtalya gibi ülkelerin aşırı borcu ve AB’nin yapısal
problemleri nedeniyle de kriz derinleşmiş ve krize karşı kalıcı önlemlerin
alınmasını zorunlu hale getirmiştir. 326
Avrupa Birliği’nde uygulanmaya çalışılan Maasricht Kriterleri, mali kural
niteliği taşımasına rağmen, üye ülkelerin tam olarak denetlenememesi, yaptırım
gücünün yeterli düzeyde olmaması, Yunanistan gibi bazı ülkelerin AB’yi yanlış
324
Güngör; a.g.e., 25.
Güngör; a.g.e., 25.
326
İnternet: Yüksel, O. (2014). Euro Krizinin Kurumlar ve Politikalar Çerçevesinde İncelenmesi, Politik
Akademi, 01.01.2014, Web: http://www.politikakademi.org/2014/01/euro-krizinin-kurumlar-ve-politikalarcercevesinde-incelenmesi/, 05.01.2014’te ulaşılmıştır.
325
119
bilgilendirmesi gibi nedenlerle başarılı olamamış 327 ve krizin Avro Bölgesi’nde
yaygınlaşmasını kolaylaştırmıştır.
Diğer taraftan avronun 17 üye ülke tarafından kabul edilip, para politikasının
tek bir elden (Avrupa Merkez Bankası’ndan) yürütülüp, maliye politikalarının üye
devletlerin yetkilerine bırakılması, diğer bir ifade ile bu iki politikanın beraber
yürütülememesi de krizin etkilerini arttırmıştır. 328 Üye devletler örneğin borçlanma,
iş gücü, dış ticaret gibi konularda bağımsız hareket edebilmişlerdir. 329
Bu durum Ekonomik ve Parasal Birliğin bir ayağını sekteye uğratmıştır. Kriz
döneminde alınan önemlere bakıldığında daha ziyade aksak işleyen ayağın (maliekonomi politikalarının) düzeltilmesine yönelik önlemleri içermektedir. Diğer bir
ifade
ile
maliye
politikalarındaki
koordinasyonun
sağlanması
ön
plana
çıkmaktadır. 330
Kriz döneminde alınan önlemlere bakıldığında; daha ziyade finans-bankacılık
sektörünün ayakta kalması için hükümetlerin veya IMF gibi kuruluşların kurtarma
paketleri hayata geçirilmiştir. Almanya ve Fransa’nın öncülük ettiği kurtarma
paketlerinden en fazla Yunanistan yararlanmıştır. AB Küresel krizle beraber
aşağıda sayılan önlemleri gündeme almıştır. Bu önlemler mali kural niteliğinde
olup krizin etkilerini ortadan kaldırmak ve hatta krizden önce de var olan yapısal
problemlerin ortadan kaldırılmayı amaçlamaktadır.
4.2.2.1. Avrupa 2020 Stratejisi
23-24 Mart 2000 tarihlerinde gerçekleştirilen Lizbon Avrupa Konseyi’nde;
2010 yılında AB’nin dünyada dinamizmi ve rekabet gücü en yüksek bilgi toplumu
olma hedefini sağlayacak, ekonomik ve sosyal reformları gerçekleştirme kararı
alınmıştır. 331 Bu doğrultuda AB üyesi ülkelerin, Lizbon Stratejisi olarak tanımlanan
327
Güngör; a.g.e., 14.
Yüksel; a.g.m., 2-3.
329
Yüksel; a.g.m., 3.
330
Yüksel; a.g.m., 3.
331
İnternet: Şener, H. İ. Lizbon Stratejisi ve Türkiye’nin Rekabet
http://web.sakarya.edu.tr/~kaymakci/makale/lizbonstratejisi.pdf, 05.01.2014’te ulaşılmıştır.
328
Gücü,
Web:
120
bu hedef doğrultusunda ulusal boyutta ve AB düzeyinde birçok ekonomik ve
sosyal reformu gerçekleştirmesi beklenmektedir. 332
AB üyesi ülkelerin krizle mücadelede başarılı olamamaları ve Lizbon
Stratejisi’nin sorunları çözmede yetersiz kalması nedeniyle; krizin etkisi ile
mücadele sürecinde üye devletlere destek olmaya ve AB’ni gelecek on yıla
hazırlamaya yönelik olarak Avrupa 2020 Stratejisi 03.03.2010 tarihinde AB
Komisyonu tarafından açıklanmıştır. 333
Avrupa 2020 Stratejisi, Lizbon Stratejisinin devamı niteliğindedir ve küresel
krizin etkileri ile mücadeleye yönelik kısa dönemli hedefleri değil, birliğin kriz
sonrasındaki uzun dönemli hedeflerini ortaya koymaktadır. 334
Avrupa 2020 Stratejisi’nde; yaşanılan ekonomik krizin AB üyesi ülkeler
üzerinde yarattığı olumsuz sonuçlar üzerinde durulmakta, AB olarak birlikte
hareket etmenin gerekliliği savunulmakta ve kriz öncesi seviyelere gelmek değil,
krizden önce de var olan yapısal problemlerin ortadan kaldırılması ihtiyacına vurgu
yapılmaktadır. 335
Bu belge, Lizbon Stratejisi’ne benzer bir şekilde gelecek on yıllık süreç için,
AB’nin ekonomik krizin olumsuz etkilerinden sıyrılarak ekonomik büyüme, istihdam
ve çevre ile ilgili hedeflerini gerçekleştirmesi için bir yol haritası çizmektedir. 336
4.2.2.2. Avrupa İstikrar Mekanizması
AB’nin istikrarını sağlamayı amaçlayan Avrupa İstikrar Mekanizması, üye
devletlerin Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi’nde 28.11.2010 tarihinde alınan
332
Yüksel; a.g.m., 5.
İnternet:
Eralp,
N.
A.
Avrupa
Birliğinde
Neler
Oluyor?
TEPAV,
Web:
http://www.tepav.org.tr/upload/files/1279029964-2.Avrupa_Birligi_nde_Neler_Oluyor.pdf,
05.01.2014’te
ulaşılmıştır.
334
İnternet: Yiğit, D. AB Ekonomi Yönetiminde Avrupa Dönemi Uygulaması Web:
http://www.sde.org.tr/tr/haberler/1605/ab-ekonomi-yonetiminde-avrupa-donemi-uygulamasi.aspx,
05.01.2014’te ulaşılmıştır.
335
Akbaş, G., Apar, A. (2010). Avrupa 2020 Stratejisi: Akıllı, Sürdürülebilir ve Kapsayıcı Büyüme için
Avrupa Stratejisi, T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Sosyal, Bölgesel Ve Yenilikçi
Politikalar Başkanlığı, Eylül 2010, Ankara, 2-3.
336
Gökşen, Altan; a.g.e., 2.
333
121
kararla kurulmuş ve 2013 yılı ortasında devreye gireceği belirtilmiştir. Avrupa
İstikrar Mekanizması, avro bölgesi ülkeleri Maliye Bakanlarından oluşan bir
Guvernörler Kurulu’na sahiptir.
Kurul; mali yardımın sağlanması, mali yardımın koşulları ve niteliği,
mekanizmanın borç verme kapasitesi, borçlanma araçlarının tür ve dağılımının
değiştirilmesi hususlarında ortaklaşa karar alabilecektir. 337
Avrupa İstikrar Mekanizması’nın toplam 700 milyar avroluk bir sermaye
tabanına sahip olması ve bunun 500 milyar avroluk kısmının kredi olarak verilmesi
hedeflenmiştir. 17 avro bölgesi üye devletler tarafından garanti edilmiş tahvillerin
piyasaya sürülmesi ile kaynak sağlamaktadır. Kaynaklar içerisinde yaklaşık %
27’lik bir katkı payı ile Almanya başı çekmekte bunu yaklaşık % 20’lik payla Fransa
takip etmektedir. 338
Avrupa İstikrar Mekanizması’ndan faydalanabilmek için; AB Komisyonu, IMF
ve talepte bulunan üye devlet tarafından üzerinde mutabakata varılmış ekonomik
uyum programlarının uygulanması zorunluluk teşkil etmektedir. Uyum programları
dahilinde üye devletin gösterdiği performans, AB Komisyonu tarafından izlenecek
ve AB Konseyi ile Avrupa İstikrar Mekanizması yönetim kuruluna raporlanacaktır.
Borç
dilimlerinin
serbest
bırakılması
için
ilgili
raporlar
göz
önünde
bulundurulacaktır. Avrupa İstikrar Mekanizması’nın talepte bulunan üye devletlere
sağlayacağı mali yardım doğrudan kredi şeklinde yapılacaktır. 339
4.2.2.2.1. Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması
2008 Küresel Kriz sonrası, AB ülkelerinde yaşanan bütçe açığı ve borçların
artış göstermesi nedeniyle 407/2010 sayı ve 11 Mayıs 2010 tarihli Konsey
Tüzüğü’ne dayalı olarak Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması kurulmuştur.
337
Yüksel; a.g.m., 8-9.
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, (Mayıs 2011), Avrupa Birliği’nde Küresel Finansal
Krize Karşı Alınan Önlemler ve Birliğin Rekabet Gücünün Arttırılmasına Yönelik Girişimler: Euro Rekabet
Paktı, Ankara, 16.
339
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, a.g.e., 16-17.
338
122
Her ne kadar zor durumda olan üye devletlere yardım sağlamayı amaçlasa
da Yunanistan’ın kriz dışında mali göstergelerinin yanlış veya yanılgı içermesi,
İrlanda krizinin de bankacılık sektörünün kırılgan bir yapıya sahip olmasından
kaynaklanması,
Avrupa
Finansal
İstikrar
Mekanizması’nı
tartışılır
hale
getirmektedir.
Mekanizma işletilirken sıkı bir denetim sistemi devreye girmekte, krediyi alan
ülke Avrupa Sayıştay’ı ve Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi tarafından kontrol
edilmektedir. Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması’nın toplam bütçe büyüklüğü 60
milyar avrodur ve krediler AB bütçesi tarafından garanti altına alınmaktadır. 340
Mekanizma kapsamında piyasaya tahvil sürülüp kaynak yaratılmaktadır. Bu
kaynaklardan İrlanda ve Romanya yararlanmıştır. Geçici bir uygulama olan bu
mekanizma,
2013
yılı
Haziran
ayından
itibaren
yerini
Avrupa
İstikrar
Mekanizması’na bırakmıştır. 341
4.2.2.2.2. Avrupa Finansal İstikrar Fonu
Avrupa Finansal İstikrar Fonu, 9 Mayıs 2010 tarihinde avro bölgesi ülkelerin
katılımı ile çeşitli borç sorunları yaşayan avro bölgesi devletlerine geçici mali
destek sağlayarak parasal birliğin mali istikrarını temin etmek amacıyla
kurulmuştur. Sadece avro bölgesi ülkelere mali destek sağlama yönüyle Avrupa
Finansal İstikrar Mekanizması’ndan ayrılmaktadır.
Bu fonda diğerleri gibi üye devletler tarafından garanti edilmiş tahvillerin
piyasaya sürülmesi ile kaynak sağlamaktadır. Fondan İrlanda ve Portekiz
yararlanmıştır.
Fon,
2013
yılı
ortasından
itibaren
Mekanizması’na bırakmıştır. 342
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 12.
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 12.
342
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 14.
340
341
yerini
Avrupa
İstikrar
123
4.2.2.3. Ödemeler Dengesi Fonu
Bu fon, Avro bölgesi dışında kalan 10 AB üyesi devletin ödemeler
dengesinde yaşayabilecekleri potansiyel sorunlarda ve buna bağlı olarak
gerçekleşebilecek dış
finansman
güçlüklerinde
devreye
girmesi
amacıyla
332/2002 sayı ve 18 Şubat 2002 Tarihli Konsey Tüzüğü aracılığı ile
kurulmuştur. 343
Konsey Tüzük çerçevesinde fondan faydalanan AB üyesi ülkelerin ödemeler
dengelerini sağlıklı ve sürdürülebilir hale getirebilmeleri amacıyla gerekli ekonomi
politikası önlemlerini almaları şart koşulmaktadır.
Ödemeler Dengesi Fonunun bütçe büyüklüğü toplam 50 milyar Avro
civarındadır 344 ve bu fondan şu ana kadar Macaristan (6,5 milyar Avro), Letonya
(3,1 milyar Avro) ve Romanya (5 milyar Avro) yararlanmıştır. 345
4.2.2.4. Kredi Havuzu
Yunanistan’ın içinde bulunduğu borç krizinden kurtarmak amacıyla bir kereye
mahsus kurulmuştur. 346 Bir tür borç havuzu olan bu fona AB Komisyonu
aracılığıyla 80 milyar avro ve IMF tarafından da 30 miyar avro olmak üzere toplam
110 milyar avroluk bir kaynak taahhüt edilmiştir. 347
2010/320
sayılı
Konsey
Kararı
uyarınca
mali
yardım
karşılığında,
Yunanistan’ın atması gereken adımlar ve alması gereken önlemler karara
bağlanmıştır. Dolayısıyla sadece borç verilmemiş, borç karşılığında Yunanistan’ın
kamu mali yapısında önemli adımlar (örneğin, tasarruf tedbirleri) atması gerektiği
ifade edilmiştir.
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, a.g.e., 10.
Fonun finansmanı, AB Komisyonunun, AB bütçesi ve 27 üye devlet tarafından garanti altına alınan
tahviller ihraç ederek borçlanması ile oluşturulmaktadır.
345
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 10-11.
346
2010/320 sayılı Konsey Kararı.
347
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 11.
343
344
124
4.2.2.5. Finansal İşlem Vergisi
AB’de krizin başlaması ve yaygınlaşmasında; parasal birlik aşamasında
finansal serbestleşme ve sermayenin serbest dolaşımı önündeki bütün engeller
kaldırılırken, finansal denetim ve kontrol için gerekli mekanizmaların oluşturulması
konusunda gerekli adımların atılmaması da etkili olmuştur. 348
Küresel mali krizleri önlemeyi amaçlayan ve bir tür Tobin Vergisi özelliği
taşıyan Finansal İşlem Vergisi 2011 yılında AB gündemine getirilmiştir. AB
Komisyonu, Finansal İşlem Vergisi’nin 1 Ocak 2014 tarihinden itibaren
uygulanması gerektiğini önermiştir. Bu öneri 09 Aralık 2011 tarihinde de AB
Komisyonu’nda görüşülmüş ancak kabul görmemiştir.
Finansal İşlem Vergisi’ne Belçika, Avusturya ve Fransa destek verirken,
İngiltere ve İsveç şiddetle karşı çıkmıştır. Almanya ise, piyasalarda spekülatif alımsatım hareketlerini önlemek için getirilmesi istenen Finansal İşlemler Vergisi’nin
sadece avro bölgesinde değil tüm dünyada geçerli olması halinde işe yarayacağını
ifade etmiştir. Bu öneriye özellikle İngiltere karşı çıkmıştır. Çünkü Avrupa’nın
finansal hizmetlerinin yaklaşık % 80’i Londra’da verilmektedir.
Komisyon, Finansal İşlem Vergisi’nin bütün AB üye ülkeleri için (AB 27)
uygulanması gerektiğini bildirmiştir. Öneride vergi mükelleflerinin AB’de yerleşik
finans kurumları olacağı ve verginin konusunun ise bu kurumların yaptığı finansal
işlemler olacağını bildirmiştir.
Finansal İşlem Vergisi’nin oranı olarak; hisse senetleri ve tahvillerde binde 1,
türev ürünlerde ise on binde 1 olarak düşünülmektedir 349. 2014 başında yürürlüğe
girmesi düşünülen finansal işlem vergisinin ilk yıl geliri 57 milyar avro olarak
tahmin edilmektedir. Bu tutarı oluşturan gelirler her ülkeden AB bütçesine
gönderilecektir. Böylece AB bütçesinin yıllık tutarının yaklaşık yarısı, Finansal
İşlem Vergisi’nden karşılanacaktır. Amaç, mali işlemlerin yarattığı riskleri (finansal
348
Yüksel; a.g.m., 4.
Öz, N. Semih (Kasım 2011). Avrupa Birliği’nde Finansal İşlem Vergisi, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı
278,
349
125
krizleri)
bu
gelirlerden
finanse
etmektir. 350
Ancak
beklenen
gelişmeler
yaşanmamıştır. Finansal İşlem Vergisi’nin 2014 yılında yürürlüğe gireceği
beklenmemektedir.
4.2.2.6. Altılı Paket
AB’de kiriz döneminde birçok üye ülke maliye politikalarında gevşemeye
gitmiş, mali kural uygulamaları arka plana itilmiştir. Başta Yunanistan’ın yaşadığı
ekonomik kriz olmak üzere İtalya, İspanya ve Portekiz’in bütçe açıklarının aşırı
büyümesi Maastricht Kriterleri’ni ve bu kriterlere uyumu yeniden gündeme
getirmiştir.
Yaşanan kriz hem Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB) içerisinde hem de AB
düzeyinde daha iyi işleyen bir ekonomi yönetimine duyulan ihtiyacı net bir şekilde
ortaya çıkarmıştır. Bu doğrultuda AB Komisyonu, AB ekonomi politikalarının eş
güdümünün daha etkin sağlanabilmesi ve gözetiminin geliştirilmesi amacıyla, 29
Eylül 2010 tarihinde Altılı Paket (Six-Pack) olarak bilinen mevzuatı önermiş; paket
AB Konseyi tarafından 4 Ekim 2011 tarihinde onaylanmış ve 13 Aralık 2011
tarihinde yürürlüğe girmiştir. 351
Altılı Paket uygulamasının yürürlüğe girmesi ile AB’de makroekonomik
politikaların ve yapısal reformların daha kapsamlı bir biçimde uygulanması, ülke
ekonomilerinin
bütçelerinin
denetlenmesi,
maliye
politikalarının
uyumunun
sağlanması, gelişmiş gözetimin gerçekleştirilmesi ve daha güçlü bir İstikrar ve
Büyüme Paktı oluşturulması amaçlanmaktadır. 352 Altılı Paket’te yer alan
düzenlemeler
daha
önce
“3.3.
Bazı
Yabancı
Ülkelerde
Mali
Kurallara
Uyulmamasına İlişkin Yaptırımlar” başlığı altında incelenmiştir.
Altılı Paket adı altında sayılan değişiklikler ile, AB’ye üye ülkelere ilişkin
yaptırım mekanizması güçlendirilerek, yaptırımların uygulanmasındaki keyfiyet
İnternet: Yaşar, S. Cari Açığa Finansal İşlem Vergisi Sabah Gazetesi, 29.09.2011. Web:
http://www.sabah.com.tr/Yazarlar/yasar/2011/09/29/cari-aciga-finansal-islem-vergisi,
22.11.2013’te
ulaşılmıştır.
351
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, AB Ekonomik Yönetişim Sisteminde Yeni Dönem, 2-3.
352
Gök, Biyan, Akar; a.g.m., 160.
350
126
ortadan kaldırılmak istenmektedir. Diğer bir ifade ile yeni düzenlemeler; bir taraftan
İBP’nin daha “kurallara dayalı” bir yapıya kavuşturulmasını, diğer taraftan
taahhütlerini ihlal eden ülkeler için yaptırımların kendiliğinden işleyen bir süreç
dahilinde uygulanmasını amaçlamaktadır. 353 Altılı Paket ile açık bir ikaz
mekanizması, daha fazla şeffaflık, daha katı ve zorlayıcı kurallar getirilmek
istenmektedir. 354
Bu pakette öne çıkan yenilikler, İstikrar ve Büyüme Paktı kapsamında bütçe
ve borç ölçütlerine uyum sağlanması, kuralları ihlal eden AB ülkelerine yönelik
cezaların uygulanması, karar alma sürecinin saydamlaştırılması ve kurumlar arası
ilişkinin güçlendirilmesidir. 355
Altılı Paket, ekonomik ve mali koordinasyonun güçlendirilmesi vasıtasıyla
olası krizlerden kaçınılmasını ve halihazırdaki krizin etkilerinin hafifletilmesini
amaçlamasının
sağlamlaştırılması
yanı
sıra
AB
bakımından
ekonomik
ileriye
dönük
entegrasyonunun
büyük
bir
daha
adım
da
olarak
değerlendirilmektedir. 356
4.2.2.7. Değerlendirme
Yukarıda saydığımız mekanizma ve önlemlerin bütün üye ülkeler tarafından
ciddiyetle uygulanması ve izlenmesi önem arz etmektedir. Almanya ve Fransa’nın
avro bölgesini domine ettiği bir gerçektir. Özellikle Yunanistan’a açılan krediler AB
içerisinde kamuoyu tarafından önemli ölçüde eleştirilmiştir. Çünkü Yunanistan krizi
diğer üye ülkelerin maruz kaldığı küresel krizden ziyade, kamu mali yapısının ve
mali göstergelerinin ciddi soru işaretleri içermesinden de kaynaklanmaktadır.
AB’nin yukarıda saydığımız önlemleri hayata geçirememesi olasılığı da
vardır. Çünkü AB, parasal birlik yönünde önemli adımlar atmış olsa da kamu
maliyesinde halen ulusal politikaların yaygın olması geleceğe dönük önemli bir
risktir.
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 4.
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 8-9.
355
Gök, Biyan, Akar; a.g.m., 172.
356
TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 10.
353
354
127
1992 yılında kabul edilen Maastricht Kriterleri’nin bile henüz hiçbir AB üyesi
ülkede
tam
olarak
uygulanamadığı
bir
gerçektir.
Aynı
şekilde
vergi
uyumlaştırmasında da benzer sorunlar yaşayan AB’nin mali kural niteliği taşıyan
bu mekanizmaları tam anlamıyla hayata geçirmesi kanımızca zor görünmektedir.
4.3.
Mali
Kural
Kanun
Tasarısı
Ve
Türkiye’de
Mali
Kuralların
Uygulanabilirliğinin Değerlendirilmesi
IMF ile 2008 yılından itibaren yeni bir Stand-by anlaşmasının yapılmaması ve
aynı tarihlerde yaşanan Küresel Kriz, Türkiye’de kamu mali yönetiminde mali
kuralların uygulanabilirliği ile ilgili tartışmaları da gündeme getirmiştir.
4.3.1. Mali Kural Kanun Tasarısı
Türkiye’de mali kurala geçileceği ilk olarak 2009 yılı Eylül ayında açıklanan
2010 - 2012 dönemini kapsayan Orta Vadeli Program ile kamuoyuna
duyurulmuştur.
2010 - 2012 OVP’de, mali kurala ilişkin düzenlemelerin 2010
yılında tamamlanacağı ifade edilmiştir.
25 Mayıs 2010 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından imzalanan “Mali Kural
Kanun Tasarısı” 357 TBMM’ye gönderilmiştir. TBMM’ye gönderilen “Mali Kural
Kanun Tasarısı’na göre, 2011 yılı mali yılından itibaren Türkiye’nin kamu mali
yönetiminin, mali kurallara göre yürütüleceği ifade edilmiştir. Ancak bu kanun
tasarısı tasarı halinde kalmıştır. Tasarının rafa kaldırılmasında en önemli
nedenlerinden birisi, 2011 seçimlerinin yaklaşması ve siyasi iktidarın mali kuralı
uygulamada kararlı bir tavır sergileyememesidir.
Mali kurallara neden geçileceği, Mali Kural Kanun Tasarısı’nın “Genel
Gerekçe” başlığı altında şu ifadelerle açıklanmaktadır:
“2008 yılının son çeyreğinde başlayarak 2009 yılında etkisini gösteren
küresel finansal kriz ülkelerin kamu açıklarını ve borç stokunu önemli ölçüde
İnternet: TBMM, Kanun Tasarısının Tam Metni, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf,
10.12.2013’te alınmıştır.
357
128
artırmıştır. Krize karşı alınan mali önlemlerin neticesi olarak genel devlet borç
stoku gelişmekte olan G-20 ülkelerinde yüzde kırkı, gelişmiş G-20 ülkelerinde ise
yüzde yüzü aşmıştır. Bu durum piyasalarda ve kamuoyunda mali sürdürülebilirlik
hususunda endişe yaratmış ve mali disiplinin temini için mali kural uygulamalarına
ilişkin düzenlemelerin önemini artırmıştır.”
Mali kural uygulaması ile;
•
Kamu açığı ve borç yükünü sürdürülebilir bir yapıya kavuşturmak,
•
Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek,
•
Maliye politikasına olan güveni artırmak,
•
Artan güven ve kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini sağlayarak
borçlanma maliyetini azaltmak, amaçlanmaktadır.
“Türkiye’de mali kural uygulamasına geçilmesi, son yıllarda kamu mali
yönetimi alanında elde edilen başarıların kalıcı hale getirilmesi, kamu açıkları ve
borç yükünün sürdürülebilir seviyelerde tutulması, maliye politikasına olan güvenin
piyasalar ve kamuoyu nezdinde güçlendirilmesi ve artan güven ve kredibiliteyle
beraber risk priminin ve borçlanma maliyetlerinin azaltılmasına önemli katkı
sağlayacak ve kamu mali yönetiminin modernleştirilmesi alanında tamamlayıcı rol
üstlenecektir.”
“Türkiye’de mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından
gerekli şartların oluştuğu görülmektedir. Zira 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile kamu mali yönetiminde önemli reformlar
yapılmıştır. Ayrıca son yıllarda uygulanan faiz dışı fazla hedefi politikası ile bütçe
açığında ve borç stokunda önemli azalmalar sağlanmıştır.”
Mali Kural Kanun Tasarısı’nın amacı, tasarının 1. maddesinde; “Bu Kanunun
amacı,
mali
sürdürülebilirliğin
ve
öngörülebilirliğin
artırılması
suretiyle
makroekonomik istikrarın güçlendirilmesi için kamu mali yönetiminde uygulanacak
129
mali kuralları ve bunlara ilişkin ilke, esas ve usulleri düzenlemektir” şeklinde ifade
edilmektedir.
Bu kanun tasarısının kapsamı 2. maddede şu şekilde ifade edilmektedir:
“Genel yönetimi, 8.6.1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı
ortaklıkları ile 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları
Hakkında Kanuna tabi olup, sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan
işletmeci kuruluşları kapsamaktadır.”
Mali Kural Kanun Tasarısı’nın temel ilkeleri şunlardır: (madde 4)
• Mali kuralın uygulanmasında basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap
verilebilirlik esastır.
• Mali kuralın uygulanmasına ilişkin veriler tam ve zamanında kamuoyuyla
paylaşılır.
• Bu Kanun kapsamındaki kuruluşların muhasebe ve raporlama işlemleri
Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlarla uyumlu olarak
yürütülür.
• Genel yönetim kapsamına alınacak kuruluşların belirlenmesinde Avrupa
Hesaplar Sistemi esas alınır.
• Muhasebe ve istatistik yöntemlerinde önemli bir değişiklik yapılması
halinde, kamuoyu zamanında bilgilendirilir ve geçmiş veriler yeni duruma
uygun olarak raporlanır, şeklinde ifade edilmektedir.
4.3.2. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda Yer Alan Bütçe Açığı Ve Büyüme
Parametrelerinin Değerlendirilmesi
Mali Kural Kanun Tasarısı’nın madde gerekçeleri içerisinde yer alan 5.
maddesinde mali kural aşağıdaki formülle gösterilmektedir.
130
a(t) ≤ a(t-1) – y(a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*)
Yukarıdaki formülde:
a(t)
: Cari yıldaki genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya
oranını,
a(t-1)
: Bir önceki yılın genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya
oranını,
a*
: Yüzde bir olarak belirlenmiş olup borç stokunun makul bir seviyeye
düşürülmesi amacıyla, genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi
hasılaya oranının orta-uzun vadede ulaşılması hedeflenen değerini,
b(t)
b*
: Cari yıldaki reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranını,
:Yüzde beş olarak belirlenmiş olup otomatik dengeleyicilerin
çalışmasında esas alınacak eşik reel gayrisafi yurtiçi hasıla büyüme
oranını,
y
: Yakınsama hız katsayısını,
k
: Döngüsel (konjonktürel) etkiyi yansıtma katsayısını,
-y(a(t-1) – a*)
: Açık etkisini,
-k(b(t) – b*)
: Konjonktürel etkiyi, ifade etmektedir.
Açık etkisi içinde yer alan (y) katsayısı herhangi bir yılda orta uzun vadeli
hedeften (yüzde bir) sapma olduğu zaman söz konusu hedefe hangi hızla
yakınsanacağını göstermektedir. Türkiye’de söz konusu parametre 0,33 olarak
belirlenmiştir. Bu bağlamda, bu katsayı, hedeften sapılan miktarın yaklaşık %
33’ünün bir sonraki sene telafi edileceği anlamına gelmektedir.
Konjonktürel etki içinde yer alan (k) katsayısı, ekonominin reel olarak büyüme
ve daralma dönemlerinde maliye politikasına esneklik sağlamaktadır. Bu anlamda
(k) katsayısı, reel gayrisafi yurtiçi hasıladaki % 5’in üzerindeki her bir puanlık
büyüme için ne kadar tasarruf yapılacağını; altındaki her bir puanlık büyüme için
ise ne kadar açık verilebileceğini göstermektedir.
131
Böylece yüksek büyüme dönemlerinde borç stoku daha hızlı düşürülecek,
düşük büyüme veya küçülme dönemlerinde ise ekonominin ihtiyacı olan
genişleyici maliye politikalarının uygulanmasına olanak sağlayacaktır. Söz konusu
parametrenin bu özelliği tam olarak sağlayabilmesi için seçilen parametrenin genel
yönetim faiz dışı harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı dikkate alınarak
belirlenmesi önemlidir. Türkiye’de bu husus dikkate alınarak söz konusu
parametre 0,33 olarak belirlenmiştir.
Mali
Kural
Kanun
Tasarısı’na
göre,
mali
kuralın
iki
ana
bileşeni
bulunmaktadır:
• Bütçe açığı
• Büyüme
Bütçe açığı kuralına göre,
orta ve uzun vadede genel yönetim açığı
GSYH’nin % 1’i olmalıdır. Ancak, bu hedef son yıllardaki bütçe açığı rakamlarına
bakıldığında gerçeği yansıtmamaktadır. Çizelge 4.22’den de hatırlanacağı üzere
2006 yılı hariç diğer yıllarda bütçe açıklarının % 1’in üzerinde olduğu
görülmektedir. 358
Buna rağmen bütçe açıklarının GSYH’ye oranı Maastricht
Kriterleri’ni uygulamaya çalışan birçok AB üyesi ülkeden iyi durumdadır.
Mali Kural Kanun Tasarısı’nın ikinci bileşeni büyüme ile ilgilidir. Büyüme
kriterine göre, büyüme oranı % 5 olarak belirlenmiştir. Bu kritere göre, büyüme
hedefin üstünde gerçekleşmesi halinde tasarruf sağlanacak, hedefin altında
kalması halinde ise harcamalar artırılacaktır. Çizelge 4.23’ten de hatırlanacağı
üzere; Türkiye özellikle 2010 ve 2011 yıllarında önemli ölçüde büyümüştür.
Mali Kural Kanun Tasarısı’nda mali uyum oranı ise % 33 olarak belirlenmiştir.
Diğer bir ifade ile bütçe açığı ve büyüme hedeflerinden sapma olması durumunda,
bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama yapılacaktır. Bu kurala göre,
hedeften sapılan miktarın % 33’ünün bir sonraki sene telafi edileceği sonucuna
varılmaktadır.
358
Bütçe açığının GSYH’ye oranının % 3’e çekilmesi yönünde kamuoyunda bir eğilim söz konusudur.
132
Yukarıda belirlenen kriterlerde bir değişiklik olduğunda, Yüksek Planlama
Kurulu toplantısında ve Orta Vadeli Program Ve Orta Vadeli Mali Plan
çalışmalarında açık tavanı güncellenecek ve kamuoyuna duyurulacaktır. Bütçe
rakamları yıl içerisinde sürekli olarak izlenecektir. % 1’in üzerinde çıkması halinde,
Maliye Bakanlığı, DPT ve Hazine tarafından alternatif önlemler hazırlanıp Bakanlar
Kuruluna sunulacaktır.
Hedefler, gerçekleşmeler, güncellemeler ve varsa kuraldan sapmalar ile
sapmaların gerekçeleri hakkında, Orta Vadeli Program Ve Orta Vadeli Mali Plan’ın
yayımını takip eden 15 gün içinde Maliye Bakanı ve DPT Müsteşarlığından
sorumlu Bakan, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından kamuoyuna
duyurulacaktır.
Mali Kural Kanun Tasarısı’nda Sayıştayın denetim fonksiyonunu yerine
getireceği ifade edilmektedir. Sayıştay, Maliye Bakanlığı tarafından üçer aylık
dönemler itibariyle hazırlanan ““Mali Kural İzleme Raporu’nda”, yer alan bilgilerin
doğruluğu, güvenilirliği ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluğu ile ilgili
değerlendirme sonuçlarını, bu raporun yayımlanma tarihinden itibaren 45 gün
içerisinde TBMM’ye gönderecek ve kamuoyu ile paylaşacaktır.
Mali Kural Kanun Tasarısı’nda, KİT’lere ilişkin mali veriler üçer aylık ve yıllık
olarak Hazine tarafından raporlanacak ve kamuoyuna açıklanacaktır. Ayrıca,
Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) koordinatörlüğünde ilgili idarelerden oluşan bir
komisyon tarafından her yıl, emeklilik ve genel sağlık sigortalarının uzun dönemli
aktüeryal dengelerine ilişkin hesaplamaları içeren bir rapor hazırlanacak ve
kamuoyu ile paylaşılacaktır.
Tasarı’da en dikkat çekici noktalardan bir diğeri, ilgili kişilerin sorumluluklarını
yerine getirmediklerinde uygulanacak yaptırımlarla ilgilidir. Tasarıya göre; kamu
idarelerinden, mali istatistiklere esas verileri süresinde göndermeyenler ile hata ve
noksanlıklarını gidermeyenlere Maliye Bakanlığının talebi üzerine ilgili kamu
idaresinin üst yöneticileri tarafından her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil
yapılan bir aylık net ödemeler toplamı tutarında idari para cezası kesilecektir.
133
Tasarı, TBMM Plan Bütçe Komisyonunda kabul edilmesine rağmen, TBMM
Genel Kurulunda beklemektedir. Bu durum, siyasi iktidar aleyhine kamuoyunda ve
uluslararası çevrelerde olumsuz değerlendirmelere neden olmaktadır. Mali Kural
Kanun Tasarısı’nın yasallaşmaması, hükümetin kamu harcamalarını kısma
konusunda isteksiz olduğu şeklinde yorumlanmıştır. Ayrıca bu durum maliye
politikalarının gevşemesi sonucunu da doğuracaktır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nın
uygulamaya geçmemesi, uluslararası kredi derecelendirme kuruluşlarının da
dikkatinden kaçmamıştır.
2011 yılının seçim yılı olması, Mali Kural Kanun Tasarısı’nın ertelenmesinde
etkili olmuştur. Bu tasarı ile yıllık büyüme GSYH’nin % 5’i, genel bütçe açığının
oranı ise yine GSYH’nin % 1’i olarak belirlenmiştir. Bu parametrelerin
değiştirilmesi, özellikle bütçe açığının % 1’den % 3’e çıkarılması (bu oran aynı
zamanda Maastricht kriteridir) söz konusudur.
Küresel Krizin etkilerinin önemli ölçüde hissedildiği bir dönemde bütçe
açığının % 1 olarak belirlenmesi, hükümetin gereksiz yere harcamalarda kısıntıya
gitmesine (sıkı bir maliye politikasına gitmesine) neden olabilir. Bu durumun çeşitli
mali ve iktisadi sıkıntıları beraberinde getireceği açıktır. Siyasi iktidardan gelen
açıklamalarda da bugüne kadar mali disiplinin gerektiği gibi uygulandığı ve mali
kural için belirlenen parametrelerin esnetilebileceği, bu durumun büyüme üzerinde
olumlu etki yaratacağı ifade edilmiştir.
4.3.3. Türkiye’de mali kuralların uygulanabilirliğinin tartışılması
Yukarıda, mali göstergeler kısmında da belirtildiği üzere, Türkiye’nin bütçe
açığı ve borçlarının GSYH’ye oranı birçok AB üyesi ülkeden daha iyi durumdadır.
Bu
açıdan
bakıldığında
Türkiye’nin
mali
kurallara
geçmesi
daha
kolay
görülmektedir.
Ancak Türkiye’nin dış ticaret açığı ve piyasalarının kırılgan yapısı bazı soru
işaretlerini de beraberinde getirmektedir. Bunun yanında iddia edildiği gibi siyasi
istikrarın olup olmadığı da tartışmalıdır. Diğer taraftan siyasi popülizm ve siyasi
yatırım eğilimi halen etkisini önemli ölçüde hissettirmektedir.
134
Nitekim 2011 yılında TBMM’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı,
tasarı halinde kalmıştır. Bunun altında yatan en önemli nedenlerden birisi,
Türkiye’nin siyasi yapısının seçimlere endeksli olması veya seçimlerin birçok mali
ve ekonomik göstergeyi etkileyebilmesidir.
Bunun yanında siyasi iktidarın mali kuralları uygulamadaki kararlı tavrı
tartışmalıdır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nın Meclisten geçmemesinin altında yatan
en önemli neden, ülkenin 2011 Genel Seçimlerin arifesinde olmasıdır.
Mali kural veya anayasal iktisadın hayata geçirilmesi, üst gelir gruplarının
siyasi iktidar üzerinde baskı oluşturup daha fazla gelir, teşvik veya güç isteme
eğilimini azaltacağı yönünde görüşler vardır. 359 Siyasi yatırımın veya hükümet
üzerindeki bu yönlü baskıların önemli ölçüde hissedildiği Türkiye gibi gelişmekte
olan
ülkelerde
mali
kuralların
uygulanması
bu
açıdan
olumlu
sonuçlar
doğuracaktır.
Türkiye’deki vergi yapısının dolaylı vergiler ağırlıklı olması, muafiyet ve
istisnaların çokluğu, 360 ücretliler üzerindeki vergi yükünün ağırlığı, sık sık vergi
aflarının uygulamaya sokulması gibi uygulamalar sonucu, vergi sisteminin adaletli
işletilmediği yönünde eleştiriler yoğunluk kazanmaktadır. Bu açıdan mali kuralların
vergi yapısında belli bir istikrar sağlayabileceği ve mevcut vergi yapısındaki
çarpıklığı giderebileceği düşünülmelidir.
Acar’ın mali kurallarla ilgili yaptığı bir anket çalışmasında, ankete katılanların
% 89’u harcamaların sınırlandırılması gerektiğini, % 75’i anayasal sınırlamaların
gerekli
olduğunu,
%
70’i
devletin
gelir-gider
ve
borçlanma
yetkisinin
sınırlandırılması gerektiğini, % 78’i vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması
gerektiğini ortaya koymuştur. 361
Sakal, Şahin; a.g.m., 106-107.
Acar, M. Bilir, H. (2013). Türkiye’de Sivil Anayasa Arayışları, Anayasal İktisat ve Anayasada Bulunması
Gereken İktisadi-Mali Hükümler, KMÜ Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 15 (24), 87-96.
361
Acar, İ.A. (2001). Türkiye İçin Açık Bütçe mi? Denk Bütçe mi? Yeni Türkiye, Ekonomik Kriz Özel Sayısı,
Yıl:7, Sayı: 42 (Kasım- Aralık), Cilt: 2, ,1393-1422.
359
360
135
Diğer taraftan Çağan’ın da dediği gibi; mali kurallar hükümetlerin ekonomi
politikalarını
belirleme
yetkisini
elinden
almaktadır. 362
Bu
yönüyle
değerlendirildiğinde, mali kuralların konjonktürel gelişmelere uygun bir politik araç
olmadığı sonucuna varılabilir. Kaldı ki Türkiye konjonktürel değişmelerden önemli
ölçüde etkilenmektedir. Bu dönemlerde yürürlükte olan mali kurallar, siyasi
iktidarın
konjonktürel
etkileri
azaltıcı
politikaları
devreye
sokmasını
güçleştirebilir. 363
Türkiye gelişmekte olan bir ülkedir. Mali kuraların, ABD veya AB gibi
ekonomik yapısı gelişmiş ülkeler için uygulanabileceği, Türkiye gibi gelişmekte
olan ülkelerde kamunun rolünün ihmal edilmesinin doğru olmadığı 364 ve mali
kuralların gelişmekte olan ülkelerde uygulanamayacağı yönünde de görüşler
ortaya atılmaktadır.
Mali kuralların Türkiye’de uygulanabilmesi için; bütçe açığının olabildiğince
sıfıra yakın olması, ekonomik ve siyasi istikrarın sağlanması, siyasi otoritenin mali
kuralları
içselleştirmesi
ve
kararlı
olması,
anayasal
düzeyde
yapılacak
değişikliklerin nitelikli oyçokluğuna bağlanarak, değiştirilmesinin zorlaştırılması
gerekmektedir. 365
Türkiye’nin siyasi istikrarına bakıldığında; genel seçimler, yerel seçimler,
referandumlar yoluyla ortalama bir buçuk veya iki yıla bir seçimlere gidildiği
görülmektedir. Hem seçim dönemi harcamaları hem de istikrarlı bir siyasi yapının
oluşmaması, halkın ve kamuoyunun siyaset kurumuna olan güvenini sarsmaktadır.
Diğer taraftan Türkiye’nin ekonomik istikrarına bakıldığında; 1994 yılında
yaşanan kriz, 2000 ve 2001 krizleri Türkiye’nin kendi yapısal sorunlarından
kaynaklanmıştır. Her ne kadar 2008 Küresel Kriz’i, Türkiye’den kaynaklanmasa da
Türkiye bu krizde mali ve ekonomik göstergelerinde ciddi sıkıntılar yaşamıştır.
Çağan, N. (1997). Yeni Sağın Ekonomik Anayasa Yaklaşımı, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz,
130.
363
Sakal, Şahin; a.g.m., 108.
364
Önder, İ. (1997). “Anayasal İktisat”, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz, 118-122.
365
Günay; a.g.m., 413-425.
362
136
Türkiye’de göze çarpan en önemli kural IMF ile yapılan anlaşmalar ve faiz
dışı fazla hedefidir. Bu kural, Türkiye’nin 2000’li yıllarında maliye politikalarına yön
verecek güçte olmuştur. Bu dönemde siyasi iktidarın kararlı tavrı sonucu seçim
dönemleri hariç (2002 ve 2007) faiz dışı fazla hedefine önemli ölçüde ulaşılmıştır.
Siyasi iktidarın kararlı tavırları bu hedeflere ulaşmada etkili olmuştur.
Mali kuralların her ülkede olduğu gibi Türkiye’de de başarılı olabilmesinin
önemli koşullarından birisi de kararlı duruş ve kuralları uygulamadaki istekliliktir.
Ne kadar çok yasal kural getirilse de uygulamada istek ve kararlılık olmadığı
sürece başarılı olma şansı yoktur. Örneğin, Türkiye’de 2001 yılında Merkez
Bankası Kanunu’nda yapılan bir değişiklikle Merkez Bankasının Hazineye kısa
vadeli avans açması yasaklanmıştır. Bu kanun çıkmadan önce 1998 ile 2001 yılları
arasında siyasi iktidarın emisyona başvurmadığı bilinmektedir. 366 Bu örnek, mali
kuralların uygulanmasındaki isteklilik ve siyasi kararlılığın ne kadar önemli
olduğunu göstermektedir.
Türkiye’de mali kurallara geçilebilmesi için, bağımsız denetim-gözetim
yapısının oluşturulması, bütçede şeffaflığın sağlanması, orta vadeli programların
hayata geçirilmesi, kamu mali reformu ile birlikte yapılması gerekmektedir. 367
Mali kuralların uygulama sonuçlarının nasıl ve hangi kurum tarafından
denetleneceği de bir soru işaretidir. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda denetimin
Sayıştay tarafından yapılacağı ifade edilse de Sayıştayın TBMM adına denetim
yapması,
başkanı
ve
üyelerinin
TBMM
tarafından
atanması,
Sayıştayın
bağımsızlığı ile ilgili soru işaretleri doğurmaktadır. Bazı uzmanlar, bağımsız mali
komisyonlar
aracılığıyla
izleme
ve
denetimin
yapılması
gerektiğini
savunmaktadırlar. 368
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 29.
İnternet: TEPAV – Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Merkezi: Mali Kural Uygulansaydı Bu Yıl
Daha Gevşek Bir Maliye Politikası Olacaktı, Web: http://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/2266, 18.10.2013’te
ulaşılmıştır.
368
Dedeoğlu, E. (Mayıs 2010). Mali Kural Nasıl İşler, TEPAV - Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma
Merkezi, 8.
366
367
137
Türkiye’nin içinde bulunduğu dış ticaret açığı ve kredi hacminin genişlemesi,
ülke ekonomisini gelecekte oluşabilecek risklere açık hale getirmektedir369 ve bu
durum mali kuralların uygulanabilirliği ile ilgili soru işareti oluşturmaktadır.
Türkiye’de özellikle 2000 yılı sonrası çıkarılan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun,
Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklik, yerel yönetim kanununda yapılan
değişiklik gibi düzenlemeler, örtük mali kural diyebileceğimiz düzenlemelerdir ve
geleceğe dönük olumlu sinyaller vermektedir.
Türkiye’nin bütçe açığı ve borç stokunun Maastricht Kriterleri’ne yakın
olması, mali kuralların Türkiye’de uygulanabilmesi ile olumlu sinyaller vermektedir.
Mali kuralların Türkiye’de uygulanabilmesinin ön koşulu ise siyasi iktidarın ve
TBMM’nin kararlı bir tavır sergilemesi ve kamuoyuna bu konuda güven vermesidir.
4.4. Mali Kuralların Değişik Ülke Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmesi
Mali kuralların ilk uygulandığı 1970’li yıllardan günümüze kadar birçok mali
performans göstergesinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarmıştır. Uygulandığı
ülkelerde maliye politikalarının istikrarlı seyir izlemesi, mali disiplinin sağlanması,
vergi yükünün azalması, kamu harcamalarının azalması, bütçe açıklarının
azalması, bütçe denkliğinin sağlanması gibi mali performans göstergeleri üzerinde
olumlu sonuçlar ortaya çıkarmıştır. 370
Mali kuralların uygulanmasında ön ayak olan ABD’de bu kuralların
uygulanmasında önemli başarılar elde edilmiştir. ABD’de mali kuralların uygulama
sonuçları üzerine yapılan bir araştırmada, vergi ve harcama sınırlamalarında
uygulanan farklı kriterlerin gelir ve harcama düzeyleri açısından farklı sonuçlar
ortaya çıkardığı gözlenmiştir. Örneğin, Colorado eyaletinde yapılan araştırmada,
anayasal düzeyde uygulanan ve halkın doğrudan katılımının sağlandığı vergi ve
harcama sınırlamaları uygulamalarının, yasal düzeyde uygulanan vergi ve
369
370
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 2-3.
Kesik, Bayar; a.g.e., 52.
138
harcama sınırlamaları uygulamalarına göre daha başarılı olduğu sonucuna
varılmıştır. 371
Mali kuralların uygulama sonuçlarının doğru analiz edilebilmesi için uygulama
öncesi
ve
uygulama
sonrası
mali
performans
göstergelerinin
izlenmesi
gerekmektedir. ABD’de 1990 ve 2000’li yıllarda 18 eyalet bazında yapılan bir
araştırmada, mali kuralların uygulanmadığı dönemde kişi başına kamu harcaması
tutarı ABD ortalamasının % 0,8 üzerinde iken, uygulama sonrası bu oran ABD
ortalamasının % 2,9 altına inmiştir. 372
Vergiler açısından da benzer sonuçlar elde edilmiştir. Vergi ile ilgili mali kural
uygulayan eyaletlerde, vergi sınırlaması yapmayan eyaletlere nazaran vergi yükü
miktarında düşme gözlenmiştir. 373
Mali kural uygulayan eyaletlerde vergi yüklerinin de değiştiği gözlenmektedir.
Örneğin, Colorado Eyaleti’nde gayrimenkuller üzerindeki vergi oranı %30’dan %21
seviyesine düşürülmesi sonucu, mülkiyet sahipleri üzerinde olan vergi yükünün
ticaret
sektörüne
geçtiğine
tanıklık
edilmiştir. 374
Diğer
taraftan
Colorado
Eyaleti’nde 2000 yılında yürürlüğe giren “Vergi Mükellef Hakları Şartı” ve bu
eyaletlerde vergi karşıtı faaliyetler vergilerin düşmesine neden olmuştur.
375
Vergi Mükellef Hakları Şartı temel olarak üç bileşene dayanmaktadır:
Birincisi, gelir fazlalığı oluşması durumunda vatandaşlara vergilerin iade edilmesi;
ikincisi, gelir ve harcamalardaki artışlarda enflasyon oranı ve nüfus artış oranının
göz önüne alınması; üçüncüsü ise yeni vergilerin gündeme gelmesinde, vergi
oranlardaki artışlarda, süresi biten vergilerin uzatılmasında ve vergi ile ilgili
yapılacak tüm düzenlemelerde basit çoğunluk oylamasıyla seçmenlerin oyuna
başvurulmasıdır. 376
Kitapçı; a.g.e., 164.
Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 181.
373
Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 182.
374
Kitapçı; a.g.e., 172-173.
375
Kitapçı; a.g.e., 173.
376
İnternet: Hill, E., S., M., Duritsky, J., O’Brien, K., Robey, C. (May 2006). A Review of Tax Expenditure
Limitation Impact on State&Local Government in Ohio, The Center for Public Management Maxine
371
372
139
Vergi oranlarının düşürüldüğü eyaletlerden birisi de California’dır. Bu eyalette
1982 yılında emlak vergisinin düşürülmesi, istihdam ve büyüme üzerinde olumlu
etkiler yaratmıştır, ancak hemen devamında düşen vergi gelirleri yerine yeni
finansman kaynakları yaratılmaya çalışılmıştır. 377
Michigan Eyaleti’nde 1990 yılında anayasal düzeyde bir vergi sınırlamasına
gidilmiştir. Bu düzenlemede, vatandaşlardan kişisel gelirlerinin % 9,49’undan fazla
vergi alınamayacağı, yerel hükümetlerin vergi yükünü arttırıcı düzenlemelere
gidemeyeceği, emlak vergisinde yıllık enflasyon oranının üzerinde bir artış
yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır. 378
Colorado Eyaleti’nde uygulanan “Vergi Mükellef Hakları Şartı” benzeri bir
uygulama Michigan Eyaleti’nde de hayata geçirilmiş; bu uygulama sonrası 19902005 yılları arasında vergilerde meydana gelen düşüşle birlikte hükümet
harcamaları ve iş maliyetlerinde de düşüş yaşanmıştır. 379
Yine ABD Eyaletleri’nde 1990’lı yıllarda yapılan araştırmada, bütçe
açığındaki 1 dolarlık artışın sınırlamaların uygulandığı eyaletlerde 0,47 dolar vergi
artışına, sınırlamaların uygulanmadığı eyaletlerde ise 1,03 dolarlık bir vergi
artışına neden olduğunu sonucuna varılmıştır. 380
ABD’de yapılan araştırmalarda, denk bütçe kuralları, vergi, harcama ve
borçlanma kuralları, maliye politikası sonuçları üzerinde etkili olduğu 381 ve mali
disipline katkıda bulunduğu 382 sonucuna varılmıştır. Latin Amerika Ülkeleri’nde
Goodman
Levin
College
of
Urban
Affairs
Cleveland
State
University,
Web:
http://urban.csuohio.edu/publicmanagement/publications/tel31806.pdf, 05.12.2013’te alınmıştır.
377
Kitapçı; a.g.e., 175.
378
Hill vd.; a.g.m., 34-36.
379
İnternet: Sims, R. G. (August-2006) The Long Term Effects of TABOR on the Michigan Economy, Web:
http://www.mea.org/tef/Michigan_TABOR_II.doc , Erişim: 05.12. 2013’te alınmıştır.
380
Kitapçı; a.g.e., 164.
381
İnternet: Poterba, James M. (1996). Do Budget Rules Work? NBER Working Paper, No. 5550,
Cambridge: National Bureau of Economic Research, Web: http://www.nber.org/papers/w5550.pdf, Erişim:
07.09.2013’te ulaşılmıştır.
382
İnternet: Stansel, D. Taming Leviathan: Are State Taxand Spending Limitsthe Answer?, Washington DC,
The CatoInstitute, Web: http://www.cato.org/publications/policy-analysis/taming-leviathan-are-tax-spendinglimits-answer, 07.09.2013’te alınmıştır.
140
yapılan araştırmalarda, borçlanma tavanı ile ilgili sınırlamaların ulusal bütçe ve
maliye politikaları üzerinde etkili olduğu sonucuna varılmıştır. 383
Mali kuralların uygulanması sonucu olumlu veya olumsuz etkiler ortaya
çıkabilmektedir. Fatas ve Mihov tarafından ABD’de yapılan araştırma sonuçlarına
göre; mali kurallar anti-konjonktürel maliye politikası uygulama yeteneğini
azaltırken; orta ve
uzun vadede bütçe açıklarının kapanması ve mali
sürdürülebilirlik üzerinde olumlu etkiler yaratmaktadır. 384
Mali kuralların uygulandığı ABD’de vergi ve harcama sınırlamalarının yerel
yönetimlerde federal devlete nazaran daha etkili olduğu gözlenmektedir. Örneğin,
mali kuralların uygulandığı ABD eyaletlerinde yerel vergi gelirleri hasılatının
değiştiği, emlak vergisinden KDV, gelir vergisi, satış vergilerine doğru bir
kaymanın olduğu gözlenmiştir. 385
Ayrıca ABD’de gerek federal gerek yerel hükümet tarafından fazla gelir elde
edilmesi durumunda, vatandaşlara vergilerin iade edilmesi uygulaması, mali
kuralların başarı şansını arttırmıştır. 386
Avrupa Birliği uygulama sonuçlarına bakıldığında, Maastricht Kriterleri’ne
dayalı olarak yürürlüğe giren İstikrar ve Büyüme Paktı’nın mali disiplini sağlamada
olumlu etkiler doğurduğu gözlenmiştir. 387. Pakt’ın uygulandığı 1999 - 2003
dönemde avro alanına dahil ülkelerde bütçe açığının GSYH’ye oranı % 1,6 iken;
henüz uygulanmadığı 1980 – 1990 ve 1992 – 1998 dönemlerinde döneminde
bütçe açığının GSYH’ye oranı % 4,5 seviyelerinde gerçekleşmiştir. 388 AB
düzeyinde yapılan ampirik araştırmalarda, mali kuralların bütçe dengeleri üzerinde
olumlu etkiler meydana getirdiği sonucuna varılmaktadır. 389
383
Vural; a.g.e., 110.
İnternet: Fatas, A. İlian, M. (2005). The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in US States, Journal of
Public Economics, 15-16, Web:http://faculty.insead.edu/fatas/fpindus.pdf, 30.05.2014’te alınmıştır,
385
Kitapçı; a.g.e., 171.
386
Kitapçı; a.g.e., 168.
387
İnternet: IMF; (August 2004). Euro Area Policies: Selected İssues, IMF Country Report No. 04/235, 9495, Web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04235.pdf, 30.05.2014’te alınmıştır,
388
Vural; a.g.e., 113.
389
Bali, Çelen; a.g.e., 212.
384
141
Her ne kadar AB’de olumlu sonuçlar doğursa da; İstikrar ve Büyüme
Paktı’nda ortaya konulan kriterlere Birlik Üyeleri’nin tam olarak uyduğu
söylenemez. 2005 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı’nda yapılan değişiklik ve mali
kurallardan
sapmaların
yaşanması
durumunda
yaptırım
mekanizmasını
düzenleyen AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 126. maddesinde düzenlenen
Aşırı Açık Prosedürü’nün başarılı bir şekilde uygulanamaması ve siyasi
müdahalelere açık bir yapıya sahip olması; 390 bunun üstüne bir de 2008 Küresel
Mali Kriz’in etkisi ile üye ülkeler mali kuralları uygulamada gevşek davranmıştır.
Benzer şekilde Avustralya, Yeni Zelanda, Kanada gibi sanayileşmiş ülkelerde
de uygulanan mali kurallar mali disiplin performanslarında olumlu etkiler
yaratmıştır. Japonya gibi mali kuralların belirsiz ve gevşek uygulandığı ülkelerde
ise mali disiplinin daha da bozulmasına neden olunmuştur. 391
Yeni Zelanda’da mali reform kapsamında yapılan düzenlemeler sonucunda
mali performans göstergelerinde iyileşme görülmüştür. Yeni Zelanda’da bütçe
açığının GSYH’ye oranı uygulanan mali kurallar sonrası 2005 yılına gelindiğinde %
5,9 olarak gerçekleşmiştir. 392
İngiltere’de iki binli yıllara gelindiğinde mali disiplinden uzaklaşıldığı
görülmektedir. Ancak 1997 yılında iktidar değişikliğinden sonra, uygulanan maliye
politikası kurallarının da etkisiyle kamu harcamaları/GSYH oranında düşme ve
kamu gelirlerinde artış gözlenmiş, buna bağlı olarak bütçe dengesinde fazlalık
yaşanmıştır. 393
Mali kurallar, siyasi iktidarın kararlı maliye politikaları uygulaması ile iyi
sonuçlar doğurabileceği gibi; otomatik stabilizatörlerin çalışmasını engelleyerek
veya konjonktürel dalgalanmalara karşı esnek olamayarak kötü sonuçlara da
neden olabilmektedir.
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 22.
Vural; a.g.e., 113.
392
Günay; a.g.e., 221.
393
Güngör; a.g.e., 94.
390
391
142
IMF’nin 2009 yılında yapmış olduğu bir araştırmada mali kuralların
uygulanması ile ilgili şu tür sonuçlara ulaşmıştır: bazen iradi maliye politikası
kararlarının alınmasını engellemiş ve ekonomik istikrarsızlıklara neden olmuştur;
siyasi kararlılığın ve siyasi desteğin olmadığı zamanlar yürürlüğe konulmuştur;
sosyal getirisi yüksek yatırımların azalmasına neden olmuştur; mali kurallar bütçe
dışı alanlara sapılmasına neden olmuştur. 394
IMF’nin mali kuralların uygulama sonuçları ile ilgili yaptığı aynı araştırmada;
bütçe üzerindeki yükleri azalttığı, bütçe denkliği kuralları ile harcama kurallarının
birlikte uygulanmasının mali kuralların uygulama etkinliğini arttırdığı şeklinde
olumlu sonuçlara da ulaşılmıştır. 395 Mali kuralların başarılı olmasının temel koşulu,
kamu mali yönetiminde geniş çaplı reformlarla birlikte uygulanması gerektiğidir.
Aksi taktirde mali kurallar yasal düzenlemeler veya temenni düzeyinde kalacaktır.
Mali kuralların uygulama sonuçları ile ilgili yapılan ampirik çalışmaların sayısı
çok azdır. Mali kuralların etkileri ile ilgili özellikle uluslararası düzeyde net sonuçlar
elde etmek güçtür. Bunun birinci sebebi, her ülkede uygulanan mali kuralların farklı
olması; ikinci sebebi ise maliye politikası uygulamalarının ülkeden ülkeye
değişebilmesidir. Gelişmiş ülkelerde mali kurallar etkili ve kararlı bir şekilde
uygulanırken, az gelişmiş ülkelerde mali kurallar genellikle uygulamaya geçildikten
kısa bir süre sonra etkisinin azalma eğiliminde olmaktadır. 396 Bunun en önemli
nedeni az gelişmiş ülkelerin mali kuralları uygulamada siyasi kararlılığa sahip
olmamasıdır.
Mali kuralları ülkelerin ekonomik alt yapısından bağımsız veya ulus üstü
kuruluşların üyeliği gereği uygulamak zorunda olan ülkelerde mali kuralların
uygulama etkinliği ve başarısı düşme eğilimindedir. Aksi durumda, mali kuralları
ülkelerinin sosyo-ekonomik durumuna göre dizayn etmiş ülkelerde ise mali kurallar
başarılı bir şekilde uygulanmıştır. 2008 Küresel Krizi’nde AB üyesi her ülke aynı
düzeyde etkilenmemiştir. 397 Yunanistan, İspanya, İrlanda ve Portekiz borç krizine
sürüklenirken Almanya ve Fransa gibi ülkelerde aynı sonuçlar ortaya çıkmamıştır.
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m.,
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m.,
396
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m.,
397
Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m.,
394
395
13.
13.
19.
19.
143
Bu çok önemli iktisadi olay bize şunu öğretmiştir: mali kurallar her ülkenin kendi
öznel koşullarına göre düzenlenmelidir.
Bütün bunlara rağmen mali kuralları her türlü sorunu çözecek sihirli bir araç
görmek doğru değildir. İyi tasarlanmış ve kararlılıkla uygulayan ülkelerde mali
kuralların mali disiplini sağlayıcı etkileri görülmektedir. Özellikle ekonomik ve
sosyal alt yapısı gelişmiş, piyasaların kırılgan bir yapıya sahip olmadığı ülkelerde,
esnekliğe sahip mali kuralların uygulanabilirliği ile ilgili iyimser fikirler ileri
sürülebilir.
144
145
5. SONUÇ ve ÖNERİLER
1980 ve 1990’lı yıllar boyunca yaşanan mali disiplinsizlik, yüksek kamu
borcu,
kamu
harcamalarında
yaşanan
savurganlık,
enflasyonun
yüksek
seyretmesi, ardından yaşanan 2000-2001 krizi, Türkiye’de mali disiplinin
sağlanmasını ve mali reformun hayata geçirilmesini zorunlu hale getirmiştir.
Bu tarihten itibaren kamu mali yönetiminde mali kural benzeri uygulamalar
hayata geçirilmiştir. IMF ile yapılan Stand-by Anlaşmaları ve faiz dışı fazla hedefi,
5018 Sayılı Kanun ve diğer mali kural benzeri uygulamalar, Türkiye’nin özellikle
bütçe açığı ve borçların GSYH’ye oranı gibi mali göstergelerinde olumlu sonuçlar
ortaya çıkarmıştır.
En son 2008 yılında IMF ile yapılan 19. Stand-by Anlaşması’ndan sonra, yeni
bir Stand-by anlaşmasının yapılmaması, kamu mali yönetiminde mali kuralla ilgili
yeni bir düzenlemeyi gündeme getirmiştir. 2011 yılında Türkiye’nin gündemine
gelen Mali Kural Kanun Tasarısı yasalaşamamıştır. Bunun altında yatan en önemli
nedenler arasında mali ve ekonomik alt yapının hazır olmaması, siyasi kararlılığın
olmaması ve siyasi kaygıların ön planda olmasıdır.
Mali
Kural
parametrelerinin,
Kanun
Tasarısı’nda
Türkiye’nin
son
yer
yıllarda
alan
bütçe
gösterdiği
açığı
ve
büyüme
mali
performansla
karşılaştırıldığında gerçeği yansıtmadığı gözlenmiştir. Son yıllarda büyüme hızının
yavaşlaması ve bütçe açığının hedeflenen ile örtüşmemesi bu parametreleri
tartışılır hale getirmektedir. Diğer taraftan bu parametrelere ulaşmak amacıyla
kamu maliyesinde yapılacak değişiklikler (örneğin kamu harcamalarının kısılması)
siyasi iktidar tarafından kabul görmemiştir.
Türkiye’de mali kural benzeri uygulamaların yarattığı olumlu göstergelerin
yanında; dış ticaret dengesinin negatif görünümünün devam etmesi, işsizlik
sorununun halen devam etmesi, son yaşanan siyasi gelişmelerin finansal
göstergeler üzerinde etkili olması, siyasi iktidarın özelleştirme, vergi afları gibi arızi
gelirleri kamu açıklarının azalmasında bir çare olarak görmesi Türkiye’nin önünde
146
çözüm bekleyen önemli risklerdir. Örneğin, Türkiye’de kapsamlı bir vergi reformu
yapılmadan mali kurallara geçilmesi, mali kuralların başarı şansını düşürecektir.
Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların uygulanabilmesi için
kamu mali yönetim anlayışının değişmesi gerekmektedir. Bir taraftan kamu mali
yönetiminde mali disiplini sağlamaya yönelik düzenlemeler yürürlüğe girerken
diğer taraftan, kamu kaynakları siyasi yatırım kaygısı ile israf edilebilmektedir.
Türkiye’de siyasi kaygılar halen etkisini hissettirmektedir ve mali kuralların hayata
geçirilmesinde en büyük engeldir.
Türkiye’nin kamu mali yapısındaki değişiklikler (5018 Sayılı Kanun gibi) kağıt
üstünde ve pratikte uygulanamayan düzenlemeler olarak kalmaktadır. Mali
kurallara geçilebilmesi için bu tür düzenlemelerin birer temenni olmaktan çıkarılıp,
kamu mali yönetiminde bütün kuralları ile uygulanması gerekmektedir.
Mali kurallar, bir taraftan siyasi iktidarları bütçe, borçlanma, para basma,
vergi toplama gibi alanlarda sınırlandırırken; diğer taraftan kamu harcamalarını
denetim altına alacağı için politikacılar için tercih edilmeyecek bir politika aracı
olabilmektedir. Bu açıdan kamu mali yönetiminde şeffaf, tarafsız, siyasi etkilerden
uzak bir kamu mali anlayışını benimsemiş ülkelerde mali kuralların uygulanması
daha kolay görünmektedir.
Mali kuralların hayata geçirilmesi, üst gelir gruplarının siyasi iktidar üzerinde
baskı oluşturup daha fazla gelir, teşvik veya güç isteme eğilimini azaltacağı
yönünde görüşler vardır. Siyasi yatırımın veya hükümet üzerindeki bu yönlü
baskıların önemli ölçüde hissedildiği Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali
kuralların uygulanması bu açıdan olumlu sonuçlar doğuracaktır. Dolayısıyla
Türkiye’de mali kuralların daha kararlılıkla ve daha ileriye götürülerek uygulanması
gerekmektedir.
2008 Küresel Krizi’nden sonra mali kurallar tekrar gündeme gelmiştir. Krize
kadar birer mali kural olan Maastricht Kriterleri’ni uygulamakta isteksiz davranan
Avrupa ülkeleri, 2010 yılından itibaren Altılı Paket gibi daha güçlü önlemleri içeren
düzenlemeleri kabul etmiştir. Yunanistan, İspanya, İrlanda gibi ülkelerin mali
147
disiplinden uzaklaşması, AB içerisinde mali kuralların daha güçlü uygulanması
gerektiği fikrini güçlendirmiştir.
Mali kuralları değişik düzeylerde uygulayan ülke deneyimlerine bakıldığında;
genel olarak mali kuralların mali performans göstergeleri üzerinde olumlu sonuçlar
doğurduğu gözlenmiştir. AB ve ABD’de bütçe açığı, kamu borcu, kamu gelir ve
giderleri gibi birçok mali performans göstergeleri üzerinde olumlu sonuçlar ortaya
çıkarmıştır.
Mali kuralların etkileri ile ilgili özellikle uluslararası düzeyde net sonuçlar elde
etmek güçtür. Bunun birinci sebebi, her ülkede uygulanan mali kuralların farklı
olması; ikinci sebebi ise maliye politikası uygulamalarının ülkeden ülkeye
değişebilmesidir. Gelişmiş ülkelerde mali kurallar etkili ve kararlı bir şekilde
uygulanırken, gelişmekte olan ülkelerde mali kurallar genellikle uygulamaya
geçildikten kısa bir süre sonra etkisinin azalma eğiliminde olduğu görülmektedir.
Bunun en önemli nedeni, az gelişmiş ülkelerin mali kuralları uygulamada siyasi
kararlılığa sahip olmamasıdır. Buradan hareketle; mali kuralların uluslararası
düzeyde uygulama farklılıkları ve başarı düzeyindeki farklılıklar nedeniyle, ülkenin
iktisadi, siyasi, mali yapısının çok iyi analiz edilerek uygulanması gerekmektedir.
Mali kuralların uygulamasına yönelik yasal ve kurumsal alanda yapılacak
değişiklikler yeterli olmayacaktır. Bu tür kurumsal ve yasal değişikliklerin halka çok
iyi anlatılması ve halkın da bu konuda desteğinin alınması gerekmektedir. Aksi
taktirde bu değişikliklerin pratik sonuçları alınamayacak ve siyasi iktidarın
güvenilirliği tartışılır hale gelecektir.
Siyasi otoriteyi kamu harcamaları ve özellikle transfer harcamaları yönü ile
sınırlandırmak
büyük önem
taşımaktadır.
Örneğin,
siyasi
iktidarın
kamu
kaynaklarını dilediği kişi ve kuruluşlara yönelik harcaması, diğer taraftan vergileri
ise kamu kaynaklarından yeterince yararlanmayanlardan istemesi, ciddi anlamda
istismar, adaletsiz ve kuralsız bir sosyal ve ekonomik yapının ortaya çıkmasına
neden olur. Bu anlamda, kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili anayasalara kesin
ve kalıcı hükümler konulmalıdır.
148
Anayasal ve yasal düzenlemelerle siyasi iktidarı sınırlandırmaya çalışmak
yeterli olmayabilir. Çünkü hazırlanan mali kurallar ne kadar mükemmel olsa da
bunu uygulayacak siyasi iktidarın mali kurallara ne kadar bağlı kalacağı soru
işaretidir. Tersi durumda anayasal ve yasal düzenlemeler yeterli düzeyde olmadığı
halde siyasi iktidarın duruşu ve kararlılığı anayasal düzenlemeleri gerekli
kılmayabilir.
Mali kuralların başarısını etkileyen birçok faktör vardır. İyi tasarlanmış olması,
uygulamadaki kararlılık, seçmen desteği ve inandırıcılığı bunlardan bir kaçıdır.
Bütün bu etkenlere rağmen, mali istatistiklerde - mali göstergelerde yapılan hatalar
ve özellikle hileler mali kuralların başarı şansını önemli ölçüde düşürebilmektedir.
Farklı ülke uygulama sonuçlarına bakıldığında, kamu mali yönetimine
getirilen
sınırlamalar,
mali
göstergeler
üzerinde
olumlu
sonuçlar
ortaya
çıkarmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların
uygulanması, kamu açıklarının azalmasına, kamu mali yönetiminde istikrarın
sağlanmasına, şeffaf, hesap verilebilir ve siyasi etkilerin azaldığı bir yönetim
anlayışının oturtulmasına yardımcı olacaktır.
149
KAYNAKLAR
Acar, İ. A. (2001). Türkiye İçin Açık Bütçe mi? Denk Bütçe mi?, Yeni Türkiye,
Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Yıl: 7, Sayı: 42 (Kasım- Aralık), Cilt: 2, 13931422.
Acar, M. Bilir, H. (2013). Türkiye’de Sivil Anayasa Arayışları, Anayasal İktisat ve
Anayasada Bulunması Gereken İktisadi-Mali Hükümler, KMÜ Sosyal ve
Ekonomik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 15 (24), 87-96.
Akbaş, G. ve Apar, A. (2010). Avrupa 2020 Stratejisi: Akıllı, Sürdürülebilir ve
Kapsayıcı Büyüme için Avrupa Stratejisi, T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği
Genel Sekreterliği Sosyal, Bölgesel Ve Yenilikçi Politikalar Başkanlığı, Eylül
2010, Ankara, 2-3.
Akdoğan, A. (2002). Kamu Maliyesi, (8. baskı), Ankara, Gazi Kitabevi, 63.
Akgül, Y. G. (2008). AB’ne Üyelik Sürecinde Türkiye’de Kayıt dışı Ekonomi,
Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt: XXV, Sayı: 2, 270.
Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2007) Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal
Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye
Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar,
Ankara, Seçkin Yayıncılık, 121.
Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal
Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye
Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar,
Ankara, Seçkin Yayıncılık, 122.
Aktan, C. C., Çoban, H. ve Demir, İ. C. (2007). Kurumsal Maliye Politikası
Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ.
Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası
Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 168.
Aktan, C. C., Dinleyici, D. ve Saraç, Ö. (2007). Anayasal Vergi Politikası, C. C.
Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası –
Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Seçkin Yayıncılık,
Ankara, 135.
Aktan, C. C., Vural, İ. Y. ve Karaaslan Y. T. (2007). Ekonomi Politikası
Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural
(Editörler) Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali
Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 193-196.
Alesina, A. and Perotti, R. Budget Deficitsand Budget İnstitutions, (1999). Fiscal
Institutions and Fiscal Performance, James M. Poterbaand Jürgen von
Hagen (Editors), The University of Chicago Press, 13-36.
150
Aysu, A. (2010). Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası Kuralarının İhlaline İlişkin
Yaptırımlar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya, (Editörler), Mali Kurallar, Maliye
Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi,
Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı
SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 219.
Aysu, A. (2010). Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin
Başlıca Yaptırımlar, Maliye Dergisi, Sayı: 158, Ocak-Haziran 2010, 468-469.
Azrak, Ü. (2012), Anayasada Ekonomik ve Mali Tercihler Sorunu, F. Yenisey, G.
Güneş, Z. E. Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki
Levha Yayıncılık, İstanbul,. 25.
Bali, B. B. ve Çelen, M. (2010). Avrupa Birliği’nde Mali Kurallar, Coşkun C. A., A.
Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni
Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine
Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408,
Ankara, 212.
Bilici, N. (2012). Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara, Seçkin Yayınları
Buchanan J. M. (1979). Politics Without Romance: A Setch of Positive Public
Choice Theory And İts Normative İmplications, IHS Journal, (3), (çev: C. C.
Aktan), 1-11
Buchanan J. M. (1979). Public Choice and Public Finance, In: J.M. Buchanan,
What Should Economists Do? İndianapolis: Liberty Press, (çev. C. C.
Aktan), 44.
Buchanan J. M. (1983). The Achievement And - The Limits Of Public Choice İn
Diagnosing Goverment Failure And İn Offering Bases For Constructive
Reform, Horst Haunes (Ed.), Anotomy Of Goverment Deficiencies, Berlin:
Springer – Verlag, (çev. C.C. Aktan), 15-25.
Buchanan J. M. (1984). Constitutional Restrictions On The Pover Of Government,
İn J.M. Buchanan And R.D. Tollison, (Ed.), The Theory Of Public Choice II,
Ann Arbor: The University Of Michigan Press, (çev. Z. Arıkan), 439 – 451.
Buchanan J. M. (1987). Constitutional Economics, The New Palgrave – A.
Dictionary of Economics, Mamillian, London, (çev. İ. Aktürk), 281.
Bülbül, D. ve Bozoğlu, T. (Mart 2011). Serbest Piyasa Ekonomisine Yeni Düzen:
Mali Kural, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı 355, 16-19.
Bülbül, D., Ejder H.L. ve Şahan, Ö.; Devlet Bütçesi, Ankara, Gazi Kitabevi, 2005,
17.
Cansızlar, D. (1995) Japonya Bütçe Sistemi, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü, Sayı: 1995/1, Ankara, 5.
151
Çağan, N. (1997). Yeni Sağın Ekonomik Anayasa Yaklaşımı, Ekonomide Durum
Dergisi, Bahar/Yaz, 130.
Dedeoğlu, E. (Mayıs 2010). Mali Kural Nasıl İşler, TEPAV - Türkiye Ekonomi
Politikaları Araştırma Merkezi, 8.
Eker, A. ve Bülbül, D. (2013). Kamu Maliyesi, Özbaran Ofset Matbaacılık, 306.
308.
Eliakim, K. and Jacop, R. “Bütçe Tahsislerine Yönelik Rant Kollama Faaliyetleri:
Yirmi Ülkeye İlişkin Veriler,” Public Choice, Vol. 60 No: 2, çev. Mustafa Sakal,
Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt 7, Sayı: 2, s. 315.
El-Khori, S. (2002). Fiscal Policy and Macroeconomic Manegement,
Macroeconomic Manegement: Program and Policies, Washington DC,
İnternational Monetary Fund, 201-231.
Falay, N. (2007). Türkiye’de Bütçenin İdari, Yargı ve Yasama Denetimleri, Engin
Ataç, Tayfun Moğol (Editörler). Devlet Bütçesi, Eskişehir, Anadolu
Üniversitesi Yayınları, Yayın No: 1686, 115.
Gök, M.,Biyan, Ö. ve Akar, S. (2012). Avrupa Birliği’nde Mali Kuralların Yeniden
Düşünülmesi: Altılı Mevzuat Paketi ve Türkiye Değerlendirmesi, Business
and Economics Research Journal, Cilt: 3, Sayı: 3, 165.
Günay, A. (2007). Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı
Ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No:2007/375,
Ankara, 141-142.
Günaydın, İ. ve Eser, Y. L. (2010). Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar,
C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası
Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama,
Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB,
Yayın No: 2010/408, Ankara, s. 74.
Güngör, K. (2011). Küresel Kriz Mali Kural ve Türkiye, Nobel Yayınları, Ankara,
1.
Hepaksaz, E. (2007). Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Teorisi Perspektifinden
Anayasal Mali Reform, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, Cilt: 44, Sayı:
514, 91.
Işık, A., Sakal, M. ve Meriç, (2010). M. Anayasal İktisat Teorisi ve Mali Kurallar:
Türkiye’de Uygulanabilirliği, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi İdari
Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt:15, Sayı: 2, 3.
İnan, M. (2011) Türkiye’de Mali Kural, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi Dergisi, Sayı:13/2, 27.
İnce, M. (2001). Devlet Borçları ve Türkiye, Ankara, Gazi Kitabevi, 2001, 331-334.
152
İnternet:
Yereli, A.B., (Aralık 2010), 5018'in Altı
Yılı, Strateji Geliştirme
Birimlerinin Geleceği Konulu Panel’de sunuldu, Mali Hizmet Uzmanları
Derneği,
Ankara,
Web:
http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html.
adresinden 28 Mayıs 2014’te alınmıştır.
İnternet:
Adalet
Bakanlığı,
Almanya
Anayasası,
Web:
http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/eylul/anayasalar/ulkeana/pdf/08ALMANYA%20209-276.pdf, adresinden 24 Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü, Web:http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyukluklerive-butce-gerceklesmeleri.html, adresinden 11 Aralık 2014’te alınmıştır.
İnternet: Creel, J. (2003). Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public
Finance the Stability and Growth Pact, Observatoire Francaisdes
Conjonctures Economiques (OFCE); ESCP Europe - OFCE, No. 2003-04,
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=826285, adresinden 08
Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: Dünden Bugüne Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, Web:
http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/dundenbugune_TCMB.pdf, adresinden
23 Kasım 2013’te alınmıştır. 12-13.
İnternet: Eralp, N. A. Avrupa Birliğinde Neler Oluyor? TEPAV, Web:
http://www.tepav.org.tr/upload/files/12790299642.Avrupa_Birligi_nde_Neler_
Oluyor.pdf, adresinden 05 Ocam 2014’te alınmıştır.
İnternet: European Commission, Economic and Financial Affairs, Economic
Databases
and
İndicators,
Numerical
Fiscal
Rules,
Web:
http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/docu
ments/nfr_2011_graph_1.pdf adresinden 30 Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: Fatas, A. İlian, M. (2005). The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in
US
States,
Journal
of
Public
Economics,
15-16,
Web:
http://faculty.insead.edu/fatas/fpindus.pdf, adresinden 30 Mayıs 2014’te
alınmıştır.
İnternet: Fransa Anayasası, Web: https://yenianayasa.tbmm.gov.tr/docs/FransaTR(4.10.1958).pdf, adresinden 24 Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistik Yıllığı, Kamu Borç Yönetimi, Web:
http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&
mid=249&cid=26&nm=41, adresinden 07 Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet:
Hazine
Müsteşarlığı,
İstatistikler,
Web:
http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&
mid=59&cid=12&nm=167, adresinden 15 Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Merkezi Yönetim Borç İstatistikleri, Web:
http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&
mid=59&cid=12&nm=167, adresinden 14 Ocak 2014’te alınmıştır.
153
İnternet: Hill, E., S., M., Duritsky, J., O’Brien, K. and Robey, C. (May 2006). A
Review of Tax Expenditure Limitations and their Impact on State&Local
Government in Ohio, The Center for Public Management Maxine Goodman
Levin College of Urban Affairs Cleveland State University,
Web:
http://urban.csuohio.edu/publicmanagement/publications/tel31806.pdf,
adresinden 05 Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: IMF; (August 2004). Euro Area Policies: Selected İssues, IMF Country
Report
No.
04/235,
94-95,
Web:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04235.pdf,
adresinden
30
Mayıs 2014’te alınmıştır.
İnternet:
Kalkınma
Bakanlığı,
Kalkınma
Planları,
Web:
http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx?E
nc=83D5A6FF03C7B4FC3712B3AA8761DC70455EDD505C91856E7FE60B
FD028C293D, adresinden 20 Ağustos 2013’te alınmıştır.
İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2013, Web:
http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/UluslararasiEkonomikGostergeler.aspx,
adresinden 18 Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet: Kopits, G. (2001).
Fiscal Rules: Useful Policy Framework or
Unnecessary Ornament, IMF Working Paper, Fiscal Affairs Department,
Web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp01145.pdf, adresinden
15 Eylül 2013’te alınmıştır, 18.
İnternet: Kopits, G. (September 2001). Fiscal Rules: Useful Policy Framework or
Unnecessary Ornament?, IMF Working Paper, WP/01/45 Web:
http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=15370.0. adresinden 24
Kasım 2013’te alınmıştır.
İnternet:
Mali
Kural
Kanun
Tasarısı
(2011),
TBMM,
Web:
http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf, adresinden 10 Aralık 2013’te
alınmıştır.
İnternet:
Mali
Kural
Kanun
Tasarısı
(2011),
TBMM,
Web:
http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf, adresinden 10 Aralık 2013’te
alınmıştır.
İnternet: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Konsolide Bütçe İstatistikleri, Web:
https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/faces/khbDetay_yeni?birimDiziniry
aclc5g2_696 adresinden 23 Ağustos 2013’te alınmıştır.
İnternet: OECD Library, Real Gross Domestic Product, Web: http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/190200231x1t008.xls?expires=1401363183
&id=id&accname=freeContent&checksum=62090065B04F86A68B06564EE9
3C11B7, adresinden 29 Mayıs 2014’te alınmıştır.
İnternet: OECD Library. Government deficit
Web: http://www.oecdilibrary.org/economics/government-deficit-surplus-as-a-percentage-of-gdp2014-1_gov-dfct-table-2014-1-en, adresinden 29 Mayıs 2014’te alınmıştır.
154
İnternet: Schuknecht, L.; “EU Fiscal Rules Issues and Lessons From Political
Economy”, European Central Bank Working Paper Series, No. 421,
Germany,
11. Web:
http://www.suomenpankki.fi/pdf/118757.pdf,
adresinden 26 Mayıs 2014’te alınmıştır.
İnternet: Sims, R. G. (August-2006) The Long Term Effects of TABOR on the
Michigan Economy, Web: http://www.mea.org/tef/Michigan_TABOR_II.doc,
adresinden 05 Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: Stansel, D. Taming Leviathan: Are State Tax and Spending Limits the
Answer?,
Washington
DC,
The
Cato
Institute,
Web:
http://www.cato.org/publications/policy-analysis/taming-leviathan-are-taxspending-limits-answer, adresinden 07 Eylül 2013’te alınmıştır.
İnternet: Şener, H. İ. Lizbon Stratejisi ve Türkiye’nin Rekabet Gücü, Web:
http://web.sakarya.edu.tr/~kaymakci/makale/lizbonstratejisi.pdf, adresinden
05 Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet:
TBMM,
Kanada
Anayasası,
Web:
http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tbmm_internet.anasayfa, adresinden 28
Kasım 2013’te alınmıştır.
İnternet: TC Avrupa Birliği Bakanlığı, (Ekim 2011), AB Ekonomik Yönetişim
Sisteminde
Yeni
Dönem,
Ankara,
2-3,
Web:
http://www.abgs.gov.tr/files/EMPB/ab
_ekonomik_yönetişim_sisteminde_yeni_donem_web.pdf, adresinden 05
Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet: TEPAV – Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Merkezi: Mali Kural
Uygulansaydı Bu Yıl Daha Gevşek Bir Maliye Politikası Olacaktı, Web:
http://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/2266, adresinden 18 Ekim 2013’te
alınmıştır.
İnternet:
The
Brasilian
Fiscal
Responsibility
Law,
Web:
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/BRLRFEnglish.pdf,
adresinden 26 Aralık 2013’te alınmıştır.
İnternet: Yaşar, S. Cari Açığa Finansal İşlem Vergisi Sabah Gazetesi, 29.09.2011.
Web: http://www.sabah.com.tr/Yazarlar/yasar/2011/09/29/cari-aciga-finansalislem-vergisi, adresinden 22 Kasım 2013’te alınmıştır.
İnternet: Yereli, A.B. (2011, 8 Ekim). Mali Kural - Tek Başına Mali İstikrarı
Sağlamaya Yeter mi? Yönetim ve Ekonomi Bilimleri Konferansı’nda sunuldu,
SOBİAD-Sosyal
Bilimler
Araştırmaları
Derneği,
İzmir.
Web:
http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. adresinden 19 Mayıs 2014’te
alınmıştır.
İnternet: Yereli, A.B., (21-22 Ekim 2011). Hukuk ve İktisat Yaklaşımı Çerçevesinde
Yeni Anayasanın Felsefi Temelleri, Yeni Anayasa Milli Anayasa Şûrası’nda
sunuldu, ESAM - Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Merkezi, Ankara, Web:
155
http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. adresinden 31 Mayıs 2014’te
alınmıştır.
İnternet: Yereli, B.A. (25 Haziran 2012). Bütçelemenin Anayasal Temelleri:
Anayasal Bütçe Yaklaşımı, Şeffaf ve Hesap Verebilir Kamu Yönetimi
Sempozyumu’nda sunulmuştur, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı,
Ankara,
43-67,
Web:
http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html.
adresinden 31 Mayıs 2014’te alınmıştır.
İnternet: Yiğit, D. AB Ekonomi Yönetiminde Avrupa Dönemi Uygulaması Web:
http://www.sde.org.tr/tr/haberler/1605/ab-ekonomi-yonetiminde-avrupadonemi-uygulamasi.aspx, adresinden 05 Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet: Yüksel, O. (2014). Euro Krizinin Kurumlar ve Politikalar Çerçevesinde
İncelenmesi,
Politik
Akademi,
01.01.2014,
Web:
http://www.politikakademi.org/2014/01/euro-krizinin-kurumlar-ve-politikalarcercevesinde-incelenmesi/ adresinden 05 Ocak 2014’te alınmıştır.
İnternet:OECD,
Library,
Government
Debt,
Web:
http://www.oecdilibrary.org/economics/government-debt-2014-1_gov-debt-table-2014-1en;jsessionid=c0lsk67ml4ojh.x-oecd-live-02, 29 Mayıs 2014’te alınmıştır.
İnternet:Orta Vadeli Program (2014 - 2016), Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,42/orta-vadeli-program.html,
11 Ocak 2014’te alınmıştır.
Karakurt, B. ve Akdemir, T. (2010). Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları: Sayısal
Olmayan Kurallardan Sayısal Kurallara Geçiş Mali Kurallar, C. C. Aktan, A.
Kesik, F. Kaya (Editörler) Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni
Bir Eğilim: Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar
Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 330-331.
Kaya, F. (2010). Türk Kamu Mali Yönetiminde Örtük Mali Kurallar ve Ülke
Tecrübelerinin Değerlendirilmesi, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler),
Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve
Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar,
Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 386.
Kesik, A. ve Bayar, N. (2010). Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve
Mali Disiplin. C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler). Mali Kurallar, Maliye
Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi,
Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar. Ankara. Maliye
Bakanlığı SGB Yayın No: 2010/408, 47.
Kitapçı, İ. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden Amerika’daki Vergi ve Harcama
Sınırlamaları: Uygulama Sonuçları, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler),
Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve
Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar,
Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 163-164.
156
Kopits, G. and Symansky, S. (1998). Fiscal Policy Rules, Occasional Paper 162,
International Monetary Found, Washington DC, 1-5.
Mali Saydamlık İzleme Raporu 3, (Aralık 2005). Ankara, TEPAV Yayını, 7.
Meriç, M. ve Bülbül, D. (2013). Mali Yapı, Gazi Kitabevi, Ankara, 300.
Mukambetova, A. (2013). Mali Kurallar ve Dünya Ekonomisindeki Uygulamaları,
Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul,
60
Önder, İ. (1997). “Anayasal İktisat”, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz, 118122.
Önder, İ. (2012). Ekonomik, Mali ve Vergisel Tercihlerin Anayasadaki Yeri, F.
Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel
Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 7-19.
Öner, Erdoğan; Türkiye’de Kamu Harcamalarının Genel Bir Değerlendirmesi, IX.
Maliye Sempozyumu, 6-8 Mayıs 1993. Silifke, 243.
Özker, N. ve Biniş, M. (2009). Mali Kurallar ve Bir Vergi Anayasası Yaklaşımı ,
Hukuk Ve İktisat Araştırmaları Dergisi, Cilt 1, No 1, 45.
Poterba, James M. (1996). Do Budget Rules Work? NBER Working Paper, No.
5550, Cambridge: National Bureau of Economic Research, Web:
http://www.nber.org/papers/w5550.pdf , 07.09.2013’te ulaşılmıştır.
Sakal, M. (2003). Anayasal Bütçe Reformunun Esasları, Ankara, Gazi Kitabevi, 2.
Sakal, M. ve Şahin, E. A. (Haziran 2009). Anayasal İktisat’ın Temel Felsefesi Ve
Türkiye’de Uygulanabilirlik Koşulları, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi
Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 10, Sayı: 1, 82.
Savaş, V. F. (2007). Anayasal İktisat, 4. Baskı, Ankara, İlke Yayınevi, 48.
Şen, K. (2010). Mali Kural, Bazı Uluslararası Uygulamalar ve Türkiye İncelemesi,
Bütçe Dergisi, Sayı 34, 2010/2, 35.
Şengönül, A. ve Songur, M. (Kasım 2010). Türkiye’de Mali Kural: Olsaydı Ya Da
Olacaksa, SETA - Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı,
www.setav.org, adresinden 23.11.2013’te alınmıştır.
T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, (Mayıs 2011), Avrupa
Birliği’nde Küresel Finansal Krize Karşı Alınan Önlemler ve Birliğin Rekabet
Gücünün Arttırılmasına Yönelik Girişimler: Euro Rekabet Paktı, Ankara, 16.
TBMM Araştırma Merkezi, (Kasım 2011), Bazı Ülke Anayasalarında Ekonomik ve
Mali Hükümler, 4.
Vural, İ. Y. (2007). Mali Disiplin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Yeni Bir
Araç: Maliye Politikası Kuralları, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y.
157
(Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali
Kurallar ve Kurumlar. Ankara. Seçkin Yayıncılık, 98.
Yıllık Ekonomik Rapor 2013, Maliye Bakanlığı, 113.
Yükseler, Z. (2010). Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, TC Merkez
Bankası, Ocak 2010, 2.
Yüzbaşıoğlu, N. (2012) Anayasa ve Ekonomi, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin,
(Editörler), Anayasadan Mali ve Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık,
İstanbul, 44 - 45.
158
ÖZGEÇMİŞ
Kişisel Bilgiler
Soyadı,adı
: BUHUR, Sami
Uyruğu
: TC
Doğum tarihi ve yeri
: Kırşehir – 13/12/1970
Medeni hali
: Evli
Telefon
: 0539 552 24 30
Faks
: 0386 280 55 28
e-mail
: y.s.buhur@hotmail.com
Eğitim
Derece
Eğitim Birimi
Doktora
Gazi Üniv., SBE, Maliye ABD
12.10.2014
Yüksek Lisans
Gazi Üniv., SBE, Maliye ABD
13.04.2011
Lisans
Gazi Üniv., İİBF, Maliye
19.06.1998
Lise
Kırşehir Lisesi
1988
Mezuniyet Tarihi
İş Deneyimi
Yıl
2007-devam ediyor
Yer
Ahi Evran Üniversitesi
Ahi Evran Üniversitesi
Görev
Öğretim Görevlisi
Büro Yönetimi ve
Yönetici Asistanlığı
Bölüm Danışmanı
2007 - 2011
Ahi Evran Üniversitesi
Müdür Yardımcısı
2007 - 2010
Ahi Evran Üniversitesi
Staj Komisyonu
1996 – 2006
Karacan Akademi
Usta Öğretici
1994 -1996
MESTAŞ
Muhasebeci
Yabancı Dil
İngilizce
159
Yayınlar
BUHUR, Sami; “Ecrimisil Alacakları İle İlgili Düşündürücü Bir Uygulama Örneği”, E
– Yaklaşım, Temmuz 2013, Sayı: 247, Sayfa: 591 – 593.
BUHUR, Sami; “Danıştay Kararları Işığında Ödeme Emri ve Ödeme Emrine
İtirazın İncelenmesi”, Vergi Dünyası Dergisi, Mayıs 2013, Yıl: 32, Sayı:
381, Sayfa: 111 – 114.
BUHUR, Sami; “Uzlaşma Müessesesinin Uygulama Sonuçları Üzerine Kısa Bir
Değerlendirme”, E – Yaklaşım, Mart 2013, Sayı: 243, Sayfa: 638 – 643.
BUHUR, Sami; “Özelleştirme Uygulamalarının Kamu Finansmanı Açısından
Değerlendirilmesi” Vergi Sorunları Dergisi (Gelir Kontrolörler Derneği),
Mayıs 2011, Sayı: 272, Sayfa: 222 -228
BUHUR, Sami; “Türkiye’de Tarım Sektörüne Yönelik Özelleştirme Uygulamalarının
İncelenmesi Ve Değerlendirilmesi” Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2011
BUHUR, Sami; “Tarımsal Destekleme Ödemelerinin Bütçe İçerisindeki Payının
Analizi” Vergi Sorunları Dergisi (Gelir Kontrolörler Derneği), Mayıs 2010,
Sayı: 260, Sayfa: 166 – 175
Hobiler
Seyahat etmek, tenis oynamak, satranç oynamak, yüzmek, kitap okumak.
GAZİ GELECEKTİR...
SAMİ BUHUR
MALİYE ANABİLİM DALI
T.C.
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
DOKTORA
TEZİ
TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ
GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL
BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ
SAMİ BUHUR
EYLÜL 2014
MALİYE ANABİLİM DALI
EYLÜL 2014
Download