Kamu politikalarının oluşturulması bir süre
advertisement
ÖZET: “Kamu politikalarının oluşturulması bir sürece bağlıdır. Sorunun belirlenmesi, politikaların saptanması, uygulanması ve değerlendirilmesi olmak üzere birbirini tâkip eden aşamalardan oluşmaktadır. Ancak kamu politikalarının oluşturulmasında önemli olan bir boyut, bu sürece dâhil olan aktörlerle ilgilidir. Bu süreçte öncelikli olarak resmî ve sivil aktörler karşımıza çıkmaktadır. Resmî aktörler arasında parlamento, hükümet yer alırken gayri resmî aktörler arasında diğer paydaşlar vatandaşlar, sivil toplum kuruluşları ve medya yer almaktadır.” ANAHTAR KELİMELER: Kamu politikası, medya, hükümet, parlamento. ABSTRACT: “The creation of public policies depends on a process. The determination of the problem consists of phases that are mutually dependent, including the identification, implementation and evaluation of policies. But an important dimension in the creation of public policies concerns the actors involved in this process. In this process, primarily the official and civil actors are opposed. While official actors include parliament, government, informal actors include other stakeholders, citizens, non-governmental organizations and the media. “ KEYWORDS: Public policy, media, government, parliament. Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 59 GİRİŞ Kamu Politika oluşturma sürecine katılan katılımcıların, gerek resmi gerek gayrı resmi olsun kuşkusuz hepsi tüm politika ve karar alma aşamalarında yer almamakta; her birinin karar alma süreçlerine etkisi farklı düzeylerde olmaktadır. Kamu politikası sürecinde rol oynayan aktörlerle birlikte, politika aktörlerin içinde bulunduğu tarihsel koşulların da analize katılması önem taşımaktadır. Kamu Politika oluşturma sürecinin içinde geliştiği ortam çeşitli açılardan değerlendirilmelidir; çünkü kamu politikası incelemesi çevreden bağımsız olarak yapılamaz. Kamu politikası sürecinin kapsadığı iki alan vardır: Birincisi politikalarla ilgili olarak bir kısım baskı gruplarının devleti etkilemek ve pazarlık yapma amaçlı çabaları; ikincisi hem seçilmiş hem de atanmış politikacı, bürokrat ve diğerleri tarafından devlet içinde gerçekleştirilen faaliyetler1. Demokratik ülkede bir tarafta toplum içinde seçmenler, baskı grupları ve medya kamu politikası sürecinde rol oynarken; diğer tarafta seçilmiş ve atanmış bürokrasi ile birlikte siyasal partiler, hükümet, parlamento ve yargı rol oynamaktadır2. Demokratik ülkelerde kamu politikası oluşturma süreci anayasa ve 1 Hıll, M. (1997) The Policy Process İn The Modern State, London, Prentice Hall, s.110. 2 Kraft, M. E. and S. R. Furlong (2007) Public Policy, Washington DC, CQ Press, Munger, M. C. kanunlarda tanımlanmıştır. Bir ülkelerde politika oluşturma sürecinin karar alma aşamasında yer alanlar halk tarafından seçilmiş kişilerdir. Bu anlamıyla, yasama ve yürütme organları politika oluşturma sürecinde yer alan birincil aktörlerdir. Diğer taraftan, atanmış kamu görevlilerinden oluşan ve yönetimin uygulayıcı uzvunu teşkil eden bürokrasi de politika oluşturma sürecinde önemli bir rol üstlenir. Genelde kamu politikası oluşturma sürecinde; bir tarafta seçmenler, sivil toplum kuruluşları ve medya pozitif veya negatif rol oynarken, diğer taraftan seçilmiş-atanmış bürokrasi ile siyasi partiler, hükümet ve parlamento yer almaktadır3. Kamu yönetimi; kamu politikası sürecinde hem şekillendirme aşamasında hem de uygulama aşamasında asli fonksiyonları yerine getirmektedir. Modern toplumdaki bürokratik örgütlenme, politika kararlarının alınması noktasında yasal mevzuatın hazırlanmasında teknik destek sağlamaktadır. Aynı zaman da kamu politikalarının hemen hemen tamamı bürokrasi tarafından yürütülmektedir4. Kamu politikalarının ortaya çıkış sürecine bakıldığında özellikle toplumsal sorunların gündeme gelme noktasında toplum kadar siyasilerin ve kamu görevlilerinin de önemli katkısı bulunmaktadır. Demokratik ülkelerde idari bürokrasinin, siyasi bürokrasiye bağlı çalışması ve emrinde olması en doğal durumdur. Türkiye gibi ülkelerde atanmış bürokrasi, ülke yönetiminde ve kamu politikaları sürecinde bazen siyasilerin de üstünde önemli rol oynamaktadırlar5. 1. Kamu Politikası Aktörleri Kamu politikası üretim süreci, devletin dışında “örgütlerarası” bir etkileşimin söz konusu olduğu bir kavramdır. Hanf’a göre; politika üretim süreci, toplum ve devletin farklı boyut ve alanlarından bir çok sayıda ve çeşitte kamusal ve özel aktörü içerir.”6. Kamu politikası toplumun beklentilerine göre ya da yukarıdan aşağıya doğru bir şekilde oluşturulmakta3 H. Hüseyin Çevik,Kamu Politikası, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2003, s. 145. 4 Çevik, age., 2003, s.146. 5 Lipsky, M. (2005). Street-Level Bureaucrats as Policy Makers. Shafritz, J.M., Layne, K.S., ve Borick, C.P (Ed) Classics of Public Policy. New York, Pearson/ Logman, s. 51-61. 6 Driessen P.P.J, Glasbergen, P. ve Verdaas, C.., 2001: s. 323 Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 60 dırlar. Bu süreçlerde kamu politikalarının oluşturulmasında sivil ve resmî aktörler (vatandaşlar, baskı grupları, hükümet, siyasî partiler, medya, düşünce üretim kuruluşları ve uluslararası aktörler ) belirleyici bir rol oynamaktadırlar7. Kamu politikası için siyaset bilimi ve kamu yönetimi ile ilgilenenler değişik tanımlar getirmişlerdir. Bunlardan bazıları çok genel ve kapsamlı tanımlardır: “Kamu politikası, bir kamu kuruluşunun çevresiyle ilişkisidir.” veya “Kamu politikası, kamu yönetiminin yapmayı ya da yapmamayı seçtikleri her şeydir8 gibi genel tanımlar bunlara örnektir. Bu tanımlarla kamu kuruluşlarının yapmayı veya yapmamayı tercih ettikleri her türlü işlem ve faaliyeti kamu politikası kapsamına alınmaktadır. Daha teknik bir yaklaşımla Rose, kamu politikası ile ilgili olarak “Az veya çok birbirine bağlantılı uzun bir faaliyetler serisi ve ilgili taraflar için bu bağlantılı faaliyetlerin ortaya çıkardığı sonuçlar olarak düşünülmelidir.” demektedir9. Kamu politikaları bir süreçtir ve anlaşılır bazı özelliklere sahiptirler. Politika sorunları, karar alma, kararların uygulanması, kamu politikasını belirleyen aktörler ve benzeri özellikler kamu politikasını diğer idari faaliyetlerden ayırmaktadır10. Kamu politikası sürecinde , amaçlar kadar davranışları da kapsamaktadır. Politika, olumlu bir hareketi içerdiği gibi hareketsiz sessiz durmayı da içerir. Kamu politikaları önceden tahmin edilen veya edilemeyen sonuçlara sahiptir. Kamu politikası amaçlı hareketler bütünü olarak tanımlanmıştı. Ancak bazen amaçlar önceden açıklanmayıp sonraya bırakılabilir. Politika bir süreç içinde işler ve ortaya çıkar. Kamu politikası kamu kuruluşları için önemli roller içerir11. Kamu politikası sürecinin kapsadığı iki alan vardır: Birincisi politikalarla ilgili olarak bir kısım baskı gruplarının devleti etkilemek ve pazarlık yapma amaçlı çabaları; ikincisi hem seçilmiş hem de atanmış politikacı, bürokrat ve diğerleri tarafından devlet içinde gerçekleştirilen faaliyetler12. Bu alanları resmî aktörler ve 7 Çevik, age., Ankara, 2003, s. 145. 8 Dye, T.R. Understanding Public Policy, 2002, s.3 9 Rose, R. Policy Making İn Great Britain , London, Macmillan, 1969 10 Jenkıns, W. Policy Analysis; 1978, s.34 11 Hogwood, B.W. And L. A. Gunn , s.19-24. 12 Hıll, M. The Policy Process İn The Modern gayriresmî aktörler olarak adlandıranlar vardır. Ayrıca kamu politikasında rol oynayan devlet içindeki grupları (kurumlar) politika ağları (policy networks) ve toplum içindeki sosyal grupları politika toplulukları (policy communities) olarak ayıranlar da vardır13. Demokratik bir ülkede bir tarafta toplum içinde seçmenler, baskı grupları ve medya kamu politikası sürecinde rol oynarken; diğer tarafta seçilmiş ve atanmış bürokrasi ile birlikte siyasal partiler, hükümet, parlamento ve yargı rol oynamaktadır. Özellikle küreselleşmenin evrensel bir olgu hâline geldiği günümüzde rol oynayan aktörlere uluslararası aktörleri de ekleyerek bunların da önemli roller oynadığını söylemek mümkündür. Burada resmî ve sivil (gayriresmî) aktörler ile uluslararası aktörler ayrı ayrı ele alınacaktır14. Kamu politikası sürecinde politika oluşturmada, uygulamada ve değerlendirmede yukarıda anlatılan devlete ait resmî kişi ve kurumlar kadar toplumda bulunan ve sivil aktörler şeklinde ifade edilen devletle herhangi bir bağı olmayan kişi ve kurumlar da rol oynamaktadırlar. Modern toplumda örgütlenme çok gelişmiş ve bireyler bir araya gelerek hem birey olarak hem de amaç birliği oluşturmuş gruplar olarak kendilerini ilgilendiren kamu politikalarında en geniş anlamda devletle ya da hükûmetle veya ilgili kamu kurumuyla temasa geçerler15. Kamu politikası sürecinde rol oynayan gayri resmi aktörlerin başlıcaları siyasal partiler, bireyler(vatandaşlar), baskı grupları ve medyadır. 1.1. Siyasi Partiler Kamu politikası oluşturma sürecinde siyasal partilerin rolü önemlidir. İktidardaki parti ya da koalisyon olması halinde iktidardaki partiler kamu politikalarının belirlenmesinde başlıca rolü oyState, London, 1997,s.110. 13 Smith, G. and D. May; 1997, ss. 163-174. 14 Analyzing Public Policy, Washington, DC., CQ Press, Kingdon, J.W. 2001, New York 15 Gupta and Kingdon; 2001, 2003 16 Nuray Keskin, Türk Kamu Yönetimi, Türk Kamu Yönetimi, Ondokuz Mayıs Üniversitesi İİBF,Samsun, 2014,s. 2 17 Sakal, M.,” Siyasal Karar Alma Sürecinde Yeralan Aktörler ve Rolleri”, İ.İ.B.F. Dergisi, 13(1):1993, ss.211-230. 18 Anderson, J.E. Public Policy Making. London, Thomas Nelson And Sons Ltd. 2003,s. 44 narken, parlamento içi veya dışı muhalefet partileri de bu süreçte iktidar partisine etki yapmaya çalışır16. Kamu politikasının aktörlerinden diğeri olan muhalefet partileri, kamu politikasının üretim süreçlerine en pratik şekilde etki etme imkânına sahip olan gruplardır. Muhalefet partileri; varoluş amaçlarının bir gereği olarak, iktidar partisi ve dolaylı olarak devletin öncülüğünü yaptığı kamu politikasına karşı olumsuz bir tutum takınırlar. Hükümet ile vatandaş arasında bir bağ görevi gören siyasi partiler, çeşitli propaganda ve örgütleriyle seçmenlerin parti programları hakkında bilgi sahibi olmalarını sağlarlar17. Siyasal partilerin devletin içinde mi, yoksa toplumun içinde mi konuşlandığı hususu tartışma konusu olabilir. Ancak siyasal partiler, aynı siyasal görüşte olan insanları bir araya getirerek siyaset yapma imkânı sağlayan demokratik kurumlardır. Diğer yandan siyasal partiler devleti yönetmeye talip olan kurumlardır. İktidara geldikleri zaman siyasal iktidarın kullanıcısı ve yöneticisi olarak devleti yönetmeye başlarlar. Bu yönüyle toplumdan kaynaklanmalarına rağmen parlamentoda (yasama organında) veya yürütmede (devletin içinde) yaşamlarını sürdürürler. İktidardaki parti kamu politikalarının belirlenmesinde başlıca rolü oynarken parlamento içi veya dışı muhalefet partileri de bu süreçte iktidar partisine etki yapmaya çalışırlar. Bunu yaparken her iki tarafta toplum adına yaptıklarını düşünmektedirler. Ayrıca iktidara gelen siyasal parti aynı zamanda kamu personelinin de yönetiminde sorumlu hâle gelmektedir18. Demokratik toplumlarda siyasete atılmış kişiler, toplumun çeşitli kesimlerini ülke yönetiminde temsil etmenin ötesinde son kertede kendi çıkarlarını toplumsal çıkarların üzerinde tutan rasyonel bireylerdir. Ancak, siyasi partilerde karar alıcı konumunda, üst düzey yöneticiler olarak görev yapan ve bu makalede “siyasi elitler” olarak adlandırılan bu zümre, parti yönetimini ele geçirdikten sonra partinin tabanına ve daha geniş anlamda topluma karşı üstün bir konuma yerleşmektedirler. Bu yönüyle kamu politikaları analiz edilirken ülkedeki siyasal kültürün en önemli aktörlerinden olan siyasal partilerin yapısı (güç dengeleri) ve parti politikalarının ele alınması yararlı olacaktır19. 1.2. Bireyler (vatandaşlar) Her bir vatandaşın tek başına kamu politikaları üzerinde etkili olacağını dü19 Birçok partide alt sınır %20 iken, iktidara gelmeden önce parti içi demokrasiyi kendisine şiar edinen AKP’de salt çoğunluğun imzası gerekmektedir. Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 61 şünmek gerçekçi bir yaklaşım olmayabilir. Buradaki en büyük sorun temsili demokrasinin krizidir. Temsili demokrasilerde vatandaşların siyasal iktidar üzerindeki denetim ve yönlendirme imkanları sınırlıdır. Dört veya beş yıllığına seçilmiş bir hükümetin değiştirilmesi veya uyarılması için bir sonraki seçimin beklenmesi gerekmektedir. Öte yandan toplum genel olarak kamu politikası süreci hakkında yeterli bilgiye sahip değildir. Demokratik toplumlarda bu sorunlara çözüm bireylerin örgütlenerek baskı gruplarını oluşturmaları şeklinde bulunmuştur. Böylece bireyler kamu politikası sürecine örgütlü oldukları toplumsal yapılar aracılığıyla etki edebilmektedirler20. Kamu politikası aktörlerinin en önemlilerinden biri de siyasi partiler içerisinde seçmen nitelikleriyle değinilen “vatandaş”lardır. Vatandaşların kamu politikası üretim sürecine etkide bulunmasının en önemli aracı ise “demokrasi”dir. Demokraside, tek başlarına politika üretim sürecinde etkili olamayan vatandaşlar, seçimlerde oy kullanarak iktidarı ve meclise girecek diğer partileri belirlerler. Totaliter rejimlerde bireylerin bu sürece etkide bulunması beklenemez bir durumdur. Doğrudan demokrasinin uygulamadaki zorluklarından dolayı bugünkü modern toplumlarda temsili demokrasi uygulanmaktadır. Temsili demokrasilerde seçimlerin dört veya beş yılda bir yapılması, vatandaşların bu kamu politikası üretim sürecine katılmasını zorlaştırmaktadır. Hükümetin değiştirilmesi ya da bir konuda hükümete gözdağı verilmesi için diğer seçimler beklenmek zorundadır. Vatandaşlar, kamu politikasının diğer aktörlerini de oluştururlar. Çeşitli alanlarda, çeşitli amaçlarla kurulan STK’lar da aynı amaçla bir araya gelen vatandaşlardan oluşmaktadır21. 1.3. Baskı Grupları/ Sivil Toplum Örgütleri Çeşitli toplumsal kesimlerin (işçiler, memurlar, öğretmenler, sağlık çalışanları, mimarlar-mühendisler, avukatlar, iş adamları, esnaf ve tüccarlar, vb.) talepleri, ihtiyaçları ve sorunlarının devle- te aktarılmasında sivil toplum örgütleri öncülük yaparlar. Sendikalar, dernekler, vakıflar, kooperatifler ve meslek örgütlerinin kamu politikası sürecine etkileri ülkelerin demokrasi kültürüyle yakından ilgilidir. Batılı demokrasilerde sivil toplum örgütlerinin çok etkili oldukları ve siyasal iktidarlar üzerinde ciddi baskı uygulayarak kamu politikası sürecinde önemli rol oynadıkları görülmektedir22. Batılı demokrasilerde baskı gruplarının çok etkin oldukları ve yönetimler üzerinde ciddi baskılar uygulayarak kamu politikalarının şekillendirilmesinde önemli roller oynadıkları bilinmektedir. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri gibi çoğulcu demokratik yönetime sahip bir ülkede işçileri temsil eden sendikalar, işadamlarını temsil eden işveren birlikleri ve tarımsal birlikler gibi baskı grupları kamu yönetiminden talepleriyle karar vericilerin verecekleri kararlarda ve kamu politikası oluşturmalarında oldukça etkilidirler23. Demokratik bir ülkede hükûmet ve kamu yönetimi bu kesimlerle temas hâlinde ve uzlaşma yoluyla ilgili düzenlemeyi parlamentoya sunar. Yukarıda denildiği gibi bu tür etkileşimin niteliği ülkenin siyasal ve yönetim kültürü tarafından şekillendirilir. Örneğin ülkede güçlü bir devlet anlayışı varsa devlet halkı göz önüne alır, ancak kendi düşüncesine göre politikasını oluşturur. Zayıf devlet özelliği varsa halkın isteklerine göre politikanın belirlenmesi mümkündür24. Türkiye’de, özel birliklerin ve baskı gruplarının örnekleri, dernekleri, konut ve bazı bağımsız tarım kooperatiflerini kapsar. Bu birlikler genelde resmî bir izne gerek duymadan halk tarafından doğrudan kurulurlar. Ancak yine de kurulduktan sonra ilgili bakanlıklara kayıtlarını yaptırmak zorundadırlar. Bunların faaliyetleri kendi kuruluş tüzüklerine sıkı sıkıya bağlı olmak zorundadırlar. Diğer bir deyişle, kurulduklarında kabul ettikleri tüzükleri dışında faaliyet gösteremezler. Baskı gruplarının temsilinde korporatist kanallara sahip kamusal birlikler özel kanunlarla kurulurlar. Bu birliklerin himayeci birer bakanlıkları vardır. Bu birliklerin 20 Nuray Keskin , Türk Kamu Yönetimi, Ondokuz Mayıs Üniversitesi İİBF, Samsun, 2015,s.2 21 Eryılmaz, B. “Kamu Politikası”, iç. Çevik, H. H.ve Sözen, S. (ed) Kamu Yönetimi,2013, s.133 22 Anderson, James. Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin, 1994 23 Anderson, age., 2003,44 24 Heper, M. ‘State, Democracy, And Bureaucracy İn Turkey’ İn The State And Public Bureaucracies: 1987 Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 62 kuruluşunu sağlayan ilgili kanunlar, üyelik, faaliyetler ve diğer konularda bütün detayları belirlerler25. 1.4. Medya Günümüzde Medya gündeminin oluşumunda en önemli unsur haberdir. Medya gündemi; en açık şekilde “belirli bir zaman dilimi içinde medyada yer alan olaylar ve sorunlar listesi” olarak tanımlanmaktadır. Medya; yasama, yargı ve yürütmeden sonra dördüncü kuvvet olarak kabul edilmektedir. Bunun başlıca nedeni görsel ve yazılı medyanın günlük yaşamı tamamen kuşatmasıdır. Medyanın yaptığı yayınlar hem halk üzerinde hem de kamu yönetimi (hükûmet ve bürokrasi) üzerinde oldukça etkilidir. Modern çoğulcu demokrasinin en önemli gereklerinden biri özgür basın olarak kabul edilebilir. Bu özgürlük görsel ve diğer yazılı her türlü iletişim ve medyaya genişletilebilir. Böyle özgür bir medya sayesinde yönetenler (hükûmet-kamu yönetimi) ile yönetilenler arasında (vatandaşlar-halk) sağlıklı bir iletişim ve bilgi akışı mümkün olabilecektir. Bu iletişimde medya hükûmetin yaptıklarından halkı haberdar ederek hükümete önemli bir yardım sağlar26. İçinde bulunduğumuz yıllarda görsel, yazılı ve sosyal medya günlük yaşamı tamamen kuşatmış durumdadır. Medya kamu politikaları, bu politikaların oluşum süreci ve sonuçları hakkında toplumu bilgilendirir. Öte yandan halkın talep ve ihtiyaçlarının da gündeme gelmesini sağlar. Ne var ki medyanın haberleri topluma sunarken tarafsız olup olmadığı büyük önem taşımaktadır. Medya taraflı ve toplumu yanlış yönlendiren bir tutum içinde olursa o ülkede halkın haber alma hakkıyla birlikte toplumun gerçek sorunlarının gündeme gelmesi de engellenebilir27. Son dönemlerde ise medya daha çok kendi varlığını yaratan ekonomik güç ve gücü devam ettirecek olan siyasal iktidar ile çok daha girift ilişkiler içerisindedir. Bu ilişkide sosyal medyayı geleneksel medyalardan ayırmak lazım, çünkü sosyal medyanın dinamizmi ve iletişimi geleneksel medyalardan çok daha farklı bir konsepte yer almaktadır. Toplumları 25 Dye , age., 2002, s. 3 26 Mehmet Özçağlayan , Yeni İletişim Teknolojileri ve Değişim, Alfa yayınları. İstanbul, 1998 27 Çevik, age., Ankara , 2008. ve Devletleri yöneten kişilerin yönetim eksenlerinde medya görünmeyen sihirli birincil güç durumundadır. Medya desteği ile propagandalarını yürütensiyasi partiler ileti programlarını hedef kitlesi olan toplum ve seçmenlerine medya vasıtası ile anlık zaman dilimi içerisinde ulaştırabilmektedirler. Medya’nın gücünü bilen siyasiler genelde medya ile çatışmaktan kaçınırlar zorunlu olmadıkça medya ile tartışma ortamına girmezler. Kamu politikaları bağlamında konuya bakıldığında medya tarafsız ve demokrasi gereği özgür olarak iletişimi sağlayacaktır. Bir yandan toplumun sorunlarını, beklentilerini ve taleplerini hükümete ve kamu bürokrasisine aktarırken diğer yandan hükümetin ve kamu kurumlarının bu beklenti ve talepleri karşılamasını ve yerine getirmesini topluma aktarmaktadır28. Günümüzde medyanın gelişen teknoloji ve iletişim sayesinde gücünün arttığı düünüldüğünde ilgili kamu hizmeti alanında yapılanları kendi çıkarlarına uygun olduğunda desteklemesi, uygun olmadığında eleştirmesi sonucu ortaya çıkacaktır. Bu toplumun taleplerini ve beklentilerini tarafsız şekilde devlete aktarması gereken medya açısından oldukça sağlıksız bir durum ortaya çıkarmaktadır. Gerçekten medyanın etkin rolü göz ardı edilemez. Ancak medyanın özellikle kamu bürokrasisiyle ilişkileri ve çıkar amaçlı yayınları toplumun güvenini sarsmaktadır 29. Kitlelerin bir araya gelerek kamu politikasını etkileyebileceğine inancı neredeyse tam olan kullanıcılar, sosyal medya üzerinden etkinlik oluşturmaya sıcak bakmasalar da; sosyal medya üzerinden oluşturulan etkinliklere katılım göstermektedirler 1.5. Düşünce Üretim Kuruluşları Kamu politikası aktörlerinden biri olan düşünce üretim kuruluşları genel olarak; herhangi bir kâr amacı ve yanlılık gütmeyen, araştırmalarda bulunması amacıyla oluşturulan, uzmanlar ve devletlerin ya da hükümetlerin arasında politika üretim sürecinde köprü vazifesi 28 Türkdoğan, O. Türk Toplumunda Aydın Sınıfın Anatomisi, Timaş Yayınları, İstanbul, 2003 29 Dye , age., s. 3 gören bağımsız kuruluşlardır30. Düşünce üretim kuruluşları; bilginin bir hizmete dönmesinde ileri bir aşamayı temsil eden ve günümüzde politik uzmanların , emekli politikacıların , ekonomi uzmanlarının, medyanın önde gelen isimlerinin “sığınaklarından” biri durumundadır31. Düşünce kuruluşları (think tank), araştırma, analiz ve yayınlar yapan, danışmanlık hizmetleri veren sivil toplum kuruluşlarıdır ve birçok ülkede yüksek düzeyde etkinliğe sahiptirler. “Think tank” terimi ilk kez 20. yüzyılın başında, ABD’de “akılcı yönetim” fikrinin egemen olduğu bir dönemde (1901-1917) ortaya çıkmıştır. Bilimsel araştırmaların ve uzmanların yönetimi daha akılcı ve verimli kılacağına inanıldığı, ekonominin ve devlet aygıtının planlamaya ve teknolojiye dayandırılması gereğinin sıklıkla vurgulandığı bu dönemde öne çıkan “yönetim uzmanları”, siyasetçilere danışmanlık hizmeti vermeye başlamışlardır32. Kamu politikası bakımından, bu düşünce kuruluşlarının politika üretim sürecinde, siyasi partilerin politik iddia oluşturma ve seçkinlerin dolaşımını sağlama gibi işlevleri üstlendiklerini belirtmiş, bir 30 Zariç, S. «Türkiye’de Think - Tank Kuruluşları ve Karşılaştıkları Sorunlar», 2012,s.3 31 Keskin, F. ,Think Tanklar ve Politikadaki Rolleri”, Sosyo Ekonomi Dergisi ,2005, s. 59 32 Karabulut, B. “Dünyada ve Türkiye’de Think Tank Kuruluşları”, Akademik Bakış, Cilt 4, Sayı 7, 2010. diğer işleviyle de iktidarın uzantısı haline geldiklerini vurgulamıştır. Bu çerçeveden bakıldığında, düşünce üretim kuruluşlarının tanımında yer alan “kâr amacı gütmeme” niteliği tartışmalı bir hale gelmiştir33. Bu özellikleriyle think tanklerin “çıkar amacı taşıma” niteliğine büründüğü veya bürünmeye başladığını söylemek yanlış olmayacaktır. Kelime anlamı olarak “think tank”; düşünce kuruluşu anlamına gelmekle birlikte, araştıran, analizler ve yayınlar yapan, danışmanlık hizmetleri gerçekleştiren politika enstitüsüdür. Bu politika kuruluşları, toplumda var olan ihtiyaçların saptanmasında, giderilmesi için öneriler ortaya konmasında, projeler haline getirilmesinde ve karar vericilerin dikkatine sunulmasında demokratik aktörler olarak nitelendirilmektedir34. Genel yargı ve algıya rağmen, kamu politikası sürecinde bu kurumun etkili olmadığı da kesin olarak söylenemez. Karar verme sürecinde danışmanlık kurumundan yararlanan yöneticiler ve bu işi bilgi donanımıyla iyi bir şekilde sürdürerek götüren uzmanlar da vardır. Bu çerçeveden, suiistimallere maruz kalsa dahi, halen gelişmekte ve kendine kamuda istihdam alanları açmakta olan bu kurumun aktör olarak ele alınması doğru olacaktır. Kamu politikası alanında çalışan bilim adamları genellikle bu sürecin basamaklarını belirleyen bir model kullan33 Keskin, age., 2005, s. 58 34 Karabulut, age., 2010., s.7 Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 63 makta ve bu modeldeki basamaklara odaklanmaktadırlar35. 1.6. Uluslararası Aktörler Gelişmekte olan ve azgelişmiş ülkelerde kamu politikalarının oluşum sürecinde uluslararası aktörler önemli role sahiptir. ABD, İngiltere, Almanya, Fransa gibi gelişmiş ülkeler ise uluslararası örgütleri yönlendirmektedir. Uluslararası aktörler ekonomi politikasından eğitim politikasına, güvenlik politikasından enerji politikasına hemen bütün alanlarda rol oynamaktadır. Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu (IMF), Birleşmiş Milletler, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD), Dünya Ticaret Örgütü, vb. kuruluşların yanı sıra çeşitli ülkelerin bir araya gelerek oluşturduğu birlikler de kamu politikalarının biçimlenmesinde etkili olmaktadır. Avrupa Birliği, Arap Birliği, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı, Kuzey Atlantik Anlaşması Örgütü (NATO) bunlar arasında sayılabilir36. Uluslararası aktörler sosyal nitelikli kamu politikalarından ekonomik politikalara dış politikadan güvenlik politikalarına kadar bütün alanlarda bir şekilde rol oynamaktadır. Özellikle ABD’deki 11 Eylül Saldırısı’ndan sonra terörle mücadelede ülkeler arası işbirliği ve dayanışma ve ortak politika üretme çabaları artmıştır. Sosyal alanlarla ilgili (çocuklarla ve aile ile ilgili) alanlarda yine UNICEF gibi birçok uluslararası kuruluş, politikaların oluşumu ve uygulanmasında müdahil olmaktadır. Yukarıda sayılanlar daha çok Birleşmiş Milletler altında çalışan kuruluşlardır. Bunların dışında ülkelerin oluşturduğu birlikler ya da organizasyonlar da ulusal politikalar üzerinde rol oynamaktadır. Kamu politikası çalışmalarında aktörleri incelerken sadece ulusal aktörleri incelemek yetmez. Aynı zamanda uluslararası aktörleri de ele almak gerekir. Özellikle de incelenen ülke gelişmekte olan bir ülke ise o ülkedeki kamu politikası oluşturulması ve uygulanmasına uluslar arası kurum ve kuruluşların etkisi daha fazla olacaktır37. İkinci Dünya Savaşı sonrası dünya ekonomisinin yönetilmesi ve yeni bir büyük krizin önlenmesi için pek çok uluslararası kuruluş kurulmuştur. Bu kuruluşlar, uluslararası finans, yönetim, küresel ticaret gibi kendi çalışma alanlarına ilişkin uluslararası normların oluşmasını sağlamaktadırlar38. Uluslararası Para Fonu , Dünya Bankası ve 1995’ten bu yana Dünya Ticaret Örgütü bunların en önemlileri olarak dikkat çekmektedirler. Küreselleşmenin 35 Dye, age.,1981, s. 24 36 Anderson, James, Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin, 1994. 37 Dye, age., 2002, s. 3 38 Coleman, 1999, s. 1 Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 64 hızlanmasıyla birlikte ülkelerin bu kuruluşlardan bağımsız hareket etmeleri giderek zorlaşmaktadır. Ülkelerin uluslararası kuruluşlara üyelikleri ve yaptıkları her bir yeni anlaşma, egemenliklerini kendi iradeleri ile sınırlandırmaları anlamına gelmektedir39. İkinci Dünya Savaşı sonrası, ekonomisini yeniden kurmaya çalışan ülkelere, kurulacak bir para fonu aracılığıyla destek sağlamak, dünya ticaretinde daralma oluşmasını engellemek ve uluslararası refahı artırmak düşüncelerini tartışmak ve bir sonuca bağlamak üzere ABD’nin New Hampshire eyaletinde 1944 yılında Bretton Woods kentinde düzenlenen konferansta Dünya Bankası ve IMF’nin temelleri atılmıştır40. Bu kuruluşlar, küreselleşme sürecinde özellikle geliş- mekte olan ülkelerin yeniden yapılandırılmasında önemli rol oynamaktadırlar. Uluslararası aktörler, sosyal nitelikli kamu politikalarından ekonomik politikalara, dış politikadan güvenlik politikalarına kadar bütün alanlarda bir şekilde rol oynamaktadırlar. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerin yaşadığı ekonomik sorunların üstesinden gelebilecek politikaların oluşturulmasında ve uygulanmasında Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası ve Uluslararası Çalışma Örgütü gibi kuruluşlar etkili olmaktadırlar. Sayılan kuruluşlar Birleşmiş Milletler altında çalışan kuruluşlardır. Bunların dışında ülkelerin oluşturduğu birlikler ya da organizasyonlar da ulusal politikalar üzerinde rol oynamaktadırlar. Avrupa Birliği, Arap Birliği, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilâtı, NATO bunlar arasında sayılabilir 41. Kamu politikalarının oluşturulmasında sivil aktörler belirleyici bir rol oynamaktadırlar. Sonuç olarak kamu politikası çalışmalarında aktörleri incelerken sadece ulusal aktörleri incelemek yetmez. Kamu politikası oluşturulması ve uygulanmasına uluslararası kurum ve kuruluşların etkisi daha fazla olacaktır. SONUÇ Kamu politikası yapmak, üretilen politika alternatiflerinin içerisinden en uygununu seçebilme ve uygulayabilme sanatı 39 Dye, age., 2002, s. 3 40 Erdinç Tokgöz, Dünya İktisadi Gelişme Tarihi , İmaj Yayınevi,Ankara, 2007 41 Çevik ve Demirci, ‘Kamu Politikası’ , Ankara, 2008, s.58 olduğu belirtilmiştir. Karar vericilerin işine yarayacak karşılaştırmalı ve kullanılabilir nitelikli bilgiler üretmek ise politika analizinin en temel amacıdır. Bu bakımdan, kamu politikası analizi sürekli şekilde politika sürecini şekillendirici bir etkiye sahiptir. Birçok sosyal unsurun etkisi altında şekillenen kamu politikası karar verme mekanizmaları dinamik süreçler olarak nitelenebilirler. Kamu politikası yapmanın dinamik süreçleri ve analiz basamakları bütüncül bir şekilde ele alındığında devlet, toplum, siyaset, ekonomi ve diğer ilgili disiplinler arasındaki ilişkiler isabetli bir şekilde açıklanabilir. Yapılan çalışma temelinde ortaya çıkan sonuçlara göre; vatandaşlar, STK’lar ve politikacılar medyanın sağladığı imkânların farkındadır fakat bu farklı aktörlerin sosyal medya konusundaki farkındalık düzeyleri değişiktir. Kamu politikalarının oluşturulması bir sürece bağlıdır. Sorunun belirlenmesi, politikaların saptanması, uygulanması ve değerlendirilmesi olmak üzere birbirini tâkip eden aşamalardan oluşmaktadır. Ancak kamu politikalarının oluşturulmasında önemli olan bir boyut, bu sürece dâhil olan aktörlerle ilgilidir. Bu süreçte öncelikli olarak resmî ve sivil aktörler karşımıza çıkmaktadır. Resmî aktörler arasında parlamento, hükümet yer alırken gayri resmî aktörler arasında diğer paydaşlar vatandaşlar, sivil toplum kuruluşları ve medya yer almaktadır. Egemenlik anlayışının klâsik anlamından sıyrıldığı, küresel aktörlerin ve küresel politikaların yaygınlaştığı günümüzde artık kamu politikalarının oluşturulmasında sâdece resmî ve sivil aktörler yeterli olmamaktadır. Devletlerin politikalarının belirlenmesinde uluslararası aktörler daha büyük bir rol oynamaktadırlar. Bu bağlamda, özellikle Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu, Dünya Ticaret Örgütü ve Avrupa Birliği ele alınacak ve bu aktörlerin yürütülen kamu politikalarında ne kadar belirleyici olduğu Türkiye özelinde irdelenecektir. Kamu politikaları toplumun beklentilerine göre ya da yukarıdan aşağıya doğru bir şekilde oluşturulmaktadırlar. Bu süreçlerde kamu politikalarının oluşturulmasında sivil ve resmî aktörler vatandaşlar, baskı grupları, siyasî partiler, medya, düşünce üretim kuruluşları ve uluslararası aktörler belirleyici rol oynamaktadırlar. Kelime anlamı olarak “think tank”; düşün- ce kuruluşu anlamına gelmekle birlikte, araştıran, analizler ve yayınlar yapan, danışmanlık hizmetleri gerçekleştiren politika enstitüsüdür. Bu politika kuruluşları, toplumda var olan ihtiyaçların saptanmasında, giderilmesi için öneriler ortaya konmasında, projeler haline getirilmesinde ve karar vericilerin dikkatine sunulmasında demokratik aktörler olarak nitelendirilmektedir. Oysaki, günümüzde kamu politikalarının oluşturulmasında ve uygulanmasında bu aktörlerin yanı sıra uluslararası aktörler de önemli bir yer almaktadırlar. Uluslararası aktörler, sosyal nitelikli kamu politikalarından ekonomik politikalara, dış politikadan güvenlik politikalarına kadar bütün alanlarda bir şekilde rol oynamaktadırlar. KAYNAKÇA • Anderson, James, (1994) Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin, • Anderson, J.E. (2003) Public Policy Making. London, Thomas Nelson And Sons Ltd.,s. 44 • Analyzing Public Policy, Washington, DC., CQ Press, Kingdon, J.W (2001) Agendas, Alternatives and Public Policies , New York, Longman. • Birçok partide alt sınır %20 iken, iktidara gelmeden önce parti içi demokrasiyi kendisine şiar edinen AKP’de salt çoğunluğun imzası gerekmektedir. • Gupta A, et al. (2001 )and Kingdon jw. ( 2003) • Çevik, Hasan Hüseyin, Kamu Politikası, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2003, s. 145. • Çevik, H. Hüseyin, ve Demirci, S. (2008). ‘Kamu Politikası’ Bekir Parlak (Ed) Kamu Yönetimi, Ankara: Turhan Kitabevi. • Driessen, P.P.J, Glasbergen, P. ve Verdaas, C. (2001). “Interactive Policy - Making - A Model of Management For Public Works”, European Journal of Operational Research, 128: 322-337. • Dye, T.R. (2002) Understanding Public Policy.(Tenth Edition) Upper Saddle River, Prentice Hall, s.3 • Eryılmaz, B. (2013). «Kamu Politikası», iç. Çevik, H. H.ve Sözen, S. (ed) Kamu Yönetimi. T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını, 2979, Eskişehir. • Heper, M. (1987) ‘State, Democracy, And Bureaucracy İn Turkey’ İn The State And Public Bureaucracies: A Comparative Perspective, Ed: Metin Heper, New York, Greenwood Press. • • • • • • • • • • • • • • • Hogwood, B.W. And L. A. Gunn (1984) Policy Analysis For The Real World, New York. Oxford University Press , s.19-24. Hıll, M. (1997) The Policy Process İn The Modern State, London, Prentice Hall, s.110. Jenkıns, W. (1978) Policy Analysis; Political And Organizational Perspectives, London Martin Robertson And Co Ltd., s.34 Keskin, F. (2005). «Modern Demokrasilerde Yeni Politik Seçkinler: Think Tanklar ve Politikadaki Rolleri», Sosyo Ekonomi Dergisi, 1: 45-59. Karabulut, Bilal, “Dünyada ve Türkiye’de Think Tank Kuruluşları: Karşılaştırmalı Bir Analiz”, Akademik Bakış, Cilt 4, Sayı 7, 2010 Keskin Nuray , Türk Kamu Yönetimi, Ondokuz Mayıs Üniversitesi İİBF, Samsun, 2015,s.2 Lipsky, M. (2005). Street-Level Bureaucrats as Policy Makers. Shafritz, J.M., Layne, K.S., ve Borick, C.P (Ed) Classics of Public Policy. New York, Pearson/ Logman, s. 51-61. ÖZÇAĞLAYAN Mehmet, Yeni İletişim Teknolojileri ve Değişim, Alfa yayınları. İstanbul, 1998 Rose, R. (1969) Policy Making İn Great Britain , London, Macmillan Sakal, M. (1998). « Siyasal Karar Alma Sürecinde Yeralan Aktörler ve Rolleri», Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, 13(1): 211-230. Smith, G. Ve D. May (1997) ‘The artificial debate between rationalist and incrementalist models’ M. Hill (Ed) The Policy Process, London, Prentice Hall, ss. 163-174. Türkdoğan, Orhan, Türk Toplumunda Aydın Sınıfın Anatomisi, Timaş Yayınları, İstanbul, 2003 TOKGÖZ Erdinç (2007) Dünya İktisadi Gelişme Tarihi (1914-2007), İmaj Yayınevi, Ankara Talas, M. (2011). «Sivil Toplum Kuruluşları ve Türkiye Perspektifi», Türklük Bilimi Araştırmaları Dergisi (TÜBAR): 29 Zariç, S. (2012). «Türkiye’de Think - Tank Kuruluşları ve Karşılaştıkları Sorunlar», Akademik Bakış Uluslararası Hakemli Sosyal Bilimler E- Dergisi, 31: 1-19. Göller Bölgesi Aylık Hakemli Ekonomi ve Kültür Dergisi Ayrıntı Sayı 51 Haziran 2017/ 65
