TEK-PARTİ DÖNEMİNDE KAMU BÜROKRASİSİNİN GELİşİMİ
advertisement
TEK-PARTİ DÖNEMİNDE TÜRK KAMU BÜROKRASİSİNİN GELİşİMİ Mehmet GÖKÜŞ * Özet: Cumhuriyet 'in ilk yıllarmda askeri ve sivil bürokrasi bir takım görevler üstlen­ miştir. Bu görevlerin en önemlileri ise, reformlarl geliştirerek devam ettirmek ve Ata­ türk devrimlerini halka benimsetmektir. Üstlendiği bu görevler nedeniyle hürokrasinin hukuki rasyonel bir yapılanmadan ziyade belirli hir s~vasi misyonun koruyucusu olma işlevi ön plana çıkmıştır. Burokrasiye yüklenen hu görevleri, ~vi bir şekilde yerine ge­ tirmesi için hukuki, sosyal ve mali hir takım düzenlemeler yapılmıştır. Yapılan hu dü­ zenlemeler sonucu hürokrasi tek-parti döneminde altm çağın! yaşamıştır. Bu dönemde toplumsal grup olarak bürokratlarm statü ve prestfii oldukça yüksek olmuştur. Bunun yanmda bu dönemde modern bir personel reiimi oluşturmak için bir takım çaltşmalar da yapılmıştır. Bu çerçevede yabancı uzmanlara çeşitli raporlar hazır/atarılmıştw. ikin­ ci Dünya Savaşı 'nda ortaya çıkan bir takım olumsuzluklardan hürokratlarl korumak a­ macıyla bir takım ayrlcalıklar tamnmıştır. Bu durum bürokrasinin biraz da olsun ra­ hatlamasım sağlarken halkm tepkisine yol açnuşltr. Anahtar kelimıder: Bürokrasi, hukuki, mali, GİRİş Bürokrasinin, halk dilindeki anlamı konusunda belirgin olarak görüş birli­ söz edilebilir. Fakat bilim adamları arasında bürokrasinin Ümımı konu; sunda görüş birliği bulunmamaktadır. Bürokrasİ konusunda yapı lan tanımlar bir hayli fazladır. Biz burada bürokrasi terimini~ memurlarııı görev yaptığı ve et.kİn olduğu idare cihazı ile kamu yönetimi sistemi biçiminde değerlendireceğiz. Cumhuriyetin kuruluşu, köklü bir değişimi ifade eder. Bu değişim siyasi re­ jim ve medeniyet anlayışında kendini gösterir. Tanzimarın ilaıııile başlayan Batılılaşma programı ve uygulamaları, Cumhuriyetin lider kadrnsu tarafından yetersiz görülmüştür. Bu kadronun tercihi köklü bir Batılılaşma programını uy­ gulamak olmuştur. Bu programın uygulamasıııda ise bürokrasi yoğun bir şekil­ de kullanılmıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında yeni siyasal kadro Atatürk ve arkadaşlarının teş­ kil ettiği küçük bir grubun büyüyerek gelişmesiyle oıiaya çıkmıştır. Askeri. ö­ zellikle de sivil ve dini bürokrasİni1J--büyük bir bölümü Cumhurjyet ilkelerine ğinden • Dr. Selçuk Üniversitesi iiBF Öğretim lJycsi. Amme İdare.'i; Dergi.'ii Ci/ı 33 Sayı 2 Haziran 2000. s. 23-33. t 24 Amme İdaresi Dergisi yabancı karşı olmuştur. Bu nedenle yeni siyasal ve kültürel amaçları ger­ için, cumhuriyetin temel ilkelerini benimsemiş yeni bir bürokratik yapıya ihtiyaç duyulmuştur. Cumhuriyetin ilk yıllarında böyle bir bürokratik yapı oluşturulmak için yoğun bir çalışma sergilenmiştir. Çünkü cumhuriyet dev­ rimlerinin ancak cumhuriyet ilkelerine bağlı bürokratik kadrolarla gerçekleşti­ hatta çekleştirmek rilebileceğine inanılmıştır. Bu dönemde cumhuriyet bürokrasisi iki temel misyon üstlenmiştir. Birincisi; reformları geliştirerek devam ettirmek ve yerleştirmek; ikincisi ise, ekonomik kalkınmada devletin öncülüğünü sağlamaktır. Bunun yanında devrimleri halka kabullendirme misyonu da kamu bürokrasisine verilmiştir (Eryılmaz,1997: ı 358). Bürokrasiye, yüklenen bu önemli görevler nedeniyle, devlet tarafından geniş imkanlar sağlanmıştır. Bazı hukuksal güvencelere kavuşturulmuştur. Bu imkanlar sonucu bürokrasi, cumhuriyetin ilk yıllarında toplumda gıpta edilen üstün bir sosyal statüye sahip olmuştur. Bu dönemde askeri bürokrasİden sadece cephede değil sivil yönetim kade­ mesinde de faydalanılmıştır. Ülkede en iyi örgütlenmiş bir kurum olmasının sağladığı avantajlar nedeniyle askeri bürokrasi devrim için gerekli olan idari mekanİzmanın oluşturulmasında büyük katkı sağlamıştır (Özdağ, 1991: 89). Askeri bürokrasi bu konuda Kurtuluş Savaşı döneminde de deneyim kazanmış­ tır. Sınırlara yakın bölgelerde tUmen ve kolordu komutarılan aynı zamanda va­ lilik görevini de üstlenmiştir. Bunun yanında İstanbul hükümetine sempati ile bakan vali ve kaymakamların işine son verilmesi nedeniyle ortaya çıkan açığı kapatmak için askeri bürokrasiden faydalanılmıştır (Heper, 1974: 102). Bununla beraber Cumhuriyet döneminde eleman yokluğu nedeniyle Osmanlı'dan devir alınan ve aralarında yetişmiş idarecilerin de bulunduğu geniş bir memur kadro­ sundan istifade edilmiştir. Rustow, Osmanlı İmparatorluğu'nun Harbiye mezu­ nu kurmay subaylarının yüzde 93 'ü ve Mülkiye mezunu devlet memurlarının da yüzde 85'inin imparatorluğun dağılmasından sonra Türkiye Cumh~riyeti'nde hizmete devam ettiklerini saptamıştır (KazancigiL ... : 196). Osmanlıdan devir alınan bürukratik kadroların genelolarak Batılılaşma programını uygulayacak durumda olmamaları nedeniyle yeni bir bürokratik kadro yetiştirilmesine de ka­ rar verilroiştir. Bu yeni bürokratik kadroIlun, Cumhuriyet ilkelerine bağlı olması temel ilke olarak kabul edilmiştir. Atatürk temelde biçimsel ussalIığa sahip araç niteliğinde bir sivil bürokratik kadro yetiştİrmeye çalışmış ancak bu kadronun "Cumhuriyet mefkuresine" bağ1ı olmasını da istemiştir. Böylece sivil bürokrasi gidereközsel ussallığa sa­ hip olmasının yanında bİr siyasal misyonun koruyucusu olma işlevlerini üst­ lenmesinin de k~pısını aralamıştır. 1930' ların sonuna doğru devlet-parti birleş­ mesinin sonucu sivil bürokrasi, Atatürk ilkelerinin bekçiliğini üstlenmiş verimli ve etkin olma ikincİ planda kalmıştır (Heper, 1984: 298). Tek-Parli Döneminde Türk Kamu Bürokrasisinin Gelişimi 25 Bürokrasiye verilen bu önemli görevler sonucu, tek-partinin hüküm sürdüğü dönemlerde Meclis kamu görevlilerinin (bürokrat ve subayların) hakimiyetinde olmuştur. Frey 1920'den 1946'ya kadar tüm tek partili meclislerde resmi gö­ revlilerin toplam üye sayısının yaklaşık yansını oluşturduğunu belirtmiştir. Bu oranlar; 1920'de yüzde 43, 1923'de yüzde 54, 1927'de yüzde 54, 193] 'de yüz­ de 45, 1935'de yüzde 48, 1939'da yüzde 47, 1943'de yüzde 47, i 946'da yüzde 36 olmuştur (Frey, 1975: 1ŞI -190). ' Bu dönemde Cumhuriyet devrimlerine bağlı yeni bir bürokratik kadro oluş­ için eğitime de ağırlık verilmi,ştir. Eğitimin önemi konusunda zamanın önde gelen siyasileri tarafından demeçler verilmiştir. 1939 yılında üniversite­ lerle ilgili bir kanun çıkarılarak, genç bir eğitim kadrosu oluşturulmaya çalışıl­ mıştır Harbiye ve Mülkiye mektepleri Ankara'ya nakledilmiştir. Mülkiye mek­ tebi ile yeni kurulan hukuk mektebinde Cumhuriyetin ihtiyacı olan bürokratlar yetiştirilmek istenmiştir. Yeni yüksek eğitim kurumları, Atatürk'e göre yalnızca yüksek kademe bürokrat ve hukukçular için eğitim vermekle yetinmeyecek, ay­ nı zamanda yeni devrimci ilkelerin temelini teşkil edecek ve Türkiye'nin top­ lumsal ihtiyaçlarını karşılayacak hukuki çerçevenin geliştirilmesine yardımcı olacaktır. Tonybee ve Kirkwood, bu konuda; '~Mustafa Kemal eğitim yoluyla yeni kurumlar ve fikirler kabul ettirilmedikçe devrimci reformların hiç birinin uzun ömürlü olmayacağını anlamıştır" (Heper, 1974: 106-107) demişlerdir. tu~ak paralelolarak büyük görevler üstlenen Cumhuriyet bürokratı, gibi kenqHerinin varlık nedenini devlete bağlamıştır. Devlet onların nihai sadakatierini ve hizmetlerini suııdukları bir kurum olmuştur. Bu nedenle devletin yaşatılması ve güçlendirilmesi, Cumhuriyet bürokratının en ö­ nemli amacı olmuştur. Devlet konusunda Osmanlıdan kalan bu mirasın önemli bir sonucu ise reform girişimlerinin elitist ve merkez eksenli olmasıdır (Sarıbay, 1985: 60-61). Bu gelişmelere Osmanlı bürokratı Bu dönemde Cumhuriyet Türkiye'sinin mgdern kurumlarını yaratacak ve olan ve önemli görevler üstlenen bürokrasinin hukuki, mali ve sosyal durumlarını düzenleyen kanunlar çrkartılarak güvenli bir çalışma ortamı oluştu­ rulmak istenmiştir. 1926 yılından başlayarak devlet memurları ile ilgili olarak çeşitli kanunlar çıkartılmıştır. Bu kanunlar kurumsal bir yapı oluştururken, dü­ zenli hizmet şartlarını ve maaş durumunu düzenlemeye yönel ik olmuştur. Cum­ huriyetin ilk yılları, toplumsal statü açısmdan bürokrasinin "altın dönem"i ola­ rak nitelendirilebilir. Bu dönemde toplumsal grup olarak bürokratların statü ve prestiji oldukça yüksek olmuştur. Cumhuriyetin ilanından, çok partili hayata ge­ çişe" kadar olan dönemde siyasi elitle bürokratik elit kaynaşmıştır. CHP yöneti­ mi altında ülkenin siyasal seçkinleri ile özdeşleşm1ş olan bürokrasi Atatürk Devrimleri'nin topluma aşılanmasında da en etkin rolü oynamıştır. yaşatacak 26 .-Imme idaresi lJergisi Bürokratlaı-ın Sosyal Statüsü Tek-paıti döneminin ilk yıllarında bürokrasinin toplumdaki konumu açısın­ dan prestij i bir hayli artmıştır. Kuıtuluş Sava~I'11I11 öncülüğünü yapması. kuru­ lan Cumhuriyeete iktidara sahip olması ve Atatürk ilkelerinin savuııuculuğum: üstlenmesi bürokrasiye güç ve prestij kazandırmıştır. Diğer taraftan toplumda yüksek statüye sahip. laik ve batılı eğitim görmliş kişilerin başka iş alanı olma­ ması nedeniyle bürokrat olması bürokrasinin prestijini daha da artırmıştır. Mül­ kiyet sahibi sınıflar da (bu~juvazisi, eşraf vb.) bürokrasinin üst kademeleri için eğilim gösterir hale gelmişlerdir (Şaylan. 1986: 75). Toplumsal statiisü ve pres­ tiji yükselen bürokrasi milli gelirden daha Üızla payalmaya başlamış. Fakat tek­ parti döneminin son yıllarında biirokrasinin toplumsal konumunda ve statiisiin­ de bir gerileme ortaya çıkmıştır. Bu döne:nde memurluk itibarlı bir meslek ve çekici bir uğraşı alanı olmuş­ tur. Gerçektende devlet memurluğu, ekonümik yöndl.:n az gelişmiş o günkü toplumsalortamda eıı sağlam ve güvenilir bir geçiın kaynağı olmuştur. Fakat bu gelişmeler İkinci Dünya SavaŞ'ından itibaren hızını kaybetmiştir. Savaşın sı­ kıntılı yıllarında hükümetin bürokrasiye ayrıcalık tanıyan bir dağıtım ve fıyat politikası uygulaması bürokrasi ile halk zıtlaşmasını daha da aı1ırmıştır. Fakat hükümetin bu desteğine rağmen Savaşın ekonomik baskısından bürokrasi de et­ kilenmiş ve memurların ekonomik durumları hızla bozulmuştur. Bl1na karşılık orta ve alt sın ıflarda ve özel! ikle kırsal bölgelerde bürokrasinin yüksek prestij i devam etmiştir. Günümüzde de devam etmektedir. Bürokratların Hukuki Durumu 1924 Anayasası ~nın 93. maddesi, bütün memurların nitelikleri. hakları, gö­ revleri, maaş, ödenek, atama ve işten çıkartılınaları. görevde yükselmelerinin ö­ zel bir yasayla düzenlenmesi ilkesini getirmiştir (Öktem. 1992: 86). Bu ilkenin ışığında, ı 926 tarih ve 788 sayılı Menuırin Kanuıııı'nu. 1927 tarihli Maaş Ka­ nunu izlemiş ve daha sonra Türkiye'de ilk defa "barem" sistemini getiren 1929 tarih ve 1452 sayılı Teadül Kanunu çıkarılmıştır Ardından çıkan 1939 tarih ve 3656 sayılı Memur Aylıklarının Tevhit ve Teadtilii Kanunu, memur aylıklarınııı esaslarını tespit etin iştir. i ı 08 sayılı Maaş KanLıillI. 6245 sayılı Harcırah Kanu­ nu, DDY memurları ile ilgi i i 2827 sayılı kanun. subay ve askeri memurlarla i l­ gili 1453 sayılı kanun ve iktisadi devlet teşekkülleri personeli ile ilgili 3659 sa­ yılı kanunlar memur rejiminin çeşitli yönlerini düzenleyen yasalar olarak ortaya çıkmıştır (Tutum, ı 968: 32). Bütün bu çabalar kamu personelini huku~,; ve mal i statüsUnü belli esaslara bağlamak, uygulanan yöntemlerde. haklarda ve sonllıl­ luluklarda biri ik sağlamak açısından öneml i gel işmeler olarak görü lebi lir. Cumhuriyet döneminde memurlar hukukuna ilişkin ilk düzenleme olan Me­ murin Kanunu, personel rejiminin genel bir statü içinde düzenlenmesi, gerek Tek-Parti Döneminde 7i'irk Kamu Bürokrasisinin Gelişimi 27 personel idaresi prensiplerine ve gerek o zamanki şartlara uygunluğu bakımın~ dan yeterli bir kanun olmuştur. Çıkarılan kaıııııılar, Cumhuriyet personel idare­ sinde bir kariyer sisteminin oluşturulması, devletin yüklendiği kamlı hizmetleri­ ni karşılayacak bir memur rejiminin oluşturulmasını amaçlamıştır. Memurin .Kanunu, kariyer sistemini kabul etmiştir. Memuriyete girmek için belli biröğrenim koşulu, sınavdan geçme ilkesi ve meslekte yükselme esasını getirmiştir. Kanun sınıflandırma sistemini ise kabul etmemiştir. Bueksiklik per- ' sonel rejiminin asli karakterindeil uzaklaşmasımi neden olmuştur. Memurların aylıkları bakımından asli maaş (gösterge) ve emsal (katsayı) dikkate ~lınmıştır. 788 sayılı kanun sosyal yardımlara da yer vermiştir. Bir dereceye kadar liyakat sistemini kabul ettiği de söylenebilir. Çünkü yeterlilik smavı getirilmiş, bu ko­ nuda belli bir eğitim koşulu aranmıştır. Sicil sistemi benimsenerek açık bir di­ siplin rejimi öngörülmüştür. Memurların siyasetle ve ticaretle uğraşmaları ya­ saklanmıştır (Adal, 1968: 43-45). Ancak getirilen nispi düzenlemeler ve ayar­ lamalar ülkenin hızla değişenkoşullarına ayak uyduramamış ve zamanla perso­ nel sistemin bünyesinde önemli aksaklıklar ortaya çıkmıştır. Özellikre ikinci Dünya Savaşı ve sonrası dönemlerde memuriyet rejimi tam anlamıyla bozul­ muştur. Her yönden içinden çıkılmaz bir karmaşıklığa sürüklenmiştir. Personel sistemi sorunlarına çözüm getirebilmek amacıyla, yedi ve yabancı uzmanlara çeşitli raporlar hazırlattırılmıştır. "Türkiye'nin İktisadi Bakımmdan Umumi Tetkiki" adı ile bir rapor hazırlanmış, Atatürk'e sunulmuştur. Bu rapor­ da. kamu personelinin genel durumuna yer veriiniiş, mevcut aksaklıklar ve çö­ züm yolları ortaya konulmuştur. Bu çalışmaların devamı. olarak i 949'da "Dev­ let Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Çalışma Esasları Hakkında: Rapor" (Neumark Raporu) "az memur yeterli maaş" ilkesini. önermiş, memur sayısı ile nitelikleri arasında denge kurulması gerektiğini belirtmiştir. M. W. Thornburg Raporu'nda ise yetenekli uzman ve danışman ihtiyacı belirtilmiş. Bozuk yöne­ timin verimsiz sonuçlara neden olduğunu vurgulamıştır (Öktem, ı 992: 87-88). 1943 yılında idarenin ve personel rejiminin islahı için parlamentoda bir komis­ yon kurulmuştur. Akademik kariyerden ve idareden gelen mi lIetvekillerinden oluşan bi'r komisyon memur rejimi ile ilgili bir çalışma yapmıştır. Fakat bürok­ rasinin üst kademeleri ve meclisteki tutucu grupların engellemeleri nedeni ile bu çalışmadan olumlu sonuç alınamamıştır (Ada!' ı 968: 51). Yapı lan bu çalışmalar iyi bir personel rejimi oluşturmak ve mevcut sorunlara çözüm getirmek ama­ cıyla yapılmıştır. Fakat bu çalışmalar uygulamaya konmamış raflarda kalmıştır. Bürokratların Mali Durumu 1927 tarihli Maaş Kanunu ile memurlara maaş ödenmesi bir düzene bağlan­ Ancak 1929 yılına kadar memur maaşları bir sisteme bağlanamamıştır. Bunlar 4 liradan başlayarak 155 lirada biten 53 derecelik bir sistemden oluş­ muştur. 1929 yılmda ilk barem kanunu kabul edilerek memur maaşlarına önemli mıştır. 28 Amme idaresi Dergisi miktarda zam yapılmıştır. Maaşları kırk ile altıyüz lira arasında değişen 20 de­ rece tespit edilmiştir (Sencer, 1989: 52). Barem Kanunu, memurları kıdeme gö­ re belli gnıplara ayırmış ve aym barem sınıfında olanlar 'aym maaşı almıştır. Bu kanuna göre tespit edilen memur maaşları zamanın istikrarlı fıyatlarına göre a­ yarlanmıştır. fakat savaş yıllarında fıyatlardaki hızlı artış sabit gelirli memurla­ rın durumunu zorlaştırmıştır. 8.7.1939 tarihli Resmi Gazete'de yayınlanan 3656 sayılı "Devlet Memurları Tevhit ve Teadülüne Dair Kanun" o tarihe kadar yürürlükte olan 2.9.1929 tarih ve ı 45 ı sayılı kanunu yürürlü~ten kaldırarak devlet memurları­ nın aylıklarını yeniden düzenlemiştir. 1.9.1939 tarihinden itibaren uygulamaya konulan barem cetvelinde memurların derecelerine göre maaşları aşağıda belir­ tildiği şekilde düzenlenmiştir (Tozan ve Cevan, 1977: 8). Aylıklarının Tablo ı: 3656 Sayıı. Kanunla Tespit Edilen Memur Maaşları Brüt Derece Maaş Tutarı (TL) Derece " 9. 10. 2. 3. 600 500 400 4. 300 5. 6. 7. 8. 260 13. 210 14. 170 140 15. ı. ii. 12. Brüt Maaş Tut'lrt (TL) 120 100 85 75 ôO 50 40 KaynakTQzan, Saim' Cevan Feriha (ı (77), Kamıı Personeline Sağ/anan Mali ve Haklar (lO~()-I976), Başbakanlık Devlet Personel Dairesi, Ankara. s. 9. So.\~va/ 3656 sayılı kanunla getirilen bir diğer hüküm de, sürekli olarak Ankara'da bulunan memurlara her ay "Muvakkat Tazminat" adı altında ödenek verilmesi­ dir. Kazanç ve iktisadi buhran vergilerine tabi olmadığı gibi borç için de haciz edilemeyen bu tazminatın dereceler itibariyle aylık tutarları; 1., 2., 3., dereceler için 60 TL, 4. ve 5. dereceler için 30 TL, 6., 7., 8. dereceler için 22 TL., 9., ı O., 1 ı., 12., ] 3., dereceler için 15 TL ve ı 4., ı 5., dereceler için ise ı O TL. olarak tespit edilmiştir (Tozan ve Cevan, 1977: 10). Cumhuriyet'in ilk yıllarında pul vergisi ile damga resmi dışında aylıklardan kesilen vergiler kaldırılarak memurların ekonomik olarak rahatlaması sağlan­ mıştır. fakat ] 931 yılını takip eden yıllarda, dünya ekonomik buhranının etki­ siyle, bütçede kısıntıya gidilmeye başIamImıştır. Bu durum, memurların ücret rejimi üzerinde de olumsuz etki yapmıştır. Çıkartılan vergi kanunları ile memur maaşları da vergi kapsamına alınmıştır. Maaşlar zamanla ekonomik gelişmeleri takip edemez duruma gelmiştir (Boratav, ı 982: 45-46). J 935 yıl ından ,itibaren bürokrasinin mali kayıplarını düzeltmek için siyasi iktidar, bazı yasal ve idari girişimlerde bulunmuşsa da pek faydalı olmamıştır. Örneğin en yüksek dereceli Tek-Parti Döneminde Türk Kamu Bürokrasisinin Gelişimi 29 bürokratın aylık geliri ı 939 yılında ortalama 433 lira iken bu rakam ı 95 ı yılın­ da 779 liraya yükselmiş yüzde 80'lik bir artış söz konusu olmuştur. Fakat aynı dönemde altın fiyatları yüzde ı 90'lık bir artış göstermiştir. Bu dönemde bürok­ ratların sayısı hızla artarken toplumsal statünün en önde gelen göstergesi olan gelir düzeyi açısından hi'zla gerilerneye başlamıştır (Şaylan, i 984: 300) 3656 . sayılı kanunun ,yürürlüğe girmesinden iki buçuk yıl sonra, 30. ı. ı 942 tarihl~ Resmi Gazete'de, Memur ve Müstahdemlere Verilecek Fevkalade Zam Hak­ kında Kanun" yayınlanmıştır. Bu kanun İkinci Dünya Savaşı'nın memurlar üze­ rinde yarattığı sıkıntıları gidermek amacıyla çıkarılmıştır. Kanunun ı. maddesi­ ne göre; aylık tutarı ı 00 liraya .kadar olan memurların maaşına, vergi ve emek­ lilik kesintisi çıktıktan sonra ödenecek miktarın yüzde 2S'i, 101 liradan 170 li­ raya kadar olan maaşlara yüzde 20'si ve 170 liradan yukarı olan maaşlarada yüzde 1S'i oranında zam yapılmıştır. Bu zam kanununa göre I. derecedeki bir memurun maaşı yaklaşık 65 lira, LS. derecedeki memurun maaşı da yaklaşık 7 lira artırılmıştır. Yine İkinci Dünya Savaşı ytllarında 17.9.1943 tarihinde kabul edilen 4500 sayılı kanunla devlet memurlarına bir aylık maaşları ve olağanüstü zamlarının tutarı kadar ek ödernede bulunulması kabilI edilmiştir (Tozan ve Cevan, ı 977: 11-12). İkinci Dünya Savaşı yıllarında uygulanan politikalar sonucu halk sosyo eko­ nomik yönden çok zor durumda kalmış ve bürokratların durumu da halktan farklı olmamıştır. Siyasi iktidar, bürokrasiyi mevcut fıyat artışlarından korumak için maaşlarını artırmış. Bunun yanında piyasada sıkıntısı çekilen un, şeker, ekmek, yağ, kumaş gibi maddeleri maliyetine memurlara vermiştir. Bu maddi ve ayni yardımlar İkinci Dünya Savaşı boyunca sürmüştür. Fakat aynı zorluklar içinde olan halkın durumuna çözüm getirilememiştir. Bu nedenle siyasi iktida­ rın bürokratlara tanıdığı imkan ve ayrıcalıklara halkın tepkisi büyük olmuş ve bürokratlara cephe almaya başlamışlardır (Us, 1973: 53). Siyasi iktidarın bürokrasinin mali durumu ile ilgili çalışmaları aşırı fıyat ar­ tışları karşısında yetersiz kalmıştır. Barem kanunlarında ücretlerin fıyat değiş­ melerini takip etmesine imkan sağlayacak hükümlere yer verilmemiş olması bu durumu daha da zorlaştırmıştır. Zaman zaman memur maaşlarına zam yapılma­ sı, sürekli bir şekilde artan fıyatları yakından takip etmemesi sonucu her kurum kendi mensuplarının durumlarını düzeltmek için imkanlarının elverdiği ölçüde ilave menfaat temini, kadro derecelerİnİn yükseltilmesi, yeni yeni barem dışı kadroların oluşturulması gibi yollara baş vurmuştur. Bu durum ise memur ma­ aşlarında tam bir kargaşanın ortayaçıkmasına neden olmuştur (Ersan, 1974: 99). ikinci Dünya Savaşı'nın sona ermesiyle ekonomik ve sosyal sorunlar bir öl­ çüde ağırhğll11 kaybetmiştir. Bunun sonucu olarak savaş ekonomisine uygun o­ larak çıkartılan ve memurları korumak amacını güden ayni ve ek yardım niteli­ ğİndeki bir takım kanunlar bu dönemde yürürlükten kaldırılmıştır. 30 Amme İdaresi Vergisi Sa'vaştan sonra ilk o'larak memur maaşları 25.12.1945 tarihli Resmi Gaze­ te'de yayınianan ancak yürürlük tarihi] .1.1946 olarak saptanan 4805 sayılı ka­ nun, devlet memurlarana ait barem cetvelini değiştirmiş ve memur maaşları bir miktar yükseltilmiştir. Böylece maaşlarda yüzde 16 ile yüzde 50 arasında bir artış sağlanmıştır. Ayııı kanunla maaşlardan her ay yüzde 5 oranında emekli ke­ seneği kesilmesi de hükme bağlanmıştır. 4805 sayılı kanun bir yıl yürürlükte kalmıştır. 3 ı .12.1946. tarihinde yayııılanan 4988 sayılı kanunla memur aylıkları tekrar düzenlenmiştir. Bu kanun ek olarak iki önemli hüküm de getirmiştir. Memurtara verilmekte olan olağanüstü zam ve ayni yardımların kaldırılmasıdır. Daha önce de belirttiğimiz gibi savaş yıllarının yol açtığı ekonomik sıkıııtıları gidermek amacıyla 4178 sayılı kanunla memur maaşlarıııın net tutarının yüzde 15 ile yüzde 25 oranında olağanüstü zam yapılmıştır (Tozan ve Cevan. ı 977: 47-49). Tpk parti döneminin son yıllarında bürokrasinin mali ve ekonomik duru­ munda her hangi bir düzelme olmamış hatta daha da kötüye gitmiştir. Bunun sonucu olarak bürokrasi de yavaş yavaş iktidara karşı cephe almaya başlamış­ tır. Tablo 2: 4988 Sayıh Brüt Derece i. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Kanunla Tespit Edilen Memur Maaş Tutarı (TL) 1000 H75 750 625 550 475 400 Kaynak: Tozan, Saim - Cevan Fcriha, Maaşlan Brüt Maaş Tutarı (TL) 350 Derece H. 13. 300 250 225 200 175 14. ı50 9. lO. ii. 12. Kamıı Personeliııe SalHanan Mali ve !';o.~ya/ Ha/dar (1939-/976), Başbakanlık Devlet Personel Dairesi. Ankara. s. 4X. Bürokratların Sa)ıısal Boyutu Cumhuriyet'in başlangıç yıllarında bürokrasinin sayısal büyüklüğü küçük bir düzeyde kalmıştır. Bunun nedeni ise, devletin ancak klasik görevleri yerine ge­ tirmesinden kaynaklanmıştır. Bu yıllarda kapsamlı bir toplumsal ya da ekono­ mik devlet işlevi göze çarpmamaktadır ve bir çok bakanlık küçük bir örgüt ko­ numundadır. Fakat ülke,nin geri kalmışlığı, birçok temel hizmet ve işlevlerin devlet eliyle yerine getirilmesi zorunluluğu, bürokrasinin hızla büyümesine ne­ den olmuştur. Devletin orta tabaka için tek işveren konumunda olması, bürok­ ratların sayısının hızla artmasına neden olmuştur. Devletçilik politikasının uy­ gulanması ve KİT' lerin kurulması bu artışı daha da hızlandırmıştır (Şaylan, 1984: 299-300). Tek-Parti Döneminde Türk Kamu Bürokrasisinin Gelişim~ 31 Osmanlı İmparatorluğu, Türkiye Cumhuriyeti'ne devredilen memur miktarı tam olarak tespit edilememiştir. Ancak İmparatorluğun son zam-anlarında taşra ve merkezde bulunan toplam memur sayısı bilinmektedir. 1910 yılında, 9.l85'i merkezde, 128.353'ü taşrada olmak üzere toplam olarak 137.538 memur tespit edilmiştir. 1911 yılında bu rakam 97.225'e düşmüştür. Bunun nedeni ise jan­ darma sayısındaki azalmadır (Gülmez, 1973: 31). 1931 yılına kadar eldeki veriler tam sağlıklı bir rakama ulaşılmasını zorlaş­ tırmıştır. Ancak 1931 yılında sağlıklı bir istatistik yapılabilmiştir. Bu istatistik­ lere göre kamu görevlilerinin dağılımı şöyledir: Tablo 3: 1931 Yılı itibarı ile Kamu Görevlilerinin Dağılımı Genel Bütçeye dahilolanlar 58.1 J8 Katma Bütçeye dahilolanlar 16.818 memurları 5.180 Belediye iı Özel İdareleri 23.999 Yevmiye ile İstihdam edilenler ı 1.218 115.333 Genel Toplam Kaynak: Ada!, Hasan Sükrü ()963), Kamlı Personel idaresi, Ahmet Sait Matbaası, İstanbuL, s. 39. Bu rakamlar da gösteriyor ki Cumhuriyet'in 8. kadro durumu, Osmanlı memur kadrosunu aşmıştır. yılıııda devlet personelinin 1931-1946 yılları arasında kan1u görevlilerinin sayısal evrimi ve dağı­ lımını aşağıdaki Yıllar tablodan İzlemek mümkündür; Tablo 4: Kamu Görevlilerinin 1931-1946 Yılan Sayısal Evrimi ve Dağıhmı 1931 1938 Yüzde Yüzde Genel Bütçe Katma Bütçe İk.Oev.Teşek. İl Özel İdareleri Belediyeler Genel Toplam J 6,1 23.999 5.180 23 4,3 32.827 7.331 28AO) ı 0.589 104.115 100,0 134.779 Arasında 1946 41.2 24,3 5A 21 7.7 66.201 18.538 29.261 22.703 10t),O 222.166 Yüzde 38,4 29,8 8,3 13,2 10,2 100,0 Kaynak: GÜlmez. Mesut (1973). "Türk Kamu Görevlilerinin Sayısal Evrimi Üzerine Notlar". Amme idaresi Dergisi. Cilt 6, Sayı 3. s..B. Tablodan da anlaşılacağı gibi tek-paı1i döneminde memur sayısı iki katına çıkmıştır. 1931 'de] 04.115 olan memur sayısı 1946'da 222. ı 66'ya yükselmiştir. Katına bütçel i dairelerde 193] -1938 yılları arasındaki yüzde yüzlük artışın ne­ deni, 1931 istatistiğinde genel bütçeye dahilolan PTT Genel Müdürlüğü'nün bu 32 Amme İdaresi Dergisi dönemde katma bütçeli daireler arasına alınmasıdır. 1938-1946 yılları arasında, kamu çalışanlarının sayısının en yoğun olarak arttığı dönem olmuştur. Sekiz yıllık dönemde kamu personeli sayısı yüzde 64,83 oranında artmıştır. Ortalama yıllık artış yüzde 8'e ulaşmış. Personel sayısı iki katından fazla artan katma büt­ çeli ve iktisadi devlet teşekkülleri, bu artışın başta gelen nedeni olmuştur. Özel­ likle Devlet Demir Yolları, PTT ve Orman Genel Müdürlüğü maaşlı ve ücretli personelin bu dönemde iki kat arttığı görülmektedir (Gi.'ilmez, 1973: 33-34). Devletin yeni yeni alanlarda faaliyete geçmesinin ve toplum yapısına yeni kurulan kamu örgütleriyle daha fazla nüfuz etmesinin doğal bir uzantısı olarak, memur sayısında hızlı bir artış meydana gelmiştir. Zaman ilerledikçe Türk ka­ 'mu yönetiminin daha ayrıntılı bir yapı oluşturduğu, birçok örgüt ve örgüt bi­ rimleriyle donattidığı görülmüştür. Türkiye' de kamu kuruluşlarının sayısal evrimi incelendiğinde~ şu durum or­ taya çıkmaktadır: 1920 yılında toplam kuruluş sayısı 7 iken 1920-1946 yılları a­ rası 47 yeni kuruluş kurulmuş olup önce toplam 54, 1946 -1960 yı ii arı arasında 39 ve sonra da 93 kuruluşa ulaşılmıştır (TODAİE, 1977). Türkiye'de memur sayısının genel nüfusa oranı zaman içerisindeki gelişmesi incelendiğinde, bu oranın giderek artmakta olduğu görülmektedir. Devletin yeni işlevlerini yerine getirmek için çağdaş kamu kurumları kurması sonucu me­ murların sayıları hızla artmış. Cumhuriyet döneminde devletin her yeni yü­ kümlülüğü, her yeni işlevi, yeni yasal düzenlemeleri, yeni örgütleri ve dolayı­ sıyla yeni memur alımlarını gerekli kılmıştır. Tablo 4: 1931-1963 Yı11ar 1931 1938 1946 1963 Genel Nüfus 14.756.000 16.916.000 19.076.000 29.655.000 Yıllan Arasında Memur Başına Düşen Nüfus Sayısı Yönetsel Nüfus Yüzde Memur Başına Düşen Nüfus 104. 115 7 141,7 134.779 8 125,5 12 85,8 222.166 15 65,9 449.869 Kaynak: TÜSİAD, Kamu Bürokrasisi, TÜSiAD Yayınları. istanbul- ı 983 SONUÇ Cumhuriyet' in ilk yıllarından 1950'ye kadar olan dönemde yukarıda da be­ gibi devletin üstlendiği görevlerdeki aıiışa paralelolarak bürokratik kadrolarda sayısalolarak hızlı bir artış olmuştur. Bürokrasi üstlendiği görevler nedeniyle Cumhuriyet'in ilk yıllarında sosyal statüsü yüksek bir meslek olmuş­ tur. Ayrıca ülkenin siyasal seçkinleri ile özdeşleşmiş olan bürokrasinin Atatürk Devrimleri'nin topluma kabullendirilmesinde de etkili rol oynaması bürokratla­ ra ek bir itibar kazandırmıştır. Bu dönemde çeşiti i hukuki düzen lemelerle mo­ dern anlamda bir personel rejimi oluşturulmaya çalışılmıştİr. Bunun yanında bü­ rokrasinin ekonomik olarak ralıata kavuşmasına yönelik çalışmalar da yapıl­ lirtildiği Tek-Parti Döneminde Türk Kamu Bürokrasisinin Gelişimi 33 mıştır. Fakat bu çalışmalar ekonomik gelişmeleri takip etmediği için büyük öl­ çüde yetersiz kalmıştır. Özellikle İkinci Dünya Savaşı ve sonrasında bürokrasi ekonomik olarak bir hayli sıkıntılı günler yaşamıştır. KAYNAKÇA Adal, HasanŞükrü (1968), Kamu Personel idaresi, Ahmet Sait Matbaası, İstanbuL. Boratav, Korkut (1982), Türkiye'de Devletçilik, Savaş Yayınevi, Ankara-1982 Özbudun, Ergun (1995), "Türkiye'de Devlet Seçkinleri ve Demokratik Siyasi Kültür", Türkiyede Demokratik Siyasi Kültür, Türk Demokrasi Vakfı Yayınları, Ankara. Ers.an, Aysel (1974), "Personel Yönetimi ve Devlet Personel Uzmanlığı", Amme idaresi Dergisi, Cilt 7, Sayı 4, Aralık. Eryılmaz, Bilal (1997), "Bürokrasi ve İktidar", Yeni Türkiye Dergisi, Yı13, Sayı 13. Gülmez, Mesut (1973), "Türk Kamu Görevlilerinin Sayısal Evrimi", Amme idaresi Dergisi, Cilt 6, Sayı 3, EylüL. Heper, Metin (1974), Bürokratik Yönetim Geleneği, ODTÜ Idari Bilimler Fakültesi Ya­ yını, Ongun Kardeşler Matbaası, Ankara. Heper, Metin (ı 984) "Bürokrasİ", Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt 2, İletişim Yayınları, İstanbuL. Kazancigil, Ali ( ... ), "Türkiye'de Modern Devletin Oluşumu ve Kemalizm", Türkiye'de Siyaset: Süreklilik ve Değişim, Der Yayınları, İstanbul Öktem, M. Kemal (1992), "Türk Kamu Personel Yönetiminin Gelişimi", Amme idaresi Dergisi, Cilt 25, Sayı 2, Haziran. Özdağ; Ümit (199 ı), Ordu Siyaset ilişkisi (Atatürk ve ınönü Döneminde), Gündoğan Yayınları, Ankara. Sarıbay Ali Yaşar (1985), Postmodernite Sivil Toplum ve islam, İ letişim Yayınları, İs­ tanbuL. Sencer, Muzaffer (I 989), Türkiye'de Siyasal Partiler ve Sosyal Temelleri, Geçiş Ya­ yınları, İstanbuL. ŞayIan, Gencay (1984), "Cumhuriyet Bürokrasİsİ", Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansik­ lopedisi, Cİlt 2, iletişim Yayınları, istanbul- J 984 Şayfan, Gencay (ı 986), Türkiye 'de Kapitalizm Bürokrasi ve Siyasi Ankara. ide()il~ii, Verso Ya­ yınları, Tutum, Cahit (i 968),"Türkiye'de Personel Reform Üzerine Düşünceler, Amme Idaresi Dergisi, Cilt ı, Sayı ı, Mart. Tozan, Saim ve Cevan, Feriha (ı 977), Kamu Personeline Sa,?!;lanan Mali ve Sosyal Haklar (1936-1977), Başbakanlık Devlet Personel Dairesi Yayın No 35, Ankara. Öznur Us (1973), "Memurluk Prestiji", Amme idaresi Dergisi, Cilt 6, Sayı 3, EylüL. TüSİAD (1983), Kamu Bürokrasisi, TüSİAD Yayınları, İstanbuL. TODAİE (1977), T.c. Devlet Teşkilatı Rehberi 1976, TODAİE Yayınları, Ankara.
