DEVLET MALI - KAMU MALI Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlarla, kamunun ortak yararlanmasına bırakılan ya da Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazları ifade etmek amacıyla, yasalarda, yargı kararlarında ve öğretide çoğu zaman farklı içeriğe işaret eden ancak birbiri yerine geçebilen “kamu malları”, “devlet malları”, “idare malları”, “millî emlak”, “hazine malları”, “kamusal alan”, “devlete ait taşınmazlar, “kamu hizmetinin eşyası”, “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler”, “hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar” gibi üzerinde görüş birliği olmayan kavramlar kullanılmaktadır. Öğretideki terminolojik belirsizlikle birlikte, yasalarda da tanımlama yapılmaksızın bir kavram birliğinin sağlanamamış olması, birbirinden farklı hukuki statüye sahip taşınmazların ayrımını güçleştirmektedir. Bu kavramlar arasında bir sadeleştirmeye gidildiğinde “devlet malları”, “kamu malları”, “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler”,“hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar” kavramlarının farklılaştığı görülmektedir. Devlet ve kamu tüzel kişilerinin mülkiyetindeki gelir getirici kiralanabilir ya da satılabilir bir arsa/arazi ya da bina, devletin iradesi ile kamu hizmetine özgülenen hastane ya da ilkokul, kamunun ortak yararlanmasına açık bir park ya da deniz kıyısı gibi taşınmazların elde edilmesi, elden çıkarılması, korunması, devletin bu taşınmazlar üzerindeki yetkisi, idarece bu taşınmazların kamu hizmetlerine sunumu ve toplumun bunlardan yararlanması farklı yasal hükümlere bağlıdır. Tür ve işlevleri açısından farklı özellikler gösteren kamu ile ilişikli taşınmazları aynı hukuki rejime sokarak tek bir başlık altında toplama gayretindeki sorunlu alanlar, öğretide olduğu gibi hukuksal düzenlemeler ve yargı kararlarında da kendini göstermektedir. Kamu ile ilişikli tüm taşınmazlarla ilgili normlar, toplulaştırılmış ve kanunlaştırılmış olmadığından, üzerinde uzlaşma sağlanmış bir adlandırma, tanımlama ve sınıflandırmanın yapılamadığı bu alana ilişkin “kamu malı” kavramı tercih edilerek, bu taşınmazların “idare hukuku hükümlerine tabi oldukları”, “devir ve ferağ edilemezliği”, “kamulaştırılamazlığı”, “haczedilmezliği”, “zamanaşımı ile kazanılamazlığı”, “tapuya tescil edilemezliği”, “özel olarak korunması”, “bu mallar üzerinde sınırlı ayni haklar kurulamayacağı” gibi özellikleri ortaya konularak, kesin ve genel değerlendirmeler yapılması yanıltıcıdır. Bu değerlendirmeler aslında, kişilerin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlara kıyasen kamu mülkiyetindeki, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki ya da kamunun ortak yararlanmasına bırakılan taşınmazların genel hukuki niteliklerini belirtir. Kamu mallarına atfen ortaya atılan bu tür özelliklerin, kamu malları alt kategorileri içinde istisnalarının olduğu ya da bu özelliklerin kesin ve değişmez olmadıklarının kabulü gerekir. Bu nedenle öğretide, bir üst başlık altında sınıflandırma yapılarak, her kategorideki taşınmazın hukuki özelliklerinin ayrı ayrı incelenmesi pratik bir yöntem olarak ortaya çıkmıştır. Yasal düzenlemelerde sadece “kamu malı” kavramı, 3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun “kamu malları”nın tespitini düzenleyen 16. maddesinde açık bir şekilde sınıflandırılmıştır. Bu maddeye göre; “Kamunun ortak kullanılmasına veya bir kamu hizmetinin görülmesine ayrılan yerlerle Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan sahipsiz yerlerden: A) Kamu hizmetinde kullanılan, bütçelerinden ayrılan ödenek veya yardımlarla yapılan resmi bina ve tesisler, (Hükümet, belediye, karakol, okul binaları, köy odası, hastane veya diğer sağlık tesisleri, kütüphane, kitaplık, namazgah, cami, genel mezarlık, çeşme, kuyular, yunak ile kapanmış olan yollar, meydanlar, pazar yerleri, parklar ve bahçeler ve boşluklar ve benzeri hizmet malları) kayıt, belge veya özel kanunlarına göre Hazine, kamu kurum ve kuruluşları, il, belediye köy veya mahalli idare birlikleri tüzelkişiliği, adlarına tespit olunur. B) Mera, yaylak, kışlak, otlak, harman ve panayır yerleri gibi paralı veya parasız kamunun yararlanmasına tahsis edildiği veya kamunun kadimden beri yararlandığı belgelerle veya bilirkişi veya tanık beyanı ile ispat edilen orta malı taşınmaz mallar sınırlandırılır, parsel numarası verilerek yüzölçümü hesaplanır ve bu gibi taşınmaz mallar özel siciline yazılır. Bu sınırlandırma tescil mahiyetinde olmadığı gibi bu suretle belirlenen taşınmaz mallar, özel kanunlarında yazılı hükümler saklı kalmak kaydıyla özel mülkiyete konu teşkil etmezler. Yol, meydan, köprü gibi orta malları ise haritasında gösterilmekle yetinilir. C) Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan kayalar, tepeler, dağlar (bunlardan çıkan kaynaklar) gibi, tarıma elverişli olmayan sahipsiz yerler ile deniz, göl, nehir gibi genel sular tescil ve sınırlandırmaya tabi değildir, istisnalar saklıdır. D) Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan ormanlar, bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde, özel kanunları hükümlerine tabidir.” 3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun 16. maddesindeki kamu malları sınıflandırmasında; 1) kamunun ortak kullanılmasına ayrılan yerler, 2) bir kamu hizmetinin görülmesine ayrılan yerler ve 3) Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler olmak üzere üçlü bir sınıflandırma yapılmıştır. Öğretide ve yargı kararlarında çoğu zaman, Kadastro Kanunu’nun 16. maddesindeki kamu malları sınıflandırması esas alınmaktadır. Kamu ile ilişikli tüm taşınmazları konu alan bir sınıflandırmada, “kamu malları” üst başlığının kullanılması, kavramın zorunlu olarak Kadastro Kanunu’nun 16. maddesindeki “kamu malları” sınıflandırması içine hapsolması, bu yönüyle kamu hizmetlerinde kullanılmayan, kamunun gelir getirici nitelikteki taşınmazlarını dışlaması, devlet/kamutaşınmaz ilişkisinin niteliğini belirlemede, kapsayıcılık ve belirleyicilik yönleriyle eksik bir tercih olduğu açıktır. Bu durumda Kadastro Kanunu’nun kamu malları sınıflandırması, kamu ile ilişikli taşınmazlar arasında kamunun özel taşınmazlarının yanında ancak bir alt kavram olabilir.. Bu nedenle kamu taşınmaz kaynaklarının tümünü konu alan bir sınıflandırmada, taşınmaz türlerinin genel olarak işlevsel açıdan ağır basan yönleri dikkate alınarak, Kadastro Kanunu’nun kamu malları sınıflandırmasına, anılan taşınmazların tescil yönü ile ilgili değerlendirmelerde başvurulması yerinde olacaktır. Bunun yanı sıra “devlet malları” üst başlığı altında, “kamu malları” ve “devletin özel malları” olmak üzere ikili bir sınıflandırma üzerinde görüş birliği vardır. Anayasa Mahkemesinin 03.07.1986 tarih, 1986/10E., 1986/19K. sayılı kararına göre de “Kamu tüzelkişilerine ait taşınmazların bir bölümü doğrudan kamu hizmetine ve kamunun yararlanmasına özgülendiği halde (kamu emlaki); bir bölümü kamu hizmetine ayrılmadan gelir getirmek amacıyla kullanılabilmektedir (özel emlak). Özel emlak, kamu idaresinin, kamu hizmetine doğrudan özgülemediği, üzerinde işletme, kiraya verme ve satma gibi yetkilere sahip bulunduğu taşınmazlardır. Bunlar, kamu idarelerinin gelir kaynaklarından birini oluştururlar.” Kamu malları-devletin özel malları ayrımı paralelinde, öğretideki genel kabul görmüş Devlet malları sınıflandırmasına, diğer kamu tüzel kişilerinin sahip oldukları taşınmazlar yanında nicelik ve nitelik olarak önemli bir ağırlığı olan Hazinenin özel mülkiyetindeki ve diğer Kamu Tüzel Kişileri adına tapuda kayıtlı taşınmazlar da eklenerek, devlet malları genel sınıflandırmasının içeriği aşağıdaki şekilde belirlenebilir. DEVLET MALLARI Öğretide genel olarak kabul görmüş yukarıdaki sınıflandırmanın “Devlet Malları” üst başlığı, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının sahip oldukları mallar ile kamunun yararlanmasına doğrudan ya da yasal/yönetsel bir işlemle tahsis edilmiş tüm malları içermesi yönüyle her ne kadar birçok kavrama kıyasen kapsayıcı olsa da, “mallar” ifadesi ile tümüyle farklı yönetim usullerine tabi olan devletin taşınır mallarını da içine dâhil etmesi gerekliliği ve ayrıca “devlet” kavramı ile de idari açıdan Devlet-Hazine, kamu kurumları, yerel yönetim birimlerinden hangilerinin kapsama dâhil olup olmadığı hususunda net olmaması nedenleriyle, duraksamalara yol açacak niteliktedir. Milli Parkların, Tabiat parklarının, Tabiatı Koruma Alanlarının Kamu malları içindeki konumu Kamu ile ilişikli taşınmazları sınıflandırma gayreti esasen, özel mülkiyet rejiminin uygulanamayacağı, devir ve kullanım açısından korunaklı bir statüde olduğu varsayılan bir grup taşınmazı, kamunun özel mülkiyetinde bulunan “diğer” taşınmazlardan ayırmak amaçlıdır ki, bu grup taşınmazlar, ayrı bir kategori olarak incelenmesi gereken Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerdir. Bu çerçevede Devlet/Kamu-taşınmaz ilişkisinde karşımıza aslında iki tür taşınmaz çıkmaktadır. Bunlar, kamunun özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlardır (yerlerdir).