AB`de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma
advertisement
AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı ve Devam Eden Kısıtlamalar* Zerrin Savaşan∗∗ Özet: AB’de sığınma hakkı ve bu hakka getirilen sınırlamalar esas alınarak, ortak bir sığınma sistemi oluşturmaya çalışan AB’nin içinde bulunduğu çelişkili durumu incelenmek amacıyla, ilk olarak, sığınma hakkının temel bir insan hakkı mı yoksa devletlerin egemenlik hakkından kaynaklanan bir hak mı olduğu tartışması, teorik çerçeve ve uluslararası belgeler dikkate alınarak yapılacaktır. Sonra, AB’de ortak bir sığınma sistemi oluşturulması için yapılan çalışmalar, özellikle Maastricht ve Amsterdam Antlaşmaları ile getirilen yenilikler üzerinde durularak incelenecektir. Sığınma hakkına uygulanan 3. güvenli ülke, geçici koruma, sınır güvenlik önlemleri ve kontrol sistemleri gibi kısıtlamalar ayrıntılı olarak ele alınacak ve bu kısıtlamaların sığınmacıların haklarını etkin olarak kullanmalarına engel olduğu vurgulanacaktır. Sonuçta bir değerlendirmenin ardından, üye devletlerin kendi egemenlik alanları, güvenlikleri ve vatandaşlarının refah ve haklarına daha fazla önem verme eğilimleri ve sığınma hakkının üye devletlerin tasarrufunda olmaya devam etmesi gibi nedenlerle, AB’de etkili bir ortak sığınma sistemi kurmanın mümkün olamadığı belirtilecektir. Anahtar Sözcükler: AB, sığınma hakkı, AB ortak sığınma politikası, sığınma hakkına uygulanan kısıtlamalar. The Right to Seek Asylum in the European Union: The Purpose of Establishing a Common Asylum System and the Ongoing Restrictions Abstract: This article aims to investigate the contradictory situation of the EU, which attempts to establish a common asylum system on the basis of the right to seek asylum in the EU, and restrictions brought to this right. For this purpose, firstly, the status of the right of asylum will be focused on and then the issue of whether this right is a fundamental human right or a right stemming from the States’ sovereignty will be discussed in view of the theoretical framework and international documents. After clarifying the status of the right to seek asylum, workings aiming to establish a common asylum policy will be scrutinized, particularly focusing on the innovations created by the Maastricht and Amsterdam Treaties. After this examination, the restrictions imposed on the right to seek asylum such as safe third country rule, temporary protection, border security measures and control systems will be assessed in details and it will be emphasized that these restrictions prevent the refugees to use their rights effectively. In the * Bu makale, TODAĐE Đnsan Hakları Araştırma ve Derleme Merkezi'nin 14-15 Aralık 2006 tarihleri arasında düzenlediği "Đnsan Hakları ve Yurttaşlık" konulu konferansta sunulan bildiriler arasından seçilip, hakemler tarafından incelendikten sonra yayınlanmıştır. ∗∗ Araş. Gör., (CES/ODTÜ&Selçuk Üniversitesi), Doktora Öğrencisi (Uluslararası Đlişkiler Bölümü/ODTÜ). Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27, 2009, s. 13-34. 14 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 conclusion part of the study, after making an evaluation of all issues examined in the article, it will be stated that it can not be possible to establish an effective common asylum policy in the EU due to the reasons such as the member states’ tendency to grant more importance to their own fields of sovereignty, security and also their own citizens’ welfare and rights and the continuation of the right of asylum to be in the possession of the member states. Key Words: EU, the right to seek asylum, the EU common asylum policy, restrictions on to the right to seek asylum. SIĞI MA HAKKI I ĐTELĐĞĐ Teorik Çerçevede Sığınma Hakkı Sığınma hakkı, insan hakları-egemenlik ve karşılıklı bağımlılık tartışmalarının ortasında yer almaktadır (Lavenex, 2001: 8). Devletlerin sığınma politikalarını belirleyen ve aynı zamanda çıkmaza sokan da, egemenlik ve insan hakları normları arasındaki gerilimdir. Bu gerilimin sığınma hakkına etkisi, uluslararası ilişkiler disiplinin iki karşıt yaklaşımı olan ‘liberalizm ve realizm’ ışığında incelenebilir. Realizmde, esas olan ulusal çıkarlar, güç, ulus devlet ve güvenliktir. Bu nedenle de, insan hakları devletle vatandaşları arasında uygulanan normlardır. Bu normların ise evrensel nitelikleri yoktur. Devlet kendi içişlerini uygularken vatandaşlarının haklarını ve güvenliğini sağlamakla yükümlü iken, uluslararası alanda sadece kendi güvenliğini sağlamakla yükümlüdür. Dolayısıyla da iç işlerini uygularken vatandaşları dışında, uluslararası ilişkilerinde ise kendi güvenliği dışında herhangi bir değer- norm-hak gözetmek durumunda değildir. Bu nedenlerle de, realist teoriye göre, sığınma hakkı diğer haklar gibi devlet egemenliği kavramına bağımlıdır. Herhangi bir şekilde sığınmacıların zarar görmesi insan haklarının ihlal edilmesi, realistler için bir öneme haiz değildir. Çünkü sahip olunan haklar evrensel değerler olarak görülmemektedir. Ayrıca, sığınmacılar gönüllü göçmenlerden farklı bir statüde ele alınmadığı gibi, hem sığınmacılar hem de göçmenler barışa tehdit bir unsur olarak görülmektedir (Lavenex, 2001: 13). Bunun nedeni, realizmde, kontrolsüz göçün devletin egemenliğine zarar verebileceği, devletlerarası çatışmalara ve hatta savaşlara yol açabileceği düşüncesinin hakim olmasıdır. Uluslararası insan hakları hukukunun temelinde yatan liberal düşünceye göre ise, insan hakları tüm insanlar için (sınıfına, milliyetine, etnik kimliğine, ırkına bakmaksızın) eşit ve ortak evrensel değerlerin kabulü olarak anlaşılmalıdır.1 Đn1 Burada, Kant’ın evrensel barışı gerçekleştirmekle ilgili görüşlerine başvurulabilir. Yurdusev (1996: 53), Benhabib (2006: 36) ve Lavenex (2001: 15) Kant’ın ‘Ebedi Barış’ adlı eserinden alıntı yaparak konuyu açıklamışlardır. Buna göre, Kant’ın evrensel barışı gerçekleştirmek için önerisi, evrensel bir birlik oluşturmaktır. Bunun için de, bazı ön koşullar ve nihai koşullar belirlemiştir. Bunlardan özellikle ‘kozmopolitan ya da dünya hukukunun sınırlarının evrensel misafirlik ilkeleri ile çizilmesi gerektiğini’ belirten nihai koşul sığınma hakkı bakımından önem arz etmektedir. Bu koşula göre, yabancılar bir başka ülkede misafirlik ilkeleri çerçevesinde muamele görmelidirler, bu kişilerin yaşamlarının tehdit edildiği yere geri gönderilmemeleri AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 15 san haklarının korunması da uluslararası topluluğun ‘ortak yararı’ ve ‘ortak sorumluluğu’ olarak görülmelidir (Lavenex, 2001: 15). Bu düşüncede, bizatihi hakların sahibi ve taşıyıcısı olan devlet değil, bireydir. Bu nedenlerle de, sığınmacılar devletin egemenliğinin bir ürünü olarak görülmemektedirler. Realizmden farklı olarak, sığınmacılar gönüllü göçmenlerle bir de tutulmazlar (Lavenex, 2001: 15). Sığınmacılar göçmenlerden farklıdır, çünkü onlar kendi vatandaşı oldukları devlette mevcut olan bir tehlikeden, zulme uğrayacakları korkusundan başka bir ülkeye gitmektedirler. Bu gidiş, kaçış, bir ihtiyaçtan, korunmaya muhtaç olma durumundan kaynaklanmaktadır. Bu iki karşıt yaklaşımın incelenmesinden sonra, bu yaklaşımlardan hangisinin AB sığınma politikasında daha hakim bir anlayış olarak benimsendiği söylenebilir? Bu soruya verilecek olan cevap, AB’nin ve üye ülkelerin sığınma hakkına bakışını ve AB’nin içinde bulunduğu çelişkili durumu ortaya koyacaktır. Đşte, bu sorunun cevabının bulunması için, uluslararası belgelerde sığınma hakkının ele alınışının, AB sığınma politikasının gelişiminin ve sığınma hakkına getirilen kısıtlamaların incelenmesi gerekmektedir. O halde, bu makalede uluslararası belgelerde sığınma hakkının incelenmesi ile başlanıp, daha sonra AB sığınma politikasının gelişiminin ve sığınma hakkına getirilen kısıtlamaların incelenmesinde yarar olacaktır. Uluslararası Belgelerde Sığınma Hakkı2 Teorik çerçevede, özünde realist ve liberal kuramların çatışmasını barındıran insan hakları ile devletin egemenlik hakları ve bu haklardan kaynaklanan vatandaşlık hakları arasındaki gerilimi açıklama sorunu, sığınma hakkının niteliğinin (bir insan hakkı mı yoksa devletin egemenliğinden kaynaklanan bir hak mı olduğu) belirlenmesinde esas teşkil etmektedir. Ancak, bu konuda diğer önemli bir alan, uluslararası belgelerde sığınma hakkına verilen anlamın araştırılmasıdır. Sığınmacılarla ilgili en önemli uluslararası belge, kuşkusuz 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsüne Dair Sözleşmedir (Cenevre Sözleşmesi). Bu sözleşmede hiçbir şekilde sığınma hakkından söz edilmediği gibi, coğrafi ve tarihi açıdan da sınırlamalara yer verilmiştir.3 Ancak, sözleşmenin en önemli özelliği gerekir. Burada altı çizilmesi gereken nokta, misafirperverliğin erdemlilik- yakınlık- iyilikseverlik olarak değil, bizatihi tüm insanlara ait bir ‘hak’ olarak olarak belirtildiğidir (Benhabib, 2006:37). Sığınma konusunda yapılan uluslararası belgeler burada sayılanlarla sınırlı değildir. Burada çalışmanın kapsamına uygun olarak bazı düzenlemelere yer verilmiştir. Bu alandaki tüm düzenlemelere, BMMYK tarafından hazırlanan Sığınma ve Mülteci Konularındaki Uluslararası Belgeler ve Hukuki Metinler adlı eserden ulaşılabilir. 3 Sözleşmeye göre, 1 Ocak 1951 tarihinden önceki (II Dünya Savaşı sırasında ve sonrasında oluşan) nüfus hareketlerine yönelik bir mülteci koruması kurulmaya çalışılmaktadır(tarihi sınırlama). Sözleşmenin sadece Avrupa´da mülteci durumunda bulunanlara mı yönelik olacağı, yoksa tüm dünyadaki mültecilerimi kapsayacağı sorunu, imzacı ülkelerin takdirine bırakılmıştır(coğrafi sınırlama). Bu nedenle, Sözleşmenin 1. maddenin B. 1. fıkrasında, taraf devletlerin Sözleşmeye imza, tasdik veya katılma sırasında taahhüt ettiği yü2 16 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 bu sözleşme ile ‘mülteci’ uluslararası hukuk bakımından bağlayıcı bir tanıma sahip olmaktadır (1. maddesi a fıkrası 2.bendi).4 Spesifik olarak mültecilerle ilgili Cenevre Sözleşmesi’nde sığınma hakkından bahsedilmezken, 1948 yılında ilan edilen Đnsan Hakları Evrensel Be- yannamesi (ĐHEB) bireylerin sığınma talep etme ve sığınmadan yararlanma hakkından bahsetmektedir. ĐHEB, 14. maddede şu ifadeye yer verilmektedir: ‘Herkes zulüm karşısında başka ülkelerde sığınma talebinde bulunma ve sığınma olanağından yararlanma hakkına sahiptir.’ Ancak burada bahsedilen, bildirgenin ilk halinde yer alan talep etme ve bahşedilme hakkı (to seek and to be granted) değil, ‘talep etme ve yararlanma hakkıdır’ (to seek and to enjoy) (Lavenex, 1999: 11; Onions, 2006). Başka bir deyişle, sığınma talebinde bulunan kişi, hukuki olarak herhangi bir korumaya sahip değildir. Hukuki güvence altına alınması, başvurduğu devletin tasarrufuna bağlıdır. Devlet kendi iç hukukunu ve uluslararası hukuk çerçevesinde yaptığı anlaşmaları göz önüne alarak, bu hakkı tanıma ya da tanımama yetki ve hakkına sahiptir. Sığınmaya ilişkin uygulamalarda devletlere tavsiye niteliğinde bir takım ilkeleri belirleyen 1967 tarihli BM Ülkesel Sığınma Bildirisinin 1/3 maddesine göre de, tanımaya ilişkin koşulların tüm değerlendirmesi sığınma hakkını tanıyan devlete ait olacağı belirtilmiş ve bildirinin pek çok kısmında devletlerin takdir hakkına göndermeler yapılmıştır. Böylece, BM Ülkesel Sığınma Bildirisi sığınma hakkı verme yetkisinin devletlerin egemenlik hakkı ile doğrudan ilgili olduğunu bir kez daha göstermiş ve içerdiği hükümlerle bu anlayışı onaylamıştır (Lavenex, 1999: 11). Sonuç olarak ise, BM bünyesinde sığınma hakkının ‘bireysel bir hak’ olarak kabul edilip yasalaştırılmasına ilişkin çabalar başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Avrupa Konseyi çerçevesinde de konu ile ilgili bir takım çalışmalar yapılmıştır. Ancak, Avrupa Đnsan Hakları Sözleşmesi’nde (AĐHS) sığınma hakkından bahsedilmediği gibi, sığınma konusunda da doğrudan bir hüküm bulunmamaktadır. Konu ile ilgili gelişmeyi sağlayan, Konsey tarafından alınan karar ve kümlülükler bakımından bu ifadenin kapsamını belirten bir beyanda bulunmaları gerektiği ifade edilmiştir. B. 2´ye göre de, sözleşmeyi dar (sadece Avrupa´da meydana gelen olaylar nedeniyle) olarak kabul edenlerin yükümlülüklerini sonradan genişletebilecekleri belirtilmiştir. 1951 Sözleşmesi´ne Ek Mültecilerin Hukuki Statüsüne Đlişkin Protokolü (1967 Protokolü ya da New York Protokolü) 1/2 maddesi ile tanımdaki tarih sınırlaması ortadan kaldırılmış ve bu hükme 1967 Protokolü madde 1/son gereği çekince koyma yasağı getirilmiştir. Ancak, 1951 Sözleşmesi’ni coğrafi sınırlama ile kabul eden ülkelere, madde 1/3 gereği bu sınırlamayı devam ettirebilme imkanı tanınmıştır. 4 Sığınmacı, mülteci statüsü almaya yönelik başvurusu henüz karara bağlanmamış kişiler için kullanılan bir terimdir. Aynı zamanda henüz başvuru yapmamış veya başvurusu hakkında cevap bekleyen kişiler de sığınmacı olarak tanımlanmaktadırlar. Sığınmacı, iltica prosedürü hakkında cevap bekleyen kişidir ve prosedür sonucunda ilgili kişinin mülteci kriterlerine uygun olduğuna karar verilirse, bu kişi en başından itibaren mülteci olarak kabul edilir. Yani, mülteci statüsünün tanınması ‘bildirim’ niteliğindedir. Bu nedenle de, bu makale içinde mülteci-iltica kavramları yerine sığınmacı-sığınma kavramlarının kullanılması tercih edilmiştir. AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 17 tavsiyelerle5 Avrupa Đnsan Hakları Mahkemesinin (AĐHM) kararları olmuştur.6 Alınan karar ve tavsiyelerden ikisinde, 1961 tarihli Sığınma Hakkına Đlişkin Tavsiye Kararı’nda ve 1977 tarihli Ülkesel Sığınma Sözleşmesi’nde, sığınma hakkının bireysel bir hak olarak kabul edilmesi yönünde adımlar atılmasını sağlamıştır (Lavenex, 1999: 11-12, Sancar - Peker: 15). Fakat bu gelişmeler, sığınma hakkının bireysel bir insan hakkı olarak tanımlanabilmesini sağlamamışlar, aksine devletin bu konudaki hakkını onaylamışlardır. Tüm bu düzenlemelerde, sığınma hakkının bireysel bir insan hakkı olarak tanımlanmadığı, devletin egemenliğine bağlı bir hak olarak ortaya çıktığı görülmektedir. Ancak, burada AB Temel Haklar Şartı’ndan bahsetmekte yarar vardır, çünkü AB Temel Haklar Şartı, sığınma hakkını tek başına bağımsız bir hak olarak düzenlemek anlamında ilk uluslararası belge niteliğini taşımaktadır. Şart, sığınma hakkını ‘talep etme ve yararlanma hakkı’ olarak değil de (ĐHEB, md.14), tek başına bağımsız bir hak olarak düzenlemiştir (md.18). Şart’a göre, ‘Sığınma hakkı, 28 Temmuz 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi ve sığınmacıların statüsüne ilişkin 31 Ocak 1967 tarihli Protokol kuralları dikkate alınarak ve Avrupa Topluluğu’nu kuran Antlaşma’ya uygun olarak teminat altına alınmalıdır.’7 Bu konuda vurgulanması gereken diğer önemli konu ise, devletin sığınmacıların kendi topraklarına girişini kabulü ve onlara sığınmacı statüsünü vermesi ile ilgili egemenlik hakkını sınırlayan, bu arada sığınmacıların uluslararası alanda korunma alanını genişleten bir ilkenin de mevcut olduğudur. Bu ilke, 1951 Sözleşmesi’nin 33. maddesinde yer alan, zulüm riski olan yere ‘geri göndermeme’, (non refoulement) ilkesidir. Buna göre: ‘Hiç bir taraf devlet, bir mülteciyi, ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir sosyal gruba mensubiyeti veya siyasi fikirleri dolayısıyla hayatı ya da özgürlüğü tehdit altında olacak ülkelerin sınırlarına, her ne şekilde olursa olsun geri göndermeyecek veya iade (refouler) etmeyecektir.’ 1966 tarihli Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi ve 1984 tarihli Đşkenceye ve Diğer Zalimane, Đnsanlık Dışı veya Onur Kırıcı Muamele veya Cezaya Karşı Sözleşmede ‘geri gönderme yasağı’ mevcuttur. Avrupa Konseyi bünyesinde ise, yasağın kabulü özellikle AĐHS’nin işkence yasağı ile ilgili 3. maddesinin yorumu ile kabul görmüş bulunmaktadır (Lavenex, 1999: 13, 25).8 5 1959 tarihli Mültecilere Uygulanan Vizelerin Kaldırılmasına Đlişkin Avrupa Anlaşması, 1961 tarihli Sığınma Hakkına Đlişkin 263 sayılı Tavsiye Kararı, Baskı ve Zulüm Tehlikesi Altında Bulunan Kişiler ile Đlgili Sığınma Hakkında 14 sayılı Karar gibi. 6 AĐHM, 7 Temmuz 1989 tarihli Soering/Birleşik Krallık, 20 Mart 1991 tarihli Cruz Varas/Đsveç, 30 Ekim 1991 tarihli Vilvarajah/ Birleşik Krallık, Conka/Belçika gibi kararlarında özellikle ‘geri-göndermeme’ ilkesinin nasıl anlaşılması ve uygulanması gerektiğine ilişkin önemli açıklamalar yapmıştır. 7 Daha önce AB Anayasal Antlaşması içinde II. Bölümde yer alan AB Temel Haklar Şartı, 21-23 Haziran 2007 tarihli Brüksel Zirvesinde, Anayasal Antlaşma fikrinden vazgeçilip, Reform (ya da Lizbon) Antlaşması fikri üzerinde anlaşılmasıyla, metin içerisinden çıkarılmıştır. Şartın yasal bağlayıcılığa sahip olması Reform Antlaşmanın 6.maddesinde Şarta referans verilerek sağlanmıştır. Đngiltere, talebi üzerine Şartın iç hukukuna uygulanmasından muaf tutulmuştur. 8 Sığınmacı, mülteci statüsü almaya yönelik başvurusu henüz karara bağlanmamış kişiler için kullanılan bir terimdir. Aynı zamanda henüz başvuru yapmamış veya başvurusu hakkında cevap bekleyen kişiler de sığın- 18 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 Gigauri (2006) ‘geri göndermeme’ ilkesinin uygulanıyor olmasını ‘dolaylı bir giriş hakkı’ olarak görmektedir. Ona göre, ‘geri göndermeme’ ilkesi devletin mutlak bir kabul etmeme yetkisi olmadığını göstermektedir. Bu durumda, devlet egemenliği ile insan haklarının korunması arasında var olan ve liberal demokrasilerde paradoks haline gelen bir çatışmanın varlığından söz edilmemesi gerekir (en azından Đngiltere’de). Gigauri’ye göre, demokrasi (politik egemenlik) vatandaş haklarını ön plana almaktadır, çünkü gücünü onlardan almaktadır. Đnsan hakları kuramı ise, gücünü hukuktan almaktadır. Ancak, bu hakların uygulanması devletin egemenliğine ve kurumlarına bağlıdır. Demokrasi ise, insan haklarını korumak zorundadır. Aksi halde, yasallığını yitirecektir. Bu nedenle de, devletlerin sığınma politikalarının ‘sınırlama politikaları’ olarak değil, ‘nitelikli kabul politikaları’ olarak adlandırılmaları gerekmektedir. Gerçekten de, ‘geri göndermeme’ ilkesinin yer aldığı 33. maddede çekince koyma yetkisi taraf devletlere tanınmamıştır. Aynı zamanda, ilke uluslararası geleneksel/teamül hukukunun temel bir kuralı haline gelmiş olduğu için, sığınılan ülke Cenevre Sözleşmesinin tarafı olmasa dahi bu ilkeye uygun hareket etme mecburiyeti vardır (Polat - Dağı, 2004: 173, Lavenex, 1999: 11). Bu nedenle de, sözkonusu ilke devletin egemenliğini sınırlayıcı-mültecilerin geri gönderilme riskini önleyici ya da azaltıcı bir faktör olarak kabul edilebilir. Ancak, bu haliyle ilke, sığınmacılara bir hak tesis etmemekte sadece devletlere bir yükümlülük yüklemektedir (Lavenex, 1999: 13). Üstelik bu temel kuralın istisnası, maddenin 2. fıkrasında ifade edilmiş ve 32. maddenin 1.fıkrasında da taraf devletlerin, ülkelerinde yasal olarak bulunan bir mülteciyi, ulusal güvenlik ve kamu düzeni ile ilgili sebeplerle sınır dışı edebilecekleri belirtilmiştir. Ayrıca, BM Ülkesel Sığınma Bildirisinin 3. maddesinin 2. paragrafında ‘olağanüstü nedenler olan ulusal güvenlik ya da kitlesel nüfus akışı durumunda olduğu gibi nüfusun korumasını sağlama amacı’ geri göndermeme ilkesine istisna olarak belirlenmiştir. Belirtilen istisnalarda kullanılan muğlak ifadeler -kamu düzeni, ulusal güvenlik gibi-, keyfi yorum ve uygulamalara neden olabileceği açıktır (Sancar Peker: 30). Bu yorum ve uygulama farklılıkları ise, ‘geri göndermeme’ ilkesinin etkinliğini azaltmakta ve belirsizlikleri arttırmaktadır (O’nions, 2006). Bu tür durumlarda, uluslararası hukuka göre9 devletlerden beklenen ‘haklar lehine yorum’ yapmalarıdır (Sancar - Peker: 31). Başka bir ifade ile sözleşmenin amacının insani olduğu unutulmadan, haklar lehine, haklar mümkün olduğunca geniş yorumlanarak uygulama yapılmalıdır. macı olarak tanımlanmaktadırlar. Sığınmacı, iltica prosedürü hakkında cevap bekleyen kişidir ve prosedür sonucunda ilgili kişinin mülteci kriterlerine uygun olduğuna karar verilirse, bu kişi en başından itibaren mülteci olarak kabul edilir. Yani, mülteci statüsünün tanınması ‘bildirim’ niteliğindedir. Bu nedenle de, bu makale içinde mülteci-iltica kavramları yerine sığınmacı-sığınma kavramlarının kullanılması tercih edilmiştir. 9 Bkz.: Viyana Anlaşmalar Sözleşmesi 26.madde ve Cenevre Sözleşmesi 32. madde, 2. fıkra. AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı AB’DE ORTAK BĐR SIĞI ÇALIŞMALAR MA SĐSTEMĐ OLUŞTURMAK ĐÇĐ 19 YAPILA Maastricht Antlaşması Öncesi Dönemde Sığınma Avrupa ülkeleri, 1945-1973 yılları arasında II. Dünya Savaşı’nın ardından hızlı bir ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesi için göçmen işgücüne ihtiyaç duymuşlardır. ‘Açık kapı’ politikası olarak adlandırılan bu dönemden sonra, pek çok göçmen işçi bu ülkelere çalışmak üzere gitmiştir (Zapata, 2002: 511). 1973 yılında dünyada baş gösteren petrol krizi nedeniyle, açık kapı politikası yerini ‘kapalı kapı’ politikasına bırakmış (Zapata, 2002: 511), Avrupa kapılarını göçmenlere kapatmıştır. Bu durum, menşe ülkelerinde gördükleri zulüm nedeniyle sığınma talebinde bulunanların da önünde bir engel haline gelmiştir. 1980’li yıllarda ise Avrupa Topluluğu (AT), temelinde Topluluğun Tek Avrupa Pazarı’nın tamamlanmasına dönük engellerin giderilmesi düşüncesi olan Avrupa Tek Senedi (ATS) üzerinde çalışmalar yapmaktadır. 1986 tarihinde imzalanıp, 1987’de yürürlüğe giren ATS pek çok Avrupa Topluluğu Antlaşması (ATA) antlaşma maddesinde değişiklik sağlamıştır. Bunlardan, ATA 7a maddesi, özellikle sığınma konusunda özel bir öneme sahiptir. Bu maddenin 2.fıkrasında, iç pazar, içinde kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının sağlandığı, iç sınırlarda arındırılmış bir alan olarak tanımlanmaktadır (Zapata, 2002: 514). Đlk fıkrada da, 31 Aralık 1992 tarihine kadar iç pazarın tamamlanacağı belirtilmektedir. Ancak, ATS ile kişilerin serbest dolaşımına ilişkin düzenlemelerde ortak bir tavır-yorum bulmanın zorluğu, engellerin ortadan kaldırılamaması, sınır kontrollerinin devam ettirilmesi ve bu kontrollerin kaldırılmasının güvenlik zafiyeti ortaya çıkaracağı yönündeki tartışmalar, topluluk üyelerinin yeni arayışlar içine girmelerine neden olmuştur. Bu arayışlar sonucunda, 1985 yılında yapılan Schengen Anlaşması ile AT üyesi devletlerarasındaki ortak sınırlardaki kontrollerin aşamalı olarak kaldırılmasına karar verilmiştir.10 Schengen Anlaşması’nın Uygulanmasına Đlişkin Schengen Sözleşmesi ise, 19 Haziran 1990 yılında imzalanmış ve ancak 5 yıl sonra, 1995 yılında yürürlüğe girebilmiştir.11 Böylece, ATS ile değişen ATA 7a maddesi ile birlikte Schengen Sözleşmesi (SS) kişilerin serbest dolaşımının sağlanmasında önemli adımlar atılmasını sağlamıştır. Fakat, serbest dolaşımın AT üyesi ülkelerde yasal olarak bulunan üçüncü ülke vatandaşlarını da kapsaması, özellikle Đngiltere, Danimarka ve Đrlanda’nın itirazlarına neden olmuştur. Bu yüzden de, 10 Schengen’den önce, 1970’lerde, sınır kontrolleri ile ilgili işbirliği için, uluslararası şiddet, terörizm ve radikalleşme eğilimleri, yasadışı göç ve sığınma ile ilgili sorunlarla mücadele amaçlı kurulmuş olan TREVI grubu da, konu ile ilgili çalışmalar yapmıştır (Guild, 1999: 317, Levy, 1999: 23). 11 Đngiltere ve Đrlanda hariç diğer AB üyesi ülkeler ve AB üyesi olmayan Norveç ve Đzlanda Schengen Sözleşmesine taraf durumdadırlar. Avrupa Birliği'ne üye Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Slovenya, Slovakya ve Çek Cumhuriyeti, 21 Aralık 2008’de Schengen Anlaşması'na katıldılar. Bu dokuz ülkenin katılımıyla Schengen serbest dolaşım alanının kapsamı, 15 ülkeden 24 ülkeye çıktı. 20 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 diğer serbest dolaşımlar -hizmet-mal-sermaye- gerçekleşirken, kişilerin serbest dolaşımı gerçekleştirilememiştir. 15 Haziran 1990’da imzalanan, 1997 yılında yürürlüğe giren Dublin Sözleşmesi’nin (DS) amacı ise, sığınma başvurularının belirlenmesinden ziyade sorumlu devletin belirlenmesine yönelik kriterlerin açıklanmasıdır. DS ile sığınmacıların aynı zamanda birkaç taraf devlette sığınma başvurusunda bulunmasının önüne geçilmek istenmektedir (Guild, 1999: 18).12 SS ve DS ile sığınmacıların AT ülkelerine girişi konusunda önemli aşamalar kaydedilmiştir. Ancak, hem düzenlemelerin kendi içlerinde mevcut sınırlamalar (Londra Kararları da dahil olmak üzere) 13 hem de üye ülkelerin uygulamalarından kaynaklanan sınırlamalar nedeniyle, 90’lı yıllar Avrupa’nın sığınmacılara ve göçmenlere karşı ‘duvarlarını örmeye devam ettiği’ yıllar olmuştur (Zapata, 2002: 512). Bu durum sonucunda, Avrupa’da sığınma için yapılan başvuruların ve kabullerin sayılarında önemli bir azalma meydana gelmiştir (Whittaker, 2006: 42-44, Joly, 1999: 349, 371). Maastricht Antlaşması ile Yapılan Düzenlemeler Maastricht Antlaşması ile içişleri ve adalet alanlarının bir çatı altında toplanmış olması işbirliğinin sağlanması yolunda önemli bir adımdır (3. sütun, ABA, VI. Başlık). Ancak sığınma konusunda, antlaşma öncesi dönem ile antlaşma sonrası dönem karşılaştırıldığında önemli bir fark olmadığı görülmektedir. Hükümetlerarası yöntemde ısrar edilmesi (Whittaker, 2006: 49), Komisyon ve Parlamento’nun bu alandaki yetkilerinin sınırlı kalması, Topluluk yasal araçlarının kullanılmaması ve Adalet Divanı tarafından yargısal kontrolün olmaması, sorunların devamına neden olmuştur. Bir takım çalışmalarla ilerleme kaydedilmiş, ama bu ortak bir sığınma sisteminin gerçekleştirilmesini sağlayacak düzeyde bir ilerleme olamamıştır. Bu çalışmalardan ‘Sığınma Prosedürleri için Asgari Teminatlar Hakkında Konsey Kararında,’14 üye ülkeler 1 Ocak 1996 tarihine kadar ulusal mevzuatlarını karardaki ilkelerle uyumlaştırmayı kabul etmişlerdir. Fakat sığınma prosedürleri konusundaki ulusal düzenlemelerin tüm boyutları ile uyumlaştırılması gerekirken, sadece asgari standartlar üzerinde bir anlaşma sağlayabilmişlerdir. AB Bakanlar Konseyi tarafından 4 Mart 1996 tarihinde kabul edilen ‘Mülteci Tanımının Uyumlaştırılmış Bir Şekilde Uygulanması Hakkında Ortak Tu- 12 Aynı zamanda birkaç taraf devlette sığınma başvurusunda bulunmanın önüne geçme amacıyla, Avrupa Konseyi tarafından 11 Aralık 2000 tarihinde ‘Avrupa Otomatik Parmak Đzi Tanımlama Sisteminin Kurulmasına Đlişkin Konsey Tüzüğü (EURODAC)’ kabul edilerek, sığınmacılarla ilgili ortak bir bilgi sistemi kurulmuştur. 13 Sınırlamaların açıklanacağı üçüncü bölümde Londra Kararları ile ilgili detaylı bilgi verilecektir. 14 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (1995), Sığınma Prosedürleri için Asgari Teminatlar Hakkında Konsey Kararı, Resmi Gazete (OJ) C 274, 19.09.1996, s. 13 17. AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 21 tum’15 ile de mülteci statüsünün belirlenmesine yönelik kriterlerin AB üye ülkelerinin sığınma prosedürlerinde uyumlu bir şekilde uygulanmasını sağlamak amaçlanmıştır.16 Cenevre Sözleşmesinde mülteci kavramı tanımlanırken, tanımın unsurları olan ‘ırk, din, tabiiyet gibi nedenlerle haklı zulüm korkusu’ açıklanmamıştır. Bu nedenle de iç hukuk sistemleri tarafından kavramın içi doldurulmuştur. Ortak tutumda zulüm kavramı ve gerekçeleri (ırk, din, tabiiyet) ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır. Ancak, bu çalışma üye ülkelerin uygulamalarına ciddi bir etki yapamamış, bu yüzden de üye ülkeler arasında bir uyum sağlanamamıştır. Yoğun sığınmacı akımına maruz kalan üye ülkeler, bu yükün diğer ülkeler ile paylaşılması gerektiği üzerinde durunca, 1994 yılında Almanya’nın dönem başkanlığı sırasında bu konu ile ilgili bir taslak hazırlanmıştır. Ancak, mülteci akınlarına maruz kalmayan ülkelerin itirazları nedeniyle, ancak 25 Eylül 1995’te ‘Yerinden Edilmiş Kişilerin Geçici Olarak Kabul Edilmeleri ve Đkametgahları Hakkında Yük Paylaşımı ile Đlgili Konsey Kararı,’17 bir süre sonra da bu karar ile ilgili bir ‘Yük Paylaşımı için Uyarı ve Acil Durum Prosedürüne Dair Konsey Kararı’18 kabul edilmiştir. Ancak, bu düzenlemeler acil durumlar ve yoğun mülteci akınları olması halleri ile sınırlı bir alanda uygulanırlar, başka bir deyişle ‘normal’ hallerde uygulanmazlar (Jong, 1999: 369). Sığınmaya ilişkin diğer konularda olduğu gibi, bu çalışmada AB’de sığınma konusunda hükümetlerarası özellikten kopulamadığını göstermektedir. Alınan kararlar yasal nitelikte bağlayıcılıkları olmadıkları için üye ülkeler tarafından uygulanmamış, iç hukuka ve uygulamalarına da yansımamıştır.19 Genel olarak bakıldığında, bu dönemde yapılan çalışmaların AB ülkelerinin sığınma ve göç politikalarını daha sıkı bir hale getirdikleri, AB ülkelerine girişi engelleme amaçlı olarak ortaya çıktıkları gözlemlenmektedir. O halde, Avrupa’da sığınma için öngörülen yeni rejimde temel esas olarak alınan20 ve yapılan çalışmalarla hedeflenen ‘uyumlaştırma’ prensibinin bu dönemde yapılan çalışmalarda devletlere doğrudan yansımadığı açıktır.21, 22 Ayrıca, sığınma hakkına 15 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (1996), Mülteci Tanımının Uyumlaştırılmış Bir Şekilde Uygulanması Hakkında Konsey Ortak Tutumu, Resmi Gazete (OJ) L 63, 13.3.1996, s. 2–7. Ayrıntılı bilgi için bkz. (Guild, 1999: 331-333). 17 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (1995), Yerinden Edilmiş Kişilerin Geçici Olarak Kabul Edilmeleri ve Đkametgahları Hakkında Yük Paylaşımı ile Đlgili Konsey Kararı, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33061.htm (15.09.2006). 18 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (1996), Yük Paylaşımı için Uyarı ve Acil Durum Prosedürüne Dair Konsey Kararı, Resmi Gazete (OJ) L 63, 13.3.1996, s. 10–11. 19 Yasal bağlayıcı olan düzenlemelere ihtiyaç olduğu düşüncesi ile ilgili bkz. (Jong, 1999:375-377). 20 Avrupa’da sığınma için öngörülen yeni rejime ‘uyumlaştırma’nın esas alınmasını, Joly (1999:355), AB’ye üye devletlerin egemenliğin ulusal sınırlarda ya da en azından AB sınırlarında paylaşılan egemenlik olarak yeniden tesis edilmesinin ve sınır kontrollerinin daha sıkı hale getirilmesinin ancak uyumlaştırma ile mümkün olabileceğini düşünmelerine bağlamaktadır. 21 Yugoslavya örneği için bkz. (Levy, 1999: 29). 16 22 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 uygulanan sınırlamaların ulusal düzeyde duruma ve ihtiyaca göre ayarlanabilir bir hal alması, AB üyesi ülkeler arasında önemli uygulama farklılıklarının ortaya çıkmasına neden olmuştur. Levy’e göre (1999: 21) bu durum, 1980 ve 1990’lı yıllardaki uyumu sağlama amaçlı çalışmaların sadece bir hedef olarak var olmasından, gerçekte ise devletler tarafından benimsenmemesinden kaynaklanmıştır. Amsterdam Antlaşması ile Yapılan Düzenlemeler Ekim 1997’de imzalanan, Mayıs 1999’da yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması ile ATA’ya vize, sığınma göç ve kişilerin serbest dolaşımına ilişkin diğer ilgili politikalar başlığı altında yeni bir bölüm eklenmiştir (IV.Başlık). Böylece, ilk kez bu alanlar ortak çıkar alanları olarak değil de, özgürlük ve güvenliği tesis edecek Topluluk politika alanları olarak kabul edilmiş, sadece polis ve cezai alanda işbirliği çalışmaları, ‘cezai alanlarda polis ve yargısal işbirliğine ilişkin hükümler’ başlığı altında üçüncü sütunda kalmaya devam etmiştir (Levy, 1999: 37).23 ATA’nın 63. maddesinde (eski 73k) Topluluğun sığınma ile ilgili hususlarda hangi alanlarda yetkili olacağı açıklanmış ve 5 yıllık bir geçiş süreci öngörülmüştür.24 Külfet paylaşımı, uzun süreli oturum ve vize verilmesine ilişkin hükümler ile bir üye ülkede ikamet eden üçüncü ülke vatandaşlarının hangi şartlarda diğer üye ülkelerde ikamet edebileceğini düzenleyen hükümler ise, 5 yıllık geçiş sürecine tabi tutulmamıştır. 67.maddesinde (eski 73o), 5 yıllık geçiş sürecinde Komisyon’un yasa teklif etme yetkisini üye ülkelerle paylaşacağı, bu süre sonunda ise, üye ülkelerden gelecek teklifleri dikkate almak durumunda olacağı belirtilmiştir. Böylece, sığınma ile ilgili konularının hükümetlerarası niteliği belli sınırlamalarla da olsa devam edecektir. Ancak bu alanlarla ilgili olarak Đngiltere, Đrlanda ve Danimarka’ya ilişkin antlaşmaya bazı protokoller eklenmiştir. Fakat Đngiltere, Đrlanda ve Danimarka’ya verilen ayrıcalıklar hem idari hem de yasal karmaşalara neden olmuştur (Levy, 1999: 43). Amsterdam Antlaşmasının 67/1. maddesinde ise, Konseyin Topluluk sütununa aktarılan konularla ilgili kararlarını Avrupa Parlamentosu’na danıştıktan sonra oybirliği ile alacağı, 67/1.maddenin 2.bendinin 2. paragrafında ise, 5 yıllık geçiş süreci sonunda tüm 22 Sığınma politikaları ve uygulamalarının uyumlaştırılması için, CIREA (Sığınma hakkında Bilgilendirme, araştırma ve Değişim Merkezi), CIREFI (Göç ve Sınır Geçişleri Üzerine Bilgi, tartışma ve Değişim Merkezi) gibi merkezlerde kurulmuştur (Levy, 1999: 26). 23 Hükümetlerarası bir usulle başlatılan Schengen Sözleşmesi de, 1 Mayıs 1999’da onaylanarak yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması’na ekli bir protokolle (Schengen Müktesebatını AB Çerçevesiyle Bütünleştiren Protokol) Topluluk sütununa (1. sütun) aktarılarak, Topluluk hukukunun bir parçası haline gelmiştir. Böylece, Schengen müktesebatı Topluluğun ikincil hukuk kuralları haline gelmiştir. 24 Amsterdam Antlaşması’nda belirlenen 5 yıllık süreye paralel olarak, 5 yıllık süre için (1 Ocak 2000 - 31 Aralık 2004) geçerli olacak Avrupa Mülteci Fonu da, ortak bir sığınma sisteminin oluşturulmasında önemli bir gelişmedir. Bu fonu kuran 2000/ 596/AT sayılı Karar, 2 Aralık 2004 tarihinde gözden geçirilmiş ve 2005-2010 dönemini kapsayan yeni bir karar kabul edilmiştir (2004/904/AT). AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 23 konularda ya da bir bölümünde ortak karar prosedürü (ATA 251.maddede düzenlenen) uygulanacağına ve Adalet Divanı’nın yetkilerinin ne olacağına ilişkin bir karar alınacağı düzenlenmiştir. Ortak karar prosedürünün uygulanmasına dair karar, Konsey tarafından 22 Aralık 2004 tarihinde alınmıştır. Ancak Divan’la ilgili bir karar alınmamıştır.25 ATA’nın 61. maddesinde (eski 73i) ise, aşamalı olarak bir ‘özgürlük, güvenlik ve adalet alanı’(Avrupa Kutsal Üçlemesi) kurmak için alınması gereken önlemler belirtilmiş (Zapata, 2002), ilk kez üçüncü ülke vatandaşlarının haklarının korunmasından bahsedilmiştir (md. 61/b). Bundan önce, Tampere Zirvesi (1516 Ekim, 1999) Sonuç Bildirisi’nde de, Birlik içinde yaşayan herkesin özgürlük, güvenlik ve adalet koşulları içinde yaşaması gerektiği belirtilmektedir. Bu zirvede alınan kararlar, ortak bir sığınma sistemi oluşturma hedefi yanında, özellikle sığınmacıların haklarının ve geri göndermeme yasağının gerekliliğini teyit etmesi nedeniyle, Avrupa Sığınma Sisteminin gelişiminde önemli bir yere sahiptirler.26, 27 Bu düzenlemelere ek olarak, ATA 68. maddede, ATA’nın yeni IV. Başlığının yorumlanması veya bu başlığa dayanılarak Topluluk kurumları tarafından çıkarılan tasarrufların geçerliliği ve yorumlanmasına ilişkin bir konunun iç hukuka göre kararlarına karşı kanun yolu kapalı olan bir üye ülke mahkemesinde ileri sürülmesi halinde28 mahkeme kararını vermek için önkarara ihtiyaç duyarsa, Adalet Divanı’ndan konu ile ilgili karar talebinde bulunabileceği belirtilmiştir (ATA, 68. madde/1. bend, eski 73p). Ayrıca ATAD, 5 yıllık geçiş sürecinde yapılacak düzenlemelerin Cenevre Sözleşmesi, New York Protokolü29 ve diğer ilgili antlaşmalara uygunluğunu denetleme imkanına sahiptir (md. 63/1. bend). Ancak, Adalet Divanı, hukukun ve düzenin korunmasına ve iç güvenliğin sağlanmasına yönelik olarak, 62 (1) uyarınca alınan önlemler hakkında karar vermeye yetkili değildir (2. bend). 25 Nice Antlaşması ile ise, 67. maddeye ortak-karar prosedürünün hangi hallerde uygulanacağını gösteren bir paragraf eklenmiş ve 66. maddede belirtilen önlemlerin uygulanmasına Komisyon teklifi üzerine Avrupa Parlamentosu’na danıştıktan sonra, Konsey tarafından oy çokluğu ile karar verileceği hükme bağlanmıştır. 26 Avrupa Konseyi (1999), Tampere Zirvesi Sonuç Bildirgesi, http://europa.eu/european_council/conclusions/index_en.htm (15.10. 2006). 27 Bu Zirvede belirlenen kararların uygulanmasının hızlandırılmasının gerekliliğine vurgu yapması bakımından Sevilla Zirvesi (20-21 Haziran 2002) kararları da sığınma bakımından önemlidir. Bu zirvede ayrıca sığınmacıların korunması ile yasadışı göçle mücadele arasında bir denge kurulmasının önemine dikkat çekilmiştir. Bkz. Avrupa Konseyi (2002), Sevilla Zirvesi Sonuç Bildirgesi, http://europa.eu/european_council/conclusions/index_en.htm (15.10. 2006). 28 Bu sınırlamayı dengelemek için, 68.maddenin 3.bendinde Konsey, Komisyon ve üye ülkelere, ATA’nın IV. Başlığı veya bu başlığa dayalı çıkarılmış tasarruflara ilişkin sorunlarda, Adalet Divanından karar vermesini isteme hakkı verilmiştir. Ancak, yine de, bu hükmün AĐHS 13. madde karşısında hukuken geçerliliği tartışılabilir. 29 1951 Sözleşmesi’ne Ek Mültecilerin Hukuki Statüsüne Đlişkin Protokolü (1967 Protokolü ya da New York Protokolü). 24 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 Sonuç olarak, Amsterdam Antlaşması ile iç pazarın ve kişilerin serbest dolaşımının sağlanması amaçlarından bağımsız olarak, üye ülkelerin sığınma politikalarının ve uygulamalarının uyumlu hale getirilmesi amaçlanmış, ülkeler arasında başvuru prosedürlerinde başvuruların değerlendirilmesinde, sığınmanın tanınmasında varolan uygulama farklılıkları çözüme kavuşturulmaya çalışılmıştır (Guild, 1999: 321). Ancak, öngörülen 5 yıllık geçiş sürecinde30 Adalet Divanı ve Parlamento’nun yetkilerinin kısıtlı olmaya devam etmesi, Komisyon’un yasa teklif etme yetkisini üye ülkelerle paylaşıyor olması ve Konsey’de oybirliği kuralının pek çok alanda sürmesi bu amacın gerçekleşmesini olumsuz yönde etkilemiştir. Ayrıca antlaşamaya ekli protokollerle üye ülkelere (Đngiltere, Đrlanda ve Danimarka’nın özel durumu) belli konularda imtiyazlar tanınabilmesi ortak bir sığınma sistemi oluşturma yolundaki çabaların zarar görmesine neden olmuştur. SIĞI MA HAKKI A GETĐRĐLE KISITLAMALAR31 Amsterdam Antlaşması’nın 5 yıllık geçiş sürecinde yapılan düzenlemelerde bile, sığınmacılarla ilgili kısıtlayıcı hükümler ve bazı ülkelere tanınan imtiyazlar mevcuttur. AB ülkeleri bir taraftan bazı hallerde sığınmacıları kabul yükümlülüğü altına girerek egemenliklerinin kısıtlanmasını kabul ederken, diğer taraftan kabul ettikleri bazı mekanizmalarla (3. güvenli ülke, geçici koruma, sınır güvenlik önlemleri ve kontrol sistemleri gibi) sığınmacıların haklarını kısıtlamaktadırlar. Bunun çeşitli sebepleri bulunmaktadır. Bunlar, güvenlikle ilgili sebepler olabileceği gibi politik, sosyal ve ekonomik sebepler de olabilmektedir. Öncelikle, AB vatandaşları iç ve dış tehditlere karşılık güvenlik ihtiyacındadırlar. Sığınma da AB’nin güvenliğine bir tehdit olarak algılanmaktadır (Harvey, 2000: 387). AB’de devletlerin bu anlayışla uyguladıkları alıkoyma politikaları ve bu kişilerin sadece belli barınaklarda kalmalarına izin verilmesi toplumdan soyutlamalarına neden olmaktadır (Bloch - Schuster, 2002: 408). Uygulanan dışlayıcı politikalar, vatandaş haklarını genişletirken, ötekilerin haklarını azaltma eğilimindeki uygulamalar artış göstermektedir. Ayrıca bu tür uygulamalara gerekçe olarak sığınmacıların toplumun refah düzeyine bir katkıları olmamaları sebep olarak gösterilmekte ve normal karşılanmaktadır. Tüm bunlar birleştiğinde ise toplumda marjinalleşmelere neden olmaktadır (Bloch - Schuster, 2002: 399, 404).32 Bu nedenle de aslında bu tür uygulamalar bu kişilerin gü30 Amsterdam Antlaşması’ndaki 5 yıllık geçiş sürecinin 1 Mayıs 2004 tarihinde sona ermesi sonucunda, ortak sığınma sisteminin oluşturulması yönünde çalışmalara devam etmek için 4- 5 Kasım 2004 tarihinde Hague Programı kabul edilmiştir. Bknz. Avrupa Komisyonu (2005), Hague Programı, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l16002.htm (14.09.2006). 31 Bu kısımda, yapılan düzenlemelerin ayrıntılarına değinilmeyecek, sadece getirdikleri kısıtlamaların üzerinde durulacaktır. Bahsedilen sınırlamaların AB ülkelerinde nasıl uygulandıklarına ilişkin örnekler için bknz. (Joly, Nettleton and Poulton, 1992). 32 Özellikle Kuzey Avrupa ülkeleri son 10 yılda verilen haklarda önemli bir kısıtlamaya gitmişlerdir. Buna rağmen bu ülkelere başvurular devam etmiştir. Bloch ve Schuster’a göre, bu durum yapılan yardım düzeyi, AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 25 venlik tehdidi oluşturmasını adeta körüklemektedir. Ancak devletler bu uygulamalardan vazgeçmemektedirler. Çünkü politik anlamda sığınmacılar ve göçmenler oy malzemesi olarak kullanılabilmektedirler (Bloch - Schuster, 2002: 405).33 Ülke vatandaşları, sığınmacılar ve göçmenlere pek hoş bakmadıkları için ve politikacıların da vatandaşlarına seçmen olmaları sebebiyle hesap verme yükümlülükleri oldukları için sığınmacılara uygulanan kısıtlamalar arttırılabilmektedir. Hatta bu durum medyada sığınmacı ve göçmenlere olan olumsuz bakış açıları ile birleşip ırkçılığın ve düşmanlığın körüklenmesine neden olabilmektedir (Bloch - Schuster, 2002: 406). Sosyal anlamda ise, bu kişiler sığınmacı olarak geldikleri toplumla uyum sorunu yaşamaktadırlar ve entegre olmakta zorlanmaktadırlar (Joly, 1999: 345-347). Diğer taraftan bu sorunu aşmanın ülkelerin bu kişilere sağladıkları olanaklarda iyileştirme yapma zorunluluğu doğurması (barınak, sağlık, eğitim, sosyal yardım gibi konularda) ve bunun ülkelere ek mali yük olarak geri dönmesi ülkelerin kısıtlamalara gitmesinin ekonomik sebebini oluşturmaktadır. Sığınma hakkına getirilen kısıtlamaların sebeplerine kısaca değindikten sonra, bu bölümde bu kısıtlamaları ayrıntılı olarak incelemekte fayda olacaktır. Schengen Sözleşmesi ile Getirilen Kısıtlamalar Schengen Sözleşmesi’nde iç sınırların ortadan kaldırılması ile ortaya çıkacak sorunların engellenmesi için bazı düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemelerin tümü sığınma ile ilgili olmasalar da, özellikle vize (md.5), üçüncü ülkelere gönderilen görevliler (liaison officers) (md.47), taşıyıcıların sorumluluğu (md.26) ile ilgili hükümler sığınmacıların haklarını kısıtlamaları bakımından önemli hükümlerdir.34 Öncelikle, Schengen Sözleşmesi ile sözleşmeye taraf ülkelerin politikalarının uyumlaştırılması için bu ülkelerde kullanılabilen bir vize geliştirilmiştir. Buna göre, bu bölgede seyahat edecek yabancılar, üçüncü ülke vatandaşları tek bir vize ile seyahat edebileceklerdir. Ancak, bu uygulama giriş vizesine tabi olan yabancılarla - tabi olmayan yabancılar diye bir ayrımın yapılmasına neden olmuştur. Ayrıca, ülkesinde baskı ve zulüm altında olan kişinin vize alabilmesinin pek kolay olmayacağı da unutulmamalıdır. Dış sınır kontrolleri ise, uygulamada dış sınırların ötesinde bir takım sınırlamaların yapılmasını sağlamıştır. Bu da sığınmacının menşe ülkesinden ayrılmasından Schengen vizesi kullanılabilen ülkelere ulaşmasına kadar kontrol altında olmasına neden olmuştur. verilen haklarla yapılan başvuruların yoğunluğu arasında doğrudan bir ilgi olmadığını göstermektedir (Bloch - Schuster, 2002: 399-401). Đngiltere, Almanya, Yunanistan ve Đspanya’daki örnekleri için bkz. (Bloch - Schuster, 2002: 405). 34 Vedsted - Hansen, bu tür düzenlemeleri ‘kabul etmeme politikaları’ (non-admission veya non-arrival) olarak adlandırmaktadır (Vedsted - Hansen, 1999: 269-270). Ayrıca, bu mekanizmaların üçüncü güvenli ülke ve ilk başvurulan ülkenin başvurudan sorumlu olması kuralları ile birlikte mültecilerin sığınacakları ülke konusundaki seçme haklarını kısıtladıklarını vurgulamaktadır. 33 26 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 Üçüncü ülkelere gönderilen görevlilerde (liaison officers) ise amaç, vize verilmesinden itibaren ülkeye giriş yapanların kontrolünün sağlanması ve sahte belgelerle Schengen vizesinin geçerli olduğu ülkelere girmek isteyenlerin tespitinin menşe ülkede yapılmasının sağlanmasıdır. Sözleşmenin 96. maddesinde ülkelerin kamu düzeni ve ulusal güvenlikleri açısından tehlike oluşturan kişilerin Schengen ülkelerine girişinin yasaklanabileceği düzenlenmiştir. Bu kişilerin tespitinde takdir, ülkelere aittir ve bu kişiler Schengen Bilgi Sistemine (SIS) kaydedilir. Ancak bu halde de, bazı ülkelerin suç işlememiş oldukları halde yasadışı sığınmacıları da bu sisteme girmeleri, bu kişilerin Schengen’e taraf hiçbir ülkeye girememelerine neden olmaktadır. Sözleşmedeki sığınma hakkını zedeleyen diğer bir hüküm ise, taşıyıcıların sorumluluğu ile ilgili olan hükümlerdir. Buna göre, kara, hava ya da deniz taşıyıcıları, taraf devletlerden birisine girmesine izin verilmeyen yabancıyı, girişine izin veren üçüncü ülkelere ya da getirdiği ülkeye götürmekle yükümlüdür. Bahsedilen yabancının sığınmacı olup olmaması bir önem taşımamaktadır. Gerekli seyahat belgesine sahip olmayan yabancıyı getiren taşıyıcıya para cezası uygulandığından, taşıyıcılar geçerli belgesi olmadan gelen yabancıları tespit ettiklerinde para cezası ödememek için onları sığınma bürolarına teslim etmek yerine geri götürmeyi tercih etmektedirler. Londra Kararları35 Maastricht Antlaşması imzalanıp, yürürlüğe girmeden önce, AT üye ülkelerinin göçten sorumlu bakanları Đngiltere’nin dönem başkanlığı sırasında ‘Londra Kararları’ olarak bilinen belgeyi kabul etmişlerdir. 36 Sözü edilen belge, üç ayrı belgeden oluşmaktadır. Bunlar: Açıkça Temelden Yoksun Đltica Başvuruları Hakkında Karar: Buna göre, kendi ülkesinde zulüm korkusu duyması için başvuru sahibinin açık bir dayanağı olmaması ve talebin sığınma prosedürlerinde kasıtlı bir hile ya da kötüye kullanmaya dayanması durumunda söz konusu başvuru açıkça temelden yoksun (manifselty unfounded application) kabul edilir. Böylece bazı sığınmacıların talepleri incelenmeden geri gönderilebilme tehlikesi ile karşı kaşıya kalır. Ciddi Zulüm Riski Olmayan Ülkeler Hakkında Sonuç Kararı: Bu kararda, bir ülkenin güvenli menşe ülke kavramına girip girmediği konusunda bir takım kriterler belirlenmektedir. Ancak, kararla, bu kriterlerin varlığı durumunda dahi, bir kişinin menşe ülkesinde haklı nedene dayanan bir zulüm korkusu içinde olabileceği göz ardı edilmektedir. Üstelik eğer bir ülkenin bu kriterleri taşıdığı tespit edilirse, bu ülkeden gelen sığınmacılar artık 1. ilke kararı ‘Açıkça 35 36 Ayrıntılı bilgi için bkz. Guild (1999: 322-326). Bu belgenin yasal olarak bir bağlayıcılığı yoktur, ancak iç hukuklara kazandırılırsa bir anlam ifade edebilir (Guild, 1999: 323). AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 27 Temelden Yoksun Đltica Başvuruları Hakkında Karar’ doğrultusunda değerlendirmeye tabi tutulabileceklerdir. Evsahibi Üçüncü Ülkelerle Đlgili Meselelerde Uyumlaştırmayı Amaçlayan Karar: Bu karar, ev sahibi üçüncü ülke (ya da güvenli üçüncü ülke) kavramının farklı uygulamalarından kaynaklanan sorunları ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Bu nedenle de kararda, güvenli üçüncü ülkenin belirlenmesine yönelik bir takım temel ilkelerden bahsedilmektedir. Kendi vatandaşlarına ve üçüncü ülke vatandaşlarına baskı ve zulüm uygulamayan ülkeler, güvenli üçüncü ülke olarak kabul edilmektedir (Vedsted - Hansen, 1999: 283).37 AB ülkeleri özellikle Merkez ve Doğu Avrupa ülkeleri ile ‘geriye kabul antlaşmaları’ yaparak, üzerlerindeki yükü hafifletme yoluna gitmektedirler.38 Böylece, bu ülkelerden geçerek AB’ye gelen sığınmacılar bu ülkelere geri gönderilmişlerdir. AB, sığınmacı ve göçmenlerin bu ülkeler üzerindeki yükünü azaltmak için bu ülkelere mali destek sağlamıştır (Levy, 2002:17). Ancak, diğer kararlarda olduğu gibi bu kararın da uygulanmasında ülkeler arasında ciddi farklılıkların ve tutarsızlıkların olduğu görülmektedir (Guild, 1999: 324). Geçici Koruma Vermek için Asgari Standartlar Belirleyen Yönerge39 Konsey tarafından 20 Temmuz 2001 tarihinde kabul edilen Yönergenin amacı, kitlesel sığınma durumlarında, üye ülkeler arasında yükün dengeli bir şekilde dağılımını sağlamak ve yurdundan ayrılmaya zorlanmış ve ülkelerine geri dönemeyen kişilere geçici koruma sağlamak için asgari standartlar oluşturmaktır (md.1). Yönergenin 4.maddesinde bu kişilere sağlanacak olan geçici koruma süresi ile ilgili hükümler, 6.maddesinde ise, hangi durumlarda bu korumanın sona ereceğine ilişkin hükümler mevcuttur. Buna göre, süre bitiminde verilen teminatlar ortadan kalkacak, mülteci statüsüne başvurulmuş olması önem taşımayacaktır. Ayrıca, yönerge ile üye ülkeler sığınma arayan kişi statüsü ile geçici korumadan aynı anda yararlanmalarına izin vermeme yetkisine (md.19/1) ve sığınma başvurusunda bulunup alamamış kişilerin geri kalan koruma sürelerinde geçici korumadan yararlanıp yararlanamayacaklarına karar verme yetkisine sahip kılınmışlardır. Geri kabul yükümlülüğü ikili antlaşmalarla ortadan kaldırılabilecektir (md.11). Sağlık yardımları ancak acil durumlarda ve ciddi bir hastalığın var olması halinde alınabilecektir (md.13). 18 yaşından küçük çocuklara tanınan eğitim imkanı devlet eğitimi ile sınırlanabilir (md.14). Serbest dolaşımla ile ilgili ise, yönergede hiçbir düzenleme yapılmamıştır. Ama en önemlisi geçici koruma statüsü verilmesi ülkelerin farklı yorumları sonucu 37 Avrupa ülkelerinin Anayasa Mahkemelerinin üçüncü güvenli ülke kavramının yasallığını sorguladıkları karar örnekleri için bkz. Levy (2002:32). 38 Đngiltere güvenli ülke olarak kabul edilebilecek ülkelerle ilgili bir liste (Beyaz Liste) hazırlamıştır (Whittaker, 2006: 48). 39 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (2001), Geçici Koruma Vermek için Asgari Standartlar Belirleyen Yönerge, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33124.htm (14.09.2006). 28 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 farklı uygulamaları ve sığınmacıların haklarını azaltan durumları ortaya çıkarabilir.40 Sığınmacıların Kabulü için Asgari Standartlar Belirleyen Yönerge41 27 Ocak 2003 tarihinde kabul edilen bu Yönergede, sığınma başvurularının kabulüne ilişkin asgari standartların belirlenmesi söz konusudur.42 Geçici koruma kapsamında olanların aksine, sığınmacılara belli kısıtlamalarla da olsa (belli bir yerde ikamet zorunluluğu gibi) dolaşım özgürlüğü tanınmıştır (md.7). Sığınmacıların bulundukları ülkede çalışabilmeleri ile ilgili ise, devletlere geniş bir takdir hakkı verilmiştir. Zira başvurudan itibaren ne kadar süre sonra çalışabileceği ile ilgili kararı devlet verecektir (md.11). Sağlık yardımları konusunda da devletler, bu yardımların yeterli kaynağa sahip olmama durumunda verilmesine karar verebilirler ya da yeterli kaynağa sahip olanların bu ihtiyaçlarını kendilerinin karşılamalarına karar verebilir. Ancak, bu halde bu kişilerin yeterli kaynağa sahip olduklarına, başka bir deyişle maddi durumlarının yeterliliğine karar verilmesi, yanlış ve adaletsiz durumlara neden olabilir. Eğitim hizmetinden yararlanmaları ile ilgili olarak getirilen sığınmacıların yaşadıkları konaklama merkezlerinde verilebileceği hükmü de kısıtlayıcı bir hükümdür. Dublin II Tüzüğü43 DS’nin Amsterdam Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden itibaren 5 yıl içinde ATA’nın 63 (1) maddesi gereğince, Topluluk sütununa aktarılması kararlaştırılmıştır. AB, 5 yıllık süre dolmadan 18 Şubat 2003 tarihinde bir Konsey Tüzüğü kabul ederek, sığınma başvurularına ilişkin genel ilkelerin belirlenmesi ve başvurulardan sorumlu üye ülkeyi belirleme konularını tamamen Topluluk sütununa dahil etmiştir. Amaç, DS’nin eksikliklerini gidererek, sığınma başvurularının ülkeler arasında dengeli dağılımının sağlanmasıdır. Buna göre, genel kural ilk giriş yapılan ülkenin sorumlu ülke olmasıdır. Ancak, bu kural başvuru yapan kişinin aile fertlerinden birinin sığınmacı olması ve bir başka ülkenin bu kişiye ikamet izni, vize, seyahat belgesi vermesi durumunda değişir (Guild, 1999: 319). Burada dikkat edilmesi gereken, bu ülkenin Cenevre Sözleşmesi’nin 33. maddesinde yer alan ‘geri göndermeme’ ilkesine saygılı, sığınmacıları sözleşmeye uygun olarak kalite ve düzeyde koruyabilecek bir ülke olması gerektiğidir (Vedsted - Hansen, 1999: 279). 40 Bu konuda örnekler için bkz. Levy (2002:33). Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (2003), Sığınmacıların Kabulü için Asgari Standartlar Belirleyen Yönerge, Resmi Gazete (OJ) L 31, 6.2.2003, s. 18-25. 42 Asgari standartların belirlenmesi yöntemi, Schengen ve Dublin Sözleşmelerinde de Maastricht Antlaşmasında da esas alınmış bir yöntemdir. Bu yöntemde amaç, sığınmacıların kontrolünün uyumlaştırılmasıdır (Levy, 2002: 17). Ancak, bu yöntemde asgari standartlar belirlemekle yetinmek olumsuz sonuçlara da sebep olabilir (Guild, 1999:335). 43 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (2003), Dublin II Tüzüğü, Resmi Gazete (OJ) L 50, 25.2.2003, s. 1-10. 41 AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 29 Üçüncü Ülke Vatandaşları ve Vatansızların itelendirilmesine Đlişkin Yönerge44 Yönerge, Ortak Tutum’un mülteci tanımını uyumlaştırmada yeterli başarıyı gösterememesi nedeniyle bu konudaki eksikliği giderme amaçlı yapılan çalışmalar sonucunda 29 Nisan 2004 tarihinde kabul edilmiştir. Yönergenin 3.maddesinin b bendinde ‘mülteci’, e bendinde ise, ‘ikincil korumaya uygun kişi’ tanımlanmıştır.45 Bu tanımlarda dikkat çeken nokta, AB ülkelerinin vatandaşlarının kapsam dışında tutulması, sadece üçüncü ülke vatandaşları ile vatansızlardan bahsediliyor olmasıdır. Bunun nedeni, AB ülkelerinin birbirini güvenli ülkeler olarak nitelendirmesinden kaynaklanmaktadır. Amsterdam Antlaşmasına ekli ‘AB Üye Devletlerinin Vatandaşlarının Sığınma Hakkına Đlişkin’ Protokol ve bu protokole ilişkin deklarasyonlarla (48 ve 49 nolu), üye ülkeler sığınma konularına ilişkin tüm hukuki ve pratik amaçlar bakımından birbirleri için güvenli menşe ülkeleri olarak kabul edilmiş ve sığınma başvurularının bu ülkelerce incelenmeyeceği belirtilmiştir. Ancak bu hüküm ‘sığınma ile ilgili her durum kendi içinde değerlendirilerek karar verilmelidir’ ilkesine aykırıdır ve bu yüzden de Cenevre Sözleşmesi’nin ihlaline neden olmaktadır (Levy, 1999: 44). Bunun yanında yönergede verilen haklar bakımından mültecilerle ikincil koruma statüsündekiler arasında farklı hükümlere yer verilmiştir. Örneğin: dolaşım seyahat özgürlüğü konusundaki ayrım (md.32), sosyal yardımların temel yardımlarla sınırlanabilir olması (md.28), üniversite eğitiminin kapsam dışı bırakılması, çalışma olanağının ulusal piyasaların durumuna göre verilmesi (md.26)…vb. SO UÇ Bu makalede, ortak bir sığınma sistemi oluşturmaya çalışan AB’nin içinde bulunduğu çelişkili durumun incelenmesi amacıyla, ilk olarak, sığınma hakkının niteliği üzerinde durulmuştur. Bu çerçevede, hakkın temel bir insan hakkı mı yoksa devletlerin egemenlik hakkından kaynaklanan bir hak mı olduğu tartışması teorik çerçeve ve uluslararası belgeler dikkate alınarak yapılmıştır. Teorik çerçevede yapılan incelemede, devletlerin sığınma politikalarını belirleyen egemenlik ve insan hakları normları arasındaki gerilimin sığınma hakkına etkisi, uluslararası ilişkiler disiplinin iki karşıt yaklaşımı olan ‘liberalizm ve realizm’ ışığında ele alınmıştır. Buna göre, realist teoride, sığınma hakkı diğer hak44 Bkz.: Avrupa Birliği Konseyi (2004), Üçüncü Ülke Vatandaşları ve Vatansızların =itelendirilmesine Đlişkin Yönerge, Resmi Gazete (OJ) L 304, 30.09.2004, s. 12-23. 45 Đkincil korumaya uygun kişi, ‘mülteci olarak nitelendirilmeyen bir üçüncü ülke vatandaşı ya da vatansız bir kişi, menşe ülkesine ya da, vatansızsa, önceki daimi ikametgahı olan ülkeye iadesi halinde, ölüm cezası veya idam, menşe ülkede işkence görme veya insanlık dışı veya aşağılayıcı muamele ve cezaya maruz kalması veya uluslararası ve ülke içi silahlı çatışma durumlarında ayırım gözetmeyen şiddet nedeniyle, hayatına yönelik tehdit riski olduğuna dair sağlam gerekçeler olan ve Yönergenin 17. maddesindeki hükümlere göre hariç tutulmasını gerektirecek bir halde olmayan ve kendini o ülkenin korumasına bırakmayan ya da belirtilen risk nedeniyle bırakmak istemeyen kişidir.’ 30 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 lar gibi devlet egemenliği kavramına bağımlıdır. Liberal teoride ise, bizatihi hakların sahibi ve taşıyıcısı olan devlet değil, bireydir. Bu nedenle de, sığınmacılar devletin egemenliğinin bir ürünü olarak görülmemektedirler. Bu iki karşıt yaklaşımın incelenmesi, bu yaklaşımlardan hangisinin AB sığınma politikasında daha hakim bir anlayış olarak benimsendiği sorusunu gündeme getirmiştir. Bu soruya verilecek cevap, AB’nin ve üye ülkelerin sığınma hakkına bakışını ve AB’nin içinde bulunduğu çelişkili durumu ortaya koyacağından önemli bulunmuştur. Ancak, sorunun cevabına ulaşmak için öncelikle uluslararası belgelerde sığınma hakkının ele alınışının, AB sığınma politikasının gelişiminin ve sığınma hakkına getirilen kısıtlamaların incelenmesi daha uygun bulunmuştur. Bu nedenle, makalede, teorik çerçevede yapılan incelemeden sonra uluslararası belgelerde sığınma hakkının incelenmesi, daha sonra ise AB sığınma politikasının gelişiminin ve sığınma hakkına getirilen kısıtlamaların incelenmesi yoluna gidilmiştir. Uluslararası belgelerde sığınma hakkının ele alınışı incelendiğinde, yapılan tüm düzenlemelerde, sığınma hakkının devletin egemenliğine bağlı bir hak olarak ortaya çıktığı görülmüştür. Bu arada, devletin sığınmacıların kendi topraklarına girişini kabulü ve onlara sığınmacı statüsünü vermesi ile ilgili egemenlik hakkını sınırlayan 1951 Sözleşmesi’nin 33. maddesinde yer alan, zulüm riski olan yere ‘geri göndermeme (non refoulement)’ ilkesi de göz ardı edilmemiştir. Ancak, bu ilkenin sığınmacılara bir hak tesis etmediği, sadece devletlere bir yükümlülük yüklediği ve 33. maddenin 2. fıkrasında, 32. maddenin 1.fıkrasında istisnaları olduğu, ayrıca, BM Ülkesel Sığınma Bildirisinin 3. maddesinin 2. paragrafında da bu ilkeye istisnalar getirildiği açıklanmıştır. Belirtilen istisnalarda kullanılan muğlak ifadelerin keyfi yorum ve uygulamalara neden olabileceği, bu yorum ve uygulama farklılıkları ise, ‘geri göndermeme’ ilkesinin etkinliğini azalttığı ve belirsizlikleri arttırdığı vurgulanmıştır. Makalede AB sığınma politikasının gelişimi incelediğinde ise, AB’nin sığınma hakkının ve bu konudaki politikaların gelişiminde önemli mesafeler kat ettiği görülmüştür. Son dönemde yapılan çalışmalarla, özellikle Amsterdam Antlaşmasının 5 yıllık geçiş sürecinin sona ermesi ile bu konuda daha da fazla mesafe kat edilmesi beklenmektedir. BMMYK da, asgari standartlar üzerinde değil de daha fazla koruma bahşeden standartlar üzerinde anlaşan bir Avrupa için yeni bir uyumlaştırma programı önermektedir. Böylece, sığınmacılara karşı gelişen negatif bakış açısından (kapalı sınırlar, alıkoymalar... gibi) sığınmacıları hoş karşılayan eski geleneğin devam ettirilmesine olanak sağlanabilecektir (Whittaker, 2006: 54). Son olarak, AB Temel Haklar Şartı’nın sığınma hakkını ‘talep etme ve yararlanma hakkı’ olarak değil de (ĐHEB, md. 14), tek başına bağımsız bir hak olarak düzenlemesi (md.18) bu konudaki gelişimin göstergesidir. Dolayısıyla, AB sığınma hakkının gelişiminde olumlu bir yol üzerinde seyretmektedir ve gelecekte de aynı yolda devam edeceği yapılan çalışmalardan anla- AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 31 şılmaktadır. Ancak sığınma hakkına getirilen 3. güvenli ülke, geçici koruma, sınır güvenlik önlemleri ve kontrol sistemleri gibi kısıtlamalar ayrıntılı olarak ele alındığında görülmüştür ki, öncelikle Amsterdam Antlaşması’nın 5 yıllık geçiş sürecinde yapılan düzenlemelerde bile, sığınmacılarla ilgili kısıtlayıcı hükümler ve ülkelere tanınan imtiyazlar mevcuttur. Sonuç olarak, AB ülkeleri bir taraftan bazı hallerde sığınmacıları kabul yükümlülüğü altına girerek egemenliklerinin kısıtlanmasını kabul ederken, diğer taraftan getirilen bazı mekanizmalarla en başta sığınmacıların sığınacakları ülke ve kendilerine uygulanacak prosedür konusundaki seçme haklarını kısıtlamaktadırlar (Vedsted - Hansen, 1999: 274). Sığınılan ülkeye kabulden sonra ise diğer kısıtlamalar başlamaktadır. Toparlarsak, makalede yapılan inceleme göstermiştir ki; sığınma hakkı özünde evrensel bir insan hakkıdır. Çünkü menşe devletinde insan hakları ihlal edilen ya da ihlal edileceğinden korkan ve menşe devletin korunmasından yararlanamayan kişiler sığınma talep etmektedirler (Cenevre Sözleşmesi, md.1). Dolayısıyla, sığınma talebinin reddi, bu kişilerin temel insan haklarından mahrum kalmalarına, dahası bazı haklarının ihlal edilmesine sebep olabilecektir. Fakat sığınma hakkının tanınması ve korumanın sağlanması, devletlerin egemenlik hakkından kaynaklanmaktadır. Devlet kendisini yabancıların toprakları içine kabul edilip edilmemesi konusunda tek yetki ve hak sahibi olarak görmektedir. Bu nedenle de, sığınma, ‘kişilerin hakkı olarak değil de, devletlerin ihsan ettiği bir lütuf’ olarak anlaşılmaktadır (Sancar - Peker: 8). Oysaki bu yetki ve hakkın uluslararası hukuk ile uyum içinde kullanılması ve devletlerin kendisine sığınan kişilerin temel insan hakkının gereğini yerine getirme sorumluluğu ile hareket etmesi gerekir. Bu durum makalenin ilk bölümünde dile getirilen liberalizm ve realizm yaklaşımlarından hangisinin AB sığınma politikasında daha hakim bir anlayış olarak benimsendiği sorusunun cevabını da netleştirmektedir. Buna göre, AB’deki sığınma ile ilgili tüm olumlu gelişmelere rağmen ‘insan hakları öncelikle vatandaş haklarıdır’ anlayışı uygulamada hala en çok tercih edilen anlayış biçimi olarak dikkat çekmektedir (Harvey, 2000: 371). Liberal teoriye hakim olan ‘evrensel insan hakları’ düşüncesi, çok eski bir geçmişe sahip olsa da, günümüzde egemen devletlerin halen ‘ötekilerin’ temel haklardan mahrum kalmasının ana sebebi olmaya devam etmesi söz konusudur. Çünkü uluslararası insan hakları hukuku liberalizm üzerine oturmuş bir yapıda olsa da, insan hakları uygulamaları çoğunlukla realist bir dünyanın yansıması olarak karşımıza çıkmaktadır. Realist dünyada ise, devlet çıkarları kişi haklarından daha öncelikli olmakta, şiddet, çatışma süreklilik arz etmekte ve ötekilerin hakları geri plana atılmaktadır. Uluslararası hukuk ise tüm bu olumsuzluklar karşısında aciz kalmaktadır (Forsythe, 2006: 251). Çünkü ulusal uygulamaları denetleyecek uluslararası bir izleme mekanizması olmadığı gibi uluslararası sınırlamaları önleyici bir mekanizma da bulunmamaktadır (Harvey, 2000: 379). Sınırlamalarla mücadelede uluslararası AĐHM kararlarının etkili olabileceği belirtilebilir 32 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 (Harvey, 2000: 382).46 Ancak unutulmamalıdır ki, AĐHM öncelikle ulusal koruma mekanizmalarına başvurmaya gerektiren bir yapıya sahiptir (Harvey, 2000: 387). Bu yüzden de çözüm, hakların korunması ve geliştirilmesinde devleti problem görenlerle-çözüm görenler arasında uzlaşma sağlanması ve devletlerin hukuki sorumluluklarının üzerinde durulması, bu konuya önem verilmesidir (Warner, 1999: 267). Fakat AB’nin içinde bulunduğu şu dönemde bu uzlaşmanın sağlanması pek mümkün görünmemektedir. Her ne kadar son dönemde yapılan çalışmalarda önemli aşamalar kaydedilmiş olsa da, etkili bir ortak sistem kurmak mümkün olamamaktadır. AB, yapılan uyumlaştırma çabaları ile ortak bir sığınma sistemini etkin hale getirmek ve üye devletlerarasındaki farklılıkları ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Ancak, AB’ye üye devletler, kendi egemenlik alanları, güvenlikleri ve vatandaşlarının refah ve haklarını ön planda tutma eğilimindedirler ve uyumlaştırma çalışmalarını ulusal çıkarları doğrultusunda ele almaktadırlar. Bu tutumları ile de farklılıkların devamına neden olmakta ve sığınma hakkının azami düzeyde korunmasına engel olmaktadırlar. Dolayısıyla, sığınma hakkına getirilen kısıtlamalar ve üye devletlere tanınan imtiyazlar, AB’nin sığınmacıların uluslararası hukuktan kaynaklanan hakları esas alan ortak bir sığınma politikası geliştirmek ile üye devletlerin ulusal çıkarlarını koruyan bir sistem geliştirmek arasında sıkışıp kaldığını ortaya koymaktadır. Kaynakça Avrupa Birliği Konseyi (1995), Sığınma Prosedürleri için Asgari Teminatlar Hakkında Konsey Kararı, Resmi Gazete (OJ) C 274, 19.09.1996, s.13 17. Avrupa Birliği Konseyi (1995), Yerinden Edilmiş Kişilerin Geçici Olarak Kabul Edilmeleri ve Đkametgahları Hakkında Yük Paylaşımı ile Đlgili Konsey Kararı, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33061.htm (15.09.2006). Avrupa Birliği Konseyi (1996), Mülteci Tanımının Uyumlaştırılmış Bir Şekilde Uygulanması Hakkında Konsey Ortak Tutumu, Resmi Gazete (OJ) L 63, 13.3.1996, s. 2– 7. Avrupa Birliği Konseyi (1996), Yük Paylaşımı için Uyarı ve Acil Durum Prosedürüne Dair Konsey Kararı, Resmi Gazete (OJ) L 63, 13.3.1996, s. 10–11. Avrupa Birliği Konseyi (1997), Dublin Sözleşmesi, Resmi Gazete (OJ) C 254, 19.8.1997, s. 1–12. Avrupa Birliği Konseyi (2000), Avrupa Mülteci Fonunu Kuran 2000/ 596/AT sayılı Karar, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33078.htm (14.09.2006). Avrupa Birliği Konseyi (2000), Avrupa Otomotik Parmak Đzi Tanımlama Sisteminin Kurulmasına Đlişkin Konsey Tüzüğü (EURODAC), Resmi Gazete (OJ) L 316, 15.12.2000, s. 1–10. Avrupa Birliği Konseyi (2001), Geçici Koruma Vermek için Asgari Standartlar Belirleyen Yönerge, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33124.htm (14.09. 2006). 46 AĐHM karar örnekleri ile ilgili açıklamalar için bkz. (Harvey, 2000: 384). AB’de Sığınma Hakkı: Ortak Sığınma Sistemi Oluşturma Amacı 33 Avrupa Birliği Konseyi (2003), Dublin II Tüzüğü, Resmi Gazete (OJ) L 50, 25.2.2003, s. 1–10. Avrupa Birliği Konseyi (2003), Sığınmacıların Kabulü için Asgari Standartlar Belirleyen Yönerge, Resmi Gazete (OJ) L 31, 6.2.2003, s. 18–25. Avrupa Birliği Konseyi (2004), Avrupa Mülteci Fonu 2005-2010 Dönemini Kapsayan Karar, Resmi Gazete (OJ) L 381, 28.12.2004, s. 52–62. Avrupa Birliği Konseyi (2004), Üçüncü Ülke Vatandaşları ve Vatansızların Nitelendirilmesine Đlişkin Yönerge, Resmi Gazete (OJ) L 304, 30.09.2004, s.12-23. Avrupa Komisyonu (2005), Hague Programı, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l16002.htm (14.09.2006). Avrupa Konseyi (1950), Avrupa Đnsan Hakları Sözleşmesi (AĐHS), http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/D5CC24A7-DC13-4318 B4575C9014916D7A/0/EnglishAnglais.pdf (14.09.2006) Avrupa Konseyi (1999), Tampere Zirvesi Sonuç Bildirgesi, Avrupa Konseyi (2002), Sevilla Zirvesi Sonuç Bildirgesi, Benhabib, S. (2006), Ötekilerin Hakları - Yabancılar, Yerliler, Vatandaşlar, Đletişim Yayınları, Đstanbul. Birleşmiş Milletler (1967), BM Ülkesel Sığınma Bildirisi, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/o_asylum.htm (14.09.2006). Bloch, A. - Schuster, L. (2002), “Asylum and Welfare: Contemporary Debates”, SAGE Publications, Vol. 22, No. 3, p. 393-414. Brown, S. (1992), “Human Rights vs. State Rights”, International Relations in a Changing Global System, Toward a Theory of the World Polity, Westview Press, Oxford, p. 101-114. Forsythe, D. (2006), “The Politics of Liberalism in a Realist World”, Human Rights in International Relations (2nd Ed.), Cambridge University Press. Gigauri, G. (2006), “Resolving the Liberal Paradox: Citizen Rights and Alien Rights in the United Kingdom”, Working Paper No. 31, Refugee Studies Centre, http://www.forcedmigration.org/papers/ (13.09.2006). Guild, E. (1999), “The Impetus to Harmonise: Asylum Policy in the EU”, Nicholson, F. and Twomey, P. (Ed.), Refugee Rights and Realities”, Evolving International Concepts and Regimes içinde, Cambridge University Press, p. 313-335. Harvey, C.J. (2000), “Dissident Voices, Refugees, Human Rights and Asylum in Europe”, Social and Legal Studies, Vol. 9 (3), SAGE Publications, p. 367-396. http://europa.eu/european_council/conclusions/index_en.htm (15.10. 2006). http://europa.eu/european_council/conclusions/index_en.htm (15.10. 2006). Joly, D. 1999, “A New Asylum Regime in Europe”, Nicholson, F. - Twomey, P. (Eds.), Refugee Rights and Realities, Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, p. 336-356. Joly, D. - Nettleton, C. - Poulton, H. (1992), Refugees, Asylum in Europe?, Minority Rights Publications, London. 34 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 27 Jong, C. (1999), “Is There a Need for a European Asylum Policy?”, Nicholson, F. Twomey,.P. (Eds.), Refugee Rights and Realities, Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, p. 357-378. Lavenex, S. (1999), Safe Third Countries, Extending the EU Asylum and Immigration Policies to Central and Eastern Europe, Central European University Press. Lavenex, S. (2001), The Europeanization of Refugee Policies, Between Human Rights and Internal Security, Ashgate Publishing Company. Levy, C. (1999), “European Asylum and Refugee Policy After the Treaty of Amsterdam: The Birth of a New Regime?” Bloch, A. - Levy, C. (Eds.), Refugees, Citizenship and Social Policy in Europe, St. Martin's Press, New York, p. 12-50. O’nions, H. (2006), “The Erosion of the Right to Seek Asylum”, Web Journal of Current Legal Issues, http://webjcli.ncl.ac.uk/2006/issue2/onions2.html (12.10. 2006). Polat, N. - Dağı, Đ. (2004), Herkes için Demokrasi ve Đnsan Hakları, Liberte Yayınları, Ankara. Sancar, M. - Peker, B., Mülteciler ve Đltica Hakkı, Yaşamın Kıyısındakilere Hoşgeldin Diyebilmek, Đnsan Hakları Derneği Đşletmesi, Ankara. Vedsted-Hansen, J., (1999), “Non-admission Policies and the Right to Protection: Refugees ‘Choice versus States’ Exclusion?” Nicholson, F. - Twomey, P. (Eds.), Refugee Rights and Realities, Evolving International Concepts and Regimes içinde, Cambridge University Press, p. 269-288. Warner, D. (1999), “The Refugee State and State Protectio”, Nicholson, F. - Twomey, P. (Eds.), Refugee Rights and Realities, Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, p. 253-268. Whittaker, D.J. (2006), Asylum Seekers and Refugees in the Contemporary World, Routledge, London. Yurdusev, A. N. (1996), “Uluslararası Đlişkiler Öncesi”, Eralp, A. (Ed.), Devlet, Sistem ve Kimlik, Uluslararası Đlişkilerde Temel Yaklaşımlar, Đletişim Yayınları, Đstanbul. Zapata, R. (2002), “State-Based Logic versus EU-Based Logic Towards Immigrants: Evidences and Dilemmas”, Asian Pacific Migration Journal, Vol. 11, No. 4, http://www.ciel.usj.edu.lb/files/zapata/asian_pacific_mig_journal.pdf (16.09.2006).
