devlet bütçesi prof.dr.halûk egeli ı. bütçenin tanımı, gelişimi

advertisement
DEVLET BÜTÇESİ
PROF.DR.HALÛK EGELİ
I. BÜTÇENİN TANIMI, GELİŞİMİ, FONKSİYONLARI,
BÜTÇE
TEORİLERİ VE BÜTÇE İLKELERİ
A. BÜTÇE KAVRAMI VE GELİŞİMİ
• Latince kökenlidir. Latince kökü “Bulga”dır. Kökeni
“para torbası”, “küçük deri çanta”, “çekmece”, “kamu
cüzdanı” gibi anlamlara gelmektedir.
• 17. yüzyılda “Budget” şeklinde İngilizcede
kullanılmaya başlanmış olup, Türkçede bütçe
kelimesi bu kelimenin karşılığından gelmektedir.
• Genel anlamda devletin yıllık finansman planı olup
devletin üstlendiği fonksiyonların somutlaşmış,
parasallaşmış biçimidir.
B. BÜTÇENİN TANIMI VE NİTELİKLERİ
• Bilimsel ve hukuki tanımlar.
• Edgar Allix: Bütçe, “devletin belli bir süre içindeki gelir ve
harcamalarını tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına,
harcamaların yapılmasına izin veren bir tasarruftur”. Bu tanımın
kısa ve açık olması ve bütçenin tüm niteliklerini kapsaması
nedeniyle diğer tanımlara tercih edilmektedir.
• Paul Leroy: “Bütçe, belli bir dönemde toplanacak gelirler ile
yapılacak giderlerin tahmini ve karşılaştırmalı cetveli olduğu kadar,
yetkili organlar tarafından bu giderlerin yapılması ve gelirlerin
toplanması için verilen bir izindir”.
• Nihad Sayâr: “Bütçe, devlet, il ve belediye gibi kamu tüzel kişileri ile
yarı resmi ya da özel teşekkül ve toplulukların, belli bir dönem
içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yapılmasına
önceden izin veren bir kanun, nizamname, kararname ya da idari
bir tasarruftur”.
• 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu: Bütçe; “Devlet daire ve
kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların
uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur”.
• 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: “Belirli bir
dönemdeki gelir gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin
hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan
belgeyi ifade eder”.
• Bu tanımlar dışında genel bir tanım verilecek olursa, bütçe devletin
belli bir süre içindeki gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen,
yürütme organına gelirlerin toplanması, giderlerin yapılması
bakımından yetki ve izin veren bir kanun şeklinde tanımlanabilir.
BÜTÇENİN TEMEL UNSURLARI
• Yukarıda verilen çeşitli tanımlardan bütçenin 4 temel unsuru
ortaya çıkmakta ve bütçe literatüründe buna 4T prensibi adı
verilmektedir. Buna göre;
• 4 T ilkesi (prensibi):
• “Tahmin (öngörümleme)”, bütçe devletin geleceğe ait gelir
ve gider tahminlerini gösterir.
• “Tahdit” (sınırlı zaman dilimi için hazırlanma), bütçe
genellikle yıllık tahminleri gösterir.
• “Tevzin” (bölüşüm/denklik), bütçede yer alan gelir-gider
tahminleri denk olmalıdır. Ayrıca bütçe ödenekleri diğer
kuruluşlara yıl içinde ihtiyaca göre dağıtıldığı için kelime
“bölüşüm” anlamına da gelmektedir.
• “Tasdik” (onama), Parlamentonun yürütme organına
harcamaların yapılması ve gelirlerin toplanması hususunda
önceden yetki ve izin vermesi anlamına gelmektedir.
BÜTÇE HAKKI
• Bütçe hakkı, millet adına onun temsilcilerinden meydana gelen
parlamentonun devletin bütçe çerçevesi içinde yapacağı
harcamaları ve bu harcamaları gerçekleştirmeye imkan verecek
şekilde gelir kaynaklarını düzenlemesi ve buna son şeklini vermesi
anlamına gelmektedir.
• Parlamentonun bütçe hakkına sahip olması;
 Vergilerin ve diğer gelir kaynaklarının parlamento tarafından onaylanması,
 Harcamaların (ödenek tahsisi ile) parlamento tarafından onaylanması,
 Devletin gelir ve giderlerine ilişkin onay işleminin her yıl parlamento tarafından
yeniden yapılması şeklinde üç aşamadan geçerek gerçekleşmiştir.
• Bütçe hakkı genel olarak 3 unsurdan oluşmaktadır. Bunlar;
 Toplum içinde toplumsal ihtiyaç sayılan ihtiyaç ve bunların kamu hizmetine konu
edinme sorunu,
 Toplumsal ihtiyaçların karşılanmasında kullanılacak kamu gelirlerinin türü ve
bunların toplanması sorunu,
 Bu konulardaki karar yetkisinin kimin, nasıl ve ne zaman kullanacağı sorunu
olarak belirtilebilir.
• Bütçe hakkı ile ilgili giriş niteliğindeki bu açıklamalardan sonra
kısaca dünyada ve ülkemizdeki bütçe hakkına ilişkin gelişmelere
değinilecektir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
1. İngiltere’de Bütçe Hakkının Gelişimi
•
•
•
•
•
•
1215 tarihli Kral John’a kabul ettirilen Magna Carta (Büyük Ferman) “Bütçe
Hakkı”na ilişkin ilk yazılı belge kabul edilir. Bu belgeyle her türlü vergi toplama
işi parlamentonun (Avam Kamarası) rızasına bağlanmıştır.
Ancak zaman içinde kral ile parlamento arasında yetki paylaşımı kolay olmamış,
krallar kendilerini güçlü hissettikçe eski sınırsız yetkilerini tekrar ele geçirmeye
çalışmışlardır. Nitekim 1629 yılında Kral I. Charles parlamentoyu dağıtmış ve
donanma ihtiyaçları için “Donanma Vergisi” koymuştur. Ancak parlamento ile
kral arasında başlatılan mücadele sonucunda 1649 yılında Genel Meclisin
rızasını almadan vergi koyduğu için I. Charles idam edilmiştir
Bütçe kurumunun meşru bir hale dönüşmesi 1688 ihtilaliyle ortaya çıkmıştır.
1688 yılında ilan edilen İnsan Hakları Kanunu (Bill of Rights) ile verginin ancak
ve sadece parlamento tarafından koyulabileceği açıkça belirtilmiştir. Bunun
anlamı hiç kimsenin parlamentonun kabul etmediği hiçbir vergi ve benzeri
ödemede bulunmaya zorlanamayacağıdır. Bu gelişmeleri takiben hanedanın
gelir ve giderlerini gösteren ve “Civil List” adı verilen bir cetvel düzenlenmiş,
hükümdar harcamaları sınırlandırılarak parlamento denetimine tabi tutulmuştur.
1787 yılında kabul edilen “Consolidated Fund Act” kanunuyla bütçeler devletin
tüm gelir ve giderlerini kapsayacak şekilde hazırlanmaya başlanmıştır. Bu aynı
zamanda genellik ilkesinin de bütçelere yerleşmesinin başlangıcı olarak kabul
edilebilir.
19. yüzyıl: Başbakan Gladstone döneminde bütçelere toplumun “Milli Bütçe”si
niteliği kazandırılmıştır.
Günümüz: Lordlar Kamarası Avam Kamarasında kabul edilmiş olan bütçeyi
aynen onaylamak durumundadır.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
2. Fransa’da Bütçe Hakkının Gelişimi
• Fransa’daki gelişmeler İngiltere’deki gelişmelerden sonra başlamıştır.
Kralın önce soylularla birlikte paylaştığı vergileme yetkisi 1789 Fransız
İhtilalinden sonra verginin alınmasını milletin rızasına dayandıran bir
kanun metni çıkarmıştır. Ancak kamusal harcamalar meclis denetimi
dışında kalmıştır. Harcamalarla ilgili denetim Napolyon dönemi sonrası
Yenileme ve Onarım döneminde gerçekleşmiştir.Genel olarak
Fransa’da bütçe hakkının gelişimi ana hatlarıyla şu şekildedir;
• 1817: Bakanlıkların kendilerine verilmiş ödenekler içinde harcama
yapma yetkileri kabul edilmiştir.
• 1862: “Genel Kamusal Muhasebe Kararnamesi”: “Bütçe Hakkı”,
Fransa’da, bu kavramdan çağdaş maliyenin anladığı niteliklere
kavuşmuştur.
• Fransa’da 1934-36 yıllarında parlamento bütçe hakkından yavaş yavaş
hükümet lehine vazgeçmeye başlamış, 1940 yılında bütçe hakkı
tümüyle hükümete geçmiş, 1946 Anayasasının “bütçeyi Millet Meclisi
onaylar” hükmü ile esas ilkeye dönülmüştür.
• 2 Ocak 1959 tarihli düzenleme:Milletvekillerine giderleri azaltmaya veya
gelirleri arttırmaya, kamu giderlerinin kontrolünü sağlamaya yönelik
değişiklikte bulunma hakkı tanınır. Daha sonra yerini i 1 Ağustos 2001
tarihli düzenlemeye bırakmıştır.
• Fransız bütçe sistemi, bütün yetkileri tamamen parlamentoda
toplamaktadır.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
3. ABD’de Bütçe Hakkının Gelişimi
•
•
•
•
1783 yılında İngiltere’den ayrılarak bağımsızlığını ilan eden Amerika Birleşik
Devletlerinde bütün kongre üyelerinin tümü bütçeyi komisyon olarak incelemekte ve
daha sonra yapılan bir toplantıda kanunlaşmakta idi. Bu ülkede yürütülen çalışmaların
genel değerlendirmesi yapıldığında, bütçenin daha sağlıklı yürütülmesini sağlayan
komisyonların sayısının fazla olduğu, bütçenin ayrıntılı bir şekilde hazırlanması suretiyle
yürütmenin yetkilerinin daraltıldığını ve modern bütçe sistemlerinin tümünün bu ülkede
ortaya çıktığını belirtebiliriz. Bu konuda ilerde detaylı olarak bilgi verilecektir.
1791 tarihli ABD Anayasası federal devletin mali yetkilerini düzenleyerek, vergi ve bütçe
hakkını eyaletler federal devlete yetki devri olarak vermişlerdir.
İngilizlerin ayrımcılığına bir tepki niteliği taşıyan bu vergi hakkı Anayasada
tanımlanmıştır. Bu yetki, 1913’de yapılan Anayasa değişikliği ile gelirin vergilemesini de
kapsamına alarak genişletilmiştir.
Bu gelişmelerden sonra, görüldüğü gibi bütçe hakkı bağımsızlık sonrası ve federal
düzeyde ABD Kongresi tarafından kullanılmaya başlanmıştır. Ancak federal yapı gereği,
eyalet meclislerine de eyalet bütçelerini belirleme ve onama hakkı verilmiştir. Böylece
ABD, bütçe hakkını tarihi gelişimi bakımından Fransa ve İngiltere’den farklı olarak
bağımsızlık mücadelesi sonucu elde etmiştir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
a. Tanzimat Öncesi Dönemde Bütçe Hakkının
Gelişimi
Osmanlı Devletinde Tanzimat öncesi dönemde Osmanlı bütçesi
üzerinde dini anlayışın hakim olduğu görülmektedir. Gelirler şer’i ve
örfi vergiler olarak ayrılmaktaydı. Zekât, öşür, haraç ve cizye şer’i
vergileri oluştururken ticaret ve zanaattan alınan vergiler örfi vergileri
oluşturmaktaydı. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde adem-i
merkeziyetçi bir yapılanma söz konusuydu. Bu dönemde kamusal
hizmetlerin sunumunda vakıflar önemli bir yere sahipti. En önemli
harcama kalemleri arasında savaş ve yerleşim giderleri yer
almaktaydı. Denkliğin esas olduğu, bugünkü çağdaş bütçe
anlayışından uzak bir şekilde kayıt altına alınan harcama ve
gelirlerden sorumlu birim Defterdarlıktı.Bu dönemde Hesap
Hulasaları(Bugünün Kesin Hesap Cetvelleri), Masraf Cetvelleri ve
Layihalar düzenlenmiştir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
b. Tanzimat Dönemi ve Sonrası Bütçe Hakkının
Gelişimi
• 3 Kasım 1839: Mustafa Reşit Paşanın hazırladığı Gülhane Hatt-ı
Hümayûnun (Tanzimat-ı Hayriye Fermanının) ilân edilmesi.
• 1881: Düyûn-u Umumiye İdaresi.
• 1855: “Hazine-i Celile Muvazene Defterinin Sureti Tanzimine Dair
Nizamname” adlı bir tüzük çıkarılır: “Muvazene Defteri”
• Muvazene Defteri”: Maliye Nezaretince hazırlanır, mali yıl başı olan Mart
ayından iki ay önce Babıâliye (Bakanlar Kuruluna) sunulurdu. Sonra da
Tanzimat Meclisinde görüşülür ve bütçenin tamamı oylanırdı. Ancak bütçe,
padişahın onayı ile geçerlilik taşır ve mali yılbaşında uygulamaya konulurdu.
Bütçe dönemi 1 Mart-28 Şubat tarihleri arasındaydı.
• 1863-1864 yılı için Islahat-ı Maliye Komisyonu tarafından Batılı anlamda ilk
bütçe hazırlanır.
• 1876 yılında kabul edilen Kanuni Esasi yani ilk anayasa ile verginin
kanuniliği ve vergilerin toplanmasına her yıl bütçe kanunu ile yeniden izin
verilmesi ilkeleri kabul edilmiştir. Bu tarihten itibaren bütçe kelimesi resmi ve
kanuni tabir olarak dilimize yerleşmiştir.
• 1887-1902 yılları arasında: Devlet gelir ve giderlerini gösteren “Sal
Muhasebe Cetvelleri”.
• 1910 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir (24 Aralık 2003
tarihine kadar yürürlükte kaldı).
• Osmanlı Devletinin kanunlaşan en son bütçesi 1918 yılı bütçesidir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi
•
•
•
•
•
Cumhuriyet döneminde ise bütçe giderek daha sistematik bir yapıya
bürünmüştür. 1924 yılında kabul edilen anayasada bütçe ve vergilemeye ilişkin
hükümlere yer verilmiştir. 1927 yılında yürürlüğe giren Muhasebe-i Umumiye
Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile bütçe uygulama esasları ayrıntılı olarak
tespit edilmiştir. Bu Kanun 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetim ve Kontrol Kanununa kadar yürürlükte kalmıştır. Tarihsel gelişim süreci
içersinde 1924 Anayasasını takip eden 1961 ve 1982 Anayasalarında da
bütçeyle ilgili hükümler yer almış ve bütçeleme sürecinde Parlamentonun gücü
korunmuş ve arttırılmaya çalışılmıştır.
1924 Anayasası: Verginin kanuniliği ve yıllık olma ilkesi, bütçe dışında harcama
yapılamayacağı hususları bu Anayasada büyük önem taşımaktadır. Esasen
1876 yılında kabul edilen ancak uygulanamayan Kanun-i Esasi’nin (ilk Anayasa)
bütçe ile ilgili hükümlerine büyük ölçüde yer vermiştir.
Her yılın kesin hesap kanunu tasarısı o yılın başından başlayarak en geç ikinci
yılın Kasım ayı başına kadar (20 ay) TBMM’ye sunulur.
Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 yılı bütçesidir.
1927: 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu revize edilerek yeniden
yürürlüğe girmiştir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi (Devamı)
• 1961 Anayasası:
• Verginin yıllık olmasına ilaveten herkesin mali gücüne göre alınması ilkesi kabul edilmiştir.
Bütçelerle kalkınma plân ve programları arasında ilişki kurulmuş ve bu bağlamda planlı
kalkınmaya geçiş sürecine bağlı olarak bir yıldan daha uzun sürecek harcamalar için yıllık
olma ilkesi dışına çıkılabileceği hüküm altına alınmıştır.
• Bakanlar Kurulunca hazırlanacak bütçe tasarısına Milli Bütçe Tahminlerinin eklenmesi
öngörülmüştür.
• ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak Kesin Hesap Kanun Tasarıları en geç bir yıl
sonra Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulur.
• Çift meclisli bir yapı (Cumhuriyet Senatosu ve TBMM) olup Bütçe Plan-Karma Komisyonu üye
sayısı Cumhuriyet Senatosu üyelerinden 15 milletvekillerinden 35 olmak üzere toplam 50
üyeden oluşmaktadır.
• Sayıştay Genel Uygunluk Bildirimini ait olduğu Kesin Hesap Kanun Tasarısının verilmesinden
itibaren en geç altı ay içinde TBMM’ye sunar.
• 1982 Anayasası:
• Kesin Hesap Kanun tasarılarının TBMM’ne sunulması ile ilgili süreler kısaltılır.
• TBMM’deki Bütçe Komisyonu üye sayısı 50’den 40’a düşürülür.
• 2005 tarih ve 5428 sayılı kanunla 1982 Anayasasının 130, 160, 161, 162 ve 163. maddelerinde
yer alan “genel ve katma bütçe” ibaresi “merkezi yönetim bütçesi” şeklinde değiştirilir.
• ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak Kesin Hesap Kanun Tasarıları kanunda daha
kısa bir süre belirtilmemişse en geç yedi ay sonra Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulur.
• Sayıştay Kesin Hesaba ilişkin Genel Uygunluk Bildirimini Kesin Hesap Kanun Tasarısının
verilmesinden itibaren en geç 75 gün içinde TBMM’ye sunar.
D. BÜTÇENİN FONKSİYONLARI
1. Klasik Bütçe Fonksiyonları
a. Bütçenin İktisadi ve Mali Fonksiyonu
b. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu
c. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu
d. Bütçenin Denetim Fonksiyonu
2. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik
Fonksiyonları
a. Bütçenin Konjonktürel Fonksiyonu
b. Bütçenin Telâfi Edici Fonksiyonu
c. Bütçenin Kalkınma Fonksiyonu
d. Bütçenin Kaynak Tahsisi Fonksiyonu
e. Bütçenin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu
f. Bütçenin İstikrarı Sağlama Fonksiyonu
Klasik Bütçe Fonksiyonları
BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ MAKRO-EKONOMİK
FONKSİYONLARI
BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ MAKRO-EKONOMİK
FONKSİYONLARI
Bu fonksiyon sınırlı kaynakların rasyonel şekilde kullanılması esasına dayanmaktadır. Mümkün olan en
uygun bileşimle toplumsal
ihtiyaçları karşılayacak bir bütçe hazırlanması bu fonksiyonu etkin hale
BÜTÇENIN ÇAĞDAŞ MAKRO-EKONOMIK
FONKSIYONLARI
E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER
•
•
•
•
•
1. Geleneksel Bütçe Teorisi
Bu teoriye göre bütçede yıllık denklik esastır. Bütçenin mali yıl sonunda
gider ve gelirlerinin birbirine gerçek anlamda da denk olması gerekmektedir.
Geleneksel (Klasik) bütçe teorisine göre, kamu harcamaları devletin normal
kamu gelirleri ile karşılanmalıdır.
2. Devri Bütçe Teorisi
John Maynard Keynes tarafından geliştirilen devri bütçe teorisi, yıllık denklik
yerine, 7 ila 10 yıl gibi bir dönemi içeren bir konjonktür devresinde denklik
aramaktadır. Bu teoriye göre; mali yıl içinde açık ya da fazla verilmesi çok
önemli değildir. Önemli olan konjonktür devresinin sonunda dengeyi
sağlayabilmektir.Ekonominin refah döneminde oluşan bütçe fazlaları
depresyon dönemlerinde oluşan açıkları kapatabilecektir.
Devri bütçe teorisinin dayandığı varsayımlar şunlardır:
Konjonktür devresinin süresinin açıklıkla ve kesinlikle bilindiği,
Refah ve depresyon devrelerinin süre ve yoğunluk bakımından birbirine eşit
olduğu,
Uygulamacıların devrenin hangi aşamasında bulunduğunu teşhis edebildiği
varsayılmaktadır.
E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER
•
•
•
•
3. Telâfi Edici Bütçe Teorisi
Geleneksel bütçe teorisi yıllık denkliği,devri bütçe teorisi de 7 ila 10
yıllık bir konjonktür devresinde denkliği esas aldığı halde telafi edici bütçe
teorisi, ekonomide denkliğe önem vermektedir. Telafi edici bütçe teorisine
göre ekonomik hayatı içine düştüğü depresyondan kurtarmak ve ekonomiyi
canlanma aşamasına getirmek için devletin bütçe açıklarını bir araç olarak
kullanması gerekmektedir. Telafi edici bütçe teorisi ekonomi tam istihdam
denge seviyesine gelinceye kadar açık vermelidir. Ekonomi tam istihdam
denge seviyesine gelince denk bütçe uygulamasına geçilmelidir
Telafi edici bütçe teorisi İngiliz iktisatçı William Beveridge tarafından
geliştirilmiş olup, ilk planda gelişmiş ekonomilerde ortaya çıkan durgunluğu
gidermeye yöneliktir. Burada gelişmiş ekonomilerde ortaya çıkacak bir
duraklamanın da neden olacağı durgunluğun bütçe harcamaları yoluyla
ortadan kaldırılması önerilmektedir.
Teori, bütçenin, işsizlik ve depresyonla mücadelede bir araç olarak
kullanılabileceğini ileri sürmesi nedeniyle önem taşımaktadır.
1. Genellik İlkesi
F. BÜTÇE İLKELERİ
1. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ
• Devletin bütün gelir-giderlerinin bütçe kapsamına alınması, hiçbir gelirgiderin bütçe dışında kalmamasıdır.
• Bu ilke aynı zamanda hazine birliğinin kurulması üzerine inşa edilmiştir.
Bu ilkenin uygulanabilmesi için 2 önemli kuralın gerçekleşmesi
gerekmektedir.
• a. Gayrisafi Usul: bütçede gösterilen bütün gelir-giderlerin brüt tutarlar
olarak yer almasıdır.
• b. Adem-i Tahsis: hiçbir kamu gelirinin özel bir gidere veya hizmete
tahsis edilmemesi anlamına gelmektedir. Örneğin trafik cezalarının kara
yolu yapımına, faiz gelirlerinin borç ödenmesine ayrılması adam-i tahsis
kuralına aykırıdır.
2. Birlik İlkesi
•
Bütün gelir ve giderlerin tek bir bütçe içinde toplanması, değişik isimler
altında birden fazla bütçe yapılmaması olarak ifade edilebilir. Çünkü, devlet
bütçesinin tek bir bütçe olması durumunda devletin bütün gelir-giderlerinin
görülmesi mümkün olacaktır. Ancak günümüzde “teklik” ilkesi de olarak ifade
edilen bu bütçe ilkesi önemli ölçüde sapmalara uğramış ve birden çok bütçeli
kuruluşlar ayrı ayrı bütçelerle yönetilmeye başlanmıştır.
3. Açıklık İlkesi (Basitlik)
• Bütçenin herkesin anlayabileceği şekilde hazırlanmasıdır. Kişiler bütçe
kanununu incelendiklerinde bütçenin içeriğini ve bütçede yer alan
amaçların neler olduğunu anlayabilmeleri gerekir. Bütçeler günümüzde
ulaştığı hacim itibariyle çok ayrıntılı belgeler olduğundan bu belgelerin
anlaşılır ve yalın olması son derece önem taşımaktadır.
F. BÜTÇE İLKELERİ
1. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ
4. Samimiyet İlkesi (Subjektif Doğruluk)
• Tahminlerle uygulama sonuçlarının birbirine yakın olması olarak ifade edilir.
Eğer gelir-gider tahminleri arasında fark varsa bu ilke gereği, bu açık, bilerek
gelir tahminin yükseltmek veya gider tahminlerini küçük göstererek yıl içinde
ödenek alarak kapatılmamalıdır. Burada Maliye Bakanına önemli sorumluluk
düşmektedir. Maliye Bakanı ülke gerçeklerini göz önünde tutarak bütçe
tahminlerini dürüst bir şekilde şişirmemesi ve bu konuda doğruluktan
şaşmaması gerekmektedir.
5. Doğruluk İlkesi (Objektif Doğruluk)
• Tahminlerin, ileri teknikler kullanılarak yapılmasıdır. Bu ilkeye göre gerçekçi
tahmin yapabilmek için gerekli olan veri tabanı, bilgi sistemi, ekonometrik ve
istatistiki insan kaynakları gibi bütün maddi unsurların dikkate alınması
gerekmektedir.
6. Mali Yıla Girmeden Kanunlaşması (Önceden İzin Alma) İlkesi
• Bu ilkeye göre hükümetin bütçe kapsamında gelir toplayabilmesi ve gider
yapabilmesi için bütçe hakkını elinde bulunduran parlamentonun mali yıl başına
kadar bütçeyi onaylaması, yani hükümete bütçeyi uygulama iznini vermesi
gerekmektedir. Ülkemizde, bu izin Anayasa’nın 162. maddesi gereğince mali
yılın bitiminden 75 gün önce başlamaktadır.
7. Giderlerin Gelirlerden Önce Belirlenmesi İlkesi
• Bu ilkeye göre kamu giderlerinin gelirlere göre önceliği söz konusudur. Devlet
önce yapacağı kamusal hizmetleri-giderleri tespit eder, sonra bunlar için
finansman kaynağı bulur. Nitekim merkezi bütçe kanununun 1. maddesi gider, 2.
maddesi gelir başlığını taşıması bu ilkenin bir gereğidir.
F. BÜTÇE İLKELERİ
1. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ
8. Giderlerin Bölümler İtibarıyla Onanması ilkesi
•
Bütçe kanun maddeleri ve cetvellerin Meclis Genel kurulunda teker teker okunması ve bütçe
kanunun bölümler halinde onaylanması anlamına gelir. Örneğin, Milli Eğitim Bakanlığının
bütçesi görüşülürken önce A cetveli (giderler) görüşülmekte, daha sonra B cetveli (gelirler)
dikkate alınmaktadır. Bu bağlamda MEB bütçesi görüşüldükten sonra bu bakanlığa bağlı
birimlerin bütçeleri (örneğin YÖK bütçesi) aynı düzen içerisinde görüşülecek ve oylanacaktır.
9. Bütçenin Yıllık Olması İlkesi
• Bütçenin belirli bir süre için uygulanması gerekmektedir. Bu süre genel olarak bir yıldır. Bir yıllık
bir sürenin öngörülmesinin nedeni ise ekonomik programların gerçekleştirilmesinde 1 yıllık
sürenin baz alınmasıdır. Bu süre sadece bütçe gelir-giderlerine ilişkin yetki ve izinlerin yıllık
olarak sınırlandırılması anlamına gelir. Çünkü bunun dışındaki harcama ve vergilere ilişkin
kanunlar diğer kanunlar gibi süresiz uygulama imkanına sahiptir. Genelde mali yıl takvim yılı
olarak da kullanılmaktadır.
10. Bütçenin Denklik İlkesi
• Bütçede yer alan gelir-gider tahminlerinin birbirine eşit olmasıdır. nitekim bütçe kanununun 3.
maddesi denklik başlığını taşımakta ve bütçe gelir-giderleri arasındaki farkın net borçlanma ile
karşılanacağını hükme bağlamaktadır.
11. Bütçenin Alenilik İlkesi
• Bütçe ile ilgili bütün dokümanların, bütçeleme sürecindeki bütün aşamaların kamuoyuna açık
olması, düzenli olarak kamuoyunun bilgisine sunulması anlamına gelmektedir. Bütçe
kanunlarının Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan sonra yayınlanmasının temel nedeni
aleniyet ilkesidir.
12. Tasarruf İlkesi
• Bütçeden yapılacak harcamaların, belli miktardaki parayla mümkün olan en yüksek sosyal
faydayı sağlayacak şekilde gerçekleştirilmesi, bütçe kaynaklarının verimli ve etkin kullanılması
ilkesidir.
1. Toplama İlkesi
•
F. BÜTÇE İLKELERİ
2. ÇAĞDAŞ BÜTÇE İLKELERİ
Sadece bütçe gelir-giderlerini değil, aynı zamanda Hazine, KİT hesapları ve amortisman
hesaplarını kapsayacak bir bütçe geliştirilmesi ilkesidir. Yani devletin çeşitli bütçelerinin, kamu
hesaplarının bir araya getirilmesi(konsolide edilmesi) anlamına gelmektedir. Örneğin
5018sayılı kanuna göre ülkemizde merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı yanında hükümet
tarafından TBMM’ye genel yönetim kapsamındaki sosyal güvenlik kurumları ve mahalli
idarelerin bütçe tahminleri de eklenmektedir.
2. Yeknesaklık (Tek Düzelik) İlkesi
•
Bütçede gelir-giderlerin özellikleri ve birbirine benzerlikleri düzenleyerek bütçede bölüm
sayısının mümkün olduğu kadar azaltılmasıdır. Nitekim ülkemizde ve pek çok Avrupa
ülkesinde uygulanan analitik bütçe kapsamında bu gelir-giderlerin özellik ve birbirine benzerlik
itibariyle düzenlendiğinden bu ilkenin uygulamada yeniden önem kazandığı söylenebilir
3. Mali Saydamlık İlkesi
•
Hükümetin yapısının, fonksiyonlarının, mali hedeflerinin ve kamu hesaplarının kamuoyuna
açık olmasını ifade eder. Bu ilke aynı zamanda klasik bütçe ilkelerinden açıklık ve alenilik
ilkelerinin geliştirilmiş halidir.
4. Hesap Verilebilirlik İlkesi
•
Bu ilkeye göre karar alıcıların yetki ve sorumluluklarının kullanılması konusunda ilgili kişi ya
da kuruluşlara cevap verebilmeleri, başarısızlık, yetersizlik ve usulsüzlük hallerinde
sorumluluğu üzerlerine almaları gerekmektedir.
5. Mali Disiplin İlkesi
Devletin bütün kurumları itibariyle bütçe gelir ve giderlerinin birbirine denk olması gerekmektedir.
Klasik bütçe ilkelerinden denklik ilkesinin gelişmiş bir şeklidir.
F. BÜTÇE İLKELERİ
2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununa Göre Bütçe İlkeleri
1. Makro Ekonomik İstikrar ve Sürdürülebilir Kalkınma İlkesi
•
Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı
sağlamak esastır.
2. Kanunilik İlkesi ve Harcama Yetkisi
•
Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine
getirilmesi amacıyla kullanılır.
3. Plan ve Programlara Uygunluk İlkesi
•
Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin
stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol
edilir.
4. Çok Yıllı Bütçeleme İlkesi
•
Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen 2 yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve
değerlendirilir.
5. Sınırlı Yetki İlkesi
•
Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.
6. Uluslararası Standartlara Uygunluk İlkesi
•
Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca
uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır.
7. Açıklık, Doğruluk, Mali Saydamlık İlkesi
•
Bütçe gelir-gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali
saydamlık esas alınır.
8. Uygunluk İlkesi
•
Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun
olarak gerçekleştirilir.
9. Tahsis İlkesi: bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.
II. TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMALARI
1. 5018 SAYILI KANUNA GÖRE GENEL YÖNETİM
BÜTÇESİNE DAHİL BÜTÇELER
A. GENEL BÜTÇE
• 5018 sayılı kanuna göre genel bütçe (devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu konuna dahil
(I Sayılı Cetvelde yer alan) kamu idarelerinin bütçesidir. Buna göre genel bütçe devleti
oluşturan kurumlarla devletin yüklendiği kamu hizmetlerini yapan, yürüten kuruluşların
bütçesidir.
Genel bütçeli kuruluşlar şu özelliğe sahiptir:
 Tek bir tüzel kişilik altında toplanmışlardır.
 Aynı nakit idaresi altındadırlar.
 Nakit idaresini genel bütçeli kuruluşlar adına Hazine yürütmektedir.
 Genel bütçeli kuruluşların kendi mal varlıkları bulunmamaktadır. Mal varlığını onlar
adına Maliye Bakanlığı yürütmektedir.
 Hazine birliği kapsamında sayılmaktadırlar.
• Ülkemizin üniter yapısına göre tek olan yasama, yürütme ve yargı organlarının kurum ve
kuruluşları genel bütçeli idareler olarak adlandırılır. Bu kuruluşlar genelde tam kamusal
mal ve hizmet üretip finansmanını genel vergi havuzundan yaparlar. Dolayısıyla genel
bütçeli idareler devletin merkezden yönetim esasına göre yürüttüğü tüm hizmetleri
yürüten idarelerdir.
• I. Nolu cetvetlde sayılmış olan bu kurumlara örnek olarak; TBMM, Başbakanlık, Anayasa
Mahkemesi, MİT, Maliye Bakanlığı gibi kuruluşları vermek mümkündür.
II. TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMALARI
1. 5018 Sayılı Kanuna Göre Bütçe Türleri
B. ÖZEL BÜTÇELER
•
•
5018 – II Sayılı Cetvelde gösterilirler.
Üniversiteler ile diğer kamu kuruluşlarının bütçeleridir (Atatürk Kültür, Dil ve Tarih
Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve
Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Orman Genel Müdürlüğü,
Vakıflar Genel Müdürlüğü,Karayolları Genel Müdürlüğü ….vd).
• Bazıları için kapsamı daraltılan bazıları için de genişletilen bu kuruluşlar 2003 yılı
öncesinde katma bütçeli kuruluşlar olarak adlandırılmaktaydılar.
• Genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmet üretirler. Bu nedenle, yarı kamusal malhizmet üreten kurumlar, hizmetten yararlananlara hizmet maliyetinin bir kısmını
aldıkları hizmetler sunarlar, geri kalan kısmını ise topluma yayılan fayda karşılığı
vergilerle karşılanır.
Özel bütçeli idarelerin özellikleri olarak şunlar sayılabilir:
– Her bir özel bütçeli kuruluşun ayrı bir tüzel kişiliği vardır.
– Sosyal, bilimsel, teknik, kültürel alanlarda görevlidirler.
– Belirli bir bakanlığa bağlıdırlar. Ancak bu bağlılık, özerkliğe sahip olmalarına engel
değildir.
– Kendi mal varlıkları vardır ve yönetimini kendileri yaparlar.
– Kendilerine ait gelirleri vardır.
– Kendi nakit idarelerini yaparlar.
II. TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMALARI
1. 5018 Sayılı Kanuna Göre Bütçe Türleri
B. ÖZEL BÜTÇELER
5018 /md.12: Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini
yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi
verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu idarelerinin
bütçesidir.
Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri genel bütçenin tâbi olduğu esaslara göre
hazırlanır, görüşülür, uygulanır ve uygulama sonuçları denetlenir.
Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri, bağlı oldukları bakanlığın bütçesi görüşüldükten
sonra görüşülür ve oylanır.
Özel bütçeli kuruluşların kendilerine ait özel gelirleri ile giderlerini karşılamaları
esastır. Fakat bu kuruluşlar gelirlerinin giderlerini karşılayamaması durumunda
hazine yardımı alırlar ve giderlerin üzerinde bir gelir fazlalığı söz konusu olursa bu
fazlalığı genel bütçeye aktarırlar. Türkiye’de özel bütçeli idarelerin tümüne yakını
hazine yardımı almakta ve bu yardımlar genel bütçeden, cari transferler ödenekleri
içinden yapılmaktadır. Gelir fazlaları ise, genel bütçe gelirleri içinde vergi dışı gelirlere
aktarılmaktadır.
C. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM
BÜTÇELERİ
Özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu kanuna ekli III sayılı
cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.
Bu kurumların ortak özelliği belirli bir piyasanın veya sektörün etkin ve rekabetçi çalışması için
düzenlemeler yapmak ve bunları denetleyip uymayanlar hakkında cezai işlem yapmaktır.
Bu kurum ve kuruluşları, bazı yazarlar “dördüncü bağımsız erk” olarak görmektedirler. Çünkü
bu kurumlar bir yandan kural koymakta, kuralı uygulamakta ve uymayanları
cezalandırmaktadır. Bir başka deyişle yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının tümünü
üstlenen bir kurum şekline bürünmektedirler.
Türkiye’de kurumların kurulma nedenleri:
» 1980 sonrası liberalleşme.
» AB süreci.
» Enerji, alkol gibi sektörlerde rekabet dengesi kaygısı.
5018 sayılı Kanunda bu kurumlar için getirilen en önemli ayrıcalık, bütçe tasarılarını
doğrudan TBMM’ne sunmalarıdır(bir örneğini de Maliye Bakanlığı’na gönderirler).
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçe hazırlık çalışmaları kapsamında finansman
cetveli hazırlarlar. Bu cetvelde eğer varsa açığın nasıl karşılanacağı veya fazlanın nasıl
değerlendirileceği gösterilmektedir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle oluşacak gelir fazlaları,
her üç ayda bir izleyen ayın onbeşine kadar genel bütçeye aktarılır. Söz konusu tutarların
süresi içinde ödenmemesi halinde, ödenmeyen tutarlar 6183 sayılı kanuna göre gecikme
zammı da uygulanmak suretiyle takip ve tahsil edilir.
5018 – III Sayılı Cetvelde gösterilirler.
Çoğunlukla Sayıştay denetimi kapsamındadırlar.
C. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ
(Devamı)
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar;
• Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
• Bilgi Teknolojileri Ve İletişim Kurumu
• Sermaye Piyasası Kurulu
• Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu
• Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
• Kamu İhale Kurumu
• Rekabet Kurumu
• Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu
• Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları
Kurumu şeklinde sıralanabilir.
D. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ
Sosyal güvenlik bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve
5018 sayılı kanuna ekli IV sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Bunlar;
1- Sosyal Güvenlik Kurumu,
2- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü
Sosyal güvenlik kurumlarının 5018 sayılı kanuna göre tabi oldukları esaslar şunlardır:
Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate
alınmak üzere sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri -son iki yıla ait bütçe
gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri- eklenecektir (md. 18).
Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara
yer verilir(madde 14). Ayrıca, bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre
Kalkınma Bakanlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşleri eklenir.
Sosyal güvenlik kapsamında olan iş kazası, meslek hastalığı, yaşlılık, malullük ve ölüm
gibi sosyal risklerin maliyetlerinin, primli sistem yardımıyla aktüeryel dengeyi bulmak
için ayrı bütçelerle idare edilmeleri esastır. Kendi gelir kaynaklarıyla giderlerini
karşılaması asıl olmasına rağmen son yıllarda çok değişik nedenlerle, giderleri
gelirlerinden fazla olduğu için genel bütçeden yapılan sosyal transferlerle açıkları
kapatılmaktadır. Ancak çeşitli nedenlerle, örneğin, ülkemizde aktif pasif sigortalı
dengesinin aktüeryel hesaba aykırı uygulama sonucu bozulması, prim alacaklarının
tahsil edilememesi gibi nedenlerle açıklar oluşmuş ve bu kurumlar genel bütçeye bağlı
hale getirmiştir.
D. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ
•
•
•
Sosyal güvenlik kurumları, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını
vize edilmek üzere merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk
ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca
vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler,
aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek
zorundadır.
Sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı harcama programları ile finansman
programları bütçeleriyle birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler
de bu usul ve esaslara göre kullanılır.Bu bütçelerin hazırlanması ve
uygulanmasına ilişkin işlemler, 5018 sayılı kanun
dışında ilgili
kanunlarındaki hükümlere tâbidir (md. 77).
Sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye
Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. (madde 41)
Dış denetim yönünden Sayıştay denetimine tâbidirler.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ
•
•
•
•
Anayasamızın 127. maddesine göre mahalli idareler “mahalli müşterek
ihtiyaçların karşılanması amacıyla kuruluşlar esasları kanunla belirtilen ve karar
organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel
kişileridir.”
Türkiye’de mahalli idareler İl Özel İdareleri, Belediyeler, Köyler ve Mahalli
İdare Birliklerinden oluşmak ile birlikte 5018 sayılı kanunda köyler ilişkin herhangi bir
düzenleme yapılmamıştır. Ancak köylerin tüzel kişiliği devam ettiği için kendi kuruluş
kanunları çerçevesinde faaliyetlerine devam etmektedir.
Mahalli idare bütçelerinin iki temel özelliği söz konusudur.Öncelikle bu bütçeler
bir meclis kararnamesi şeklinde çıkartılmaktadır o yüzden devlet bütçesinin kanuni
olma özelliğinden farklılık arz etmektedir.İkincisi devlet bütçesinden farklı olarak
öncelikle gelirler belirlenip daha sonra harcamalara dönüştürülmektedir.
Mahalli idarelerin kuruluş yetki ve görevleri yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak kanunla düzenlenir. Mahalli idarelerin merkezi idareyle görev ve gelir
paylaşımı yapması gerekmektedir. Buna göre Merkezi idarenin üstlendiği bir takım
mal ve hizmetlerin mahalli idarelere devredilmesi, hizmetlerin ve kamu gelirlerinin
paylaşılması sonucu ortaya çıkmaktadır. Bu paylaşıma Mali Tevzin adı
verilmektedir. Merkezi idareden mahalli idarelere aktarılan gelirlerin başında vergi
gelirlerinden ayrılan paylar gelmektedir.Bu çerçevede Genel bütçe vergi gelirleri
tahsilâtı toplamının yüzde 1,50’si büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde
4,50’si büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ve yüzde 0,5’i il özel idarelerine
ayrılır.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
a. İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci
• İl özel idareleri kamuoyunda genellikle çok iyi bilinmemektedir.
Bunun nedeni il özel idareleri ile vilayetin karıştırılmasıdır. Vilayet
merkezi idarenin taşra teşkilatı iken, il özel idareleri yerel yönetim
birimidir. Yani vilayet yetki genişliği kavramının, il özel idaresi de
yerinden yönetim kavramının bir örneğidir.
• 5302 sayılı yasanın 31. maddesine göre “Vali, mahallî idareler genel
seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile
varsa bölge planına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu
yılbaşından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel
meclisine sunar. Stratejik plan ve performans planı bütçenin
hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden
önce görüşülerek kabul edilir”.
Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Eylül ayı başında il
encümenine sunulur. Encümene sunulan bütçe tasarısı ve izleyen iki
yıla ait gelir ve gider tahminleri ile cari yılın bütçe gerçekleşmeleri
Eylül ayının ilk haftası içinde 5018 sayılı kanun uyarınca merkezi
yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere İçişleri Bakanlığına
gönderilir.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
a. İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci (Devamı)
• Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci
gününden önce İl genel meclisine sunar. İl genel meclisinin süresi
20 günle sınırlandırılmıştır. İlk 5 gün komisyon inceleme süresidir.
•
İl Genel Meclisi bütçe tasarısını mali yılbaşından önce aynen
veya değiştirerek kabul eder. Ancak meclis bütçe denkliğini
bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler
yapamaz.
•
Genel mecliste kabul edilen bütçenin iki örneği, o yıla ait
program ve önceki yılın kesin hesabı da eklenmek suretiyle Vali
tarafından onbeş gün içinde bilgi amaçlı İçişleri Bakanlığına
gönderilir.
•
Her yıl bütçesinin kesin hesabı, vali tarafından hesap
döneminin bitiminden sonra gelen Mart ayı içinde encümene
sunulur.
•
Kesin hesap il genel meclisinin mayıs ayı toplantısında
görüşülerek karara bağlanır.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci
•
•
•
•
Belediye başkanının mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren 6 ay içinde;
kalkınma programı ve varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili
olduğu yıl başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye
meclisine sunmasıyla bütçe süreci başlamaktadır. Stratejik plan hazırlayacak olan
belediyeler nüfusu 50.000‘nin üzerinde olan belediyelerdir. Bu konudaki
çalışmaların önemi son yıllarda önem kazanan katılımcı bütçe anlayışıyla iyice
artmıştır. Katılımcı bütçe anlayışı özellikle hizmetlerin belirlenmesinde halkın
taleplerinin idarenin tespit ederek yapmak istedikleriyle örtüşmesi suretiyle uyum
sağlanması esasına dayanmaktadır.
Belediye bütçelerinin uygulanması ilgili kanunları(5393 sayılı Belediye Kanunu)
çerçevesinde yürütülmektedir.Belediyelere ilişkin bütçe süreci şu şekildedir:
Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci
gününden önce encümene sunulur ve mülki idare amiri kanalıyla İçişleri
Bakanlığı’na gönderilir.
İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına
eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci (Devamı)
•
•
•
•
•
•
•
Encümen bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci günüden
önce belediye meclisine sunar. (Büyükşehir ilçeleri Ekim ayının 1.gününden
önce)
Komisyon dahil (5 gün) süre 20 gün ile sınırlandırılmıştır.
Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder.
Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı
değişiklikler yapamaz. Herhangi bir nedenle yılı bütçesi kesinleşmemişse, bütçe
kesinleşinceye kadar geçen sene bütçesinin uygulamasına devam edilir.
Meclis süresi içinde bütçeyi çıkarmazsa durum üst yönetici tarafından 5393
sayılı Belediye Kanununun 30. maddesi gereği değerlendirilmez üzere
bakanlığa bildirilir.
Kabul edilen bütçenin iki örneği belediye başkanı tarafından mülki amire
gönderilir.
Mülki amir bütçeyi kendisine geldiği tarihten itibaren bir hafta içinde aynen veya
değiştirerek onaylar. Bir hafta içinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden
onaylanmış sayılır ve kesinleşir.
Mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından yapılan değişikliklere karşı
Danıştay’a itiraz hakkı bulunmaktadır. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından
itibaren yürürlüğe girer.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci (Devamı)
•
•
•
•
•
•
Her yıl bütçenin kesin hesabı, mali hizmetler birimi tarafından hazırlanıp belediye
başkanı tarafından hesap döneminin bitiminden sonra Nisan ayı içinde encümene
sunulur.
Kesin hesap, belediye meclisinin Mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara
bağlanır.
Genel bütçenin uygulanması açısından tabi olduğu mevzuata (Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Devlet İhale Kanunu, Devlet Personel Kanunu, Harcırah
Kanunu vb.) belediyeler de tabidir.
Belediyeler denetim bakımından iç ve dış denetime tabidir.(İç denetim açısından
İçişleri ve Maliye Bakanlığı, dış denetim bakımından ise Sayıştay denetimine
tabidirler.)
Bir belediyenin büyükşehir belediyesi olarak sayılabilmesi için il sınırları içindeki
toplam nüfusun 750.000’den fazla olması gerekmektedir. Büyükşehir belediyesinin
kuruluşu il belediyelerinin büyükşehir belediyelerine dönüştürülmesiyle gerçekleşir.
Büyükşehir belediyelerinin bütçe süreçleri normal belediyelerin bütçe süreçleriyle
aynıdır. Sadece büyükşehir belediyesi içinde kalan ilçe belediyelerinin bütçelerinin
büyükşehir belediyesi meclisine gelip koordinasyonunun sağlanması gerekmektedir.
Diğer bir ifadeyle büyükşehir belediye bütçesiyle ilçe belediyelerinden gelen bütçeler
büyükşehir belediye meclisine sunulur ve büyükşehir belediye meclisince yatırım ve
hizmetler arasında bütünlük sağlayacak şekilde aynen veya değiştirilerek kabul edilir.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
c. Köyler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci
• 442 sayılı Köy Kanununa göre idare edilmektedirler. Köy
kanununda köy bütçesiyle ilgili bir hüküm bulunmamaktadır.
• Bütçe hazırlanırken önce gelirler ve buna uygun giderler
tahmin edilerek bütçe denk olarak hazırlanır.
• Nüfusu iki binden az bir yerleşim yeridir.
• Mevcut idari yapısı ihtiyar meclisi ve muhtarlıktan
oluşmaktadır .
• Köy bütçesi, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Köy
İdareleri Hesap Talimatı çerçevesi içinde muhtarın
başkanlığında ihtiyar meclisi tarafından her yılın Kasım
ayında hazırlanır.
• Uygulamada, İçişleri Bakanlığı örnek bütçeler bastırmakta,
muhtarın başkanlığında toplanan ihtiyar meclisi bu bütçe
örneği üzerine uygun rakamları yerleştirmektedir.
• Bütçe, vali veya kaymakam tarafından onaylandıktan sonra
kesinlik kazanır. Vali veya kaymakam bütçeyi onaylamadan
önce üzerinde değişiklik yapabilir ve yaptırabilir.
• Kesin hesapları aynı zamanda muhasebe yetkilisi (sayman)
de olan muhtar hazırlar. Köy ihtiyar meclisinin inceleyip
onayladığı kesin hesaplar onay için Kaymakam ya da Valiye
gönderilir.
E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
d. Yerel İdare Birlikleri
•
•
•
•
•
•
•
•
Yerel nitelikte ortak ihtiyaçların (elektrik, bayındırlık, ulaşım, çevre vb. ile ilgili hizmetler)
karşılanmasında il özel idareleri, belediye ve köylerin işbirliği yapmaları hizmetlerin
daha etkin ve verimli olmasına olanak sağlamaktadır. Böyle bir durum ortaya çıktığında
yerel idare birliklerinin kurulması gündeme gelmektedir. Birliklerin yönetimi yerel
yönetimlerin yönetimine aynen benzemekte olup; bir başkanı, bir encümeni ve bir
meclisi bulunmaktadır.
Birliklerin çoğunluğu sadece köylerin oluşturduğu köylere hizmet götürme birlikleridir.
Benzer olarak ilçe kalkındırma birlikleri olarak adlandırılan bazı birlikler de kurulmuştur.
Birliklerin büyük çoğunluğu kırsal ve tarımsa amaçlı olup çok az bir kısmı kentsel
hizmetler amaçlıdır. (Köylere Hizmet Götürme, İçme Suyu, Çevre altyapı, Belediye
Hizmet, Turizm gibi birlikler).
26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu.
Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur.
Birliğin yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçesi, yıllık faaliyet raporu ve kesin
hesabı birlik başkanı tarafından hazırlanır. Birliğin encümeni ve meclisi tarafından
görüşülüp onaylanır.
Birlik meclisi, bütçe ve kesin hesabı kabul eder.
Birlik bütçesi,birden çok ilin mahalli idare birimlerinden oluşmuş ise İçişleri
Bakanlığının onayı ile kesinleşir.
Mahalli idare birliklerinin bütçe süreci belediyelerin bütçe süreciyle aynıdır.
2. GENEL YÖNETİM BÜTÇESİ DIŞINDA KALAN BÜTÇELER
A. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ
•
•
•
•
Döner sermaye bütçesi; işletmelerin belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri
ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak
yürürlüğe konulan belgedir. Döner sermaye işletmeleri, bağlı oldukları idarelerin
ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman işçi ücretlerini karşılamak için
oluşturulmuştur. Ancak daha sonra işletmeler kendi personeline kaynak aktaran
birimler haline gelmiştir. Döner sermaye işletmeleri bağlı oldukları kurumların atıl
kapasitelerini değerlendirerek kamu kesimi adına olumlu katkılar da
sağlamaktadır. Örneğin Maliye Bakanlığına bağlı Damga Matbaası, Darphane,
Milli Eğitim Bakanlığına bağlı basımevleri, Adalet Bakanlığına bağlı
cezaevlerindeki atölyeler, üniversite hastaneleri döner sermayeli işletmelerdir.
Elde ettikleri gelirler üzerinden vergi ödeyen döner sermaye işletmelerinin
nitelikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir:
Döner sermayeli işletmelerin gayrisafi hâsılatlarının bir kısmı her ay kesilerek
bütçeye gelir yazılır.
Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan
ödenekle karşılanmaktadır.
Döner sermaye işletmelerinin bütçeleri metin kısmı ve ekli cetvellerden oluşur.
İşletme müdürlüğü tarafından hazırlanan bütçeler bağlı bulundukları genel ve
özel bütçeli idarelerin durumuna göre yönetim kurumlarının onayını takiben ilgili
bakanlık onayıyla yürürlüğe girerler. Ancak üniversitelerde işletme müdürü
tarafından hazırlanan bütçe yönetim kurulunun onayıyla rektörün onayıyla
F. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ (Devamı)
• Onaylanarak kesinleşen bütçeler, en geç Aralık ayının sonuna kadar
uygulanmak üzere işletmelere gönderilir.
• Hazırlanan bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgeleri denetim için
mali yılın bitimini takip eden iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve
Sayıştay’a gönderilir.
• Kesin hesap cetvelleri, muhasebe kayıtları dikkate alınarak
hazırlanır.
• 5018 -geçici md.11.: “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine
bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri (ve fonlar) ilgili
idarelerin bütçeleri içinde yer alır. 5018 sayılı kanunda döner
sermaye
işletmelerinin
her
yıl
sonuna
kadar
yeniden
yapılandırılacağı ifadesi yer almaktadır. 2015 yılı sonu itibariyle
döner sermayeli işletmelerin yeniden yapılandırma çalışmaları
devam etmekte olup, döner sermayelerin tasfiyesinden ziyade tek bir
mevzuata bağlanmasına ilişkin çalışmalar sürdürülmektedir. Bu konu
ile ilgili bir kanun tasarısı taslağı hazırlanmış ancak nihai hale
getirilmemiş olan taslak üzerinde çalışmalar devam etmektedir.
B. ÖZERK BÜTÇELER
•
•
•
•
•
•
Özerk bütçeli kuruluşlar, İDT ve KİK olarak bir araya getirilmiş kuruluşlar
topluluğudur(KİT).
İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT), sermayesinin yarısından fazlası genel ve özel
(katma) bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet
gösteren girişimlerdir. Türkiye’de İDT’lere örnek olarak; özelleştirilmeden önceki Türkiye Selüloz ve Kâğıt Fabrikaları (SEKA), Et ve Süt Kurumu verilebilir.
Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) ise, sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak
tekel niteliğinde mallar ile temel mal hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla
kanunla kurulan ve kamu hizmeti ağır basan KİT’lerdir. Türkiye’de KİK’lere örnek olarak
ise Türk Hava Yolları (THY), Türkiye Elektrik Kurumu (TEK), Türkiye Cumhuriyeti Devlet
Demiryolları (TCDD) ve PTT verilebilir.
8.6.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname” ile KİT’lerin teşkilat yapısı yeniden ele alınmıştır.
“Müessese” (%100), “Bağlı Ortaklık” (%50-%100), “İştirak” (%15-%50).
KİT’lerin kendilerine ait bütçeleri vardır. Ancak KİT’ler yatırım ve işletme faaliyetlerini
sürdürürken kalkınma planları, yıllık programlar ve bütçeleri dikkate almak zorundadır.
KİT’ler işletme ve yatırım bütçesi hazırlamak durumundadır. KİT’lerin işletme bütçeleri
kaynak-ödeme dengesini göstermektedir. Kaynak ödeme dengesine (artı ya da eksi),
toplam yatırım tutarı eklendiğinde işletmenin genel finansman ihtiyacı belirlenmiş
olmaktadır. Kaynak ödeme dengesi fazla olduğunda (kar ortaya çıktığında), genel
finansman ihtiyacı azalmakta, tersine kaynak ödeme açığı olduğunda da genel
finansman ihtiyacı artmaktadır.
B. ÖZERK BÜTÇELER (Devamı)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
KİT’lerin idari organları ise Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten
oluşmaktadır.
KİT’lerin bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve bütçelerini KİT’ler
kendileri hazırlamaktadır.
“Yatırım ve Finansman Programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim
yılı başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara
bağlanır.
“İşletme Bütçeleri” de, her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman
programındaki hedeflere göre düzenlenir ve Yönetim Kurulunca onaylanır.
Gerekli hallerde ilgili bakanlık teşebbüsün bir yıldan uzun dönemler için
işletme bütçesi hazırlanmasını isteyebilir.
İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun
bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir.
Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye
Bakanlığına, Kalkınma Bakanlığı Müsteşarlığı’na, Sayıştay’a, ilgili
bakanlıklara gönderilir.
Kesinleşen işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Sayıştay’a gönderilir.
KİT’lerin kesinleşmiş faaliyet sonuçları ve denetim raporları Başbakanlık
tarafından TBMM’ne sunulmaktadır. TBMM iç tüzük hükümlerine göre bunlar
önce ilgili komisyonda sonra da Genel Kurulda görüşülmektedir.
Genel kuruldaki görüşmelerin sonunda yönetim kurullarının ibrası
(aklanması) ya da ibra edilmemesi karara bağlanır.
5018 md.78: Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketlerinin gayrisafi
hasılatının %15’ine kadar tutarda bir bedel tahsil edilerek genel bütçeye gelir
C. BÜTÇE DIŞI FONLAR
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Bütçe Dışı Fon, “kaynağı bütçe kanunu dışında ya da kısmen bütçe kanunun ya
da özel kanun ya da kararlarla sağlanan fonlardır. Kendilerine ait özel gelirleri olup
bütçe ilkeleri ve bütçe kanun hükümleri dışında yönetilirler ve uygulanırlar.”
Türkiye’de fon konusu tanım ya da işleyiş olarak 1982 Anayasası ve 5018 sayılı
kanunda yer almamaktadır. sadece 5018 sayılı kanunda ek madde 2’de
“müşterek fon hesabı” başlığında fon konusunda bazı hususlara yer verilmiştir.
Bütçe dışı fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile ilişkilendirilmez. Ancak,
bunların müşterek fon hesabında toplanan gelirlerden Maliye Bakanı ve Hazine
Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın birlikte teklifi üzerine Başbakanının onayı ile
belirlenecek oran ve tutarlarda kesinti yapılarak genel bütçeye gelir kaydedilir.
Bütçe dışı fon kurulma nedenleri (müdahaleci devlet, hızlı harcama yapma vs.).
Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmesine dayanır.
Anayasamızda ve Muhasebe-i Umumiye Kanununda fonlar konusunda bir hükme
rastlanmamaktadır.
Fonlar özel kanunlarla, özel kanunların verdiği yetki içinde yönetmelikler ya da
Bakanlar Kurulu Kararnameleri ile kurulmuşlardır.
Bütçe dışı fonların 63’ü 1993 mali yılı konsolide devlet bütçesi kapsamına
alınmıştır. 2003 yılına kadar yapılan kanuni düzenlemeler de çok sayıda fonun
tasfiyesini sonuçlandırmıştır.
Bütçe dışı fonlardan halen yalnızca; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik
Fonu, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu, Özelleştirme Fonu ve
Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu faaliyetini sürdürmektedir.
6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre “kamu idareleri bütçelerinde yer alıp
almamasına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları,
kaynakları ve faaliyetleri denetler” denilerek fonlar Sayıştay denetimine alınmıştır.
İKİNCİ BÖLÜM
BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME
A. TORBA BÜTÇE SİSTEMİ
•
•
•
•
•
Harcamacı kuruluşlara ödenek verilmesinde, kuruluşlara verilen ödeneklerin
kullanımında harcama yerleri bakımından bir sınırlama getirilmeyen ödeneklerin
kullanımında ödenekleri serbest bırakan sisteme torba bütçe sistemi adı verilir.
Bu tür bütçelerde hizmet grupları oldukça geniş tutulabilir. Bakanlık ya da idareye
ödeneklerin harcanacağı yerler konusunda kısıtlama getirilmediğinden dolayı
harcamanın yapıldığı yerlerin bilinmesi ciddi denetimlerin yapılmasını gerektirmektedir.
Torba bütçe sisteminin olumlu yönleri; (1) bütçenin ödenekleri üzerinde anlaşmaya
varılması ve değerlendirilmesi oldukça kolaydır, (2) bütçe basit tutulduğundan yasama
ve yürütme arasındaki düşünce farklılıklarını çözmek kolaylaşmaktadır, (3) bütçede
ayrıntılara inilmediğinden kolay ve pratik bir bütçe görünümü vermektedir.
Sistemin olumsuz yönleri; (1) harcamaların yapıldığı yerler hakkında bilgi almak zor
olduğundan kamu harcamalarında savurganlığa yol açabilir, (2) ödeneklerin kullanımı
ile katlanılan maliyetler arasında karşılaştırma yapmak istenildiğinde yapılan
harcamaların etkileri konusunda bilgi alınamamaktadır, (3) ayrıntılara, dar kapsamlı
konulara yer vermemesi bürokrasiye geniş takdir yetkisi tanımaktadır, (4) farklı
programların belirlenen sosyal önceliklere göre koordinasyonunun sağlanması oldukça
zordur.
Ülkemizde halen kamu idare bütçelerinin çoğunda torba bütçe uygulaması söz
konusudur
İKİNCİ BÖLÜM
BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME
B. GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİ
• Bu bütçe sistemi genel olarak malzeme ve ücret sıralaması ya da parça
sıralaması (fıkra ya da madde) esasına dayanır. Her bölüm için önerilen
harcamalar, ücretler ve idarelerin donanımıyla ilgili satın almalar olarak kaydedilir.
• Personelin ne yapabileceği ya da satın alınabilecek malzemelerin ne için
kullanılacağı üzerinde durulmaz.
• Geleneksel bütçe kaynakların savurgan olmayan bir biçimde kullanılabilmesi için
denetime büyük önem vermektedir. Denetim ise genellikle başlangıç
ödeneklerinin aşılmaması, ödeneklerin yasal biçimde kullanılması üzerinde
yoğunlaşmaktadır. Bu açıdan bakıldığında sistem kamu harcamalarını parasal
(mali) yönden denetlemeyi amaçlamaktadır.
• Geleneksel bütçe sisteminde en yaygın olan harcama sınıflandırması, “harcama
kalemleri” itibarıyla yapılmaktadır. Bu sınıflandırmada harcamalar yapılan işlerden
ziyade alınan şeylere (girdilere) göre ayrıma tâbi tutulmakta dolayısıyla, program
maliyetleri bilinememektedir. Örneğin şu kadar görevli için bu kadar maaş, şu
kadar otomobil, malzeme için şu kadar harcama. Burada harcamanın hangi işe
harcanacağı ya da ne gibi bir yarar sağlayacağı önem taşımaz. Bir başka
sınıflandırma ise, fonksiyonel sınıflandırmadır. Yine bu sistemde ekonomik
sınıflandırmaya göre harcamalar; cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde bir
ayırıma tâbi tutulabilmektedir.
İKİNCİ BÖLÜM
BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME
B. GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİNİN AKSAKLIKLARI
•
Bu bütçe sitemi 2. Dünya Savaşından sonraki yıllarda toplumlar politik, sosyal ve
ekonomik gelişmeleri karşısında eksik kalmaya başlamış ve günümüz ihtiyaçlarını
karşılamaktan uzaklaşmıştır. Sistemin ortaya çıkan aksaklıkları şunlardır:
•Bu sistemde hükümetin nihai amaçlarına gerekli önem verilmez, amaçların
belirlenmesi ve gerçekleştirilmesi için çaba harcanmaz.
•Gelir-gider tahminleri yapılırken bilimsel tekniklerden ( sistem analizi teknikleri
olarak bilinen fayda-maliyet, doğrusal programlama gibi analitik teknikler)
yararlanılmamakta, tarihsel temel ilkelere bağlı kalınmamaktadır.
•Uzun vadede planlamaya önem verilmemekte ve bütçe-plan ilişkisi yeterli
ölçüde kurulmamaktadır.
•Harcamacı birimlerin, üst yönetim tarafından kesinti yapılacağı düşüncesiyle
ödenek taleplerini gereksiz yere artırmaktadır.
•Bütçe ayrıntı içinde boğulmakta ve bütçe programlarının tümüne gerekli önem
verilmemektedir.
•Bir harcama bütçeye girdikten sonra sistem içinde kurumsallaşmakta ve her yıl
bütçeye giren bir harcamayı çıkarmak genellikle mümkün olamamaktadır.
Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler
1. Milli Ekonomik Bütçeler:
•
•
•
•
•
•
“Milli bütçe”, “iktisadi bütçe” olarak da ifade edilmekte olup,, milli ekonominin bütün
faaliyetlerinin gelirler ve giderler şeklinde sınıflandırıldığı bir bütçeleme anlayışıdır.
Dar anlamda milli ekonomik bütçe, bütçe uygulamalarını kolaylaştırmak, devletin
ekonomik kararlarının etkisini ölçmek için bütçeye eklenen bir rapor olarak ortaya
konulabilir.
Bu bütçelerin amacı gelecekte uygulanması düşünülen ekonomi politikasının uygun
olup olmadığını araştırma, bu politikaların başarı sansı ve karşılaşacağı engeller
hakkında gerekli verileri ortaya koyarak kamu sektörüyle özel sektör arasında kaynak
bölüşümünde optimal faydayı sağlamaktır.
Milli bütçe planlama görevini üstlenmekte ve bütçe-plân ilişkilerinde uyum
sağlanmasına da hizmet etmektedir.
Milli ekonomik bütçelerle ekonominin bütünü ele alınmaktadır.
Milli ekonomik bütçeler Türkiye’de anayasal bir kurum haline gelmiştir. 1982
Anayasasına göre Merkezi Yönetim bütçe kanun tasarısına eklenmesi zorunlu bir
belge şeklinde uygulanmaktadır.Bundaki amaç bütçe tahminlerinin isabet oranını
artırmak ve ilgililere makro ekonomik göstergelerle (GSMH,Toplam Kaynaklar,Toplam
Tasarruflar, Stok değişimleri vb.) ilgili olarak detaylı bilgi vermektir. Ancak yeni yıl
bütçesi yürürlüğe girdiği andan itibaren uygulama sona ermiş olmaktadır.
Milli ekonomik bütçeleri hazırlayabilmek için iyi bir milli muhasebe sistemine sahip
olunması, milli muhasebe verilerinin iyi oluşturulmuş olması, teknik ve idari yapının
elverişliliği ve ileri tahmin metotlarının kullanılması gerekmektedir. Bu sebeplerle
gelişmekte olan ülkelerde uygulanabilirliği çok daha sınırlıdır.
Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler
2. Yatırım Bütçeleri
Yatırım harcamalarının özel bazı gelirlerle karşılandığı, cari bütçeden ayrı bir bütçe
olarak tanımlanabilir. Yatırım bütçesinin hedefi devletin net aktif varlığındaki artışları ve
azalışları izleyebilmektir.
Yatırım bütçeleri ile cari, yatırım ve transfer harcamaları birbirinden ayrılmaktadır.
Ancak yatırım bütçesini uygulama güçlüğü söz konusudur. Çünkü yatırım harcamaları
ile cari ve transfer harcamalarını ayırmak çok kolay değildir.
Yatırım bütçelerinin hazırlanmasında iki ayrı yöntem bulunmaktadır:
1) Sadece sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları diğerlerinden ayrılmak
suretiyle bir bütçe içinde toplanarak uygulamaya konulmaktadır.
2) sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları yanında, bunların bakımsızlıktan
ve aşınmaktan korunması için yapılması gereken aşınma, bakım ve onarım
harcamaları da yatırım bütçelerinde yer almaktadır.
Yatırım bütçelerinin olumlu yönleri; devlet faaliyetlerinin iktisadi analizlere tabi
tutulması, kaynak etkinliğini sağlaması, milli hasılayı artıran ve artırmayan giderlerin
birbirinden ayırması, sektörler arası rasyonel bir yatırım harcaması dağılımı olanağını
sağlaması, yatırımların genel bütçe üzerindeki ağırlığını ortadan kaldırarak açık bütçe
uygulamalarını yavaşlatması olarak belirtilebilir. Olumsuz yönleri; bütçede birlik
ilkesini bozması, bütçe açıklarının gizlenmesine yol açması, mali disiplini bozması,
kamu kesiminde mevcut sabit sosyal sermaye mallarının miktarını ölçmek ve bunların
amortisman hesaplarını ayrıntılı olarak izlemenin mümkün olmaması şeklinde
sayılabilir. Yatırım bütçelerinin olumsuz yönleri daha ağır bastığından ve cari bütçeye
ilave yeni bir bütçenin çok fazla maliyetli olmasından ötürü sınırlı ölçüde (Kuzey Avrupa
Ülkeleri) uygulama alanı bulmuş olup günümüzde ise hemen hemen hiçbir ülkede
uygulanmamaktadır.
3. Performans Bütçe Sistemi
Performans bütçe sistemi iş, yürütme ya da hizmet bütçesi olarak ta ifade
edilmektedir. Bütün modern bütçe sistemlerinde olduğu gibi ilk defa ABD’de
uygulanmıştır. Performans Bütçe Sistemi 1912 yılında Başkan Taft
tarafından kurulan ”Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”nun hâlihazırdaki bütçe
sisteminin aksaklıklarını gidermek amacıyla kamu harcamalarının
maliyetlerinin hesap edilmesi, verimliliğin ölçülebilmesi ve fonksiyonel
sınıflama ile ilgili çalışmaları sonucunda doğmuştur. Performans bütçe
sistemi daha sonra 1949’da I.Hoover Komisyonu tarafından bütçe reformu
için öneri olarak ortaya atılmıştır. Komisyon raporunda “Federal hükümetin,
tüm bütçe anlayışını fonksiyonlara, faaliyetlere ve projelere dayanan bir
bütçe (performans bütçe) kabul ederek yenileşmesini tavsiye ederiz.”
denilmiştir.
ABD’deki tarihi gelişim bakımından PPBS’ye öncülük eden performans bütçe
sisteminde kullanılan sınıflandırma fonksiyonel sınıflandırmadır. Böylece
belirli fonksiyonlar için hizmet miktarı ile maliyet arasındaki ilişki kurularak
yöneticinin başarısı ölçülür.
Klasik bütçe sisteminden farklı olarak performans bütçe sistemi, ne satın
aldığı ile değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durmaktadır. Bu bütçe
sistemi, yöneticilere rasyonel hareket etme olanağı sağlamış ve fayda
maliyet bilincinin yerleşmesine sebep olmuştur.
3. Performans Bütçe Sistem (Devamı)
•
•
Performans bütçe sistemi üç temel unsura dayanmaktadır.Bunlar; Yönetime ait
işlemlerin program ve faaliyet sınıflandırması, Performans ölçümlerinin
gerçekleşmesi ve Performans raporlarının hazırlanmasıdır.Bu bütçe sisteminde
eldeki veya öngörülen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısının sağlanmasını
hedeflemektedir. Her bir faaliyetin faydası ve maliyeti, “Maliyet-fayda”, “maliyetetkinlik”, “sistem analizi” gibi yöntemlerle ölçülür.
Performans bütçe sistemine yöneltilen bazı eleştiriler şunlardır:
1. Programın sonunda başarı derecesinin ölçülmesinde kullanılan bürümler her zaman
yeterli ölçüde bir anlam vermeyebilir. Örneğin aynı sayıda öğrenciyi daha ucuza okutup,
iyi bir eğitim ve öğretim programı uygulamayan bir okulun yaptığı faaliyetlerin düşük
olması nedeniyle, sadece maliyet kıyaslaması yaparak, bu okulun başarılı olduğu
söylenemez.
2. Birimlerin ölçülmesinde sıkıntılar ortaya çıkabilmektedir. Örneğin güvenlik ve savunma
hizmetleri için kesin bir birim bulmak ve kullanmak hemen hemen imkansıdır.
3. Kullanılan birimler arasında homojenlik sağlanamadığından, karşılaştırma yapmak bazı
yanlış sonuçlara neden olabilir. Örneğin düz bir ovada ve dağlık bir alanda yapılan
yolların maliyetleri arasında büyük farklılıklar vardır.
4. Uygulamada, zaman içinde, programlararası ilişkiler zayıflamıştır. Performans bütçenin
esasını oluşturan sistemli uygulama ihmal edilmiştir.
5. Teknolojik gelişmeler, kamu yönetim birimlerinin “nihai ürün” olgusunu fizik ve n,telik
yönüyle değiştirmiştir.
4. Program Bütçe Sistemi
•
•
•
•
•
Program bütçe, bir mali yıl içinde devlet daireleri tarafından yerine getirilecek
ana fonksiyonları ve bu fonksiyonların gerçekleşmesiyle ulaşılacak amaçları
belirten bir bütçe sınıflandırmasıdır.
Program bütçe sistemi, performans bütçenin gelişmiş bir şeklidir. Program bütçe
ilk olarak 1960’lı yılların başında ABD’de uygulamaya konulmuştur.
Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak belirlenmekte ve bu
fonksiyonların (hizmetlerin) amaçlarına ulaşması için bütçede program
sınıflandırmasına geçilmektedir. Bu sistemde uzun süreli planlar söz konusu
olduğundan, bir bütçe yılı içinde alınmış olan kararları, gelecek yıl bütçeleri
üzerinde yapacağı etkiler de dikkate alınmaktadır.
Program bütçe sistemi, devletin belirli hedeflere ulaşabilmek amacıyla yaptığı
hizmetlerin öncelik sırası içinde; programlar, alt programlar ve faaliyet/proje
şeklinde sınıflandırılması esasına dayanmaktadır. Faaliyetler ise üretim
girdilerine göre maddelerden, projeler ise yatırımlarla ilgili faaliyetlerden
oluşmaktadır.
Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet analizlerine önem vermektedir. Bütçe
imkânlarının etkin düzeyde kullanımı açısından alternatifler arasından en
uygununun seçimini zorunlu hale getirmektedir.
4. Program Bütçe Sistemi (Devamı)
•
•
•
•
Program bütçe harcamacı kuruluşlara yaptığı harcamaların gerekçelerini
araştırmaya itmektedir. Program bütçenin temelinde yatan program
değerlendirmesi tekniklerinin geliştirilebilmesi açısından sistemde “3 E
(Economy, Efficiency, Effectiveness = Tasarrruf, Verimlilik, Etkenlik) ilkesi” önem
taşımaktadır.Buna göre hizmet programlarının oluşturulmasında ve
yürütülmesinde kaynak kullanımında etkinlik ön planda tutulacaktır.
Sistem İyi çalışan bir muhasebe düzenine ihtiyaç duymaktadır.
1973 mali yılından 2006 yılının başına kadar ülkemizdeki bütçe sistemi program
bütçe uygulamalarına dayandırılmaya çalışılmıştır.
Performans ve program bütçe arasındaki farklar şu şekilde özetlenebilir:
1. Program bütçe, tamamen geleceğe aittir. Performans bütçe ise, geçmişteki
muhasebe ve kesin hesap kayıtlarına dayanan bir maliyet hesabına benzer.
2. Program bütçe, temel fonksiyonları ve faaliyetleri içine alır. Bunların birim itibariyle
maliyetlerinin ölçülmesi işlemini performans bütçe yapar. Aslında programın maliyeti,
sadece bu programın içindeki performansların hesaplanan maliyetlerinin genel
toplamını gösterir.
3. Program bütçe, ilgili kuruluşun en üst kademesinde (Bakanlıklar, Bakanlar Kurulu,
TBMM) inceleme ve karar verme aşamaları için önemlidir. Performans bütçe ise, bu
aşamalar için yararlı bilgiler sağlamakla beraber, esas itibariyle bir kurumun
uygulama kademelerinde, yönetim ve sorumluluk gereklerinin yerine getirilmesi
bakımından çok kullanışlıdır.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
PPBS, devletin mevcut kaynaklarının amaçlara uygun biçimde hazırlanan
belirli programlara tahsisinde, yöneticiler tarafından tutarlı kararların
alınmasına imkan sağlayan ve böylece kamu yönetiminin belirlenen
hedeflere ulaşmasını gerçekleştiren bir yönetim ve bütçeleme tekniği olarak
tanımlanabilir.
İlk olarak ABD’de geliştirilmiş ve uygulamaya konulmuştur.1965 yılında, sistemin
federal devlet seviyesinde bütün bakanlık ve birimlerde uygulanması sağlanmıştır.
Program bütçe sisteminin makro planlama açısından çok daha geliştirilmiş bir
şeklidir.Sistemin
dört
temel
aşaması
bulunmaktadır.Bunlar
Planlama,Programlama,Bütçeleme ve Sistem analizidir.
Plânlama Aşaması: Kamusal faaliyetlerin yöneldikleri hedeflere ulaşma yollarını ve
bu arada karşılaşılacak sorunlara ilişkin çözüm şekillerini ortaya koymak için yapılan
ileriye yönelik bir tahminleme sistemidir.Planlama aşamasında çok detaylı çalışmalar
yapılmaktadır.Genel olarak belirtecek olursak;Amaçların Saptanması,Fiziksel Analiz
ve Seçeneklerin Analizi,Maliyetlerin Tahmin Edilmesi ve Model Oluşturma gibi ayrıntılı
çalışmalar bu aşamada gerçekleştirilmektedir.
Programlama Aşaması:Programlama aşaması planlanan kararların uygulanması için
gerekli uygulamaların belirlenmesi ve organize edilmesi şeklinde tanımlanır.
Bütçeleme Aşaması:Bu aşamada planlanan ve programlanan harcamalara kaynak
tahsis edilmektedir.
Sistem Analizi Aşaması:Sistem analizi karar alma aşamasında yöneticilere en iyi
proje ya da programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi
aşamasında maliyet-fayda analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal
programlama gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır. En fazla başvurulan yöntem
fayda-maliyet ile maliyet etkinlik analizidir.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
(Devamı)
• PPBS’nin yapısını belirleyen en önemli ayırıcı özellikleri şu
şekilde özetlenebilir:
•
•
•
•
•
•
•
Uzun vadeli plana dayanır ve bütçe-planlama ilişkisi kurulmuş olur.
Hangi hizmetlerin niçin yapılacağı ortaya konularak amaç ve hedefler tespit edilir
ve bu hedeflere ulaşıp ulaşılmadığı değerlendirilir.
Uzun vadeli planların gelecek yıllarda kamu yönetimine yükleyeceği mali külfetin
belirlenmesi bakımından yararlı bir araçtır.
Bütçe ili ilgili kararlarda, planlama ve sistem analizi teknikleri kullanıldığından,
karar verme organı için etkili ve yeterli bir araç olmaktadır.
Gerekli teknik bilgilerin toplanması çalışmaları süreklilik gösterdiğinden hızlı karar
alma ve değişiklilere imkan sağlar.
Plan ve programların sürekli olarak gözden geçirilmesi ve gerekli değişikliklerin
yapılması, sistemin önemli özelliklerindendir.
Denetim, amaçların etkinliği çerçevesinde yapılmakta ve sonuçlara
yönelmektedir.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
(Devamı)
•
PPBS’nin faydaları şöyle sıralanabilir:
• PPBS, bütçe uygulamalarına açıklık getirir.
• Karar verecek olan yöneticilere çeşitli seçenekler (alternatifler)
arasında seçim yapma imkânı verir.
• Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır.
• Program maliyetlerinin uzun süreye yayması
• Toplam maliyetlerinin ortaya konulmasını sağlar.
• Bütçe kaynaklarının etkin, verimli kullanımına, israf ve suistimallerin
olmamasına zemin hazırlar.
• Fayda-maliyet, maliyet-etkinlik (etkenlik) analizlerinin ve diğer analiz
metodlarının kullanımını teşvik eder.
• Bütçelemede verimlilik ve rasyonelliği artırır.
• Fiziki denetime imkan verir.
• Plân ve yıllık program uygulamalarına destek olur.
• Bütçelemeye uzun vadeli (süreli) bir bakış açısını getirir.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
(Devamı)
•
1.
2.
3.
PPBS’ni uygulama güçlükleri şöyle özetlenebilir:
Program bütçenin ne olduğunun tam olarak bilinmemesi.
Sistemin çok masraflı olması ve pahalı işlemesi.
Sistemde kullanılacak yaklaşımın belirlenmemesi ve yaklaşımlar arasında
sağlanacak uyum konusunda bir esas getirilmemesi.
4. Sistemde marjinal fayda ve marjinal verimlilik kavramlarının karıştırılması.
5. Bütçe yönteminin fonksiyonlarına gereken önemin verilmemesi.
6. Sistemde bütçe gelirleri ile devlet borçlarına ilişkin işlemlerin açık bir şekilde
gösterilmemesi.
7. Sistemde nihai amacın her zaman anlamlı bir şekilde ortaya konulamaması.
8. Uygulamada yetki ve sorumluluk konusunda bütçe planlama daireleri
arasında eşgüdümün sağlanamaması.
9. Program bütçe tekniklerinin geleneksel bütçe yöntemi içine oturtulmasında
güçlüklerle karşılaşılması.
10. Sistemin sihirli bir değnek sayılıp konuya yaklaşımda yanılgıya düşülmesi.
11. Bu konuda sistemin tam olarak uygulanabilmesinde özellikle yürütme
organında bir takım idari ve personel reformlarına yer verilememesi.
6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi
•
Teorik temelleri Peter Drucker tarafından 1954
yılında yayınlanan “The Practice of Management” adlı
çalışmada ortaya konulmuştur.
•
ABD’de 18 Nisan 1973 tarihinde, kamu kurumlarında
PPBS uygulamasındaki güçlükleri nedeniyle PPBS’nin
yerine bu sistemin uygulanması için 21 kuruma bir
genelge gönderilmiştir.
•
Üst ve alt yöneticiler tarafından kurum hedeflerinin
ortaklaşa belirlendiği, kurumdaki her çalışanın belirlenen
hedeflere
yönelik
görev
ve
sorumluluklarının
tanımlandığı ve bunların kurumu yönetmek için rehber
olarak kullanıldığı bir süreçtir.
•
Sistemde kamusal kaynakların tahsisinin her zaman
çalışanların karşılıklı görüşmeleriyle yapılması esastır.
Sistemin başarısı yönünden temel unsur, iletişimdir.
6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (Devamı)
•
Sistem, esas olarak, aşağıdaki beş alt programdan oluşmaktadır:
1. Hedefleri Belirleme
2. Bütçeleme
3. Özerklik
4. Geri Bildirim
5. Ödüllendirme
Hedeflere ulaşmadaki etkinliği değerlendirmek için ölçülebilir göstergeler ve
performans düzeyleri belirlenmelidir.
Sistemin olumlu yönleri:
• Kurum içi iletişimi arttırması,
• Üst ve alt yöneticiler arasında daha fazla etkileşimi gerekli kılması,
• Yöneticiler tarafından daha fazla plânlama yapılmasını zorunlu hale
getirmesi,
• Kurum personelinin performanslarının değerlendirilmesini geliştirmesi.
Sistemin olumsuz yönleri:
• Yöneticilerin belirlenen hedeflere ulaşmak için üzerlerinde yoğun bir baskı
hissedebilmeleri,
• Hedeflerin oluşturulması sürecinde çok fazla kırtasiyeciliğin olması,
• Yöneticilerin kurum personeline belirlenen hedeflere nasıl ulaşacakları
yönünde destek sağlarken oldukça fazla zaman harcamaları,
• Yöneticilerin kurum personelinden gerçekçi olmasa da ölçülebilir hedefler
talep etmeleri.
ABD’de kamu kuruluşlarında kısmen uygulanmaya çalışılmış bu sistemden istenilen
sonuçların elde edilememesi sıfır esaslı bütçeleme sistemine geçişi
hızlandırmıştır.
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi
•
•
•
•
•
•
SEB, her yöneticinin tüm bütçe talebinin sıfırdan başlayarak en küçük
ayrıntısına kadar incelenmesini, organizasyon içindeki her faaliyetin bir
karar paketi olarak hazırlanmasını, bu karar paketleri arasında öncelikli
olanların sistematik olarak sıralanarak belirlenmesini ve böylece
gelirlerin daha uygun alanlara tahsisini sağlayan
bir bütçeleme
sürecidir.
İlk kez 1924 yılında İngiliz bütçe uzmanı E. Hilton Young tarafından
önerilmiştir. Sistem 1970’li yılların başlarında bazı eyaletlerde
uygulanmış, 1977 mali yılından itibaren ise ABD’de federal düzeyde
uygulamaya konularak genel kabul görmüştür.
Sistem,yöneticilerin bütçelerinin gerekçelerini en ayrıntılı şekilde
gösterdiği,harcama gerekçesini kanıtlama yükünün yöneticide olduğu ve
faaliyetlerin karar paketleri şeklinde ifade edilerek nispi önemlerine göre
analize tabi tutulduğu bir bütçeleme anlayışını yansıtmaktadır.
“Yeni baştan bütçeleme” veya “sil baştan bütçeleme” olarak da ifade
edilmektedir.
Bu sistemde bütçe kapsamındaki faaliyetler, harcama türleri topyekûn
baştan gözden geçirilerek bütçe oluşturulmaktadır.
Sistemde parlamentoya sadece bir bütçe teklifi sunulmamakta, farklı
alternatifler belirtilmektedir.
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı)
Sıfır Esaslı Bütçeleme Sürecinin Aşamaları:
Kurumunun hedef ve bütçeleme varsayımlarının belirlenmesi,
Karar birimlerinin belirlenmesi,
Karar paketlerinin (program paketlerinin) oluşturulması,
Karar paketlerinin sıralanması şeklindedir.
Sistemin genel özellikleri:
Bütçeye ilişkin kararlar aşağıdan yukarıya doğru geliştirilerek alınır.
Gelir bütçesiyle ilgili öneriler ortaya koymamaktadır.
Yöneticilerin her faaliyet için bir “karar paketi” hazırlamaları gerekir.
Aynı kuruluş içinde kullanılacak karar paketi formlarının standart olması
lâzımdır.
Karar paketleri hazırlandıktan sonra sıralama süreci içinde öncelikli
programlar belirlenir.
Son aşamada ise, tüm paketler en üst düzeyde tek bir liste haline getirilir.
Bütçe teklifi de yasama organına öncelikleri sıralanmış karar paketleri
halinde sunulur.
Yasama organı sıralamada yer alan paketlerden birini onaylayabilir.
•
•
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı)
SEB Sisteminin faydalı yönleri:
1. Kaynakların daha etkin kullanılması üzerinde durur.
2. Kaynakların, hizmetler ve kamu kuruluşları arasındaki dağılımında esneklik getirir.
3. Bütçe sürecinde yöneticilerin söz sahibi olmaları, yöneticilerin bütçe çalışmalarından
daha fazla tatmin sağlamalarına neden olur.
4. Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır.
5. Bütçe işlemlerine homojenlik getirir, standart uygulamaları yaygınlaştırır.
6. Uzun dönemli plânlamayı özendirir.
SEB Sistemine yöneltilen eleştiriler:
1. Bütçenin her yıl yeni baştan yapılmasını sağlayarak iş yükünü ve kırtasiyeciliği
artırmaktadır.
2. Sistem bütçelemeye PPBS’deki makro-ekonomik yaklaşım yerine mikro ekonomik
yaklaşımı getirmekte ve bütçenin sosyal, politik, kültürel, geleneksel, tarihi vb. boyutlarını
göz ardı edebilmektedir.
3. Maliyet tasarruflarının önemli bir bölümü, faaliyetin etkinliğinin iyileştirilmesinden çok,
paketlerin yöneticiler tarafından elimine edilmesi ile sağlanmaktadır.
4. Karar paketlerinin önceliklere göre sıralanmasında, karar paketlerinin çokluğuna da bağlı
olarak, bazı sorunlar yaşanmaktadır.
5. SEB, PPBS gibi bütçenin gider bölümü ile ilgili olmakta, gelir bütçesine yönelik öneriler
getirmemektedir.
6. Sistemde kuruluş yöneticileri ön plâna çıkartılmakla beraber, yöneticilerin karşı karşıya
olacakları çeşitli siyasi, sosyal, teknik sınırlamalar yeterince dikkate alınmamıştır.
7. Yeni formlar, yeni kavramlar ve süreçler nedeniyle, STB sistemine karşı tepkilerin oluşması
8. yöneticilerin kendileri ile ilgili farklı hesaplar yapmaları, ancak bunların doğrulanması için
öncelikli hesapların bulunmasında güçlüklerin oluşması
9. Birbirleriyle ilişkili olmayan karar paketlerinin sonuçlarını karşılaşırken, çıktıların
ölçülememesi kişisel yargılara dayanması ve tartışılabilir olması
10. STB’nin direkt girdi-çıktı ilişkisi olan üretim alanlarında uygulamasının sınırlı olması
8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
•
Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi
sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu
amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan,
performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını
değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir.
• Sıfır esaslı bütçeleme sisteminde karşı karşıya kalınan sorunlar nedeniyle
ABD’de 1993 yılından itibaren performans esaslı bütçeleme sisteminin pilot
uygulamasına başlanmış 2000 yılından itibaren yaygınlaştırılmıştır.
• Yeni performans esaslı bütçeleme olarak da adlandırılan bu sistemde politika
oluşturma, bütçeleme ve plan ilişkisi sağlanmaya çalışılmaktadır. Mali yönden
orta ve uzun vadeli bir bakış açısı kazandırılırken, bütçe ödeneklerinin tahsisinde
etkinliği artırabilmek için bütçe performans ilişkisinin kurulması amaçlanmıştır.
Stratejik plânlama: “neredeyiz?”, “nereye ulaşmak istiyoruz?”, “ulaşmak istediğimiz
noktaya nasıl gideriz?” ve “başarımızı nasıl ölçeriz?” sorularına cevap arama
sürecidir.
• Mali yönetimi orta vadeli bakış açısı kazandıran, ademi merkeziyetçi bir anlayışı
geliştiren, hesap verilebilirlik ve mali saydamlığı tesis ederek mali disiplini
gerçekleştirmeyi hedefleyen ve böylece kamusal kaynakların tahsis sürecinde
etkinliği sağlamaya çalışan performans esaslı bütçelemeyi öne çıkarmaktadır.
• Bugün performans esaslı bütçelemeden kamu politikalarının kalitesinin
artırılması, kaynak tahsisi etkinliğinin sağlanması ve harcama kararlarının
önceliklendirilmesi gibi yararların gerçekleştirilmesi beklenmektedir.
8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
•
Performans esaslı bütçelemenin, kendisinden beklenen fonksiyonları
gerçekleştirebilmesi ve iyi sonuçlar üretebilmesi performans yönetimi ile bilgisine
ihtiyaç doğurduğu gibi, kamu çalışanlarının taahhütlerine bağlılığıyla da yakından
ilişkilidir.
• Bugün performans esaslı bütçelemeyle ilgili tartışmaların önemli bir ayağını,
performans sonuçlarının nasıl ölçüleceği ve elde edilen sonuçların fon tahsisi
kararlarında kullanılıp kullanılmayacağı sorunu oluşturmaktadır.
• Modern mali yönetimin cevabını aradığı en önemli sorunlardan birisini, bütçe
performans ilişkisinin nasıl sağlanacağı oluşturmaktadır.
Sistemin temel özellikleri şunlardır:
• Sistemde kamu kuruluşlarının yöneticilerine uygulama sürecince geniş yetkiler
verilmektedir.
• Genellikle maliye bakanlarının başkanlığında kurulan bakanlıklararası bir komite,
hem performans hedeflerinin belirlenmesi hem de sonuçların değerlendirilmesi
aşamasında etkin bir rol oynamaktadır.
•
•
•
•
•
Vatandaşın memnuniyetini esas alır.
Mali disipline büyük önem vermektedir.
Hesap verme sorumluğunu güçlendirmektedir.
Sistem kamu mali yönetiminde çıktı-sonuç kontrolü esasına dayanmaktadır.
Kamu yöneticilerinin ne kadar harcadığını değil ne ölçüde hedefe ulaştığını
sorgulamaktadır.
8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (Devamı)
Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin uygulamada üç
modelinden söz edilebilir:
1.
2.
3.
Stratejik plâna dayalı model (ABD ve Norveç): Kurumların
uzun vadeli kalkınma plan hedeflerine uygun olarak stratejik plan
hazırlamak ve faaliyetlerini bu çerçevede sürdürmelerini esas alan bir
süreçtir.
Performans sözleşmesine dayalı model (İngiltere, Yeni
Zelannda, Belçika, Danimarka):Bakan ile üst yönetici arasında
“kamu hizmet sözleşmesi”, üst yönetici ile birim yetkilileri arasında da
“hizmet sunum sözleşmeleri” şeklinde uygulanmaktadır. Sözleşmeler
bütçede 5 yıllık olabilir. Bu sözleşmelerle yetkililer belli kaynaklarla
belli çıktıları, sonuçları elde etmek üzere taahhütte bulunmaktadır.
Bütçe dönemi sonunda gerçekleşen performans ile hedeflenen ilişkiye
göre başarı değerlendirilmektedir.
Bütçe
formatına
dönüştürülmüş
model
(Hollanda,
Avusturalya):
Bütçeden
ayrı
performans
belgelerine
yer
verilmemekte. Sadece performans bilgileriyle birlikte ödenek bilgileri
bulunmaktadır.
Ayrıca
bağımsız
bir
performans
belgesi
hazırlanmamaktadır.
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME
A. ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ
•
•
•
•
Çok yıllı bütçeleme; devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere bu yılı izleyen
birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı, gelecek yıla ilişkin
gider ve gelirlerin yürütülüp uygulanması konusunda hükümetin
parlamentodan yetki ve izin aldığı bir bütçeleme şekli olarak tanımlanabilir.
Buna göre sistem esas itibariyle çok yıllı harcamaların planlanmasına
imkan vermesinin yanı sıra kaynakların etkin tahsisi bakımından gelecek
yıllara yönelik bütçe ihtiyaçlarının düzenlemesine yardımcı olan bir kaynak
tahmin yöntemidir.
Sistemin temeli politika-plan-bütçe bağlantısına dayanmakta ve faaliyetler
çok yıllı bir mali plan gibi orta vadeli bir bakış açısıyla değerlendirilmektedir.
Çok yıllı bütçeleme uygulamasına geçilmesinin çeşitli nedenleri
bulunmaktadır.Bunlar;
• Orta vadeli ekonomik ve mali istikrarı sağlamak,
• Gelecekle ilgili belirsizlikleri azaltmak,
• Özel sektörün yatırım kararları için gerekli ortamı hazırlamak,
• Bütçe-plân ilişkisini güçlendirmek
• Mali disiplini sağlamlaştırmak,
• Performans esaslı bütçeleme sistemine işlerlik kazandırmak,
• Kamu hizmetlerinde etkinliği arttırmak
Çok yıllı bütçeleme uygulamaları genelde 2 ilâ 4 yıl arasındadır. 1980’li
yılların ikinci yarısından itibaren bazı ülkeler (İngiltere, İsveç, Yeni Zelanda
ve Avustralya gibi) çok yıllı bütçe uygulamalarına geçmişlerdir.OECD üyesi
ülkelerin yaklaşık olarak yarısı farklı düzeylerde çok yıllı bütçe uygulaması
içindedirler.
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
•
•
Bütçeye çok yıllı bir bakış açısı kazandırmak için şu aşamaların gerçekleşmesi
lâzımdır:
• Orta Vadeli Mali Yapı,
• Orta Vadeli Bütçe Yapısı,
• Orta Vadeli Harcama.
Çok yıllı bütçelemenin temel ilkeleri şöyle sıralanmaktadır:
a. Mali Disiplin: bütçe birlik ilkesi gereği tüm mali işlemleri kapsamalı ve
bütçenin tüm mali süreçlerini ele alması gerekmektedir.
b. Meşruluk (yasal olma): karar alıcıların bütçe uygulaması sırasında
belirlenmiş olan mali politika ve ilkelere uyması gerektiğini ifade eder.
c. Esneklik: Süreçle ilgili bilgilerin gerekli olduğu noktaya yönlendirilmesidir.
Buna göre yöneticiler idari kararlar, bakanlar ise hizmet programları
üzerindeki kararlarla ilgili yetki sahibidir. Bu yetki kullanımı şeffaflık ve
sorumlulukla birlikte belirlenen stratejiye bağlı kalmak suretiyle yapılmalıdır.
d. Tahmin Edilebilirlik: kamusal planların ve programların etkin bir şekilde
yürütülmesi için önemlidir. Planlanan faaliyetler için uygulama dönemindeki
öngörülebilirlik verimliliği artırmaya yardımcı olabilir.
e. Rekabet: mevcut politikaların incelenip değerlendirilmeye tabi tutulması ve
kuruluş performansının sürekli artmasıdır.
f. Doğruluk: bütçe tahminleri için kullanılan gelir-gider tahminlerinin tarafsız bir
şekilde oluşturulmasını ifade eder.
g. Bilgi: Bütçe hakkında tam, doğru ve zamanında sağlanan bilgi, kamusal
karar alma sürecini ve bütçenin doğruluğunu olumlu yönde etkilemektedir.
h. Açıklık ve Mali Sorumluluk: kamusal kararların toplumdaki herkes
tarafından elde edilebilir ve açık bir şekilde anlaşılabilir olmasını ifade
etmektedir.
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
ORTA VADELİ HARCAMA YAPISININ AŞAMALARI (Bütçe Süreci)
Makro-ekonomik Çerçevenin Ortaya Konması
Bakanlıkların Hedeflerini Belirlemesi
Maliye Bakanlığı ile Bakanlıkların Bir Araya Gelmesi-Müzakereler
Detaylı Bir Harcama Çerçevesinin ve Üç Yıllık Bakanlık Bütçe
Tavanlarının Belirlenmesi
Bakanlar Kurulu Tarafından Bakanlık Bütçe Tavanlarının Onaylanması
Bakanlar Kurulunun Belirlemiş Olduğu Bakanlık Bütçe Tavanları
Çerçevesinde Bakanlıkların Bütçelerinin Hazırlanması
Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bakanlar
Kurulunun Onayı ile Bütçe Tasarısının Parlamentoya Sunulması
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
•
Çok yıllı bütçelemenin faydaları:
• Çok yıllı bütçeleme süreci sayesinde ekonomik birimler, ekonomik ve
mali hedeflere ilişkin orta vadeli yaklaşımları öğrenerek geleceğe
yönelik kararları daha gerçekçi bir şekilde tespit edebilmektedirler.
• Bütçe-plân uyumunu güçlendirmesi, mali konularda politikacıların
keyfi uygulamalarını, hükümetin harcamalar üzerindeki geçici kaynak
tahsisi yetkisini sınırlandırması,
• Orta vadeli mali amaçları gerçekleştirmek için gerekli bilgiyi
sağlaması,
• Hükümetin daha açık ve tutarlı politik amaçlar ve öncelikler tespit
etmesine fırsat tanıması,
• Hükümetin yıllık kararları ile orta vadeli öncelikleri arasında bağlantı
kurarak bütçeye süreklilik kazandırması,
• Bütçe sürecinde şeffaflığı, hesap edilebilirliği ve kaynak tahsisinde
etkinliği kolaylaştırması,
• Harcamalarda öncelik ve sorumluluk üzerinde sistematik denetimi
desteklemesi,
• Kamu kuruluşları arasındaki işbirliğini arttırması
• Çok yıllı bir bütçe, bütçe sürecinde yer alan bakanların daha fazla
katılımını sağlayarak, çeşitli hükümet birimleri arasında işbirliğini
teşvik
edici
bir
araç
olarak
hizmet
verebilmektedir.
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
•
Çok yıllı bütçeleme olumsuzlukları :
• Çok yıllı bütçe tahminlerinde aşırı güvenme mali politikalarda katılık
ve atalete (durağanlığa) yol açabilir.
• İleriye yönelik tahminler, harcamacı kuruluşlar tarafından kazanılmış
birer hak olarak görülebilir, bu da daha önce yapılan tahminlerin
düzeltilmesi gerekliliği ortaya çıktığında harcamaların azaltılmasını
engelleyebilir.
• Enflasyonist dönemlerde harcamalar otomatik olarak artış
gösterebildiğinden, çok yıllı bütçeler gerçek artışları içerecek şekilde
yapıldığında, bütçe gelişmelerindeki gelişmelerden bağımsız olarak
ortaya çıkan bu artışlar mali disiplinin sağlanmasını zorlaştırabilir
• Bu bütçelemeyle geleceğe yönelik ekonomik büyüklükler aşırı
tahminlenebilmektedir. Bu ise, aşırı gelir tahminlenmesi ve kamu
harcamaları üzerine artan baskı ile sonuçlanmaktadır.
• Ekonomik belirsizlikler, gelecekteki mali politikalar üzerinde olumsuz
etkiler yapmaktadır.
• Aşırı iyimser yapıdaki çok yıllı tahminler, gereksiz bir takım kamu
hizmetlerinin sürdürülmesine neden olabilrek kaynak israfına neden
olabilir ve bütçe harcamalarını artırıcı olabilir.
• Belirlenen hedeflere ve seçilen yaklaşıma bağlı olarak çok yıllı bütçe
yaklaşımı, ihtiyaç duyduğu alt yapı göz önünde bulundurulursa idari
açıdan daha karmaşık ve maliyetli bir araç olabildiği söylenebilir.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ VE UYGULAMASI
• 1973 yılına kadar mevcut eksikliklerine ve
yetersizliklerine rağmen geleneksel bütçe sistemi
yürürlükte kalmıştır. Örneğin harcama kalemi
sınıflandırmasının esas olduğu bütçede hizmet-maliyet
ilişkisi kurulamamaktaydı.
• Türkiye’de 1973-2004 arası: PPBS çerçevesinde
program bütçe.
• 2004 yılında PEB’e geçiş çalışmaları başlatılmıştır.
Aynı yıl, analitik bütçe sınıflandırması uygulamaya
konulmuştur.
• 2006 yılından itibaren stratejik planlamaya dayalı
performans esaslı bütçeleme sistemi (PEB) bütünüyle
uygulanmaya başlanmıştır.
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI
BÜTÇELEME SİSTEMİ
Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi;
“Parasal kaynak sağlamanın ve diğer kararların bir örgüt tarafından
gerçekleştirilmesine dayanan hedef yönelimli ve sonuç odaklı bir bütçe
sistemidir”.
Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemine geçişi
gerektiren sebepler şunlardır:
1. Program bütçe sisteminin başarılı bir şekilde uygulanamaması.
2. Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın yapılmaması.
3. Bütçelerde hedef ve politikalar arasında uyumun sağlanamaması.
4. Kamu kuruluşlarında stratejik kararların alınamaması.
5. Bütçe denetiminin hukuki ağırlıklı olması.
6. Kamu hesaplarının yeterince saydam ve hesap verilebilirliğe elverişli
olmaması.
7. Kamu idarelerinin standart bir muhasebe sistemi uygulamamaları.
8. Bütçede israf ve savurganlığın önlenememesi.
9. Harcamacı kuruluşlara kaynak kullanımında fazla yetki verilemesi.
10.Bütçenin çok yıllı bir bakış açısına göre hazırlanmaması.
11.Gelişmiş ülkelerde (ABD, Kanada, Avusturalya, AB ülkeleri vb.) benzer
bütçe sistemine geçilmiş olması.
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI
BÜTÇELEME SİSTEMİ
•
Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
(SPEB)’in üç temel aşamadan oluşmaktadır.Bu aşamalar birbirini takip
eden süreçler etrafında birleşmektedir.
1. Stratejik plânlama; kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını
ortaya koyarak kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve
hedeflerini belirler.
2. Performans programları; stratejik plânda belirlenen stratejik amaç
ve hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans
hedef düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken
faaliyet ve projeler ile kurumun kaynak ihtiyacını, performans
göstergelerini ortaya koyan ve kurumun bütçesine dayanak
oluşturan belgelerdir.
3. Yıllık faaliyet raporları ise, kurumun performans programı uyarınca
yürüttüğü faaliyet sonuçlarını, hedeflerden sapmaları ve nedenlerini
içeren ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere
hazırlanan raporlardır.
TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA
DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
SİSTEMİ
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS
ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (DEVAMI)
A. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ
• 1. Durum Analizi
• Kuruluşun faaliyetlerini gerçekleştirdiği iç ve dış ortamın kapsamlı bir şekilde
incelenmesini ve değerlendirmesini içerir. Kuruluşun “Neredeyiz?” sorusuna
cevap verir. Buna göre kuruluşların geleceğe dönük amaç, hedef ve stratejiler
geliştirebilmesi için öncelikle hangi kaynaklara sahip olduğu ya da hangi
yönlerinin eksik olduğunun değerlendirilmesi gerekir. Dolayısıyla bu anal,iz
kuruluşun kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına yardımcı olarak sonraki
aşamalar içinde daha sağlıklı sonuçlar elde edilmesini sağlayacaktır.
• Paydaş analizi (İç Paydaşlar,Dış Paydaşlar): Durum analizi kapsamında
bazı analizlere yer verilmesi zorunluluk arz etmektedir bunlar paydaş analizi,
GZFT analizi, kuruluş içi analiz ve çevre analizidir. Paydaş analizi iç paydaş
ve dış paydaş şeklinde ele alınmakta, eğer kuruluşu etkileyen veya kuruluştan
etkilenen kişi ve grup varsa bu iç paydaş (Kuruluşun çalışanları, yöneticileri
veya kuruluşun bağlı olduğu bakan gibi) olarak ifade edilmekte. Eğer kuruluşu
etkileyen veya kuruluştan etkilenen kuruluş dışında kişi ve grup varsa bu da
dış paydaş (kuruluşa girdi sağlayanlar, sendikalar, kuruluş faaliyetiyle ilişkisi
olan diğer kamu özel sektör kuruluşları gibi) anlamına gelmektedir.
• SWOT = GZFT (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler) Analizi:
Kuruluşun kendisini ve kuruluşu etkileyen koşulların sistematik olarak
incelenmesidir. Bu kapsamda kuruluşun güçlü ve zayıf yönleriyle kuruluş
dışında oluşabilecek fırsatlar ve tehditler belirlenir. Güçlü ve zayıf yönleri
kurumun kontrol edebileceği/müdahale edebileceği alanlar iken, fırsat ve
tehditler kurumun kontrolü dışında kalan alanları ifade etmek için
kullanılmaktadır.
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS
ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (DEVAMI)
A. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ
2. Misyon ve İlkeler
• “Nereye ulaşmak istiyoruz?”.
• Misyon: bir kuruluşun varlık sebebini ortaya koyar. Kuruluşun
ne yaptığı, nasıl yaptığı ve kimin için yaptığı misyon bildiriminde
ifade edilmelidir.
• Temel İlkeler:Kalite, Güncellik, Güvenilirlik, Mesleki Uzmanlık,
Tarafsızlık, Şeffaflık vs.
• Vizyon: Kuruluşun uzun vadede neler yapmak istediğinin güçlü
bir anlatımıdır. Bundan dolayı bir çok işlevi yerine getiren
kuruluşlarda daha da önemli bir role sahiptir.
• Amaçlar: Kuruluşun ulaşmayı düşündüğü noktaların (hedefler)
neler olduğunu gösterir.
• Hedefler: Amaçların gerçekleştirilmesine yönelik spesifik ve
ölçülebilir alt amaçlardır. Aynı zamanda ulaşılması öngörülen
çıktı ve sonuçların belirli bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik
olarak ifadesidir.
• Performans göstergeleri :Girdi, Çıktı, Verimlilik, Sonuç, Kalite.
• Performans bilgi sistemi.
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS
ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (DEVAMI)
A. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ
3. Stratejiler, Faaliyetler ve Projeler
• Amaçlar ve hedeflere ulaşmak için takip edilecek yollar ve kullanılacak yöntemler
olan stratejiler “Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz?” sorusunu
cevaplandırır.
• Daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, temel değerler, amaçlar ve hedeflerle
ne ölçüde uyumlu olduğunu, kısacası performansın değerlendirilmesi ve buradan
elde edilecek sonuçlarla planın gözden geçirilmesini ifade eden değerlendirme
süreci ise başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz sorusunu cevaplandırır.
• Hedef, hedefe ilişkin izlenecek stratejiler, maliyetlendirme, önceliklendirme.
• Performans programları.
4. İzleme, Performans Ölçme ve Değerlendirme
• “Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz? ”
• İzleme: Stratejik plan uygulamasının sistematik olarak takip edilmesi ve
raporlanmasıdır.
• Değerlendirme: Uygulama sonuçlarının amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve
söz konusu amaç ve hedeflerinin tutarlığının ve uygunluğunun analizidir.
• Performans Ölçme: İzleme faaliyetinin temelini oluşturur. Bunun için performans
göstergeleri (girdi-çıktı, sonuçlar, verimlik, kalite) ilgili veriler düzenli olarak
toplanmalı ve değerlendirilmelidir. İzleme ve değerlendirme faaliyetleri sonucunda
elde edilen faaliyetler kullanılarak stratejik plan gözden geçirilmekte, hedeflenen
ve ulaşılan sonuçlar karşılaşılmaktadır.
• İzleme ve değerlendirme süreci kurumsal öğrenmeyi ve buna bağlı olarak
faaliyetlerin sürekli olarak iyileştirilmesini sağlar.
• Stratejik plânların kalkınma plânı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul
ve esasların belirlenmesine Kalkınma Bakanlığı yetkilidir.
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı)
B. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Faydalı
Yönleri
• Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun doğru ve zamanında
bilgilendirilmesi (mali saydamlık),
• Kamu yöneticisinin sorumluluğuna bırakılan kaynağı, hukuka uygun
ve verimli kullandığının hesabını verebilmesi (hesap verebilirlik),
• Verimlilik artışıyla birlikte kaynak israfını önlemesi (mali disiplin),
• Kurumsal başarı için her çalışanın, birimin ve sürecin
performansının değerlendirilmesi ve performansının geliştirilmesi
için gerekli tedbirlerin alınmasına ve uygulanmasına hizmet etmesi
(performans yönetimi),
• Çalışanların performanslarına göre ücretlendirilmesine zemin
hazırlaması (performansa dayalı ücretlendirme),
• Performans programları ve faaliyet raporlarına göre performans
değerlendirmesine ve denetimine imkân sağlaması (performans
denetimi),
• Kamuoyunun kamu idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi
olmasını mümkün kılması (kamuoyu denetimi)’dır.
I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
(Devamı)
C. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Uygulamadaki Sorunları
• Performans göstergelerinin elde edilmesi kamu yönetimine ilâve maliyetler yüklemektedir.
• Performans bilgilerinin elde edilmesi kamu çalışanlarına ek iş yükü getirmektedir,
• Planlamada kullanılan “stratejik hedef” kavramının performans programda kullanılan “performans
hedef” kavramı ile karıştırılması,
• Stratejik planların hacimlerinin çok fazla olması,
• Özellikle yazılan hedeflerde ölçülebilir olmak özelliğinin dikkate alınmaması,
• Stratejik planların hazırlanmasında ve Kalkınma Bakanlığına gönderilmesinde gereken hassasiyetin
gösterilmediği ortaya çıkması,
• Kamu idarelerinde plan anlayışını kabul etmede geleneksel harcama anlayışının etkisini sürdürmesi
ve katılımcılığın yetersizliği,
• Kamu idarelerinde planlama işini gerçekleştirecek strateji geliştirme birimlerinin idari oluşum
yetersizliği ve yeterli elemanın bulunmaması,
• Üst yöneticilerin konunun önemini anlamamaları ve yeterli desteği vermemeleri.
• Üst yöneticilerin ve birim yöneticilerinin diğer işlere olduğu kadar plan hazırlık çalışmalarına vakit
ayırmamaları,
• Kamu idarelerinde planlama çalışmalarının uzun döneme yayılmaması ve planın son teslim
dönemlerinde çalışmalara ağırlık verilmesi,
• Performans programı çalışmalarının sadece strateji geliştirme birimlerinin işi olduğunun sanılması,
• Faaliyet raporlarının geçmişteki alışkanlıklar çerçevesinde sadece kurumun yaptıkları işlerin
anlatılması şeklinde hazırlanması olarak belirtilebilir.
Uygulamalara bakıldığında stratejik planlama çalışmalarının ülkemizde hali hazırda yetersiz
olduğu, ancak uygulamanın ilk başladığı döneme kıyasla nispeten kurumlar arası standardın daha
iyiye gittiği ancak çalışmaların ciddi bir şekilde ele alınarak daha iyiye yönlendirilmesi gerektiği
görülmektedir.
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
1. Analitik Bütçe Sınıflandırması
•
1995 yılından itibaren kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya yönelik
çalışmalar çerçevesinde bütçeleme anlayışının ve kod sisteminin
değiştirilmesi konusu gündeme gelmiştir.Nitekim ülkemizde uygulaması
başlatılan stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme
sisteminin başarısı için tamamlayıcı olarak analitik bütçe sınıflandırması
geliştirilmiştir.Bu gelişmede 1998 yılında IMF’nin GFS (Devlet Mali
İstatistikleri) sınıflandırma modeli benimsenmiştir.Daha sonra yeni bütçe kod
yapısı gözden geçirilerek AB’de uygulanan ESA 95 (Avrupa Hesap Sistemi)
standardına uygun hale getirilmiştir.Böylece bütçe sistemimiz AB kod
yapısının da esas alındığı GFS 2001 modeliyle uyumlaştırılmıştır.GFS 2001,
mali analizlerin yapılmasını sağlayan ayrıntılı bir makro-ekonomik istatistiki
bir sistem olarak tanımlanmaktadır.Dolayısıyla analitik kodlama yapısı ile
birlikte bütçede ölçme,değerlendirme,analiz ve uluslar arası karşılaştırma
yapma imkanı ortaya çıkmıştır.Ülkemizde Analitik bütçe sınıflandırılmasına
ilişkin ilk çalışmalar 2002 mali yılında sekiz pilot kurumda (Enerji ve Tabii
Kaynaklar Bakanlığı,Sahil Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı…)
başlatılmış olup,2003 yılında da devam etmiştir.2004 yılından itibaren genel
ve katma bütçeli kuruluşlar, 2005’ten itibaren mahalli idareler,sosyal güvenlik
kurumları,kurul ve üst kurullar,fonlar, 2006 yılından itibaren de döner
sermayeli işletmeler ve diğer kamu kurum ve kuruluşları (KİT’ler hariç)
analitik kodlamaya geçmişlerdir.
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
1. Analitik Bütçe Sınıflandırması (Devamı)
• Bir tanım yapılacak olursa, “analitik bütçe sınıflandırması”;
kurumsal sınıflandırmayı detaylandırarak program sorumluların
tespitini sağlayan, bütçe verilerini konsolidasyonunu kolaylaştıran
kamu hizmetlerinin fonksiyonel sınıflamasına imkan tanıyan, ölçme
ve analize elverişli olan ve uluslar arası karşılaştırmalara olanak
tanıyan bir bütçe kod yapısıdır.
2. Analitik Bütçe Sınıflandırmasının Temel Hedefleri
• Mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkelerini yerine getirmek,
• Performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanabilmesi için gerekli
altyapıyı sağlamak,
• İdari ve mali yapılanmalardan etkilenmeyen nitelikte mali planlama
ve raporlamaya yer vermek,
• Uluslar arası standartlara uygun ölçüm ve analiz yapma imkanı
sağlamak,
• Tüm kamu idarelerini kapsamı içine almak
olarak belirtilebilir.
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
• Analitik Bütçe Kod Yapısı
• Analitik bütçe harcama kodlaması dört temel sınıflama
yapısından oluşmaktadır. Bunlar;
Kurumsal sınıflandırma,
Fonksiyonel sınıflandırma,
Finansal sınıflandırma,
-
Ekonomik sınıflandırma olarak belirtilebilir.
Bütçe Kodlarının Genel Görünümü
Finans tipinin belirlenmesinde ödemenin nereye yapıldığı konusu önem
kazanmaktadır. Örn. Herhangi bir genel bütçeli idareden özel bütçeli idareye
ya da SGK’ya yapılan yardım ve ödemelerde ödemeyi yapan genel bütçeli
bir kurum olduğundan bu sınıflamada bütçe kodu 1-Genel Bütçe olacaktır.
Birinci Düzey Kurumsal Kodlar
a. Kurumsal
Sınıflandırma
İkinci Düzey Kurumsal Kodlar
a. Kurumsal
Sınıflandırma
II. Analitik Bütçe Sınıflandırması-Kurumsal Sınıflandırma
Kurumsal Kodlama Örneği (Başbakanlık)
a. Kurumsal
Sınıflandırma
(Devamı)
b.Fonksiyonel
Sınıflandırma
b.Fonksiyonel
Sınıflandırma
(Devamı)
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
b.Finansman
Tipi
Sınıflandırma
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI-Ekonomik
Sınıflandırma
b.Ekonomik
Sınıflandırma
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
b.Ekonomik
Sınıflandırma
(Devamı)
HARCAMANIN EKONOMİK SINIFLAMASI
PERSONEL GİDERLERİ
BORDROYA DAYALI OLARAK KAMU PERSONELİNE YAPILAN
ÖDEMELERİ. (TEDAVİ ÖDEMELERİ VE AYNİ ÖDEMELER HARİÇ)
SOSYAL GÜVENLİK
KURUMLARINA DEVLET
PRİMİ GİDERLERİ
DEVLETİN İŞVEREN SIFATIYLA ÖDEDİĞİ SOSYAL GÜVENLİK
KATKI PAYLARI. (PERSONELDEN KESİLEN PRİMLER HARİÇ)
MAL VE HİZMET ALIM
GİDERLERİ
FATURALI OLARAK TESLİM ALINAN MAL VE HİZMET BEDELLERİ.
(SABİT SERMAYE EDİNİMİ GİDERLERİ HARİÇ)
FAİZ GİDERLERİ
DEVLET BORÇLARINA İLİŞKİN FAİZ ÖDEMELERİ.
KOMİSYON VE İHRAÇ GİDERLERİ HARİÇ)
(ÖDENEN
CARİ TRANSFERLER
SERMAYE BİRİKİMİ HEDEFLEMEYEN KARŞILIKSIZ ÖDEMELER.
(DEVLET BORÇ FAİZLERİ HARİÇ)
SERMAYE GİDERLERİ
DEVLET MALVARLIĞINI ARTIRAN ÖDEMELERDİR.
VE STOK ALIMLARI HARİÇ)
SERMAYE TRANSFERLERİ
BÜTÇE DIŞINA SERMAYE BİRİKİMİ AMAÇLAYAN ÖDEMELER.
(KİT SERMAYE İŞTİRAKLERİ HARİÇ)
BORÇ VERME
BİR MALİ VARLIK KARŞILIĞINDA YAPILAN ÖDEMELERDİR.
(GÖREV ZARARLARI HARİÇ)
YEDEK ÖDENEKLER
BÜTÇEDE ÖNGÖRÜLMEYEN HİZMET KARŞILIKLARI.
(YALNIZCA MALİYE BÜTÇESİNDE YER ALIR.)
(SAVUNMA
II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
I
GELİRİN EKONOMİK KODLAMASI
01 Vergi Gelirleri
2.Gelirlerin
Ekonomik
Sınıflandırması
02 Sosyal Güvenlik Gelirleri
03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri
04 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler
05 Diğer Gelirler
06 Sermaye Gelirleri
08 Alacaklardan Tahsilat
09 Red ve İadeler (-)
5. Analitik Bütçenin Hazırlanması,
Oylanması
• Devlet bütçesi gerek TBMM Bütçe
Komisyonunda gerekse Genel Kurulda
fonksiyonel
sınıflandırmanın
birinci
düzeyinde oylanmaktadır.
• Bütçe; kurumsal sınıflandırmanın her dört
düzeyini, fonksiyonel sınıflandırmanın üç
düzeyini, finansman tipi sınıflandırmayı,
ekonomik sınıflandırmanın ilk iki düzeyini
kapsayacak şekilde kanunlaşmakta ve
uygulanmaktadır.
Başbakanlığa Bağlı ve İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği (MGK)
•Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı (MİT)
•Terörle Mücadele Yüksek Kurulu Başkanlığı
•Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı
•Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ)
•Vakıflar Genel Müdürlüğü
•Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu
•Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü
•Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü (TRT)
•Anadolu Ajansı T.A.Ş. Genel Müdürlüğü (AA)
•Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK)
•Hazine Müsteşarlığı
•T.C. Merkez Bankası (MB)
•T.C. Ziraat Bankası Genel Müdürlüğü
•Türkiye Halk Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü (HalkBank)
•Türkiye Kalkınma Bankası A.Ş.Genel Müdürlüğü
•Türkiye İhracat Kredi Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü (EximBank)
Başbakanlığa Bağlı ve İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. Genel Müdürlüğü (VakıfBank)
•Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı (SPK)
•Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK)
•Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF)
•Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Başkanlığı
•Tanıtma Fonu Kurulu Sekreterliği
•Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı
•Diyanet İşleri Başkanlığı (DİB)
•Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı (TİKA)
•Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı
Adalet Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Adli Tıp Kurumu Başkanlığı
•Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu
Adalet Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Türkiye Adalet Akademisi
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Türk Patent Enstitüsü (TPE)
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Türk Akreditasyon Kurumu (TÜRKAK)
•Türk Standartları Enstitüsü Başkanlığı (TSE)
•Milli Prodüktivite Merkezi Başkanlığı (MPM)
•Küçük ve Orta Ölçekli İdareleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi
Başkanlığı (KOSGEB)
•Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK)
•Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA)
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve
Kuruluşlar
•Şeker Kurumu
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İş-Kur)
•Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK)
•Mesleki Yeterlilik Kurumu (MYK)
•Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Genel Müdürlüğü
(TODAİE)
•Devlet Personel Başkanlığı (DPB)
Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
• Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü
• Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
• İller Bankası Genel Müdürlüğü (İl Bank)
Gençlik ve Spor Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
• Yükseköğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü (Yurt-Kur)
Gençlik ve Spor Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar
• Türkiye Futbol Federasyonu
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
• Et ve Balık Kurumu Genel Müdürlüğü (EBK)
• Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü (Çay-Kur)
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar
• Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK)
Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar
• Rekabet Kurumu
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
• Darül Aceze Müessesi Müdürlüğü
Orman ve Su İşleri Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ)
•Orman Genel Müdürlüğü (OGM)
•Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü (DMİ)
Kalkınma Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı
•Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı (TÜİK)
Kültür ve Turizm Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü
•Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü (DT)
Maliye Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Gelir İdaresi Başkanlığı
•Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
•Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü
•Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü
Maliye Bakanlığı ile İlişkili Kurum ve Kuruluşlar
•Kamu İhale Kurumu
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Petrol İşleri Genel Müdürlüğü (PİGM)
•Elektrik İşleri Etüt İdaresi Genel Müdürlüğü (EİE)
•Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü (MTA)
•Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Başkanlığı (TAEK)
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Türkiye Elektrik İletim A.Ş. Genel Müdürlüğü (TEİAŞ)
•Elektrik Üretim A.Ş. Genel Müdürlüğü (EÜAŞ)
•Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. Genel Müdürlüğü (TETAŞ)
•Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü (TKİ)
•Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü (TPAO)
•Boru Hatları İle Petrol Taşıma A.Ş. Genel Müdürlüğü (BOTAŞ)
•Eti Maden İşletmeleri Genel Müdürlüğü (ETİ MADEN)
•Türkiye Taşkömürü Kurumu Genel Müdürlüğü (TTK)
•Türkiye Elektromekanik Sanayii A.Ş. Genel Müdürlüğü (TEMSAN)
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü Başkanlığı (BOREN)
•Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK)
İçişleri Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Emniyet Genel Müdürlüğü (EGM)
•Jandarma Genel Komutanlığı (JGK)
•Sahil Güvenlik Komutanlığı
İçişleri Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Kefalet Sandığı
Milli Savunma Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Askeri Yüksek İdare Mahkemesi (AYİM)
•Askeri Yargıtay Başkanlığı
•TUSAŞ Genel Müdürlüğü
Milli Savunma Bakanlığına Bağlı Kurum ve Kuruluşlar
•Harita Genel Komutanlığı (HGK)
•İlaç Fabrikası Komutanlığı
•Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM)
•Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğü (MKE)
Ulaştırma Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar
•Denizcilik Müsteşarlığı
•Türkiye Cumhuriyeti Karayolları Genel Müdürlüğü (TCK)
•Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü (SHGM)
Ulaştırma Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü
•Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ)
•Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü (TCDD)
•Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü (PTT)
Ulaştırma Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar
•Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK)
•Türksat A.Ş.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM-TÜRKİYE’DE BÜTÇE SÜRECİ
• I. BÜTÇENİN HAZIRLANMASI
Bütçe, genel olarak parlamento adına hükümet tarafından
(esas
itibarıyla
Maliye
Bakanlığınca)
hazırlanarak
parlamentoya sunulur. Parlamento tarafından kabul edilen
bütçe kanunu Cumhurbaşkanı tarafından veto edilemez.Bütçe
hakkı genel olarak parlamentonun millet adına harcama
yapma ve gelir toplama konusunda hükümete yetki vermesi
olarak ifade edilebilir.
Ülkemizde bütçenin hazırlanmasına ilişkin usul ve esaslar
anayasada ve 5018 sayılı kanunda belirtilmiştir.Söz konusu
yasa bütçenin tüm süreçlerine ilişkin hükümleri içermekte ve
bütçe uygulamalarına yön vermektedir.Ayrıca bütçe sisteminin
yeniden yapılandırılması kapsamında daha önce bütçe daire
başkanlıkları olarak bilinen birimler strateji geliştirme
başkanlıkları şekline dönüştürülmüş ve bu işlemlerin elektronik
ortamda yapılması ve uygulanması, Kalkınma Bakanlığı ve
Sayıştay arasında eşgüdümün sağlanması açısından e-bütçe
projesi geliştirilmiştir.
A. MALİ YIL
Bütçe yılı aynı zamanda mali yıl olarak ifade edilmektedir.Mali
yıl yeni yılın ilk gününden itibaren harcamaların yapılması ve
gelirlerin toplanması ve buna ilişkin diğer işlemleri içeren bir
dönemi kapsamaktadır.Mali yıl değişik ülkelerde farklı tarihler
itibariyle ele alınmaktadır.Mali yılın belirlenmesinde çeşitli
faktörler rol oynamaktadır.Bu faktörler, bütçe gider ve
gelirlerinin dengeye gelebilecekleri uygun bir dönem,ülkedeki
mevsim şartları,tarımsal ürünlerin hasat dönemi,inşaata
başlama zamanı,parlamento çalışma takvimi vb. şeklinde
sıralanabilir.Avrupa Birliğine dahil ülkelerde mali yılbaşı 1
Ocak’ta başlamakta ve 31 Aralık günü sona ermektedir.Mali
yılbaşı Japonya’da 1 Nisan, Mısır ve Yemen Arap
Cumhuriyeti’nde 1 Temmuz, ABD’de 1 Ekim’dir.
Ülkemizde ise Mali Yıl değişik dönemlerde değişik
şekillerde ele alınmış olup şu an itibariyle takvim yılıyla
aynı paralelde yürütülmektedir.Nitekim, 1983 mali yılından
itibaren Avrupa Birliği’ne uyum sağlamak açısından mali yıl 1
Ocak-31 Aralık olarak uygulanmaktadır.
B. GİDER BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI
• Kamu idarelerince hazırlanacak ödenek teklifleri,; orta vadeli
program ve orta vadeli mali planda belirlenen temel büyüklükleri ile
ilke ve esaslar, kalkınma planları ve yıllık programlar ile idarelerin
stratejik planlarında belirlenmiş öncelikleri, orta vadeli mali plan ve
belirlenmiş ödenek tavanları dikkate alınarak hazırlanır.
• Bütçe hazırlık çalışmalarına öncelikle giderlerin belirlenmesi ile
başlanır.
• 5018 sayılı kanuna göre (md.16);Maliye bakanlığı, merkezi yönetim
bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu
daireleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumludur.
• Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci: Bakanlar
Kurulunun Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak
Kalkınma Bakanlığınca (kalkınma planları,stratejik planlar ve genel
ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları ve
temel ekonomik büyüklükleri kapsayacak şekilde) hazırlanan ve
Bakanlar Kurulunca kabul edilen Orta Vadeli Programın aynı süre
içinde Resmi Gazetede yayımlanması ile başlar.
• - Maliye Bakanlığınca (Bütçe Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü’nce) orta vadeli mali plan hazırlanır ve Eylül
ayının 15’ine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından
karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır.
• - Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını
hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; bütçe çağrısı ve eki
bütçe hazırlama rehberi Maliye Bakanlığınca (BÜMKO),
yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberi
ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak Eylül ayının
15’ine kadar Resmi Gazetede yayımlanır.Genel bütçe
kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler ile
Maliye Bakanlığı (BÜMKO) ve Kalkınma Bakanlığı arasında
bütçe görüşmelerine devam edilir.
• - Kamu idareleri, stratejik planları ile bütçe hazırlama
rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve
gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri
tarafından imzalanmış olarak Eylül ayı sonuna kadar Maliye
Bakanlığına (BÜMKO) gönderir. Kamu idareleri, yatırım
tekliflerini değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma
Bakanlığına gönderir.
C. GELİR BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI
• Gelir bütçe tasarısı Maliye Bakanlığı (Gelir
Politikaları Genel Müdürlüğü) tarafından
hazırlanır.
• İzleyen iki yılın da gelir tahminleri yer alacaktır.
• Gelir tahmin usulleri:
• Otomatik Usuller (son birkaç yılın ya da son yılın kesinleşmiş
gelir rakamları, ortalamalar vs.).
• Doğrudan Doğruya Takdir Usulü (Maliye Bakanı doğrudan
doğruya takdir hakkını kullanarak gelir tahmini yapar –
Türkiye’de bu uygulanıyor).
• Bütçe gelirleri «B» cetvelinde gider bütçesine
uygun bir sınıflandırma ile ortaya konulur.
D. BÜTÇENİN BAĞLANMASI - MERKEZİ YÖNETİM
BÜTÇE
KANUN TASARISININ OLUŞUMU
• Gider ve gelir bütçeleri bir araya
getirildikten sonra bütçe kanun tasarısı,
ekleri ve ek dokümanlarıyla birlikte Maliye
Bakanı tarafından Bakanlar Kuruluna
sunulur.
Bakanlar
Kurulunun
incelemesinden sonra ise bütçe kanun
tasarısı
ekleri
ve
ek
belgeleriyle
görüşülmek üzere mali yılbaşından 75 gün
önce TBMM Başkanlığına takdim edilir.
D. BÜTÇENİN BAĞLANMASI - MERKEZİ YÖNETİM
BÜTÇE
KANUN TASARISININ OLUŞUMU
•
Merkezi yönetim bütçe kanununda (5018 madde 15):
• Yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe
açığının veya fazlasının tutarı,
• Açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı,
• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri,
• Borçlanma ve garanti sınırları,
• Bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler,
• Bağlı cetveller,
• Mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve
kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
1. Ekli (Bağlı) Cetveller
«A» Cetveli:Kuruluşların ödenekleri analitik bütçe sınıflamasına göre gösterilir.
«B» Cetveli:Kuruluşların özel kanunlara göre toplayacakları tahmini gelirlerin
gösterildiği cetveldir.
«C» Cetveli:B cetvelinde yer alan gelirlerin dayanağını meydana getiren kanuni
düzenlemelerin isim tarih ve numara ile yazıldığı cetveldir.
«E» Cetveli: Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esasları düzenler.
«F» Cetveli: 2006 mali yılı bütçe kanun tasarısıyla ilk defa kullanılmaya başlanılan bir
cetveldir. Bu cetvel, bütçesi denk olmayan özel bütçeli kuruluş-lar ile düzenleyici ve
denetleyici kurumlar tarafından oluşturulur. Finansman cetveli açığın nasıl
karşılanacağını veya fazlanın nasıl değerlendirileceğini açıklar.
«H» Cetveli: 6245 sayılı Harcırah Kanunu.
«İ» cetveli: Çeşitli kanunlara göre bütçe kanunlarında gösterilmesi gereken parasal
sınırlar.
«K» cetveli: Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemeleri.
«M» cetveli: Milli Eğitim Bakanlığına ve Sağlık Bakan-lığına bağlı okullarda öğrenim
görenlerden o yıl alınacak pansiyon ücretleri.
«O» cetveli: Ordunun ihtiyacı için alınacak hayvanlara ilişkin bilgiler (asgari beden
ölçüleri vb.) ve alım değerleri.
«P» cetveli: Motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ve seferberlik tatbikatına
katılacak araçların günlük kira bedelleri.
«T» cetveli: Kuruluşların ihtiyaçları nedeniyle satın alacakları taşıtların cinsi, adedi,
standart ölçüleri ve azami satın alma bedelleri.
«V» cetveli: Vatani hizmet tertibinden ülkeye üstün hizmetler vermiş olanların
isimleri, ödenen aylıkların kanuni dayanağı ve miktarları gösterilir.
E. EKLİ BELGELER
• Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına,
TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak
üzere (5018 sayılı kanunun 18.maddesi
gereğince çok yıllı bütçeleme uygulaması
çerçevesinde hazırlanır.);
• Orta vadeli mali plânı da içeren bütçe gerekçesi ve Genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe
gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,
• Yıllık ekonomik rapor:(Maliye bakanlığınca hazırlanır)
• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri
uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,
• Kamu borç yönetimi raporu,
• Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe
tahminleri,
• Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim
bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve
kuruluşların listesi eklenir.
A. BÜTÇENİN BÜTÇE KOMİSYONUNDA
GÖRÜŞÜLMESİ
• Bütçe tasarıları ve rapor, 40 üyeden kurulu Bütçe
Komisyonunda incelenir.
• Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya
gruplarına en az 25 üye verilmek şartı ile, siyasi parti
gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz
önünde tutulur.
• Alt komisyonlar ve komisyon raportörleri tespit edilir.
• Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması ile bütçe
komisyonda görüşmeye açılır.
• Bütçe komisyonu bütçe tasarısı üzerinde değişiklik
yapabilmektedir.
• Bütçe tasarısının ilk şekliyle değişikliğe uğramış şekli, ek
cetveller ve diğer dokümanlar milletvekillerine dağıtılmak
üzere yeterli sayıda bastırılıp genel kurula sunulması için
TBMM Başkanlığına verilir.
B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ
• TBMM genel kurulunda bütçe görüşmelerine
Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması
(nutuk) ile başlanır.
• Maliye Bakanının konuşmasından sonra sırayla
muhalefet ve iktidar partisi gruplarının sözcüleri
konuşmalarını yaparlar.
• Son olarak Maliye Bakanı, gerekirse Başbakan
yapılan eleştirilere cevap verir.
• Sonra kanun tasarı-sının birinci maddesinin ve
«A» cetvelinin görüşülmesine geçilir.
• Genel ve özel bütçeli kuruluşların, düzenleyici ve
denetleyici kurumların bütçeleri sırayla
görüşülür.
B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ
(Devamı)
• Bütçeler bölümler halinde oylanır. Daha sonra
gelir bütçesiyle ilgili ikinci maddeye geçilir.
• Gelir bütçesi de bölüm bölüm oylanır. İkinci
maddenin görüşülüp onaylanmasından sonra
tasarının diğer maddelerine geçilir.
• Milletvekilleri, gider arttırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar.
• Bütçe
ile
ilgili
görüşmeler,
oylamalar
tamamlandıktan sonra, son defa bütçe
tasarısının tümü açık oya sunulur.
• Bütçe hazırlık süreçlerine ilişkin tüm aşamalar
aşağıdaki tabloda toplu olarak belirtilmiştir.
C. GEÇİCİ BÜTÇE UYGULAMASI
•
•
•
•
Geçici bütçe uygulamasının nedenleri;
Bütçe kanun tasarısı TBMM’de reddolunabilir.
Bütçe mali yılbaşına yetiştirilemeyebilir.
Anayasamızda ve eski 1050 sayılı Kanunda geçici bütçe ile ilgili
hükümlere yer verilmemiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununun 19. maddesinde ise geçici bütçe ile ilgili bir
hüküm bulunmaktadır.Bu kanun tasarısı da bütçenin tâbi olduğu
prosedürlere tâbidir. Ancak geçici bütçelerde bölümler itibarıyla
onaylama olmadığından meclisin denetimi çok zayıflar.Ülkemizde
geçmişte
geçici
bütçe
uygulamasının
çeşitli
örnekleri
görülmüştür.1974’te bütçe karma komisyonunun zamanında
kurulamaması, çalışmaların aksaması, 1988, 1992 ve 1996
yıllarında yapılan genel seçimler nedeniyle parlamentonun yeniden
oluşması, hükümet kurma çalışmalarının uzaması, yeni hükümetin
bütçe kanun tasarısını hazırlamak için zamana ihtiyaç duyması,1999
yılında ise Bütçe kanun tasarısının Bütçe Komisyonundaki
görüşmeleri devam ederken hükümetin gensoru oylaması sonucu
düşürülmesi gibi nedenlerle
geçici bütçe uygulamasına
başvurulmuştur.Yine 3 Kasım 2002’de yapılan erken genel seçimler
nedeniyle 2003 yılının ilk üç ayı için geçici bütçe yürürlüğe
konulmuştur.
III. BÜTÇENİN UYGULANMASI
Bütçenin uygulanması gelir ve gider bütçesinin uygulanması şeklinde ikiye
ayrılarak incelenebilir. Gelir bütçesinin hazırlanmasında olduğu gibi
uygulanmasında da en önemli görev yine Maliye Bakanlığına düşmektedir.
Çünkü devletin sahip olduğu gelirler içinde en önemlisini vergiler
oluşturmaktadır. Değişik harcamacı birimlerin yukarıda sıralanan gelirlerden
bir ya da bir kaçına sahip olması mümkündür.Ancak bu gelirler hiçbir zaman
vergiler seviyesinde değildir. Adı geçen gelirlerin tümü mali yıl başlangıcı ile
beraber toplanarak gelir bütçesi uygulanmaktadır. Mali yılın başlangıcı ile
birlikte bütçeyle verilen ödenekler kullanılmaya başlanır. Ancak ödeneklerin
kullanılabilmesi için Maliye Bakanlığınca serbest bırakılması gereklidir.
Daha sonra ödenekler harcamaları yapacak birimlere dağıtılmaktadır.
•
•
•
Bütçe Kanunu 1 Ocak tarihi itibarıyla yürürlüğe girer, 31 Aralık gününe
kadar yürürlükte kalır.
TBMM bütçe uygulamasına müdahale etmez.
Bütçeyi uygulama, yürütme görevi hükümet içinde Maliye Bakanlığına aittir.
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
(Devamı)
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
(Devamı)
• Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü:Mali
uygulamalar nedeniyle ortaya çıkan hukuki konular ve
uyuşmazlıklarla ilgilenir.Hazine avukatları bu genel müdürlüğe bağlı
olarak çalışır.
• BÜMKO: Gider Bütçesini hazırlar.Kuruluş bütçeleri arasındaki
bölümler arası aktarmaları izler,Genel Faaliyet Raporunu ve Orta
Vadeli Mali Planı da içeren Bütçe gerekçesini hazırlar,harcamacı
kuruluşlarla bütçe görüşmeleri bu genel müdürlükte yürütülür.
• Gelir Politikaları Genel Müd.: Gelir Bütçesini hazırlar.İki taraflı ve
çok taraflı uluslar arası vergi anlaşmalarına ilişkin çalışmaları
yürütür.Vergi yükü,gelir dağılımı ve gelir tahminleri konusunda genel
ve sektörel analizler gerçekleştirir.Devlet gelirleri ile ilgili istatistikleri
toplar ve değerlendirir.
• Muhasebat Genel Müd.: Bütçe uygulama dönemi içerisinde Bakanlık
ve Hazine muhasebe kayıtlarını tutar ve Kesin Hesap Kanun
Tasarısını Hazırlar.
• Milli
Emlak
Genel
Müd.:Devlete
ait
gayrımenkullerin
korunması,kiralanması,satılması ve kamulaştırma işlemlerini yürütür..
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı)
• Strateji Geliştirme Başkanlığı: Başkanlık, 5018 sayılı
kanun ve 5436 sayılı kanunun 15. maddesi kapsamında
çalışmalarını sürdürmektedir. Bakanlık bütçesi,
performans programı, stratejik plan, idare faaliyet raporu,
operasyonel plan, iç kontrol sistemi, alacak takibi ve ön
mali kontrol gibi görev alanına giren iş ve işlemlerin
hazırlık ve uygulamasının etkin bir şekilde koordine
edilmesi, izlenmesi ve sonuçlandırılması gibi çalışmaları
yürütür.
• Gelir İdaresi Başkanlığı: Gelir İdaresi Başkanlığı, 2005
tarih ve 5345 sayılı kanunla Gelirler Genel Müdürlüğünün
birtakım fonksiyonlarını yerine getirmek üzere
kurulmuştur.Başkanlık, bütçe gelirlerini en az maliyetle
toplamak, mükellef haklarını gözetmek,vergiye gönüllü
uyumu sağlamak,saydamlık,hesap verebilirlik temel
ilkelerine göre çalışmakla görevlidir.
B. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNİN GÖREVLERİ
•
•
Strateji Geliştirme Birimlerinin Yöneticileri:
• Strateji Geliştirme Başkanları.
• Strateji Geliştirme Daire Başkanları.
• Strateji Geliştirme Müdürleri.
Bunların görevleri arasında:
• h) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini,
stratejik plân ve yıllık performans programına uygun olarak
hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve
değerlendirmek.
• j) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin
verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali
istatistikleri hazırlamak.
• s) Ön mali kontrol faaliyetini yürütmek. Bütçenin hazırlanmasında
kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman, strateji
geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili birimlerine gönderilir. Her
bir harcama birimi bütçe teklifini hazırlayarak birim performans
programıyla birlikte strateji geliştirme birimlerine gönderir. Harcama
birimi temsilcileri ile görüşmeler yapılarak idarenin bütçe teklifi
strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır.
IV. GELİRLERİN TOPLANMASI
• Mali yılbaşı ile birlikte bütçe kanununun «B» cetvelinde gösterilen
gelirler tahsil edilmeye başlanır.
• Bütçe gelirleri içinde vergi gelirleri en önemli yeri işgal eder.
• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerinin kanuni
dayanakları bütçelerinde gösterilir. Bütçelerde yer alan gelirler, ilgili
kanunlarında belirtilen usullere göre tarh, tahakkuk ve tahsil edilir.
• 5018/36. maddede, vergilemede kesinlik ve uygunluk (rahatlık) gibi
bazı vergileme ilkelerine atıf yapılmaktadır.
• 5018 sayılı kanun, md.72: “…kamu hizmeti karşılığında veya kamu
hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanması veya
başka adlarla tahsilât veya ödeme yapılması hallerinde; söz konusu
tutarlar, yetkisiz tahsilât veya ödeme yapılanlardan alınarak, ilgisine
göre bütçeye gelir kaydedilir veya ilgililerine iade edilmek üzere
emanet hesaplarına kaydedilir. Ayrıca, bunlar hakkında ilgili
kanunları uyarınca adli ve idari yönden gerekli işlemler yapılır”.
• 5018 sayılı kanun, md.40: “Herhangi bir gerçek veya tüzel kişi
tarafından, kamu hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle
ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanamaz, benzeri adlar altında
tahsilât yapılamaz”.
V. GİDERLERİN YAPILMASI
• Bir harcamanın kamu harcaması niteliği taşıyabilmesi için bütçede
öngörülen kamu hizmetleri için kullanılması gerekir. Yasama organının
yürütme organına verdiği harcama yetkisi ödenek olarak ifade edilir.
• Bir harcamanın kamu gideri sayılabilmesi için bütçedeki harcama
yetkisine, hizmet türüne uygun olması ya da gerçekleştirilmesi özel bir
kanunla zorunlu olması, devlet adına yetkili kişilerce yapılması (bir
hizmetin yaptırılmış ya da bir hizmetin teslim edilmiş olması) ve bunun
sonucu devletin borç altına girmesi gibi koşulların yerine getirilmesi
gerekmektedir.
• 5018 sayılı kanun, Sayıştay ve Maliye Bakanlığının harcama öncesi
kontrol işlevine son vermiş, böylece harcama öncesinde yapılan işlemler
azaltılarak harcama süreci hızlandırılmıştır.
• Harcama süreci Maliye Bakanlığının ödenekleri serbest bırakması ile
başlar.
• Harcamanın yapılmasına harcama yetkilileri karar verecek, harcama
sonrasında iç denetim de yine üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak iç
denetçiler tarafından yapılacaktır.
• Mali yılın başlamasıyla beraber merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idareleri bütçe kanunu ile kendilerine verilen ödenekleri kullanmaya,
harcamaya başlarlar. Bu ödeneklerden harcama yapılabilmesi harcama
yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür.
V. GİDERLERİN YAPILMASI (Devamı)
• Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi,yapılacak işin
konusu
ve
tutarı,
süresi,
kullanılabilir
ödeneği,
gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara
ilişkin bilgiler yer alır (5018 madde 32).
• Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya
hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak
alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi
veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme
belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.
• Giderlerin
gerçekleştirilmesi;
harcama
yetkililerince
belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri
belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak
sahibine ödenmesiyle tamamlanır(5018 madde 33).
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR
Harcama Yetkilisi
Harcama Talimatı
verir.
(Harcama Talimatı;
Hizmet Gerekçesi,
İşin Konusu ve
Tutarı, Süresi vb.
bilgileri kapsar)
Gerçekleştirme
Görevlisi
(İşin yaptırılması, mal
veya hizmetin
alınması. . ve ödeme
için gerekli belgelerin
hazırlanması
işlemlerini yürütür)
Muhasebe Yetkilisi
(Muhasebe
hizmetlerinin
yapılmasından ve
muhasebe kayıtlarının
usulüne uygun,
saydam ve erişilebilir
şekilde tutulmasından
sorumludur.)
Muhasebe Yetkilisi
Mutemedi
(Muhasebe yetkilisi adına
veya hesabına para ve
parayla ifade edilebilen
değerleri geçici olarak
almaya, vermeye ve
göndermeye yetkilidir.)
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
• 5018 sayılı kanuna göre harcamaların yapılmasında
görevli ve yetkililer bakan, üst yönetici, harcama yetkilisi,
gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisi olarak
belirtilmiştir.
• 5018 sayılı kanundan önce yürürlükte olan 1050 sayılı
Genel Muhasebe Kanununda ise bu görevli ve yetkililer,
ita amiri, tahakkuk memuru ve sayman olarak
belirtilmiştir. Mali sorumluluk bu görevliler arasında
paylaşılmakta ancak herhangi bir işlemde sorumlunun
saptanması güçleşmekteydi. Örneğin taahhüt işlemini
başlatmayan tahakkuk memuru bu işlemden sorumlu
tutulmakta buna karşın ita amiri esas sorumlu olarak
belirlenmemekte ve buda yetkisiz sorumluluk ile yetkili
sorumsuzluğu beraberinde getirmekteydi. 5018 sayılı
kanunla sorumlunun saptanması kolaylaşmış, harcama
yetkilileri ile üst yönetici ayırımı yapılarak her türlü mali
işlemden dolayı üst yönetici hesap vermek zorunda
bırakılmamıştır.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
1. Harcama Yetkilisi
• Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst
yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye
başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında
üst yönetici Bakandır.
• Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en
üst yöneticisi harcama yetkilisidir.Harcama yetkisinin
devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu
ortadan kaldırmaz (5018 sayılı kanun, md.31).
• Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar,
ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen
harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında
harcama yapabilir.
• Harcama yetkilisi eski sistemdeki “ita amiri” tarafından
yürütülmekte olan görev ve sorumlulukları üstlenmiştir.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
2. Gerçekleştirme Görevlisi
• Bütçeden harcama yapılabilmesi için öncelikle harcama
yetkilisinin harcama talimatı vermesi gerekir. Sonra,
gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.
• Gerçekleştirme görevlileri, harcamaların yapılması
sürecinde, harcama yetkilisi tarafından verilen harcama
talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin
alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması,
belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin
hazırlanması görevlerini yürütürler.
• Gerçekleştirme görevlileri eski sistemdeki “tahakkuk
memurları”nın görevlerini üstlenmişlerdir.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
3. Muhasebe Yetkilisi
• Gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi,
para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması,
saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali
işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemlerini yürütenler
muhasebe yetkilisidir.
• Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi (Bkz.
Ekler: Ek-7) ve eki belgeler üzerinde;
• Yetkililerin imzalarını,
• Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam
olmasını,
• Maddi hata bulunup bulunmadığını,
• Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle
yükümlüdürler.
• Muhasebe yetkilileri ve muhasebe yetkilisi mutemetleri eski “sayman”
ve “sayman mutemetlerine” karşılık gelmektedir.
• Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez.
Ön mali kontrol görevini yürütenler mali işlem sürecinde görev
alamazlar.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ
GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı).
• 4.Muhasebe Yetkilisi Mutemedi:
Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla
ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya,vermeye
ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi
mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan
muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe
yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri,
denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer
hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca
çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
B. GİDERLERİN AŞAMALARI (HARCAMA
TEKNİĞİ)
•
Türk bütçe uygulamasında harcamaların yapılma süreci 4 aşamadan
oluşmaktadır. Bu aşamalar giderlerin taahhüdü (yüklenilmesi-üstlenilmesi),
giderlerin tahakkuku (gerçekleşmesi), giderlerin ödeme emrine bağlanması ve
giderlerin ödenmesidir.
1. Giderin taahhüdü (yüklenme): Bütçede belirli hizmetler için tahsis edilmiş
ödeneklerin bir kamu hizmetine bağlanmasını ifade eder. 5018 sayılı kanunun 36.
maddesine göre taahhüt; “usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına
göre veya kanun hükmüne dayandırılarak iş yaptırılması, mal ve hizmet alınması
karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi olarak ifade
edilmektedir.” taahhüt devleti borçlu durumu getiren bir işlemdir. Ancak bütçe
ödeneklerinin ödenmesi sırasında girişilen taahhüdün mevcut ödenekle sınırlı
olması gerekmektedir.
2. Giderin tahakkuku (gerçekleşme): Kamu kuruluşlarınca sağlanan bir hizmet
veya satılan bir mal tutarının önceden yapılan bir sözleşmeyle saptanan koşullar
içinde hesaplanarak ortaya çıkarılması ve böylece kamu kurumuna işi yapan
kişinin alacak miktarı ile devletinin borç miktarının belirlenmesidir. Giderlerin
tahakkukunda borç miktarının saptanması işlemini gerçekleştirme görevlileri yapar.
Bu aşamada devlete karşı yapılan taahhütler yerine getirilmiş ancak devlet henüz
borçlarını ödememiştir. Borç miktarı devlete yapılan hizmete ve teslim edilen mal
miktarına göre belirlenecektir.
B. GİDERLERİN AŞAMALARI (HARCAMA
TEKNİĞİ)
Giderin
Ödeme
Emrine
Bağlanması:
giderlerin
gerçekleştirilmesi için harcama yetkilisinin ödeme emrini
imzalaması ve tutarının hak sahibine ödenmesi için ödeme
emrinin muhasebe yetkilisine gönderilmesi gerekir. Ödeme
emrine giderin yapılmasında yer alan önceki aşamalarda
eklenen ödemeye esas tüm kanıtlayıcı belgelerle birlikte
eklenmesi gereken diğer belgeler eklenir.
4. Giderin Ödenmesi: bir giderin taahhüt, tahakkuk ve ödeme
emrine bağlanması ödeme için bir ön hazırlıktır. Ön hazırlığı
biten bir gider muhasebe yetkilisince ödenir. Ancak muhasebe
yetkilileri ödemeyi yapmadan önce diğer aşamalarda yapılan
işlemlerin doğruluğunu yasal yönden inceler. Herhangi bir
sakınca olmadığında ödenmesine karar verirler.
3.
•
•
•
•
•
B. AVANS (Ön Ödeme) Ve KREDİ İŞLEMLERİ
Bazı durumlarda hizmetlerin daha hızlı bir şekilde
yapılması amacıyla, avans ve kredi işlemleri uygulamaya
konulmuştur.
Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin
saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller
ile ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya
kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek
avansın üst sınırları merkezi yönetim bütçe kanununda
gösterilir.
Sözleşmesinde belirtilmek ve yüklenme tutarının yüzde
otuz (% 30)’unu geçmemek üzere, yüklenicilere, teminat
karşılığında bütçe dışı avans ödenebilir.
Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin
kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş
olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde
muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle
yükümlüdür (5018,madde 35).
Süresi içinde iade edilmeyen tutarlar hakkında 6183
sayılı kanun hükümleri uygulanır.
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE
UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER
1. Ödeneklerin Kullanılması
• Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı
harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere
Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye
Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit
plânlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı
harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre
kullanılır. Bütçede harcamacı kuruluşlara ait ödeneklerin
mali yıl içinde üçer aylık dönemler itibariyle serbest
bırakılmasına “ödenek dağıtımı” denir. Bu yetki bütçe
kanunuyla Maliye Bakanına bırakılmıştır.
• Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye
girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır.
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE
UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER
(Devamı)
1. Ödeneklerin Kullanılması (Devamı)
•
•
•
•
•
Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir.
Savaş Ödeneği: Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilânı veya Bakanlar Kurulu kararıyla
zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı,
Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut
ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu
durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının %15’ine
kadar ek harcama yapılabilir.
Kamu idarelerinin merkez teşkilâtı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında
kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler.
Olağanüstü Ödenek: bütçede tertibi bulunmayan, yani bütçenin hazırlanması sırasında
öngörülmeyen, bu yüzden bununla ilgili bir ödeneğe yer verilmeyen fakat bütçe uygulaması
sırasında ortaya çıkan ve yapılması gereken hizmetler için bütçeye kanunla bir tertip açarak ,
bu tertibe karşılık bir ödenek konulmasına olağanüstü ödenek denir. Bazen yedek ödenekle
karıştırılabilmektedir. Ancak yedek ödenek uygulama devam ederken Maliye Bakanlığı
bütçesinde yer alan ve acil ve ivedi ödenek talepleri olduğunda kullanılan bir kaynak iken,
olağanüstü ödenek başlangıçta bütçede hiç yer almayan olağanüstü durumlar halinde
kanunla bütçeye eklenen bir ödenek türüdür.
Tamamlayıcı Ödenek: Kesin hesap kanunlarında yıl içinde yapılan ödenek üstü harcamalar
dolayısıyla yasalarda yer almasa da verilen ödenektir. Bu ödenek çeşidi sadece kesin hesap
kanunlarında yer almaktadır. Bu ödenek mevzuatın ön gördüğü haller dışında ödenekten
fazla yapılan harcamanın yasama organınca yerinde görülerek kesin hesap kanunuyla
onaylanması şeklinde uygulanmaktadır. Burada başlangıç ödeneğinden fazla harcama
yapıldığından (başlanagıç ödeneğini yapılan harcamaya tamamlama) şeklinde
yorumlandığından bu ödeneğe tamamlayıcı ödenek adı verilmiştir. Burada tamamlayıcı
ödeneğin hacmi önemlidir. Buna göre ödeneğin yıllar itibariyle değerleri incelenecek ve
bütçeyle tahmin edilen giderlere ilave olarak ne kadar harcama yapıldığı ortaya konulacaktır.
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA
BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
2. Bütçede Özel Ödenek Uygulamaları
•
•
•
Yedek Ödenek; Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve
amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde
öngörülmeyen hizmetler için, 5018 sayılı kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer
alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin
yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek
konulabilir.(5018 –madde 23)
Örtülü ödenek;, devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile devlet
itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü
hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık
bütçesine konulan ödenektir. Örtülü ödenek (genel bütçe başlangıç
ödenekleri toplamının binde beş (% 0.5)’ini geçemez).Harcamalar üçlü
kararname (Başbakan,Maliye Bakanı,ilgili bakan) ile gerçekleştirilir ve
ödenir.(5018-madde 24)
Haber alma ödeneği, kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleriyle ilgili
faaliyetlerde kullanılmak üzere İçişleri Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü,
Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Gümrük
Müsteşarlığı gibi birimlerin bütçelerine konulan ödenektir..Harcamalar üçlü
kararname ile gerçekleştirilir.
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA
BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
3. Uygulamada Bütçede Yapılan Değişiklikler
• a. Bütçe İçi Ödenek Aktarmaları:Bütçe uygulama dönemi içinde
bütçede çeşitli hizmetler için ayrılmış ödeneklerin yetersiz olduğu
durumlarda bir ödenek tertibinden bir diğer ödenek tertibine mevcut
yetkiler dahilinde ödenek aktarmaları yapılabilir.
• Konuyla ilgili 5018 sayılı kanunun 21.maddesi şöyledir: Merkezi
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki
ödenek aktarmaları kanunla yapılır.Ancak, merkezi yönetim
kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki
ödeneğin,yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe,yüzde
5’ine kadar bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler.Bu şekilde
yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına
bildirilir.Personel
giderleri
tertiplerinden,
aktarma
yapılmış
tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer
tertiplere aktarma yapılamaz(5018 madde 21.
• Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekten yapılan
aktarmaların tür,tutar ve idareler itibariyle dağılımı yılın bitimini takip
eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir(5018 madde
23).
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA
BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
• b.
Bütçe
Ödeneklerinin
Arttırılması:Aktarma
olanaklarının yetersizliği ve mevcut bütçe büyüklüğünün
artırılması zorunlu bir hal aldığı takdirde hükümet ek
bütçe (ödenek) alma yoluna gitmektedir. Ancak bunun için
bir
kanun
tasarısı
hazırlanıp
tasarının
önce
komisyonlarda,sonra
genel
kurulda
görüşülüp
onaylanması gerekmektedir. Nitekim, 5018 sayılı kanunun
19.maddesinde “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması
halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi
amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek suretiyle kanunla ek
bütçe yapılır” hükmüne yer verilmiştir.
VII. HAZİNE İŞLEMLERİ
A. HAZİNE KAVRAMI VE ÖNEMİ
•
•
•
•
•
•
•
Hazine; devlet bütçesinin uygulanmasına ilişkin işlemleri yapan, devlete ait
veya çeşitli kanunlarla devlete intikal eden paraları, kıymetli madenleri, tarihi
değeri olan eşyayı, hisse senedi ve tahvilâtı koruyan, idare eden, devlet
gelir ve giderlerinin zaman ve yer bakımından denkleştirilmesini sağlayan
bir kamu teşkilâtıdır.
Devletin veznedarlığını ve para nakil işlerini Osmanlı ve T.C. Ziraat
Bankaları yürütmüştür. 17.6.1930 tarih ve 1715 sayılı Merkez Bankası
Kanunu yürürlüğe girdikten sonra, hazine işlemlerini 1931 yılından itibaren,
Merkez Bankası gerçekleştirmeye başlamıştır. Merkez Bankasının
bulunmadığı yerlerde ise Ziraat Bankası bu görevi üstlenmiştir.
Türkiye’de hazine teşkilatı önceleri Maliye Bakanlığına bağlı bir genel
müdürlüktü (Hazine Genel Müdürlüğü).
1960 yılında genel müdürlük, Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası
İktisadi İşbirliği Genel Sekreterliğe dönüşmüştür.
1983 yılında Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı haline
getirilmiştir.
1994 yılında müsteşarlık, Hazine Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı
şeklinde ikiye ayrılmıştır.
Hazine Müsteşarlığı kamu mali yönetimiyle ilgili görevlerini 4059, 4749 ve
5018 sayılı kanunlar çerçevesinde yürütmektedir.
Bütçe uygulamasında Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı Genel
Müdürlüğü ile hazine işlemlerini ve borç yönetimini gerçekleştirmektedir.
B. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN YER VE ZAMAN
BAKIMINDAN DENKLEŞTİRİLMESİ
1. Yer Bakımından Denkleştirme
2. Zaman Bakımından Denkleştirme
C. HAZİNENİN KAYNAKLARI
1.
Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması
- Merkez Bankası Avansları: Merkez Bankası miktarı cari yıl genel bütçe toplamının belli bir oranını
Hazineye kısa vadeli borç verirdi (2001’de kaldırıldı).
- Hazine Bonoları: Bu bonolarla bankalardan, mali kuruluşlardan, firmalardan ve kişilerden en fazla
bir yıl vadeli borç almaktadır.
- Hazine Kefaletine Haiz Bonolar: Merkezi devlet teşkilatı dışında kalan ve kendi özel kanunları
bulunan birçok kamu kuruluşu-işletmesinin finansmanını sağlamak için tanzim edilen ve en
fazla 9 ay vadeli olan bonolardır. (2002’de sınırlandırıldı).
- Emanetler: Emanet paralar devletin mülkiyetinde olmayan paralar olup geniş anlamda faizsiz ve
kısa vadeli bir kredi gibi düşünülebilir. Mali yıl sonunda hesapları kapatılırken herhangi bir
giderin yıl sonuna kadar ödenememesi halinde emanet hesaplarında tutulan ve o yılın gideri
olduğu için ertesi yılın bütçesinden ödenmesi gereken hak edişlerdir. Adi emanetler ve
bütçe emanetleri olmak üzere ikiye ayrılır
- Altın ve Döviz Karşılığı Avans: Hazine gerekli gördüğü hallerde elindeki döviz ve altın
karşılığında Merkez Bankasından avans kullanabilir (2001’de kaldırıldı).
- Müteahhit Bonoları: Devletin büyük inşaatları, bayındırlık hizmetlerini yürüten müteahhitlere
Hazinenin para sıkışıklığı nedeniyle verilen bonolardır.
- Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar: Merkez Bankası ve diğer bankalardan yapılan
borçlanmadır.
Hazine kısa vadeli borçlanmayı bütçe gelir giderlerini zaman açısından denkleştirmede geçici bir
yöntem olarak kullanabilmektedir.
2. Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması
Hazine bu tür borçlanmayı yine zaman açısından gelir giderlerini denkleştirmede kullanmakta
ancak yıl sonu kesin açıkların kapatılmasında uzun vadeli borçlanmaya (1 yıldan fazla)
gitmektedir.Bu tür borçlanma devlet tahvili ya da iç borçlanma tahvilleri ile gerçekleştirilir.
VIII. DEVLET MUHASEBE SİSTEMİ
•
•
•
•
•
Devlet muhasebesi ile devletin çeşitli alanlardaki faaliyetleri, bunların neden ve
sonuçları parasal değerler olarak ortaya konulmaktadır. Kamusal hizmetlerin daha
etkin ve verimli sunulması kamu harcamalarına ve gelirlerine ilişkin kayıtların diğer bir
ifade ile devlet muhasebesinin sağlıklı olmasına bağlıdır. Devlet muhasebesi, devlet
faaliyetlerinin muhasebesidir. Geçmişte özel kesim muhasebesi ile devlet
muhasebesi birbirinden oldukça farklı iken günümüzde devlet muhasebesi giderek
özel muhasebeye yaklaşmaktadır. Kamu kesiminde uygulanan Tek Düzen Hesap
Planı bunun en büyük örneğidir. Devlet muhasebesinde zaman içinde çeşitli
sistemler kullanılmış ve kullanılmaktadır:
Kameral Muhasebe Sistemi: Bütçe ile ilgili rakamların, gelir ve giderlerin tahakkuk
ve tahsilâtının bütçe tertibine göre verildiği bir sistemdir. Bu sistemde sadece kasa
hareketleri izlenebilmekte, mal varlığı hareketleri, alacak ve borçlar sistemin dışında
kalmaktadır.
Schneider Muhasebe Sistemi: Kameral muhasebe sisteminde belirtilen işlemlerin
yanı sıra mahsup işlemleri ile bütçe dışı alacak ve borç hesaplarına da yer verilen
sistemdir. Ayrıca bu sistemde kasa defteri yoktur.
Constante Muhasebe Sistemi: Yukarıdaki muhasebe sistemlerine ek olarak bütçe
hesaplarıyla birlikte mal varlığı hesaplarının ve gelir ile gider tahakkuklarının da
gösterildiği sistemdir. Kasa defteri (nakit hareketlerini) ve defteri kebir defteri (gelirgider olarak bütçe uygulamaları) olmak üzere iki defter kullanılır.
Logismografi Muhasebe Sistemi: İtalyan sistemi olarak bilinen bu sistemde mal
varlığı hesapları ile gelir ve gider tahakkuklarının birlikte gösterildiği muhasebe
sistemidir. İşlemler hem tarih hem de konu itibariyle aynı anda kaydedilmektedir.
IX. TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ (Devamı)
• Muhasebe sistemlerinin yukarıda açıklanan sınıflandırmasına ilave olarak
kullanılan bir diğer sınıflandırma şekli nakit esasına dayalı devlet
muhasebe sistemi ve tahakkuk esasına dayalı devlet muhasebe
sistemidir.Nakit esasına dayalı devlet muhasebe sistemi mali işlemler
ve/veya olaylar nakit alındığında veya ödendiğinde muhasebe kayıtlarına
alınmaktadır. Bu sistem işlemlerden sağlanan faydaların ne zaman ortaya
çıktığı ile ilgilenmemektedir. Bu sistem devlet mal varlığı, tahakkuk eden
gelir ve giderleri, aktifleştirilmesi gereken varlıklara yapılan harcamaları,
devlet borçlarına ilişkin büyüklükleri, garanti ve taahhüt ile varlık ve
yükümlülüklere ilişkin değişmeleri, yarı mali nitelikteki işlemlerini ve vergi
harcamalarını kapsamaz ve raporlamaz.Tahakkuk esasına dayalı
muhasebe sistemi ise devlet faaliyetlerinin etkinliğini ve sonuçlarını,
uygulamaların maliyetlerini ve uzun dönemli yükümlülükleri ortaya koyan
bir muhasebe kayıt şeklidir. Bu sistemde işlemler ve olaylar ortaya
çıktıklarında kaydedilirler. Tahakkuk esasına dayalı muhasebe
sisteminde gelir ve giderler doğdukları yılın hesaplarına ve raporlarına
dahil edildikleri için hazırlanan ve kayıtlar mali işlemleri tam olarak
yansıtacaktır. Bu sistem sadece fiziksel varlıkları değil, maddi olmayan
duran varlıkları da kapsamaktadır. Devletin bir hizmet taahhüdünü
yüklenmesi durumunda dahi bu işlem kayda alınmaktadır.
TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ
(Devamı)
• Ülkemizde yeni bütçe sisteminin altyapısını oluşturmak ve
devlet muhasebesini daha geniş bir şekilde ele almak
bakımından nakit esasının yanı sıra tahakkuk esaslı
muhasebe sistemine geçilmesi zorunlu bir hal almıştır.Bu
çerçevede 2002 yılından itibaren 6 pilot kamu kurumunda
(Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sahil Güvenlik
Komutanlığı,
Hazine
Müsteşarlığı,
Karayolları
Genel
Müdürlüğü, Hacettepe ve Ege Üniversitelerinde) tahakkuk
esasına göre muhasebe sistemine yönelik uygulamalar
sürdürülmüştür.2004 yılı başında ise çalışmalar tamamlanarak
tahakkuk esasına dayalı muhasebe sistemi kurulmuştur.
• Türkiye’de uygulanan devlet muhasebe sistemi kapsam
itibariyle dünyada geçerli olan muhasebe sistemleri içerisinde
yaklaşık olarak constante ve logismografi sistemlerine benzer
uygulamalar içermektedir.
X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI
A. EGZERSİZ USULÜ: Kelime anlamı olarak egzersiz “kısmen ait oldukları
mali yıl içerisinde, kısmen de mali yılın bitiminden sonra yapılmış
işlemlerden doğan borç ve alacakların tümü” olarak tanımlanmaktadır.
Bu usule göre, bir gider veya gelir hangi yıla (bütçe dönemine) ait ise, o yılın
(dönemin) gider veya geliri sayılır ve buna göre gerekli kayıtlar yapılır. Diğer
bir ifade ile bir bütçe yılına ilişkin gelir ve giderler, mali yıl bittikten sonra
toplanmış veya ödenmiş olsa bile, gelirin toplandığı, harcamanın yapıldığı yıl
bütçesi ile ilişkilendirilmeyerek,ilişkili olduğu mali yıl bütçesinin hesaplarına
kaydedilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak
ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse, bu giderler 2012 yılı bütçe
hesaplarına yazılır.
Yöntem sınırlı ve sınırsız olarak iki şekilde uygulanabilir. Bazı durumlarda
kanunla eski bütçe uygulamasının en üst süresi (örn. 5 yıl olarak) belirlenir.
Böylece sınırlı egzersiz yöntemi uygulanmış olur. Bu durumda hesaplar belli
bir süre sonunda kapatılacaktır. Ancak böyle bir süre konulmamışsa eski
bütçelere ait işlemler hesaplar kapatılıncaya kadar sürdürülür. Buna sınırsız
egzersiz usulü denir.
• Ülkemizde Osmanlı Devleti döneminde, İkinci Meşrutiyet’e kadar bütçe
hesaplarının kapatılmasında sınırsız egzersiz usulü uygulanmıştır.
• 1910 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile de ek süreli egzersiz usulü
uygulanmaya başlanmıştır
X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI
A. EGZERSİZ USULÜ (Devamı):
Bu sistemin fayda ve sakıncalarını aşağıdaki gibi sıralamak
mümkündür:
Faydaları :
• -Bütçe devresi netleşmekte ve şahsileşmekte olup, yıllar itibarıyla
mukayeseler yapma imkânı doğmaktadır.
• -Bütçe ile verilen ödenekten fazla harcama yapılmasına imkân
yoktur.
• Egzersiz yöntemi rasyoneldir. Belli bir mali yıla ait tüm işlemlerin
toplamından ibaret olduğu için bütçe yılı hakkında doğru sonuç
alınmasını mümkün kılar.
Sakıncaları :
• Bütçe ile verilen ödeneklerin tümünün harcanmasına olanak
sağladığı için israf ve savurganlığı arttıran bir yöntemdir.
• Çeşitli mali yılların hesaplarının birbirine karışmasına neden olur.
• Alacaklılara yapılacak ödemelerin gelecek yıllara ertelenmesine
neden olmaktadır.
• Hesaplar uzun süre açık kaldığı için bütçe denetimi de geciktirilmiş
olmaktadır.
• Bütçenin yıllık olma ilkesine ters düşmektedir.
•
X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI (Devamı)
B. JESTİYON USULÜ: Jestiyon usulünde bütçe uygulama dönemine (yılına) ilişkin hesaplar
dönem sonunda kapatılır. Dönem içinde tahakkuk ettirildiği halde ilgililere ödenemeyen
giderler ve tahsil edilemeyen gelirler bu işlemlerin gerçekleştirildiği dönemin bütçe
hesaplarında gösterilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak ödenemeyen
giderler 2013 yılında ödenirse bu giderler 2013 yılına kaydedilir. Jestiyon usulünde bir takım
fayda ve sakıncaları söz konusudur.Bunları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür.
• Cumhuriyet döneminde ise 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile
egzersiz usulü bütünüyle terk edilerek jestiyon usulüne geçilmiştir.
• 1927 yılından bu yana ülkemizde bütçe hesaplarının kapatılmasında jestiyon usulü
kullanılmaktadır.
• Fakat, giderler yönünden bazı istisnalar (mahsup işlemleri ve bütçe emanetleri konularında)
dikkati çekmektedir.
Faydaları :
• -Hesaplar kısa zamanda kapandığı için, mali yıl hakkında her an bilgi edinmek imkânı
bulunmaktadır.
• -Tasarruf yapılabilir.
• -Hesaplar günü gününe tutulduğu ve mali yıl sonunda kesildiği için, mali yılın son günü, ilk
gününden beri yapılan giderlerin ve toplanan gelirlerin sonucu alınabilir. Bu durum, yasama
organının yürütme organını denetlemesinde etkinliğini artırır. Böylece suiistimaller önlenmiş
olur.
Sakıncaları :
• -Jestiyon usulünde bütçenin bütünlüğü kaybolur.
• - Mali yıllar arasında sağlıklı bir kıyaslama yapılmasına engel olmaktadır. Çünkü bir önceki
mali yıla ait gelir ve gider büyüklükleri ertesi yılın hesaplarına geçebilmektedir.
• -Hesaplar mali yılın sonunda kesildiği için, bütçe işlemlerindeki bir günlük gecikme, o yılın
gider ve gelirlerinin azalmasına yol açar.
D. DEVLETİN BORÇ VE ALACAKLARINDA
ZAMANAŞIMI UYGULAMASI
• Beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete
dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya belgeleri
verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar zamanaşımına
uğrayarak kamu idareleri lehine düşer (5018/m. 34).
• Beş yıl içinde tahakkuk ettirilmeyen ya da tahsil edilmeyen
kamu alacağı da zamanaşımına uğrar.
• Para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı
izleyen mali yılın başından başlamak üzere zamanaşımını
kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla
onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu
zararları ile para cezaları zamanaşımına uğrar (5018/m. 74).
• İdare hesaplarında kayıtlı olup, takip ve tahsil imknaı
kalmayan kamu alacaklarının merkezi yönetim bütçe
kanununda gösterilen tutara kadar olanların kayıtlardan
çıkarılmasına genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde
Maliye Bakanı, diğer kamu idarelerinde üst yöneticiler
yetkilidir. Bu tutarı aşan kamu alacaklarından silinmesi
öngörülenler merkezi yönetim bütçe kanununda ekli cetvelde
gösterilir (5018/m. 79).
XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU
•
•
•
•
•
•
İdare Faaliyet Raporu:
Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri
tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları
düzenlenir. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları
uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre
hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini
açıklayacak şekilde hazırlanır (5018/ m. 41).
Harcama yetkilisi, birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Üst yönetici,
birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren
idare faaliyet raporunu hazırlar. İdare faaliyet raporu, Sayıştay’a verilir ve
üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanır.
Raporların açıklanma süresi Maliye Bakanlığının hazırladığı yönetmelikle
belirlenir. Buna göre genel ve özel bütçeli idarelerde ve sosyal güvenlik
kurumlarında Ocak ayında, idari faaliyet raporları Şubat ayında açıklanmak
zorundadır.
Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları,
idare faaliyet raporlarının bir örneğini Maliye Bakanlığına, mahalli idareler
ise İçişleri Bakanlığına gönderir.
İçişleri Bakanlığı, mahalli idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme
raporu hazırlar, Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. Bu raporun bir
örneği de Maliye Bakanlığına gönderilir.
FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU
• Genel Faaliyet Raporu:
• Merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik
kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca
hazırlanacak Genel Faaliyet Raporu’nda gösterilir.Maliye Bakanlığı,
Genel Faaliyet Raporunu Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar.
• Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını,
mahalli idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu,
dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek
suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
• Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler
çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına
ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme
sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya
görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması
zorunludur (5018/m. 41).
XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU
(Devamı)
•
Kesin Hesap Tasarısı:
Kesin hesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte bütçe komisyonu
gündemine alınır. Plan ve Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesin hesap kanunu
tasarısını genel kurula birlikte sunar. Genel kurul, kesin hesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe
kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar (Anayasa m. 164).
TBMM, merkezi yönetim bütçe kanunun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap
kanunuyla kullanır. Kesin hesap kanun tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak merkezi
yönetim bütçe kanunun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanarak izleyen mali yılın
Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur ve bir örneği de
Sayıştay’a gönderilir.
Kesin hesap kanun tasarısının ekinde;
– Genel mizan,
– Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması,
– Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması,
– Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibariyle dağılımı,
– Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller,
– Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,
– Mal yönetim hesabı icmal (sonuç) cetvelleri,
– Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler, yer alır.
Sayıştay, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk
bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün
içinde TBMM’ye sunar.Genel uygunluk bildirimi; dış denetim raporları,idare faaliyet raporları
ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak hazırlanır.
Kesin hesap kanununun onaylanmaması (reddi) durumunda mevcut hükümetin hem iktidardan
uzaklaştırılması hem de sorumlular hakkında cezai ve hukuki yaptırımlarla karşılaşmalarına,
eski iktidar ise sadece hukuki ve cezai yaptırımla karşılaşmalarına yol açmaktadır.
Download