Kamu Zarar* ve Örnek Uygulamalar

TKHK İç Denetim
Birimi Başkanlığı
Ertan ŞAHAN
İç Denetçi
Kamu Zararı
ve
Uygulamadaki
Örnekler
Kamu İdarelerine Verilen Zararlar ve Bu Zararların
Takibine İlişkin Diğer Düzenlemeler
Kamuya Verilen Zararlarda Uygulanan Mevzuat
• 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında
Kanun
• 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu
kanuna dayanılarak çıkarılan Kamu Zararlarının Tahsiline
İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik
• 6085 Sayılı Sayıştay Kanunu (2010 öncesi için 832 s.)
Akitten, haksız fiil ve
iktisaptan kaynaklanan
zararlar hakkında Borçlar
Kanunu
Memurların kasıt, kusur ve
ihmal ve tedbirsizlik sonucu
idareye verdikleri zararlar ile
657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun “Kişilerin
uğradıkları zararlar”ı
düzenleyen 13.maddesi son
fıkrasına dayanılarak çıkarılan
“Devlete ve Kişilere
Memurlarca Verilen
Zararların Nevi ve
Miktarlarının Tespiti, Takibi,
Amirlerin Sorumlulukları,
Yapılacak Diğer İşlemler
Hakkında Yönetmelik
Kanunlarında tahsil şekli hakkında
özel hükümler bulunan
alacaklarda bu kanunlar
Genel ve özel bütçeli
idarelerin kendi aralarında
ve üçüncü kişiler arasındaki
adli idari uyuşmazlıkların
sulh yolu ile hallinde,terkin
ve taksitlendirme
işlemelerinde 659 sayılı
KHK
Rızaen ödenmeyen ilamlı
alacaklarda İcra iflas kanunu
Kamu Zararı Kavramın
Ortaya Çıkışı ve Önceki
Hali
• Kamu zararı kavramı ilk defa 2005 yılında yürürlüğe giren
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu ile
ortaya çıkmıştır.
• Kamu zararı daha önceden1050 sayılı kanunda ;
hazine alacağı, kamu alacağı ve devlet alacağı
şeklinde düzenlenmiştir.
Sorumlulukta Kusur Şartı
Geldi
• Kusursuz sorumluluk anlayışı hakimken kusurlu
sorumluluk anlayışı benimsenmiştir.
Kamu Zararı Kavramı
•
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71.maddesinde kamu
“kamu görevlilerinin ;
kasıt, kusur veya ihmallerinden
kaynaklanan
mevzuata
aykırı
karar,
işlem
veya
eylemleri
sonucunda
kamu kaynağında artışa engel
veya eksilmeye neden olunması”
zararı
şeklinde tanımlanmıştır.
DMK’na göre idare verilen
zarar karşılanmalı
*
• 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile kamu zararı
tanımlanmıştır.
• DMK’nın12.maddesi ise, kamu görevlisinin doğrudan
idareye
verdiği
zararlardan
sorumluluğunu
düzenlemektedir. “Devlet memurları görevlerini
dikkat ve itina ile yerine getirmek ve kendilerine
teslim edilen devlet malını korumak ve her an
hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli
tedbirleri almak zorundadırlar. Devlet memurunun
kasıt, kusur, ihmal ve tedbirsizliği sonucu idare zarara
uğratılmışsa bu zararın ilgili memur tarafından rayiç
bedel üzerinden ödenmesi esastır.”
Kamu Zararının Unsurları
• Bir kamu görevlisinin varlığı,
• Kamu görevlisinin karar, işlem veya eylemi ile bunun
sonucunda (nedensellik) kamu kaynağında artışa
engel veya eksilme (3 unsur)
• Kamu görevlisinin söz konusu karar, işlem veya
eyleminin mevzuata aykırı olması,
• Kasıt, (kusur) veya ihmalinin bulunması
• Zararın kanun veya yönetmelikte sayılan kriterler
arasında olması
• İstisnalar arasında olmamalı (Düzenleyici
denetleyici kurumlar arasında olmamalı)
Kamu Görevlisi Kimdir?
Anayasa, DMK ve TCK da
tanımlar mevcut
• 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstihdam
şekilleri”ni düzenleyen 4.maddesinde kamu hizmetlerinin
memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler
eliyle gördürüldüğü hükmü ile karşılaşmaktayız.
• Bunun yanında Anayasa’nın kamu hizmetiyle ilgili genel
ilkeleri belirleyen 128.maddesinde Devletin, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevlerin,
memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüldüğü ifade
edilirken
• 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı
6.maddesinde kamusal faaliyetin yürütülmesine atama
veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli,
süreli veya geçici olarak katılan kişinin kamu görevlisi
olarak tanımlanacağı hüküm altına alınmıştır.
Kamu Zararının
Kurumlar İtibariyle
Kapsamı
•
•
•
•
Genel bütçeli kamu idarelerinde,
Özel bütçeli kamu idarelerinde,
Sosyal güvenlik kuruluşlarında ve
Mahalli idarelerde çalışan kamu görevlileridir.
İstisnası DDK
• Bu düzenlemeye göre 5018 sayılı Kanun’a ekli III sayılı
Cetvelde yer alan, düzenleme ve denetleme
görevlerini haiz bağımsız idari otoritelerde görevli
kamu görevlileri ile 5018 sayılı Kanun kapsamında
yer almayan kamu iktisadi teşebbüslerinde görevli
kamu görevlilerine söz konusu Yönetmelik hükümleri
uygulanmayacaktır.
Kamu zararının kişiler itibariyle
Kapsamı Sorumlu-İlgili Ayırımı
• 5018 sayılı Kanun’un 71.maddesi son fıkrasında
kamu zararının, bu zarara neden olan kamu
görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden
tahsilinden bahsedilmektedir. Bu hükme istinaden
hazırlanan Yönetmelikte, kamu zararının oluşmasına
sebep olan kamu görevlisi sorumlu olarak
tanımlanmış, ancak Yönetmeliğin 4.maddesi ile
kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek
ve/veya tüzel kişiyi ifade eden “ilgili” tanımı da
yapılarak, kamu zararının tahsilinde bu kişiler de
muhatap kabul edilmiştir.
Kamu Zararı Sorumluları
Bakanların Sorumluluğu
Bakanların siyasi, cezai ve hukuksal sorumlulukları
mevcuttur.
Devlete verdikleri zarardan dolayı genel
hükümlere göre tazminat davası açılabilir.
Bakan Yardımcılarının Sorumluluğu
İstisnai memurların sorumluluğu şeklinde
değerlendirilmelidir
Üst Yöneticilerin Sorumluluğu
Harcama sürecinde görev almaları durumunda
kamu zararından sorumlu olacaklardır.
Harcama Yetkililerinin Sorumluluğu
Harcama yetkililerinin kamu zararlarından
sorumluluğu iki belgeye dayanır
 Harcama talimatı (İhaleli işlemler için onay belgesi)
 Ödeme emri belgesi
Gerçekleştirme Görevlilerinin Sorumluluğu
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Yaklaşık maliyeti tespitle görevlendirilenler,
Şartnameleri düzenleyenler,
İhale komisyonları,
İhale yetkilileri,
Maaş bordrosu düzenleyen mutemetler,
Harcırah beyannamelerini onaylayanlar,
Muayene kabul komisyonları,
Ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlileri,
Belge kontrolörleri (Reçete kontrolü gibi) kamu
zararından sorumludur.
Muhasebe Yetkililerinin
Sorumluluğu
Memuriyet kadro ve ünvanlarının muhasebe
yetkisi niteliğine etkisi yoktur.
• Ödeme emri belgesinde harcama yetkilisi ve
gerçekleştirme görevlisinin imzası yoksa muhasebe
yetkilisi tek başına,
• Ödemeye esas belgelerin eksikliği ve maddi hata
bulunması konusunda açık ve kolayca görülebilen
ve yorum gerektirmeyen maddii hatalarda
harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle
birlikte
Muhasebe Yetkililerinin
Sorumluluğu
• Hak sahibi olmayan kişilere gideri ödeme yapması
nedeni ile tek başına,
• Gelir ve alacakların tahsil edilmesinde de tek başına
kamu zararından sorumludur.
Kamu Görevlisinin Karar,
İşlem ya da Eylemi
Unsuru
• Kamu görevlisinin aldığı veya yerine getirdiği karar,
işlem veya eylemin hukuka yani genel olarak
yürürlükte bulunan yasal düzenlemelere aykırı olması
ya da kamu görevlisinin yasal olarak yerine getirmek
zorunda olduğu halde bir kararı, işlemi veya eylemi
yerine getirmemesi gerekmektedir.
Kamu Kaynağında Artışa
Engel veya Eksilme Unsuru
Kamu kaynağı, 5018 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı
3.maddesi (g) bendinde belirtildiği üzere;
• kamuya ait gelirler (borçlanma suretiyle
elde edilen imkanlar dahil), taşınır ve
taşınmaz mallar,
• Hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar
ile her türlü değerlerdir.
*Genel bütçeli idarelerin kendi aralarındaki yaptıkları fazla ve yersiz
ödemeler kamu zararı değil
Kamu kaynağı tanımından hareket edildiğinde
ve kurumların ayrı gelir bütçeleri olup olmamasından
hareketle genel yönetimi oluşturan genel bütçeli
idarelerin kendi aralarındaki yaptıkları fazla ve yersiz
ödemeler kamu zararı değil iken bu hususun dışında
genel
yönetimi
oluşturan
idarelerin
kendi
aralarındaki gelir,gider ve mal hareketlerinde kamu
zararı oluşacaktır.
Nedensellik Bağı Unsuru
Sebep-sonuç bağı olarak da ifade edilen
nedensellik (illiyet) bağı, sonucun buna sebep olan
fiilden kaynaklanması olarak ifade edilebilir
Mevzuata Aykırılık Unsuru
Türk Dil Kurumu’nun Güncel Türkçe Sözlüğü’ne
göre mevzuat; bir ülkede yürürlükte olan yasa,
tüzük, yönetmelik vb.’nin bütünüdür.
Bu anlamda, genel olarak yürürlükte bulunan
yasal düzenlemelere aykırı bir karar, işlem veya
eylem sonucu ortaya çıkan zarar dolayısıyla söz
konusu hukuka aykırı kararı, işlemi ya da eylemi
gerçekleştiren kamu görevlisinin mali sorumluluğuna
gidilebilecektir.
Kasıt, Kusur, İhmal Unsuru
• Yargıtay da emsal kararlarında kasıt ve ihmalin
haksız eylem sorumluluğunun kurucu öğelerinden
biri olan kusurun iki ayrı çeşidini oluşturduğunu kabul
etmektedir.
• Konuyla ilgili olarak belirtilmesi gereken bir diğer
husus da kasıt, kusur veya ihmal sonucu kamu
zararına neden olan karar, işlem veya eylemi
gerçekleştiren kamu görevlisinin söz konusu karar,
işlem ya da eylemi gerçekleştirmekte görevli ve
yetkili olması gerektiğidir.
Kamu Zararlarının Tespiti
ve Tahsili
5018 sayılı Kanuna göre kamu zararının oluştuğu
durumlar;
• İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen
tutardan fazla ödeme yapılması,
• Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan
ödeme yapılması,
• İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil
işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde
yapılmaması,
ÖRNEK: İdarenin alacağının zamanaşımına
uğratılması.
• Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme
yapılması,
İstisna; Kamu görevlilerine sehven yapılan fazla
ödemeler kamu zararı kapsamında olmayıp bunların
geri alımında Danıştay İctihatları Genel Kurulunun
1973/14 sayılı kararının uygulanması gerekmektedir.
Buna göre idarenin yapmış olduğu hatalı ödemeler
ödemenin başladığı tarihten itibaren mahkeme
kararı olmaksızın yalnız 60 gün içinde mümkündür.
• Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz
ödemede bulunulması,
Örnek: Döner Sermayeli İşletmelere, fonlara , mahalli
idarelere, üniversitelere ve Devlet Demir Yollarına
yapılan fazla ve yersiz ödemeler kamu zararıdır.
• İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha
yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması
ÖRNEK: Yapılan ihalede asgari ücret üzerinden vasıfsız
işci çalıştırılması kararlaştırılmış ise asgari ücretin
üzerinde yer alan ödemeler kamu zararını
oluşturacaktır.
ÖRNEK: Önceden bir fiyat belirlenmemişse serbest
piyasa koşullarında rayiç bedeli belirlemek güçleşir.
Sorun: Alım sonucu oluşan fiyat ile rayiç bedel
arasında ne kadar oranda fark olursa zarar söz
konusudur. Bu konuda mevzuatta bir kriter yoktur.
04.11.2003 tariHli Danıştay 10. dairesi kararında
fahiş fiyat tespitinde tüketici gözünde önemi,
kullanıcı amacı, işlevi ve kamu yararı kavramı ile
değerlendirilmesi gerektiğinden bahisle subjektif
kriterler ortaya konmuştur.
Kamu Zararının Oluştuğu
Durumlar Yönetmelikle
Genişletilmiştir
Diğer taraftan konuyla ilgili olarak Kamu
Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “Kamu zararının belirlenmesi” başlıklı
6.maddesi, Kanun’da 6 madde halinde sayılan
durumları daha da genişletmiştir;
Yönetmelikle Birlikte Ek olarak sayılan
Kamu Zararı Şekilleri ( Bazı örneklerle)
Kamu idarelerine ait malların kiraya verilmesi,
tahsisi, yönetimi, kullanımı ve elden çıkarılması
işlemlerinin
mevzuata
uygun
bir
şekilde
yapılmaması,
Kamu Zararının Oluş
Şekilleri devam
Görevlilere teslim edilen taşınırların zarara
uğraması,
ÖRNEKLER: Memura zimmetle verilen bilgisayar,
çalışma masası gibi herhangi bir taşınırın zarar görmesi
durumunda 657 sayılı Kanunun 13. maddesine
dayanılarak çıkarılan Yönetmelik hükümlerine göre
işlem yapılacaktır.
Bir başka Örnek
Taşınır mallardan kullanımda bulunmayan,
idarelerin ambarlarında muhafaza edilenlerin zarara
uğraması durumunda ise Kamu Zararlarının Tahsiline
İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri
uygulanmalıdır
Kamu idaresinin yükümlülüklerinin mevzuatına
uygun bir şekilde yerine getirilmemesi nedeniyle kamu
idaresine faiz, tazminat, gecikme zammı, para cezası
gibi ek malî külfet getirilmesi
• ÖRNEK: Elektrik faturasının zamanında idareye bildirildiği,
idareninde gerek nakit sıkıntısı gerek ödenek sıkıntısı
bulunmadığı halde faturanın ödenmesinin geciktirilerek
faizle karşı karşıya kalınması durumunda faiz tutarı kadar
görevli personel faizi ile birlikte sorumlu tutulacaktır.
Maddeleri kanundan farklı biçimde ek olarak yönetmelikle
getirilmiştir.
Kamu Zararının Tespitini
Kim Yapar?
Kamu zararları
yasalarla belirlenen
yetkililerce belirlenir
ve mutlaka borcu
olanlara da tebliği
gerekir. Yasaların
belirlediği yetkililer;
Kontrol, denetim ve
inceleme ile
görevliler( raporu
üzerine),
Sayıştay ( kesin
hükme bağlama ile),
Adli, idari veya
askeri yargı,
GÖRÜŞ
KONTROL
DENETİM
HARCAMA YETKİLİSİ
TESPİT
İNCELEME
DEĞERLENDİRME
Üst
Yönetici/
Belediye
Başkanı
KAMU ZARARININ MUHASEBE KAYDINA ALINMASI
SAYIŞTAY İLAMI
MAHKEME İLAMI
KONTROL
DENETİM
İNCELEME
İlamın İdareye
Değerlendirmenin
Ulaştığı Tarih
Onaylandığı Tarih
5 İŞ GÜNÜ
Mali Hizmetler Müdürlüğü
Veya Takibe Yetkili Kılınan Makam
MUHASEBE BİRİMİ
Kamu Zararının Tahsilinde Faiz alınması ve Tahsilata
İlişkin Değerlendirilme*
• Kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili
mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte
ilgililerden tahsil edilecektir.
• Tespit edilen kamu zararına ilişkin yazı, tutanak,
rapor, ilam ve benzeri belgeler, ilgili kamu
idarelerine gönderilir. Kontrol, denetim ve inceleme
sonucunda tespit edilerek kamu idarelerine bildirilen
kamu zararına ilişkin belgelerde yer alan hususlar,
ilgili harcama yetkilisinin de görüşü alınmak suretiyle
merkezde üst yönetici, taşra da ise idarenin en üst
yöneticisi tarafından değerlendirilir.
Tahsil Sürecinde İlgilerin
Belirlenmesi*
• Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit
edilen kamu zararına ilişkin belgelerde sorumlularla
birlikte tahsil sürecine dahil edilecek ilgililerde
belirtilir. Bu belirlemenin yapılmadığı durumlarda
zararın tahsil sürecine dahil edilecek ilgililer,
merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin en üst
yöneticisi tarafından yaptırılacak inceleme ile
belirlenir.
Takibi Yapacak Birimler
Yargı kararları ve Sayıştay ilamlarıyla tespit
edilen kamu zararı alacakları ile değerlendirme
sonucunda takip ve tahsiline karar verilen alacaklar,
• merkezde strateji geliştirme birimlerince,
• taşrada ise, takibe yetkili idare birimince takip edilir.
Kamu Zararı Alacağının
Kayıt Hesapları
• Kamu zararlarından doğan alacaklar Merkezi
Yönetim Bütçe Muhasebe Yönetmeliğinin 82, 83 ve
84. maddelerinde anlatılan hususlar göz önünde
bulundurularak 140-Kişilerden alacaklar hesabına,
• Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin
99,100 ve 101. maddelerindeki esaslara göre yine
mezkur hesaba ve
• Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe
Yönetmeliğinin 119. ve 120. maddelerine göre 136 –
Diğer çeşitli alacaklar hesabına kaydedilir.
• 140 Kişilerden alacaklar
• 600 Gelirler Hesabı
xxx
xxx
Tahsil Şekilleri
Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğe göre, tespit edilen kamu
zararları;
• Rızaen veya sulh yoluyla,
• 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu hükümlerine göre
takas yoluyla veya,
• 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uyarınca
icra yoluyla tahsil edilir.
Taksitlendirme
• Yönetmelik hükmüne göre kamu zararından doğan
alacaklar, sorumluların ve/veya ilgililerin talebi
üzerine kamu idaresince taksitlendirilebilir. Ancak
taksitlendirme süresi beş yılı geçemeyecektir.
• En fazla 5 YIL
KAMU ALACAĞININ TAKSİTLENDİRİLMESİ
SORUMLU
ve / veya
Üst Yönetici
YAZILI
TALEP
ONAY
İLGİLİ
Belediye Başkanı
ÖDEME PLANI
-Taksitlendirmenin
Süresi,
-Taksit Sayısı,
-Taksit Tutarları,
-Ödeme Zamanları
Mutlaka Resen Borç Senedi ve Kafaletname alınacaktır.
Zamanaşımı
• Kamu zararından doğan alacaklarda zamanaşımı
süresi, zamanaşımını kesen ve durduran özel
hükümler saklı kalmak kaydıyla on yıldır. Ancak kişiler
hesabında kayıtlı olup da 21.07.1953 tarihli ve 6183
sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında
Kanuna göre tahsil edilmesi gereken alacaklar,
vadesinin rastladığı takvim yılını takip eden takvim
yılı başından itibaren beş yıl içinde tahsil edilmezse
zamanaşımına uğrar.
Teşekkürler