bülten - TC Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi
advertisement
AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI T.C. MALİYE BAKANLIĞI SAYI 31 BÜLTEN EYLÜL 2009 BU SAYIDA: G-20 Pittsburgh Zirvesi AVRUPA BİRLİĞİ’NDE “MAVİ KART” UYGULAMASI 2 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ADALET, ÖZGÜRLÜK ve GÜVENLİK HAGUE PROGRAMI’NDAN STOCKHOLM’E DOĞRU 7 AVRUPA BİRLİĞİ FİNANSAL HİZMETLER ALANINDA LAMFALUSSY SÜRECİ 12 AVRUPA BİRLİĞİ’NİN (AB) ÇEVRE POLİTİKASI 16 Amerika Birleşik Devletleri Başkanı Barak Obama başkanlığında toplanan G-20 Pittsburgh Zirvesi, 24-25 Eylül 2009 tarihlerinde Amerika Birleşik Devletleri’nin Pennsylvania eyaletinin Pittsburgh şehrinde gerçekleşmiştir. Zirvede, ülkemiz Başbakan Sayın Recep Tayip Erdoğan tarafından temsil edilmiştir. Dünya ekonomisinin %85’ini temsil eden ülkelerin liderlerini bir araya getiren söz konusu zirvede, Washington ve Londra zirvelerinden bu yana küresel mali kriz sonrası dünya ekonomisinde kaydedilen gelişme gözden geçirilmiş, sağlam ve sürdürülebilir bir iyileşme için atılması gereken adımlar görüşülmüştür. Zirvede ayrıca, bankacılara yapılan ödemeler için yeni ilkeler getirilmiş, düzenleyici reform için yeni bir takvim ve dengeli büyüme için yeni bir çerçeve oluşturulmuştur. Bu kapsamda, ertelenmiş tazminat şeklinde ödenmesi gereken bankacı bonus oranlarının sınırlandırılması gerektiği bildirilmiş, gelecek yılın sonunda daha sıkı sermaye yeterliliği ve likidite kurallarının getirilmesi konusunda anlaşmaya varılmıştır. Diğer taraftan ticaret ve iklim değişikliği konularında sınırlı ilerleme kaydedilmiştir. Küresel ekonomide yer alan önemli konuları görüşmek üzere sanayileşmiş ve gelişmekte olan ülkeleri bir araya getiren G-20, resmi olarak 1999 yılında kurulmuştur. G-20 üyeleri, 19 ülke (Arjantin, Avustralya, Brezilya, Kanada, Çin, Fransa, Almanya, Hindistan, Endonezya, İtalya, Japonya, Meksika, Rusya, Suudi Arabistan, Güney Afrika, Güney Kore, Türkiye, Birleşik Krallık ve Amerika Birleşik Devletleri) ve Avrupa Birliği’nden oluşmaktadır. Küresel ekonomik kriz sonrasında Kasım 2008’de Washington’da ilk kez toplanan G-20 liderleri, Nisan 2009’da Londra’da ikinci zirvelerini gerçekleştirmişlerdir. Kaynak: www.pittsburghsummit.gov www.ft.com AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Avrupa Birliği’nde “Mavi Kart” Uygulaması Nesrin ALİCAN AB Uzmanı Avrupa Birliği, temelleri 2007 yılında atılan ve 25 Mayıs 2009 tarihinde AB Bakanlar Konseyince kabul edilen 2009/50/EC sayılı Direktifle AB üyesi olmayan üçüncü ülke vatandaşlarına “Mavi Kart” uygulaması ile oturma ve çalışma izni vermeye hazırlanıyor. ABD’nin “Yeşil Kart”ına benzetilen “Mavi Kart” uygulamasına neden ihtiyaç duyulduğu, karttan kimlerin yararlanabileceği gibi kartın mahiyetine ilişkin tartışmalar da buna paralel olarak artıyor. Bu çerçevede, bu yazıda, anılan tartışmalar ışığında AB Mavi Kartının amacı, kapsamı, karta sahip olma koşulları ve kartın sahiplerine sağlayacağı haklar ele alınacak ve Mavi Kart hakkındaki sorular aydınlatılmaya çalışılacaktır. Amaç İsmini AB bayrağının renginden alan “Mavi Kart”1ın temel olarak iki amaca hizmet etmesi beklenmektedir. Avrupa Parlamentosu son yıllarda AB’de özellikle bilgi teknolojileri sektöründe nitelikli işgücü eksikliğinin 20 milyona ulaştığını belirtmektedir.2 Bu doğrultuda, Mavi Kart ile, Lizbon Stratejisi kapsamında AB’nin, ABD ve Japonya gibi rakiplerin karşısında rekabet edebilirliğinin artırılması ve AB bilgi toplumunun oluşturulması amaçlanmakta ve bu amaca yönelik olarak AB’de nitelikli işgücü hacminin üçüncü ülkelerin nitelikli işgücü ile arttırılması öngörülmektedir. Bu kapsamda, yabancıların AB’de oturma ve çalışma koşullarının kolaylaştırılması ve böylece, nitelikli işgücünün AB’de çalışması özendirilmeye 3 çalışılmaktadır. Mavi Kart uygulamasında ön plana çıkan diğer amaç ise, AB üyesi olmayan ülkelerden AB’ye yapılan yasadışı göçün, yabancılara oturma ve çalışma izni sağlanarak yasal hale getirilmesi ve azaltılmasıdır.4 Mavi Kart ile, yabancıların kayıtlı işlerde çalışmaları özendirilmeye çalışılmaktadır. Kapsam AB’de işgücü talebinin ve nitelikli işgücünün yetersiz olduğu sektörlerde üçüncü ülke vatandaşlarının istihdamının artırılmasını amaçlayan Mavi Kartın kapsamına bakıldığında, dar bir çerçeve çizdiği görülmektedir. Mavi Kart uygulaması tüm üçüncü ülke vatandaşlarını değil, sadece üniversite veya dengi öğrenim kurumlarında yüksek eğitim almış vasıflı kişileri kapsamakta, dolayısıyla her üçüncü ülke vatandaşı kart sahibi olamamaktadır. Bu çerçevede, Mavi Kartı düzenleyen Direktif5 uyarınca; AB üye ülkelerinde önceden beri oturma iznine sahip olanlar; mülteciler ve uluslararası korumadan yararlananlar veya korunma başvurusunda bulunmuş olanlar; daha önceden AB’de oturma izni başvurusunda bulunan araştırmacılar; AB vatandaşlarının aile fertleri ve AB ile aralarında karşılıklı serbest dolaşım hakkı tanıyan anlaşmalar bulunan üçüncü ülke vatandaşları kart başvurusunda bulunamamaktadır. Şartlar Mavi Karta sahip olmak yabancıların başvurularının edilebilmesi için; isteyen kabul 2 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN En az bir yıl süreli ve geçerli bir iş sözleşmesini veya nitelikli işgücü gerektiren bir iş için aldıkları bağlayıcı teklifi sunmaları, İş sözleşmesinde veya iş teklifinde sıralanan mesleki şartları sağladıklarını gösterir belgeleri sağlamaları, Ulusal mevzuata uygun ve geçerliliği olan seyahat belgelerine sahip olmaları, AB üye ülke vatandaşlarının sahip oldukları ve iş sözleşmelerinin kapsamadığı riskleri de kapsayan geçerli bir sağlık sigortasına sahip olduklarını veya başvuruda bulunduklarını belgelemeleri, Haklarında kamu güvenliği ve kamu sağlığına tehdit oluşturduklarına ilişkin bir hüküm bulunmaması gerekmektedir.6 Bu şartlara ek olarak, iş sözleşmesi veya alınan iş teklifi uyarınca ödenmesi öngörülen yıllık veya aylık brüt ücretin, kart başvurusunda bulunulan üye ülkedeki brüt yıllık veya aylık ortalama ücretlerinin (istisnai durumlar hariç) en az 1,5 katı olması şartı bulunmaktadır.7 Söz konusu şartın getirilmesinin nedeni, gelişmekte olan üçüncü ülkelerden ücretlerin yüksek olduğu gelişmiş ülkelere yapılan “beyin göçü”nün engellenmesi olarak belirtilmektedir.8 Bu yaklaşıma paralel olarak, AB üye ülkelerinde nitelikli işgücü sıkıntısı çekilen sektörlerde işçi istihdam edilmesi temel prensip olarak kabul edilmekte, diğer taraftan da, üçüncü ülkelerin büyüme ve kalkınmasında önem taşıyan ve nitelikli işgücüne gereksinim duyulan sağlık gibi stratejik sektörlerde AB ülkelerinde çalışmak üzere yapılacak Mavi Kart başvurularının kabul edilmeyeceği Direktifle hükme bağlanmaktadır.9 Ancak, Direktifte söz konusu stratejik sektörlerin neler olduğu belirtilmemekte, bu sektörlerin belirlenmesi üye ülkelerin takdirlerine bırakılmaktadır. Üye ülkelere nitelikli işgücü sıkıntısı yaşanan sektörler ve işgücü hacmini belirlemede takdir hakkı tanıyan bu düzenleme, bir taraftan da AB’de ortak ve objektif uygulamaların hayata geçirilmesinde soru işaretleri yaratmaktadır. Söz gelimi, Mavi Kart başvurusunun kabul edilmesi veya reddedilmesinde üye ülkelere kamu güvenliği gibi içeriği muğlak gerekçeler getirme hakkı tanınmakta, hem üye ülkeler hem de üçüncü ülkeler için önem taşıyan stratejik sektörlerin belirlenmesinde yaşanacak sıkıntıların nasıl çözümleneceği ise belirsiz bırakılmaktadır. Diğer taraftan, AB’de yasadışı göçün önlenmesi amacına da hizmet etmesi beklenen Mavi Karta sadece nitelikli üçüncü ülke vatandaşları sahip olabilmektedir. Bu anlamda, Mavi Kart uygulaması, AB’deki yasadışı göçün diğer bir boyutunu oluşturan vasıfsız işgücü konusunu kapsam dışında bırakmakta ve bu bağlamda, kartın AB’de yasadışı göçün önlenmesinde nasıl bir rol oynayacağı soru işaretleri yaratmaktadır. Kartın sağladığı haklar Mavi Kart başvuruları üçüncü ülke vatandaşlarının çalışmak istedikleri üye ülke tarafından değerlendirilmekte ve yukarıda sayılan şartları yerine getiren kişilere Mavi Kart verilmektedir.10 Geçerliliği kural olarak bir ile dört yıl arasında değişebilen, süre bitiminde şartları sağlamak koşulu ile yenilenebilen Mavi Kart, sahiplerine çeşitli haklar sağlamaktadır. Bu çerçevede; 3 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Kart sahibi kartın geçerlilik süresince çalıştığı üye ülkeye giriş-çıkış yapabilmekte, Çalışma koşulları, maaş, işten çıkarma, sendikalara üyelik, mesleki eğitim, diploma ve sertifikaların tanınması, ev sahibi olma gibi konularda üye ülke vatandaşları ile eşit haklara sahip olabilmekte, Aile fertleri kart sahibi ile birlikte üye ülkede ikamet edebilmekte, 18 ay süre ile Mavi Kart sahibi olarak üye ülkede ikamet eden kişi, bu sürenin sonunda başka nitelikli bir işte çalışmak amacı ile diğer üye ülkeye ailesi ile birlikte taşınabilmekte11, İlk iki yıllık çalışma süresi sonunda ise, sadece üye ülke vatandaşlarının başvurabildikleri diğer nitelikli işlere başvurabilmekte, YEŞİL KART (ABD) Beş yıl süreyle AB’de sürekli ikamet etme koşulunu yerine getiren Mavi Kart sahibi, “uzun dönemli ikamet”12 statüsü 13 kazanabilmektedir. Mavi Kart Direktifi bu hakları saymakla birlikte, karta sahip olma şartlarında da söz edildiği üzere, söz konusu hakların üye ülkeler tarafından kamu güvenliği, kamu çıkarı gibi nedenlerle kısıtlanabileceğini de düzenlemektedir. Bu bağlamda, Direktifin, anılan hakların kapsamını daralttığı görülmektedir. Kamuoyunda Mavi Kart genel olarak ABD’nin Yeşil Kart’ına benzetilmektedir. Ancak, benzerlikleri olmakla birlikte Mavi Kartın, Yeşil Kart’tan birçok farklılığı da bulunmaktadır. Aşağıda yer alan tabloda, sağladığı haklar bakımından Mavi Kartın, Yeşil Kart ile benzerlikleri ve farklılıkları 14 gösterilmektedir. MAVİ KART (AB) 1. Sürekli oturma hakkı sağlamaktadır. 1. Sürekli oturma hakkı sağlamamaktadır. 2. Geçerlilik süresi 10 yıldır, yenilenebilmektedir. 3. Kart sahibine çalışma, oturma ve seyahat etme hakkı sağlamaktadır. 2. Geçerlilik süresi 1 ile 4 yıl arasında değişmektedir, yenilenebilmektedir. 3. Kart sahibine ve ailesine çalışma, oturma ve seyahat etme hakkı sağlamaktadır. 4. 5 farklı başvuru koşulu bulunmaktadır: - iş - aile bağları - çekiliş - yatırım - 1972 yılından beri ikamet etme 4. Kart için başvuru koşulu geçerli bir iş sözleşmesi veya iş teklifinin bulunmasıdır. 5. Kart sahipleri beş yıl sonunda vatandaşlığa hak kazanmaktadır. 5. Kart sahipleri beş yıl sonunda “uzun dönem ikamet etme” hakkı kazanmaktadır. 4 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Yukarıda anlatılanlar ışığında, Mavi Kart sahibi olma şartları ve kartın sahiplerine sağladığı haklar değerlendirildiğinde, temel olarak vasıflı yabancıların AB istihdam piyasasına katılmalarının özendirilmesinin amaçlandığı, ancak buna karşılık, kart sahibi olmanın sıkı kurallara tabi olduğu, hakların çeşitli gerekçelerle üye ülkeler tarafından kısıtlanabileceği görülmektedir. Diğer taraftan, İngiltere, İrlanda ve Danimarka’nın özel durumları nedeniyle Mavi Kartı düzenleyen Direktifle bağlı olmayacaklarını daha Direktif yürürlüğe girmeden belirtmeleri15 ile, AB’nin rekabet edebilirliğinin bilgi toplumu temelinde artırılması ve bu çerçevede, üçüncü ülkelerin nitelikli işgücünün AB istihdam piyasasına katılmasını özendirmeye yönelik AB girişimi daha baştan güven kaybetmektedir. Söz konusu üye ülkelerin yaklaşımlarının yanı sıra, üye ülkelere tanınan takdir haklarının keyfi kullanımının yaratabileceği belirsizlikler de AB düzeyinde standart ve objektif bir uygulamanın gerçekleşmesini etkileyeceğe benzemektedir. Bu değerlendirmeler sonucunda, 2011 yılında AB üye ülkeleri tarafından uygulanması öngörülen Mavi Kartın, AB’yi Lizbon Stratejisi hedeflerine ne kadar yaklaştıracağı ve AB’nin en önemli sorunlarından biri haline gelen yasadışı göçün önlenmesinde ne kadar etkili olacağı merakla beklenmektedir. Kaynakça: Council of the European Union, Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18.06.2009, OJL 155, Brussels. Council of the European Union, Council Directive on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18 March 2009, 2007/0228 (CNS), Brussels. “Differences Between EU Blue Card and US Green Card”, 7 November 2007, http://www.europeanunionbluecard.com, 04.09.2009. EU Parliament Press Release, “Important Vote in Early November”, 16 October 2008, http://www.europeanunionbluecard.com, 01.09.2009. “EU’s Franco Frattini to Unveil ‘Blue Card’ Immigration Scheme”, 23 October 2007, <http://www.europeanunionbluecard.com>, 31.08.2009. 5 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN “EU’s Franco Frattini to Unveil ‘Blue Card’ Immigration Scheme”, 23 October 2007, <http://www.europeanunionbluecard.com>, 31.08.2009. 2 EU Parliament Press Release, “Important Vote in Early November”, 16 October 2008, http://europeanbluecard.com, 01.09.2009. 3 Council of the European Union, Council Directive on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18 March 2009, 2007/0228 (CNS), Brussels, s. 2. 4 Council of the European Union, Council Directive on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18 March 2009, 2007/0228 (CNS), Brussels, s. 3. 5 Council of the European Union, Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18.06.2009, OJL 155, Brussels, s. 21-22. 6 Ibid, s. 22-23. 7 Ibid, s. 23. 8 Ibid, s. 20. 9 Ibid. 10 Ibid, s. 23. 11 Belirtilen süre sonunda diğer üye ülkeye taşınan Mavi Kart sahibi/Kart sahibi işvereni, o ülkenin yetkili mercilerine yeni Mavi Kart başvurusunu en geç bir ay içerisinde yapmak ve iş için gerekli niteliklere sahip olduğunu gösterir belgeleri sunmak zorundadır. 12 EC long-term resident status. 13 Council of the European Union, Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18.06.2009, OJL 155, Brussels, s. 25-27. 14 “Differences Between EU Blue Card and US Green Card”, 7 November 2007, http://www.europeanunionbluecard.com, 04.09.2009. 15 Council of the European Union, Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the Conditions of Entry and Residence of Third-Country Nationals for the Purposes of Highly Qualified Employment, 18.06.2009, OJL 155, Brussels, s. 16. 1 6 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Avrupa Birliği’nde Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Hague Programı’ndan Stokholm’e Doğru Müge Hayriye GÜVENÇ AB Uzmanı Avrupa Birliği (AB) bütünleşmesinin ortak pazar, ekonomik ve parasal birlik ve bölgesel kalkınma gibi ekonomik hedeflerin yanı sıra toplumsal, siyasi ve kültürel alanlarda da barış ve adaletin sağlanmasını amaçlayan çok yönlü bir barış ve kalkınma projesi olduğunu söyleyebiliriz. Avrupa çapında barış ve iktisadi refahın başarılmasının temeli olarak, Birlik, kuruluşunun ilk yıllarından bu yana insan hakları, demokratik kurumlar ve hukukun üstünlüğüne dayanan bir özgürlük idealini benimsemiş ve bu idealin hayata geçirilebilmesi için de somut adımlar atmıştır. Bu anlamda, Birliğin Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Politikası Avrupa bütünleşmesinin temel yapı taşlarından biridir. 1992 yılına kadar hükümetlerarası bir düzeyde ele alınan adalet ve içişleri konuları Avrupa Birliği gündemine ilk defa Maastricht Antlaşması ile birlikte girmiştir. İzleyen yıllarda üye devletlerin bu alandaki bütünleşmeleri hız kazanmış, Avrupa Parlamentosu ve Adalet Divanı’nın süreç içerisindeki rolü artmıştır. Bununla birlikte, Avrupa Birliği son derece soyut olan bu konuları somut hale getirmek ve hedeflerin siyasi düzeyde daha bağlayıcı olmasını sağlamak amacıyla sırasıyla Tampere ve Hague Programlarını kabul etmiştir. 1 Mayıs 1999 yılında yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması’nda, üye devletler Avrupa Birliği’nin bir özgürlük, adalet ve güvenlik alanı olarak inşa edilmesi ve korunması, Birlik sınırları dahilinde kişilerin serbest dolaşımının teminat altına alınması ve bütün bunların sınır kontrolleri, sığınma, göç ve suçla mücadeleye ilişkin olarak alınacak önlemlerle desteklenmesi konularında görüş birliğine varmışlardır. Ekim 1999’da Tampere’de düzenlenen Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde, bu karara uygun olarak, Avrupa Birliği’nde adalet, özgürlük ve güvenlik alanına ilişkin ilk beş yıllık çalışma programı ortaya konulmuştur. Tampere Programı’nın 2004 yılında sona ermesini takiben 4 Kasım 2004 tarihinde AB Bakanlar Konseyi ikinci çalışma Programı olan Hague Programı’nı kabul etmiştir. Hague Programı özgürlük, adalet ve güvenlik alanında 2005-2010 döneminde uygulanması planlanan hedefleri içermiştir. Hague Programı içinde bulunduğumuz 2009 yılının sonunda yürürlükten kalkacaktır. Dolayısıyla Avrupa Birliği bundan sonraki beş yıllık dönemde uygulanacak yeni bir Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Alanı Stratejisi ortaya koymak durumundadır. Yeni bir çalışma stratejisinin oluşturulmasına yönelik çalışmalar şimdiden başlamış bulunmaktadır. Avrupa Komisyonu bir sonraki İsveç Başkanlığı döneminde kabul edilecek olan Stokholm Programı ile ilgili ilk Tebliğini Haziran 2009’da kamuoyuna sunmuştur.1 Halihazırda sunulan yeni program taslağı üzerindeki tartışmalar sürmektedir. Avrupa Birliği’nin Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Alanı halihazırda kişilerin serbest dolaşımı, vize politikası, AB’nin dış sınır politikası, Schengen alanı, göç, iltica, medeni ve cezai konularda hukuki işbirliği, uyuşturucu ile mücadelede işbirliği, AB vatandaşlığı, bilgilerin korunması, temel haklar, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele, polis ve gümrük işbirliği, suçun 7 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN önlenmesi, örgütlü suçlarla mücadele, dış ilişkiler ve genişlemenin adalet ve iç işleri yönü gibi konuları içermektedir. Bu yazıda temel amaç Avrupa Birliği’nde Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Alanı oluşturmak amacıyla geçtiğimiz on yıl içerisinde atılan adımları ele almak ve bunların bir değerlendirmesini yapmaktır. Açıktır ki gelinen nokta ve Birliği bundan sonraki beş yıllık dönemde bekleyen fırsat ve tehditler bundan sonra izlenecek stratejinin belirlenmesinde önemli rol oynayacaktır. Dolayısıyla Stokholm Programı’na yönelik olarak Komisyon tarafından sunulan önerileri bir başka yazıya bırakarak bu yazıda geçtiğimiz on yıl içinde Tampere ve Hague Programları kapsamında Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Alanı’nda yapılan çalışmalara odaklanmakta fayda var. 2006 ve 2007 yıllarında Komisyon tarafından yayımlanan yıllık izleme raporlarında temel haklar, vatandaşlık, adalet, uyuşturucu, iltica ve göçle ilgili Avrupa stratejisi, vize ve sınır politikaları ve küresel terörizmle mücadele gibi Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Alanı’nın ilk sütununa giren konularda ilerleme kaydedildiği belirtilmiştir. Bununla beraber, Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Politikası’nın üçüncü sütununa giren cezai konularda polis ve adli işbirliği alanında fazla ilerleme kaydedilemediği ifade edilmiştir. Haziran 2009’da yayımlanan Komisyon Tebliği’nde ise Komisyon gelişme kaydedilen dört konu üzerinde durmuştur. 2 Başarılı olarak değerlendirilen birinci konu Schengen alanı dahilinde yer alan tüm sınır kontrollerinin kaldırılmasıdır. 1999 yılından günümüze kadarki süre içerisinde, Schengen alanı kapsamında yer alan bölgede iç sınır kontrollerinin kaldırılması ile birlikte 25 üye ülkenin 400 milyonu aşan sayıda vatandaşı İberya Yarımadası’ndan Baltık Ülkelerine, Yunanistan’dan Finlandiya’ya kadar çok geniş bir coğrafyada sınır kontrolüne maruz kalmadan seyahat etme imkanına kavuşmuştur. Ancak, Schengen’in tüm başarısına rağmen, Birleşik Krallık ve İrlanda Schengen alanına dahil olmayan ve kendi sınır kontrollerini uygulayan istisnai ülkeler olarak göze çarpmaktadır. Bununla birlikte, Romanya ve Bulgaristan Schengen alanına dahil olmayı beklemektedir ve Güney Kıbrıs Rum Yönetimi kendi isteğiyle Schengen’e dahil olmamayı tercih etmiştir. Bununla birlikte, düzensiz göçün AB için sorun teşkil etmeye devam ettiği söylenebilir. Halihazırda Birlik sınırları içerisinde yaklaşık 8 milyon kişinin izinsiz ikamet etmekte olduğu düşünülmektedir.3 2006 yılında üye devletlerden edinilen bilgiler ışığında AB-25 içerisinde yasadışı ikamet eden en büyük grubun Romanyalılardan oluştuğu ortaya çıkmıştır.4 Ancak 1 Ocak 2007’den itibaren Romanya’nın Birlik üyesi olmasıyla birlikte Romanyalı göçmenlerin yasadışı statüsü sona ermiştir. Bununla birlikte, 2006-2007 yıllarında gerçekleşen düzensiz göç olaylarında korkulan düzeyde bir artış gözlemlenmemiştir.5 Avrupa Birliği’nin dış sınır kontrolü ve yönetimini Frontex Ajansı yürütmektedir. Komisyon, Frontex Ajansı tarafından tüm ülkelerde aynı standartlarda yürütülen sınır kontrolü uygulamalarını önemli bir başarı olarak değerlendirmektedir. Ancak bu durum oldukça tartışmalıdır. Örneğin 26 Mart 14 Nisan 2008 tarihleri arasında Frontex Ajansı tarafından yürütülen Zarathustra operasyonu Irak ve Afganistan’dan 8 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN AB’ye yasa dışı yollarla girmek isteyen göçmenlerin engellenmesini amaçlamaktaydı.6 Operasyon sonucunda 60 yasa dışı göç olayı ve 15 sahte belge düzenleme vakası ortaya çıkarıldı. Ancak operasyon boyunca üye devletler tarafından yürütülen çalışmalar insan hakları ihlallerine kapı araladı. Bu da Frontex uygulamalarının başarısını kuşkulu hale getirdi. İlerleme kaydedilen ikinci konu göç ve bütünleşme ile yasadışı göç ve insan kaçakçılığı ile ilgili ortak bir çerçeve oluşturulmasına yöneliktir. On yıllık süre içerisinde üye devletler seviyesinde ortak bir göç politikasının oluşturulmasına yönelik yasal temeller atılmıştır. Yasal göç mevzuatının daha adil ve anlaşılır olması amacıyla çeşitli kurallar benimsenmiş ve iltica edenlerin Avrupa halklarıyla bütünleşmenin kolaylaştırılması için ortak bir gündem belirlenmiştir. Yasa dışı göç ve insan kaçakçılığıyla mücadelede daha güçlü önlemler alınmış ve göç mevzuatının daha etkin uygulanabilmesi amacıyla üye olmayan ülkelerle ortaklık anlaşmaları imzalanmıştır. Ancak Komisyon tarafından öne sürülen bu gelişmeler de oldukça tartışmalıdır. Öncelikle belirtmekte fayda var ki Avrupa bütünleşmesi bazı üye devletlerin kısıtlayıcı ulusal göç yasalarının Avrupa çapında meşrulaştırılması ve teşvik edilmesinin bir aracı olarak kullanılmaktadır. 7 Örneğin bu yasalar yasal giriş ve göçmenlerin ikamet izni sayılarını ve temel hak ve özgürlüklerini kısıtlamaktadır. Zorunlu bütünleşme programları ve yurtdışı bütünleşme testleri, AB’nin 1970’li yıllarda hak ve özgürlüklerin, ikametgah güvenliğinin, ayrımcı olmayan uygulamaların ve aile birleşmelerinin eşitlenmesini temel alan geleneksel bütünleşme kavramlarından oldukça farklıdır. Bunun dışında yasadışı göç ile mücadele ve üçüncü ülkelerle yapılan ortaklık anlaşmaları konusu da sorunlu olarak değerlendirilmektedir.8 Komisyon’un üzerinde durduğu üçüncü konu Ortak Avrupa İltica Sistemi (CEAS) ve ortak vize politikası konusudur. Bu kapsamda, uluslararası korunmaya ihtiyaç duyan kişiler için ortak bir Avrupa sığınma sisteminin temelleri atılmış ve İltica Destek Ofisi kurulmuştur. Ortak bir vize politikası oluşturulmuştur. Öncelikle belirtilmesi gerekir ki Komisyon’un CEAS ile ortak vize politikalarını birlikte ele alması oldukça sorunludur. Bu bizi ortak vize uygulamasının ilticayı önlemenin bir aracı olarak kullanıldığı gibi oldukça ayrımcı bir fikre götürebilir.9 Bununla birlikte CEAS her ne kadar iltica alanını ilgilendiren minimum standartları içermekte ise de uygulamada uyum sorunu yaşandığı söylenebilir. Örneğin CEAS uygulamaları, benzer iltica durumlarında bile farklı sonuçların oluşmasına neden olabilmektedir. Komisyon Tebliğinde dördüncü olarak Avrupa Tutuklama Emri (European Arrest WarrantEAW) üzerinde durulmuştur. Bu kapsamda, farklı ülkelerin kurumları arasında karşılıklı ve yüksek bir güvenilirlik sağlandığı ve böylece özellikle kriminal konularda bilgi değişiminin güçlendirildiği ifade edilmiştir. Örneğin üye bir ülkenin polis gücünün herhangi bir kısıtlama olmadan diğer üye ülkenin polis kuvvetlerinden bilgi temin etmesi kolaylaşmıştır. En önemlisi suçluların iade süresi bir yıldan, altı ay ile 11 gün arasında değişen bir süreye düşürülmüştür. Ancak üye devletler Avrupa Tutuklama Emri Sistemini, ufak suçlar nedeniyle aranan faillerin de 9 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN iade edilmesi için ülke kaynaklarının gereğinden fazlasının harcanmasına sebep olduğu yönünde eleştirmektedir.10 Bir diğer sorun bazı üye devletlerdeki hapishane koşullarının Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararlarınca belirlenen standartlara uygun olmamasıdır.11 Böyle durumlarda suçlunun iade edileceği ülkenin hapishane koşulları standartlara uygun değilse iade kendi başına bir sorun teşkil etmektedir. Öte yandan, Komisyon Tebliğinde internet suçları ile mücadele ve kritik önemdeki altyapıların korunmasını içeren geniş kapsamlı bir örgütlü suçlarla mücadele paketinin oluşturulduğu vurgulanmıştır. Komisyon Tebliğine göre medeni hukuk ve ticaret hukukunda da ilerleme kaydedilmiştir. Örneğin AB vatandaşları sınır ötesi durumlarda hak taleplerini yetkili mercilere daha kolay yollardan iletebilmektedirler. Bununla birlikte hukuki sorumluluk ve sözleşmelere ilişkin mevzuatta ortak kurallar getirilmiştir. Çocukların korunması konusunda ilerleme kaydedilmiştir. Özellikle anne ve babalarının ayrılmasından sonra çocukların ebeveynleriyle düzenli görüşebilmesi ve çocuk kaçırmaların caydırılması konularında hukuki önlemler alınmıştır. Bu gelişmelerin yanı sıra ceza hukuku ve aile hukuku gibi konularda çok az gelişme kaydedildiği söylenebilir.12 Bunun en önemli sebebi bu konularda bir karara varılabilmesi için Konsey’de oy birliğinin aranması ve bunun çoğu zaman uzun tartışmaların yaşanmasına ve sonuç olarak herhangi kesin ve bağlayıcı bir karara varılamamasına yol açmasıdır. Oluşturulan mevzuatın uygun biçimde uygulanması da ayrı bir zorluk yaratmaktadır. Özellikle ceza hukuku alanında Adalet Divanı’nın yargı yetkisi sınırlıdır ve Komisyon ihlal işlemlerini gündeme getirememektedir. Bu durum Topluluk mevzuatının ulusal düzeye aktarılmasında gecikmelerin yaşanmasına yol açmaktadır. Bununla beraber AB dışında ikamet eden taraflarla AB vatandaşları ve firmaları arasında meydana gelebilecek anlaşmazlıklarda sunulan korunma önlemleri konusunda da eksiklikler bulunmaktadır. Kişilerin serbest dolaşımı direktifinin tüm ülkelerde eksiksiz bir şekilde uygulanabilmesi için birtakım adımların atılması gerekmektedir. Ceza ihlali durumlarında kişilerin korunması düzeylerinde hala farklılıklar bulunmaktadır. Herhangi bir suçtan aranan kişilere ilişkin bilgilerin üye devletler arasında değişimi hala tam olarak işlevsel değildir. Uygulama düzeyinde sınırlar arası polis müdahalesinin önünde bir çok engel bulunmaktadır. Avrupa Komisyonu geçtiğimiz on yıl içerisinde Tampere ve Hague Programları kapsamında Özgürlük, Adalet ve Güvenlik alanında kaydedilen bu gelişmeleri ve bundan sonraki dönemde Birliği bekleyen problemleri göz önünde bulundurarak 2010-2015 döneminde uygulanmak üzere yeni bir strateji üzerinde çalışmaya başlamıştır. 2009’un sonunda İsveç Başkanlığı’nda kabul edilmesi beklenen Stokholm Programı hazırlık süreci Komisyon’un Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Genel Müdürlüğü başkanlığında devam etmekte ve bu sürece tüm tarafların demokratik katılımının sağlanması amacıyla çeşitli platformlarda çalışmalar yapılmaktadır. Bu yazıda, Stokholm sürecinde yapılan çalışmalar sonucunda sunulan görüş ve 10 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN önerilerden ziyade Birliğin bir Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Alanı haline getirilmesi hedefi kapsamında geçtiğimiz on yılda yapılan çalışmalara değinilmiştir. Stokholm süreci bir başka yazının konusu olmak üzere bir kenara bırakılmıştır. Görüldüğü üzere, AB Özgürlük, Adalet ve Güvenlik Politikası kapsamında bir çok olumlu uygulamaya imza atarak bu konuda önemli bir ilerleme kaydetmiştir. Ancak bu uygulamaların tümü belirtildiği gibi sorunsuz değildir. AB’nin önümüzdeki yıllarda bu aksaklıkların giderilmesi amacıyla da bir takım adımlar atması gerekmektedir. Kaynakça: Commission Communication, An Area of Freedom, Security and Justice Serving the Citizen: Wider Freedom in a Safer Environment, COM(2009) 262, 10 Haziran 2009, Brüksel. Guild, Elspeth ve Carrera, Sergio, “Towards the Next Phase of the EU’s Area of Freedom, Security and Justice: The European Commission’s Proposals For the Stockholm Programme”, CEPS Policy Brief, No. 196/20, Ağustos 2009. European Commission, EU Policies <http://ec.europa.eu/policies/index_en.htm> Commission Communication, An Area of Freedom, Security and Justice Serving the Citizen: Wider Freedom in a Safer Environment, COM(2009) 262, 10 Haziran 2009, Brüksel. 2 Avrupa Komisyonu Haziran 2009’da yayımladığı “An Area of Freedom, Security and Justice Serving the Citizen: Wider Freedom in a Safer Environment” başlıklı tebliğde bu alanda kaydedilen gelişmelere geniş yer ayırmıştır. Bkz. “An Area of Freedom, Security and Justice Serving the Citizen: Wider Freedom in a Safer Environment”, ss.3-4. 3 Ibid., s. 4. 4 Guild, Elspeth ve Carrera, Sergio, “Towards the Next Phase of the EU’s Area of Freedom, Security and Justice: The European Commission’s Proposals For the Stockholm Programme”, CEPS Policy Brief, No. 196/20, Ağustos 2009, s. 2. 5 Ibid. 6 Ibid., s.3. 7 Bkz., Guild ve Carrera, ss.3-4. 8 Daha fazla ayrıntı için Bkz. Guild ve Carrera, ss.3-5. 9 Ibid., s. 5. 10 Ibid., s. 5. 11 Ibid., s. 5. 12 Commission Communication, s. 5. 1 11 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Avrupa Birliği Finansal Hizmetler Alanında Lamfalussy Süreci Selcen YILDIRIM AB Uzman Yardımcısı 1999 yılında uygulamaya konulan Finansal Hizmetler Eylem Planı (FSAP), Avrupa Birliği’nde finansal hizmetler alanında tek pazarı oluşturmayı amaçlamaktadır. Plan kapsamında, üye ülkelerin bankacılık, sigorta, mortgage, emeklilik fonları ve menkul kıymetlere ilişkin tüm finansal işlemlerinin uyumlaştırılması hedeflenmektedir. AB’de mali piyasalar genel ekonomi için oldukça önemli bir role sahip olduğundan FSAP’nin hızlı bir şekilde uygulanması önem arz etmektedir. Mart 2000’de Lizbon’da gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde, liderler eylem planını onaylamışlar ve hızlandırılmış bir sürecin başlatılması konusunda anlaşmaya varmışlardır. Söz konusu eylem planının yasal çerçevesinin oluşmasına katkı sağlayan en önemli süreç ise “Lamfalussy Süreci”dir. 2000 yılında Avrupa Menkul Kıymetler Piyasası Bilirkişi Komitesi’nin başkanlığına atanan Baron Alexandre Lamfalussy1, AB’de finansal hizmetler alanında hazırlanan tüzüklerin bir an önce uygulamaya geçebilmesi için yeni bir yaklaşım geliştirmiştir. Dinamik ve etkin bir şekilde işleyen menkul kıymetler piyasasının oluşturulması bu stratejinin önemli bir unsurudur. AB menkul kıymetler piyasasının pazarda yaşanan gelişmelere cevap verecek esneklikte olması ve şeffaf ve yasal bir çerçevede düzenleyici standartları kabul etmesi, AB’nin rekabet edebilirliği açısından önemli görülmektedir2. Lamfalussy süreci, oluşmaktadır: dört aşamadan Aşama 1- Çerçeve mevzuat: Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi ortak karar alma usulü ile ilgili mevzuatı kabul eder ve uygulamaya yönelik çerçeve ilkeleri oluşturur. Çerçeve ilkeler, ana politika ilkeleri ve Bakanlar Konseyi, Avrupa Komisyonu ve Parlamento tarafından verilen politik kararlardan oluşmaktadır. Aşama 1 direktifi, Aşama 2’de alınması gereken teknik uygulama önlemlerinin yapısını ve kapsamını tanımlamalıdır. Bakanlar Konseyi, antlaşmalarda yasal inisiyatifi elinde tutan tek yapıdır ancak Bilirkişi Komitesi, yasal süreci hızlandırmak için Komisyon’a direktif ya da tüzük önermeden önce, mali sektör, tüketici grupları ve kamu ile sürekli görüş alışverişinde olmasını tavsiye etmiştir. Bilirkişiler, Aşama 1 yasama sürecinde geniş bir şekilde yer alan teknik uygulayıcı detayları oluşturmak üzere iki komitenin kurulmasını önermişlerdir: Birincil düzenleyici fonksiyona sahip Avrupa Menkul Kıymetler Komitesi (ESC) ve Aşama 2’de danışmanlık fonksiyonuna sahip olan Avrupa Menkul Kıymet Düzenleyicileri Komitesi (CESR). Aşama 2- Uygulama önlemleri: Sektör komiteleri ve düzenleyiciler teknik detaylara ilişkin tavsiyede bulunurlar ve üye ülke temsilcilerinin oylamasına sunarlar. Aşama 2’deki yasal süreç Avrupa Komisyonu’nun ilgili direktif ya da tüzüğe ilişkin teknik detaylar üzerinde çalışması için CESR’ye başvurması ile başlar. CESR sektör katılımcılarına danışır ve Komisyona teknik görüşü ile raporunu iletir. 12 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Komisyon daha sonra Avrupa Menkul Kıymetler Komitesine (ESC) Aşama 2 yasaması kapsamında önerisini sunar. ESC, nitelikli çoğunluk ile Aşama 2 yasamasına ilişkin oylamaya gider. Aşama 1 direktifinin tayin ettiği görev yetkisi çerçevesinde ESC, Konsey ya da Parlamento’nun onayı olmadan Aşama 2’de direktif ya da tüzükleri yürürlüğe koyabilir. Ancak, Parlamento bu süreç hakkında bilgilendirilmeli ve danışılmalıdır. Bilirkişiler, ESC’nin üye ülkelerin bakan ya da müsteşar düzeyinde temsil edilen üyelerden oluşması gerektiğini ve başkanının Komisyon üyelerinden biri olması gerektiğini öngörmüştür. Eğer ESC, Aşama 2 önlemlerinden birini onaylayamazsa, Avrupa Komisyonu Bakanlar Konseyi’ne önerilen mevzuatı sunabilecektir. Daha sonra, Konsey, nitelikli çoğunlukla Aşama 2 yasamasını yürürlüğe koyabilecektir. Aşama 2’deki danışmanlık görevine ek olarak CESR, Aşama 3’te AB menkul kıymetler düzenlemesine ilişkin koordinasyonu yürütmede de görevli olabilecektir. Bilirkişilere göre CESR, üye ülkelerin menkul kıymet düzenleyicilerinin başkanlarından oluşmalıdır, başkanı komite üyelerinden seçilmelidir ve ESC’de gözlemci olmalıdır. yeni düzenlemelerin koordinasyonunda diğer ülkelerle beraber çalışırlar. Aşama 3’te, Aşama 1 ve 2’nin geçiş süreci ve uygulamasına ilişkin istikrarın artırılması beklenmektedir. Her bir üye ülkenin ulusal denetleyici otoritesi CESR’ye bir üye atamalıdır. CESR üyeleri, menkul kıymet düzenlemeleri hakkında bilgiye ve karar verici güce sahip olmalıdırlar. Aşama 3 önlemleri, istikrarlı bir uygulamayı sağlamak için görüş birliği ile alınmalıdır. Burada amaç, AB mali mevzuatının yeknesak uygulamasını güçlendirmektir. Bu nedenle CESR, uygulamaya yönelik ilkeler çıkarmalı, ortak yorumlar oluşturmalı ve düzenleyici uygulamaların taramalarını yürütmelidir. CESR’nin bildirimleri bağlayıcı olmasa dahi, ikna edici ve otoriterdir. Aşama 4- Uygulama: Bu aşamada, AB menkul kıymetler mevzuatının uygulanmasına odaklanılmıştır. Antlaşmaların garantörü olarak AB Komisyonu, uygulama konusunda da sorumluluğu taşımaktadır. Bilirkişilerin görüşüne göre, Komisyon, uygulama aşamasında ağır role sahip olmalı ve sektör katılımcıları ise AB mevzuatının uygulamasına yönelik tutarsızlıkları bildirmede ön plana çıkmalıdırlar3. Aşama 3- İşbirliği: Ulusal düzenleyiciler Lamfalussy Süreci’nde dört aşamalı yaklaşım Aşama 1 Komisyon tam bir danışma sürecinin ardından direktif/tüzüğe ilişkin resmi önerisini kabul eder. Avrupa Parlamentosu Bakanlar Konseyi 13 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Direktif/tüzükte yer alan uygulayıcı güçlerin tanımı ve çerçeve ilkeler hakkında bir anlaşmaya varırlar. Aşama 2 Komisyon, Avrupa Menkul Kıymetler Komitesi’ne (ESC) danıştıktan sonra, Avrupa Menkul Kıymet Düzenleyicileri Komitesine (CESR) teknik uygulayıcı önlemler hakkında tavsiye talep eder. CESR, piyasa katılımcıları, son kullanıcılar ve tüketiciler ile istişarede bulunarak tavsiyesini hazırlar ve Komisyona sunar. Komisyon tavsiyeyi inceler, taslak uygulayıcı önlemler çerçevesinde il görüşünü içeren çalışma belgesini yayınlar ve ESC’ye öneride bulunur. ESC azami 3 ay içerisinde öneri hakkında oylamada bulunur. Komisyon ilgili önlemi kabul eder. Aşama 3 ESRC, ortak tavsiye yorumları, ilkeler ve ortak standartlar (AB mevzuatı kapsamında olmayanlar) üzerinde çalışma yapar, yürütme ve uygulamanın istikrarlı olabilmesi için düzenleyici uygulamaları karşılaştırır. Aşama 4 Komisyon üye devletlerin AB mevzuatı ile uyumunu kontrol eder. 14 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Topluluk mevzuatını ihlal ettiğinden şüphe edilen üye devlete karşı Komisyon, yasal işlem başlatabilir. Kaynak: Commission Staff Working Document, The Application of the Lamfalussy Processto EU Securities Market Legistlation, Brussels, 15.11.2004. Özet olarak, Lamfalussy sürecinin amacı Birlik mevzuatının sektör ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde daha esnek bir sürece tabi olması, mevzuat oluşturulurken piyasa katılımcılarının uzmanlığından yararlanılması ve mali hizmetler alanında AB mevzuatının uyumlaştırılması ve uygulanmasıdır4. Avrupa Komisyonu, Lamfalussy süreci ile birlikte mali hizmetlere ilişkin mevzuat sürecinin hızlandığını belirtmektedir5. Lamfalussy sürecinin menkul kıymetlere uygulanması 2002 yılında başlamıştır. 2004 yılında ise, kapsamı bankacılık, yatırım fonları ve sigorta sektörüne uzatılmıştır. Bu kapsamda, bugüne kadar dört adet direktif kabul edilmiştir. Bu dört direktif menkul kıymetlere ilişkin çıkarılmıştır: Piyasayı Kötüye Kullanma Direktifi (2002), Rehber Direktif (Temmuz 2003), Yatırım Hizmetleri Direktifi (2004) ve Şeffaflık Direktifi (Nisan 2004).6 Bankacılık alanında ise Avrupa’nın büyük mali kuruluşlarında çalışan uzman kişilerden oluşmuş gruplar tarafından raporlar çıkarılmaktadır. Uzman grupların çıkardığı raporlar tavsiye niteliğinde Komisyona sunulmaktadır. Komisyon ise, raporları özetleyen ve yorumlayan bir belge çıkararak yayınlamaktadır. Böylelikle, raporlar hakkında kamuoyundan geri bildirimin alınması amaçlanmaktadır. Kaynakça: Resolution of European Council, Stockholm, 23 March 2001, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100r1.%20ann-r1.en1.html Alford, Duncan, The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another Step on the Road to Pan-European Regulation? Commission Staff Working Document, The Application of the Lamfalussy Processto EU Securities Market Legistlation, Brussels, 15.11.2004 http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/lamfalussy/sec-20041459_en.pdf Uluslararası Ödeme Bankası (BIS) eski yöneticisi (1985-1993) ve eski Avrupa Para Enstitüsü Başkanı (1994-1997). Resolution of European Council, Stockholm, 23 March 2001, 3 Alford, Duncan, The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another Step on the Road to Pan-European Regulation?, s.397-403 4 İbid, s.11-12 5 İbid, s.8 6 Alford, Duncan, The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another Step on the Road to Pan-European Regulation?, s.406-407 1 2 15 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN Avrupa Birliği’nin (AB) Çevre Politikası İbrahim Barış ŞAYLAN AB Uzman Yardımcısı Giriş Çevre sorunları, özellikle küresel nitelikli olanlar, telafi edilmesi güç etkiler ile birlikte büyük sosyo-ekonomik maliyetlere neden olmaları açısından, başta AB’nin olmak üzere, uluslararası gündemin öncelikli konuları arasında yerini almaktadır. Çevre sorunlarına karşı uluslararası işbirliği içinde etkin ve acil önlemlerin alınması, bu tür sorunların çözümünü kolaylaştırmakta ve canlıların daha sağlıklı bir çevrede yaşamalarını sağlamaktadır. Bu doğrultuda, çevresel konularda öncü role sahip olan AB’nin (örneğin, AB iklim değişikliğine karşı mücadelede liderlik rolünü benimsemiştir) çevre politikasının genel hatlarıyla bilinmesi, çeşitli çevresel sorunlara karşı uluslararası boyutta atılacak adımların öngörülmesi ve AB ile katılım müzakereleri yürüten ülkemizin önümüzdeki dönemde çevre politikalarının yönelimi hakkında bir fikir sahibi olmamızı sağlayacaktır. Bu yazıda, AB’nin çevre politikasının ortaya çıkışı, gelişim süreci, temel hedefleri, başlıca ilke ve araçları incelenecektir. AB’nin Çevre Politikasının Ortaya Çıkışı 1970’li yıllara kadar Avrupa Topluluğu kapsamında oluşturulmuş bir çevre politikası bulunmamaktadır. Ancak 1972 yılında gerçekleştirilen Stokholm Konferansı ile Topluluk çapında çevresel konulara ilişkin bilinç ve farkındalık düzeyinde ciddi bir artış yaşanmıştır. Bu doğrultuda, çevrenin korunmasının Topluluk vatandaşlarının yaşam kaliteleri ile doğrudan ilgili olduğu yönünde genel bir anlayış ortaya çıkmıştır. Bu nokta, 2005 yılında yapılan bir araştırma ile daha da açık hale gelmiştir. Bu araştırmaya göre, her 10 AB vatandaşından 7’si çevrenin kendi yaşam kalitelerini etkilediğini kabul etmiştir.1 Ayrıca, malların serbest dolaşımı ve serbest rekabet konuları da AB’nin çevre politikasının oluşumunda önemli bir rol oynamıştır. Nitekim, farklı çevre standartlarına ve kurallara sahip Üye Devletlerde üretim maliyetleri ile pazara giriş koşullarındaki farklılıklardan dolayı malların serbest dolaşımı ve rekabetin sağlıklı bir şekilde sürdürülmesi önünde önemli engeller ortaya çıkacaktır. Ayrıca, 1950’li yıllardan itibaren Avrupa’da yaşanan ve can kaybına neden olan çevre sorunlarının da bu süreçte etkili olduğu söylenebilir. Örneğin 1952 yılında Londra’da yaşanan yoğun hava kirliliği nedeniyle 12 bin kişinin hayatını kaybetmesi,2 çevre sorunlarının Avrupa’nın gündeminde daha yoğun tartışılmasına yol açtığı ileri sürülebilir. Çevre politikası ile ilgili hususlara Avrupa Topluluğu’nu teşkil eden kurucu anlaşmalarda yer verilmemiştir. Bu bağlamda, AB’nin çevre politikasının başlangıç noktası, 1972 yılında gerçekleştirilen Paris Zirvesi olarak görülebilir. Bu Zirve ile Üye Devletler, Topluluk çapında ayrı bir çevre politikasının oluşturulması yönünde karar almışlardır. Bu Zirve sonrasında, 1. Çevre Eylem Programı (ÇEP) (1973-1977) hazırlanmıştır. ÇEP, Topluluğun çevre politikasına ilişkin olarak hedef ve önceliklerini göstermesi açısından önem arz etmektedir. İleriki dönemlerde ise çevre ayrı bir politika alanı olarak çeşitli 16 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN anlaşmalar yoluyla AB müktesebatı içinde yerini almıştır. boyutuna odaklanan bu program, çevrenin korunmasına yönelik mali araçların (çevre vergileri ve harçları, devlet desteği gibi) oluşturulmasına zemin hazırlamıştır.5 AB’nin Çevre Politikasının Gelişimi • 1. ÇEP (1973-1977): Avrupa Topluluğu, 1. ÇEP ile çevre alanında gelecekte gerçekleştirilecek mevzuat çalışmalarına ilişkin önceliklerini ve ilkelerini belirlemeyi ve bu doğrultuda çevresel düzenlemeleri ve standartları Avrupa hukuk sistemine yerleştirmeyi hedeflemiştir.3 Bu programda, kirliliğin ve gürültünün azaltılması ve önlenmesi, yaşam ve çevre kalitesinin artırılması ve çevre alanında faaliyet gösteren uluslararası kuruluşlarla işbirliğinin ilerletilmesi gerçekleştirilmek istenen hedefler arasında yerini almıştır. • 2. ÇEP (1977-1981): 1. ÇEP’in devamı niteliğinde olan bu programın en dikkat çekici yönü, çevre sorunlarının neden olduğu etkilerin ortaya çıkmadan kaynaklarında engellenmesi ve kamuoyunun çevre konusundaki bilgi ve bilinç düzeyinin artırılmasına verilen öncelik olmuştur. • 3. ÇEP (1983-1986): Bu program ile Üye Devletler, çevrenin enerji, sanayi, ulaştırma ve tarım gibi diğer sektör ve politika alanları ile ilişkili olduğunu ve çevre politikalarının diğer politikaların bütünleyici bir parçasını oluşturduğunu kabul 4 etmişlerdir. Bu programda ayrıca, çevre politikasının istihdam ve teknolojik gelişmeleri olumlu yönde etkileyeceği vurgusu yapılmıştır. • 4. ÇEP (1987-1992): Çevre sorunlarına yönelik olarak önleyici adımlara ve çevrenin ekonomik • Avrupa Tek Senedi (1987): Çevre, Avrupa Topluluğu’nun temel hedeflerinden biri haline gelmiş ve Topluluğun çevre politikası alanında hukuksal yetkisi Avrupa Tek Senedi ile tanınmıştır. • Maastricht Anlaşması (1992): Çevre politikasının genel hedef ve ilkelerini belirleyen, sürdürülebilir büyümenin başarılabilmesi için çevrenin korunmasının diğer Topluluk politikalarının tanımlanması ve uygulanmasında dikkate alınmasını gerektiren bu Anlaşma, AB çevre politikasının gelişimi açısından dönüm noktalarından birini teşkil etmektedir. Maastricht Anlaşması’nda, sanayi, ulaştırma, tarım ve bölgesel kalkınma alanlarında çevresel açıdan bütünleyici bir yaklaşım benimsenmiş ve ekonomik büyüme, refah ve çevre arasındaki bağlantı tanınmıştır. • 5. ÇEP (1993-2000): Sürdürülebilir kalkınma ilkesine ve hükümetlerin, bölgesel ve yerel yönetimlerin, özel sektörün ve halkın çevrenin korunması konusunda ortak sorumluluklarına dikkat çeken bu program, AB’nin 1992 yılında gerçekleştirilen Rio Konferansı’nın sonuçlarına yönelik gerçekleştirdiği bir eylemi olarak görülebilir.6 • Amsterdam Anlaşması (1999): Bu Anlaşma ile sürdürülebilir kalkınma ilkesinin bütünleşme süreci içinde AB’nin çevre politikası ve diğer 17 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN politika hedeflerine dahil edilmesi sağlanmıştır. Ayrıca, ortak karar alma usulünün kabul edilmesi sonucu, Avrupa Parlamentosu’nun çevre politikasının oluşturulmasında daha etkili olmasına imkan verilmiştir. • 6. ÇEP (2002-2012): Bu programda, çeşitli yasal düzenlemelerin hayata geçirilmesi, çevresel önceliklerin politika oluşturma sürecinin merkezinde yer alması, piyasaların bu sürece dahil edilmesi, insanların çevresel açıdan sağlıklı seçeneklere yönelmeleri ve toprağın daha iyi şekilde kullanılması gibi yaklaşımlara yer verilmiştir.7 6. ÇEP’te AB’nin çevre alanındaki öncelikli gündem maddeleri olarak ise, iklim değişikliği ile mücadele, doğanın ve vahşi yaşamın korunması, çevresel sorunların sağlık üzerindeki etkileri göz önünde bulundurularak ele alınması, doğal kaynakların korunması ve atık yönetimi belirlenmiştir. • • AB’nin Çevre Politikasının Temel İlkeleri • • • • • AB’nin Çevre Hedefleri Politikasının Temel Çevre politikası kapsamında AB müktesebatı incelendiğinde, AB’nin çevre politikasına yönelik temel hedefleri şu şekilde özetlenebilir:8 • • • Kirliliği ve rahatsızlık verici hususları ortadan kaldırmak, azaltmak ve önlemek; Doğanın ve doğal kaynakların, ekolojik dengeye önemli ölçüde zarar verecek şekilde işletilmelerinden sakınmak, bunların rasyonel bir şekilde yönetilmelerini temin etmek; Kalkınmaya, kalite gereksinimleriyle uyum içerisinde, özellikle de çalışma şartlarının ve yaşam çevresinin geliştirilmesine yön vermek; Kent planlaması ve toprak kullanımında çevresel etkilerin daha fazla hesaba katılmasını sağlamak; AB dışındaki devletler, özellikle de uluslararası örgütlerle çevresel sorunlara ortak çözüm aramak. Bütünleyicilik İlkesi: Birliğin diğer politika ve faaliyetlerinin çevrenin korunması ile bütünlük arz etmesi. Yüksek Seviyede Koruma İlkesi: Birlik çapında farklı bölgelerdeki çevre koşullarının dikkate alınarak, yüksek seviyede çevrenin korunmasının amaçlanması. İhtiyat İlkesi: Çevre sorunu ile ilgili belirsizlik olsa bile, çözüme yönelik adım atılması. Önleme İlkesi: Çevre sorunu sonucu oluşacak olumsuz etkilerin telafi edilmesi yerine, bu sorunun etkileri oluşmadan önce önlemlerin alınması. Kirleten Öder İlkesi: Çevresel soruna ve zarara neden olanların, bu sorunun önlenmesi ve zararın telafi edilmesinde sorumluluk sahibi 9 olmaları AB Çevre Politikasının Temel Araçları AB, çevre politikasının uygulanmasında başlıca olarak hukuki ve mali araçlardan yararlanmaktadır. Hukuki araçlar arasında, kirleticiler için standartlar-sınır değerler getirme, kirletme yasakları ve kirletmeme emri getirme, bildirme yükümlülüğü getirme, işaretleme yükümlülüğü getirme, ruhsata bağlama ve çevresel planlama bulunmaktadır.10 Mali araçlara ilişkin olarak ise, kirletme 18 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BÜLTEN harçları, kirletme sertifikaları, çeşitli çevre vergileri ve teşvikler, vergi indirimleri, çevre fonları ve zorunlu depozito ödemelerinin AB kapsamında uygulandığı söylenebilir.11 Sonuç 1990’lı yıllardan itibaren AB, bütünleşme sürecinde kazandığı ivme ile birlikte, Birlik çapında çevre politikasının geliştirilmesi yönünde de önemli adımlar atmıştır. Özellikle, yüksek çevre standartlarına ve sert çevre kural ve ilkelerine sahip olan AB, uluslararası boyutta da bu alandaki lider konumunu ortaya koyma gayreti içindedir. Ayrıca, çevrenin korunması konusunda karşılaşılan büyük maliyetler ve çevre sorunlarının genelde uluslararası boyutta etkilere sahip olması, AB’nin bu alanda daha etkin ve kararlı olmasını zorunlu kılmaktadır. Bu süreç, hem AB içinde hem de AB’nin diğer ülkelerle olan dış ilişkilerinde öncelikli olarak ele alınan konular arasında yer almaktadır. Kaynakça: Budak, Sevim, Avrupa Birliği ve Türk Çevre Politikası: Avrupa Topluluğu’nun Çevre Politikası ve Türkiye’nin Uyum Sorunu, İstanbul, Büke Yayınları, 2000. European Commission, Environment 2010: Our Future, Our Choice, 6th Environmental Action Programme, COM(2001)31 OJ L242, Brussels, 2001. European Commission, EU Environment related indicators environmental progress in Europe, European Communities, 2006. 2006: Measuring Schrama, Geerten ve Sedlacek, Sabine, Environmental and Technology Policy in Europe: Technological Innovation and Policy Integration, Kluwer Academic Publisheri 2003. http://min.avrupa.info.tr/QA/forum/viewthread.php?lang=0&forum_id=116&thread_i d=2546 http://www.eoearth.org/article/London_smog_disaster,_England 1 European Commission, EU Environment related indicators 2006: Measuring environmental progress in Europe, European Communities, 2006, s. 1. 2 http://www.eoearth.org/article/London_smog_disaster,_England, 11 Eylül 2009. 3 Geerten Schrama ve Sabine Sedlacek, Environmental and Technology Policy in Europe: Technological Innovation and Policy Integration, Kluwer Academic Publisheri 2003, s. 11. 4 Sevim Budak, Avrupa Birliği ve Türk Çevre Politikası: Avrupa Topluluğu’nun Çevre Politikası ve Türkiye’nin Uyum Sorunu, İstanbul, Büke Yayınları, 2000, s. 231. 5 Ibid., 239. 6 Schrama ve Sedlacek, s. 13. 7 European Commission, Environment 2010: Our Future, Our Choice, 6th Environmental Action Programme, COM(2001)31 OJ L242, Brussels, 2001. 8 Budak, s. 38. 9 http://min.avrupa.info.tr/QA/forum/viewthread.php?lang=0&forum_id=116&thread_id=2546, 12 Eylül 2009. 10 Budak, s. 52. 11 Ibid., s. 58-59. 19 T.C. MALİYE BAKANLIĞI AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI İlkadım Caddesi No:2 Kat:6 06450 Dikmen/ANKARA Telefon: (312) 415 23 38 - 415 23 41 Faks: (312) 417 11 72 e-posta: ab@maliye.gov.tr http://www.maliye-abdid.gov.tr/ © 2009 T.C. Maliye Bakanlığı Tüm hakları saklıdır. Bültenimizde yer alan yazıların sorumluluğu yazarlara ait olup Maliye Bakanlığı açısından bağlayıcılığı yoktur.
