Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?

advertisement
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
Sayfa
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
Doç. Dr. Atilla SANDIKLI, Seren Selvin KORKMAZ
Türkiye’de zaman zaman gündeme
gelen başkanlık sistemi tartışmaları
7 Haziran 2015 genel seçimleri öncesinde Türkiye’de seçim kampanyalarının ağırlıklı gündemi haline gelmiştir.
Başkanlık sistemine geçişin veya sisteme karşı duruşun güçlü birer seçim
vaadi olarak gündemde yer tutması
da sistemin Türkiye’ye uygulanabilirliğinin tartışılmasından ziyade konunun siyasi
polarizasyon çerçevesinde değerlendirilmesine
sebep olmuştur. Seçim sonrasında siyasi partilerin meclisteki dağılımı ve koalisyon olasılıkları, başkanlık sistemi tartışmalarının gündemdeki hegemonyasını yitirmesine yol açmış
gibi görünmektedir; ancak hükümet sistemi
tartışmasının yeni kurulacak hükümetin göreve
başlamasıyla yeniden alevlenmesi kuvvetli bir
ihtimaldir. Bu bağlamda başkanlık sistemi tartışmaları iki şekilde gündeme gelebilir: 1)Yeni
anayasa tartışmaları çerçevesinde oluşturulacak
de jure (yasal) bir başkanlık sistemi 2) Anayasayı değiştirmeksizin mevcut yasadaki boşlukların
değerlendirilip anayasanın sınırlarının zorlanmasıyla uygulanabilecek de facto (fiili) bir başkanlık sistemi.
Bu yazıda başkanlık sisteminin teorik ve ampirik bir analizi yapılarak sistemin Türkiye’ye uygulanabilirliği irdelenecektir.
Başkanlık Sistemi
Siyaset bilimciler başkanlık sistemine dair farklı
tanımlamalar kullanmışlardır. Örneğin Giovanni
Sartori, Arend Lijphart, Juan Linz, M. Shugart
ve M. Carey gibi siyaset bilimciler farklı yaklaşımlarla başkanlık sistemini ele almaktadırlar.
Başkanlık sisteminin dayandığı belli temel unsurlar olmakla birlikte ampirik örneklerin çeşitliliği tanımlamada farklılıklara yol açmaktadır.
Haliyle, başkanlık sistemine dair yapılan tanımlamaların tamamen birbirleri ile örtüşmediğini
söylemek mümkündür.1
Başkanlık sisteminin dayandığı temel unsurları
sıralayacak olursak;
1) Yürütme gücünü kontrol eden ve halkın
oyuyla seçilen başkanın varlığı (sistemin,
halkın başkanı doğrudan veya seçim kurulları aracılığıyla dolaylı olarak seçtiği farklı
1 Serap Yazıcı, “Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri:
Türkiye İçin Bir Değerlendirme”, (İstanbul: Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2002), 19.
Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar Merkezi (BİLGESAM)
www.bilgesam.org
Mecidiyeköy Yolu Caddesi, No:10, 34387 Şişli -İSTANBUL www.bilgesam.org www.bilgestrateji.com bilgesam@bilgesam.org Tel: 0212 217 65 91 - Fax: 0 212 217 65 93
© BİLGESAM Tüm hakları saklıdır. İzinsiz yayımlanamaz. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir.
1
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
örnekleri mevcuttur)
2) Yürütme gücünü kullanacak olan başkanın ve yasama organının sabit bir görev süresi için seçilmiş olmaları
3) Yasama ve yürütme organlarının birbirlerinden bağımsız olmaları ve birbirlerini
feshedebilecek hukuki yetkilerden yoksun
olmaları
Sartori’ye göre başkanın halk oyu ile seçilmesi
başkanlık sisteminin olmazsa olmaz kuralı olmasına rağmen bir sistemin başkanlık sistemi olarak tanımlanabilmesi adına bu kriter tek başına
yeterli olmayacaktır. Sartori, başkanın halk oylaması ile seçildiği ancak yetkilerinin sembolik
olmaktan öteye geçmediği Avusturya, İzlanda ve
İrlanda gibi ülkelerin başkanlık sistemi adı altında kategorize edilemeyeceğini savunmaktadır.2
Ancak, Arendt Lijphart bu ülkelerin başkanlık
sistemine dâhil olduğunu ifade etmektedir, zira
Lijphart’a göre bir sistemin parlamenter veya
başkanlık sistemi olarak adlandırılmasının ilk
koşulu başkanın doğrudan veya dolaylı olarak
halkoyu ile seçilmesidir. Bununla birlikte başkanlık sistemini tanımlamak için ek kriterlere
ihtiyaç duyulmaktadır.
Başkanlık rejiminin bir diğer temel unsuru yasama ve yürütme organlarının görev sürelerinin
sabit olmasıdır. Başkan, yüce divanda yargılanma hariç, hiçbir şekilde görevinden uzaklaştırılamaz. Yüce divanda yargılanma ise vatana ihanet vb. nedenlerle, çok istisnai bir durum olarak,
meclisin büyük çoğunluğunun oy kullanması ile
mümkün olabilmektedir. Başkanın sağlık sorunları sebebiyle iş görememesi ve hatta vefatında
Sayfa
dahi görev süresinin sabitliği değişmemektedir.
Süre dolmadan yeni bir başkan seçmek mümkün
olmadığından bu gibi durumlarda başkanın yerine başkan yardımcısı geçmektedir.
Başkanlık sisteminin bir diğer ayırt edici özelliği ise yasama ve yürütme organları arasında
kesin çizgilerle belirtilen bir kuvvetler ayrılığının söz konusu olmasıdır. Başkanlık sisteminde başkan yürütme yetkisini doğrudan doğruya
kendisi veya yardımcıları aracılığıyla kullanır.
Başkanlık sistemlerinde parlamenter sistemdekine benzer bir kabine mevcut değildir. Başkan
yardımcıları parlamento üyesi olmadıkları gibi
parlamentoya (temsilciler meclisi/Senato) karşı
sorumlu da değillerdir. Yasama ve yürütme organları birbirlerinin varlığına güvensizlik veya
fesih mekanizmaları aracılığıyla son veremezler.
Parlamenter Sistem
Parlamenter sistemler dayandıkları temel unsurlar bakımından başkanlık sisteminden oldukça
farklı bir çizgidedirler. Parlamenter sistemlerde,
başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinin aksine
yetkileri kısıtlı bir devlet başkanı vardır. Devlet
başkanı yürütme gücüne sınırlı ölçüde katılmakta; yasama gücü, üyeleri halkoyu ile doğrudan
doğruya seçilen parlamento tarafından kullanılmaktadır. Yürütme gücü de parlamentonun güvenoyuyla ve yine parlamento üyeleri arasından
seçilen bir hükümet tarafından kullanılır; kabine
üyeleri yasama organına karşı sorumludurlar.
Oluşturulan hükümetin sabit bir görev süresi yoktur; hükümet parlamentonun güvensizlik
oyu ile düşürülebilir. Haliyle başkanlık sistemlerindeki gibi bir meşruiyet krizi yaşanması durumunda hükümet düşürülüp yeni bir hükümet
kurulabilir, böylece olası bir sistem krizi daha
2 Ibid, 20
www.bilgesam.org
2
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
kolay bir şekilde bertaraf edilebilir. Yasama ve
yürütme organı arasındaki bu ince kuvvetler ayrılığı çizgisi bir yandan da parlamenter sistemin
zayıf halkası olarak değerlendirilmektedir.
Yarı Başkanlık Sistemi
Yarı-başkanlık sistemleri parlamenter sistem ile
başkanlık sistemi arasında bir kurumsal düzenleme olarak yer almaktadır. Sistem uygulamadaki değişiklikler sebebiyle bazı ülkelerde başkanlık sistemine bazılarında ise parlamenter sisteme
yakındır.
Yarı başkanlık sisteminin temel unsurlarını sıralayacak olursak;
• Yarı başkanlık sisteminde halkoyu ile
seçilen bir cumhurbaşkanının yanı sıra parlamentonun güvenoyu ile göreve gelen bir
başbakan ve hükümet bulunmaktadır.
• Geniş yetkilere sahip olan cumhurbaşkanı iktidarın yetkilerine ortak olmaktadır.
• Yarı başkanlık sistemi ile yönetilen bazı
ülkelerde ise cumhurbaşkanının meclisi fesih yetkisi bulunmaktadır.
• Yasama ve yürütme arasında kilitlenme
olması veya bir uzlaşma sağlanamaması durumunda cumhurbaşkanı anayasada belirlenen koşullar çerçevesinde meclisi feshedebilir.3
Yarı başkanlık sistemi Fransa’da 1962’de anayasaya cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine ilişkin bir madde eklenmesiyle ortaya
çıkmıştır. Fransa’nın model ülke olduğu yarı
başkanlık sistemi bu ülkede istikrarlı bir demok3 Fevzi Demir, “Yarı Başkanlık Hükümet sistemi ve
Türkiye”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 456-457.
Sayfa
rasi yaratmasından ötürü parlamenter sistem ve
başkanlık sisteminin açmazlarına bir çözüm olarak sunulmuştur.
Maurice Duverger’ye göre Fransa, Finlandiya,
Avusturya, İrlanda, İzlanda, Weimar Cumhuriyeti (1919-1933) ve 1976 Anayasası’na göre
Portekiz yarı başkanlık sistemini uygulayan
ülkeler arasında gösterilebilir. Öte yandan Duverger devlet başkanının yetkilerine göre de bir
kategorizasyon yapmaktadır: devlet başkanına
sembolik yetkiler sunulması, devlet başkanlığı
ile hükümetin dengede olması, devlet başkanlığına geniş yetkiler sunulması.4 Bu yetkiler sistemin parlamenter veya başkanlık sistemlerinden
hangisine daha yakın olduğunu belirlemektedir.
Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları
Bu teorik çerçeve ışığında yazının geri kalan
kısmında Türkiye’de başkanlık sistemi tartışmaları irdelenecektir. Türkiye’de başkanlık
ve yarı başkanlık sistemine geçiş tartışmaları
1980’li yıllarda ortaya çıkmıştır. Mart 1980’de
Tercüman Gazetesi’nin düzenlediği Anayasa
Semineri’nde ve Yeni Forum Dergisi’nin önerdiği Anayasa Projesi’nde gündeme getirilen sistem tartışmaları, 1987’de dönemin Başbakanı
Turgut Özal’ın cumhurbaşkanını halkın seçmesi
gerektiğini savunması ve anayasanın ilgili maddelerinde değişiklik talebi ile devam etmiştir.
1997’de ise dönemin Cumhurbaşkanı Süleyman
Demirel tarafından Türkiye’nin başkanlık veya
yarı başkanlık sistemine geçmesi gerektiğinin
ifade edilmesi bu dönemde sistem tartışmalarını yoğunlaştırmıştır.5 2007 yılında yapılan anayasa değişikliği ile de cumhurbaşkanının halk
4 Yazıcı, 94
5 Yazıcı, 159-165
www.bilgesam.org
3
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
tarafından seçilmesi sağlanmış; bu da sistemi
yarı başkanlık sistemine yaklaştırmıştır. Ağustos
2011 cumhurbaşkanlığı seçimleri ile Türkiye’de
ilk kez halkoyu ile seçilmiş bir cumhurbaşkanı
göreve gelmiştir. Bu durum aslında Türkiye’de
sistem tartışmalarını yeniden alevlenmesindeki
başlıca etkendir, zira halkoyu ile göreve gelmiş
bir cumhurbaşkanı ile parlamentonun seçtiği
başbakan arasında bir meşruiyet krizinin işaretleri açıkça gözlemlenmiştir. Başbakan ve cumhurbaşkanının aynı siyasi kanattan olması bu
sorunun bir krize dönüşmesini engellediyse de
başkanlık sistemi tartışmaları, 7 Haziran 2015
genel seçimlerinin temel argümanı olarak gündemin ilk sıralarında yer tutmuştur.
Başkanlık sistemini savunanlar belirli argümanlar ve ampirik örneklerle başkanlık sisteminin
Türkiye’nin selameti için daha uygun bir sistem
olduğunu vurgulamaktadırlar. Bu bağlamda,
bu tartışmalar ve ampirik örnekler incelenerek
Türkiye’nin sosyal ve siyasal yapısının başkanlık sistemi için elverişli olup olmadığını değerlendirmek önem kazanmaktadır.
Öncelikle başkanlık sistemini savunanların başlıca argümanı ülkede ekonomik ve siyasi istikrarın ancak ve ancak başkanlık sistemi ile garantiye alınacağı yönündedir. Sistem savunucularına
göre parlamenter sistemlerde her an değişebilecek bir hükümet yapısı olduğundan dolayı yürütmenin istikrarının sağlanması hayli güçtür. Bu
yaklaşım, Türkiye’de uzun süreli koalisyonları
besleyecek bir siyasi kültürün olmadığını da savunarak koalisyonların kısa süreli ve uzlaşıdan
yoksun olacağını varsaymaktadır. Haliyle, başkanlık sistemi savunucuları yürütme gücünün
halkın oyu ile sabit bir süre için göreve gelen bir
devlet başkanı tarafından kullanılmasının eko-
Sayfa
nomik ve siyasi istikrarı sağlayan başat unsur
olarak öne sürmektirler. Oysa başkanlık sistemindeki sabit görev süresinin bir sistem krizine
yol açabileceği olasılığı göz ardı edilmektedir.
Başkan oldukça istisnai bir durum olan “suçlama” (impeachment) dışında görevden alınamaz.
Hastalık dolayısıyla iş göremez hale gelen veya
meşruiyetini yitiren bir başkanın görevden alınamaması ciddi bir otorite sorununa yol açabilir
ve hatta bu sorun bir rejim krizine dönüşebilir.
Üstelik başkanın vefatı veya sağlık sorunu durumunda yerine geçecek başkan yardımcısının
seçilen başkan kadar yeterli olması veya halkın
desteğini alabilmesi zordur. Zira seçmenin başkandan ziyade ekibini dikkate alarak oy vermesi
oldukça düşük bir olasılıktır. Venezuela’da Başkan Carlos Andres Peres ve Brezilya’da Başkan
Fernando Collar’ın döneminde yaşanan krizler
veya Arjantin’de başkan Peron’un 1974’te ölümünden sonra yerine gelen başkan yardımcısı olan eşi Maria Estela Martines de Peron’un
meşruiyet sorunu yaşaması ve 1976 darbesiyle
iktidardan düşürülmesi başkanlık sisteminde sabit görev süresinin yarattığı problemlere örnek
olarak gösterilebilir.6
Yürütmenin istikrarı meselesinin daha genel anlamda siyasi bir istikrar olarak yorumlanması
hayli problemli bir yaklaşımdır. Başkanlık sisteminde yürütme organı tamamen başkanın tercihleri doğrultusunda oluşturulduğundan yürütme
içerisindeki uyum parlamenter sistemlere göre
daha kuvvetlidir ancak başkanlık sisteminde de
yürütme; yasama organının çıkaracağı kanunlara ve kabul edeceği bütçeye bağlıdır. Başkanla
parlamento çoğunluğunun farklı siyasi eğilimlerde olduğu durumlarda bunun istikrardan zi6 Yazıcı, 44-50
www.bilgesam.org
4
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
yade yönetimde istikrarsızlığa sebep olması
mümkündür. Üstelik başkanlık sistemleri rejim
krizlerini çözecek anayasal mekanizmalardan
yoksundur. Bu durum Latin Amerika ülkelerinde anayasal krizlere ve askeri darbelerle demokrasinin kesintiye uğramasına da sebep olmuştur.
Ampirik veriler, başkanlık sisteminde demokrasinin kesintiye uğraması ihtimalinin parlamenter
sistemlere göre daha kuvvetli olduğunu göstermektedir.7
“ Ampirik veriler, başkanlık sisteminde demokrasinin kesintiye uğraması ihtimalinin
parlamenter sistemlere göre daha kuvvetli
olduğunu göstermektedir.”
Öte yandan, yasama ve yürütme organlarının
her ikisinin de halkoyu ile seçilmesi başkanlık
sistemlerinde Juan Linz’in ifadesiyle “çift meşruiyet” sorununa yol açmaktadır. Her iki organın
da demokratik meşruiyet iddiası haklıdır ve herhangi bir uyuşmazlık konusunda hangi organın
daha “meşru” olduğu konusunda bir düzenleme
hayli güçtür. Anayasal sınırlar ise çoğu zaman bu
meşruiyet karmaşasını çözmek için yetersiz kalmaktadır. Türkiye’de de cumhurbaşkanının halkoyu ile seçilmesinin ardından böyle bir meşruiyet krizi gözlemlenmektir. Cumhurbaşkanının
meşruiyetinin parlamento meşruiyetinin önüne
geçmemesi gerektiğini savunanlar cumhurbaşkanının yasal sınırlarına çekilmesi gerektiğini
ifade etse de bu sınırların kesin çizgilerinden
ve cumhurbaşkanının mı yoksa başbakanın mı
daha meşru olduğuna dair bir ölçütten söz etmek
mümkün değildir.
7 Ergun Özbudun, “Hükümet Sistemi Tartışmaları”, Yeni
Türkiye, No: 51 (2013), 207.
Sayfa
Başkanlık sistemi savunucularının bir diğer dayanak noktası ise başkanlık sistemindeki güçlü
kuvvetler ayrılığı ilkesidir. Başkanlık sisteminde
yasama ve yürütme organlarının birbirlerinden
bağımsız olmaları ve birbirini feshedecek mekanizmalardan yoksun olmalarının demokrasinin yerleşikleştirilmesine önemli ölçüde katkıda
bulunabileceği varsayılmaktadır. Oysa ampirik
örnekler, demokrasinin yerleşikleşmesini doğrudan doğruya hükümet sistemi ile ilişkilendirilmesinin sağlıklı bir değerlendirme olmayacağını göstermektedir. Tarihsel, sosyal, siyasal
ve ekonomik konjonktüre bağlı olarak ülkelerin
demokrasi deneyimleri de farklılaşabilmektedir.
Üstelik hangi hükümet sistemi olursa olsun frendenge mekanizmalarının yoksunluğu, anayasal
düzenlemelerdeki problemler, seçim sistemlerindeki sıkıntılar da demokrasinin yerleşikleştirilmesini etkilemektedir. Haliyle salt hükümet
sistemleri üzerinden demokrasi tartışması yapmak oldukça eksik bir analitik çerçeve çizecektir.
“ Başkanlık sistemlerinin belirgin özellik-
lerinden biri de sistemin “kazananın her
şeyi aldığı sıfır-toplamlı oyun” olmasıdır.
Başkanlık sistemlerinde kaybeden tarafın
siyasetten dışlanmışlığı söz konusu olabilmektedir, zira kaybeden aday parlamenter
sistemlerde olduğu gibi muhalefet sıralarında mücadele etmek gibi bir hakka sahip
değildir.”
Başkanlık sistemlerinin belirgin özelliklerinden
biri de sistemin “kazananın her şeyi aldığı sıfırtoplamlı oyun” olmasıdır. Başkanlık sistemlerinde kaybeden tarafın siyasetten dışlanmışlığı
söz konusu olabilmektedir, zira kaybeden aday
www.bilgesam.org
5
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
Sayfa
parlamenter sistemlerde olduğu gibi muhalefet
sıralarında mücadele etmek gibi bir hakka sahip değildir. Üstelik kaybeden adayın partisinde kalması veya bir sonraki seçimde tekrar aday
olabilmesi olasılığı da hayli düşüktür. Bu bağlamda, Türkiye gibi siyasal bölünmelerin ve toplumsal kutuplaşmanın keskin olduğu ortamlarda
azınlıkta kalanların siyasal temsile sahip olamamasına sebep olacaktır. Bu da zaten var olan
toplumsal kutuplaşmayı daha da pekiştirecek bir
mekanizmadır.
duğu ve başkanın partisinin yasama organında
çoğunluğa sahip olduğu durumlarda sistemin tıkanma ve kilitlenmesi olasılığı artacaktır. Yasama ve yürütme arasında meydana gelebilecek bu
kilitlenmeleri önleyecek anayasal mekanizmaların yoksunluğu da Latin Amerika ülkelerinde olduğu gibi başkanların çoğu zaman yasama organının devre dışı bırakarak ülkeyi kararnamelerle
yönetmesine yol açmaktadır.10 Bu tür rejimleri
Guillermo O’Donnel “delegasyoncu demokrasiler” (delegative democracy) olarak adlandırıyor.
Türkiye’de başkanlık sistemi tartışılırken sık
sık Amerika Birleşik Devletleri’ne (ABD) atıf
yapılmaktadır ve ABD’deki yerleşik demokrasi
kültürünün başkanlık sisteminin doğal bir sonucu olduğu varsayılmaktadır. ABD’deki yargı
bağımsızlığı ve Kongre’nin yürütme organı karşısındaki bağımsız konumu ve etkin denetimi
başkanlık sistemi savunucuları tarafından sıklıkla vurgulanmaktadır. Oysa Ergun Özbudun’un
da ifade ettiği gibi, ABD’deki durum hükümet
sisteminden ziyade Amerikan siyasi rejiminin
ve özellikle siyasi partilerinin kendilerine özgü
nitelikleri sonucudur. Özbudun’a göre ABD’de
her iki parti de katı ideolojik çizgilere sahip değildir ve geniş koalisyonlardan oluşur, adayların
da ön-seçim ile belirlenmesi Kongre üyelerini
başkan karşısında bağımsız kılmaktadır.8 Ersin
Kalaycıoğlu ise ABD’deki güçlü fren-denge
mekanizmalarına atıfta bulunarak ABD rejiminin başkanlık rejiminden ziyade fren ve denge
demokrasisi olarak adlandırmanın daha doğru
olacağını ileri sürmektedir.9
Başkanlık sistemi savunucuları, Türkiye’deki lider odaklı siyaset anlayışına ve ülkenin monarşik
geçmişine atıfta bulunarak sistemin Türkiye’nin
siyasal geleneğine daha uygun olduğunu savunmaktadırlar. Bu kültürelci okuma Türkiye’de
demokrasi tartışmaları bakımından hayli problemlidir, zira zaten otoriter eğilimleri olan bir
siyasal geleneği çoğulcu demokrasi anlayışı ile
törpülemek yerine bu eğilimi güçlendirecek bir
başkanlık modeli üzerinde durulmaktadır.
Buna karşın, ideolojik ayrışmaların güçlü ol8 Ibid, 209
9 Ersin Kalaycıoğlu, “Türkiye’nin Yeni Siyasal Rejim
Arayışı”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 219.
Başkanlık sisteminin salt bir demokratikleşme
ve istikrar modeli olarak öne sürüldüğü ve temel
örnek olarak ABD’deki başkanlık rejiminin ön
plana çıkarıldığı sistem tartışmaları hayli kısır
bir döngüde sürmektedir. Oysa demokrasinin
sıklıkla kesintiye uğradığı ve istikrarsız yönetimlerin hâkim olduğu Latin Amerika ülkeleri de
başkanlık rejimi ile yönetilmektedir. Yine Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra kurulan
devletlerde de başkanlık rejimlerine rastlamaktayız. Örneğin Azerbaycan ve Kazakistan’da
güçlü yürütme yetkileriyle donatılmış devlet
başkanlarının varlığı söz konusudur. Kurumsal
anlamda parlamentonun da varlığıyla bir yarı
başkanlık özelliği gösterseler de bu ülkelerde
10 Özbudun, 207
www.bilgesam.org
6
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
sistem de facto otoriter başkanlık rejimleri olarak hüküm sürmektedir.
7 Haziran Sonrası Başkanlık Sistemini
Yeniden Düşünmek
Türkiye’de 7 Haziran 2015 seçimleri öncesinde
seçim kampanyalarının ağırlıklı gündemi haline
gelen başkanlık sistemi tartışmaları seçim sonrası dönemde gündemdeki etkisini yitirmiş gibi
görünse de hükümet sistemi tartışmalarının önümüzdeki günlerde yeniden başlaması olasılığı
kuvvetlidir. Bu noktada başkanlık sistemi tartışmaları iki şekilde gündeme gelebilir:
1) Yeni anayasa tartışmaları çerçevesinde
oluşturulacak de jure (yasal) bir başkanlık
sistemi
2) Mevcut durumun korunup, cumhurbaşkanının anayasadaki boşlukları değerlendirerek ve anayasal düzeni zorlayarak yürütme
üzerindeki etkisini artıracağı de facto (fiili)
bir başkanlık sistemi
7 Haziran seçimleri sonucunda Adalet ve Kalkınma Partisi (Ak Parti) % 40,66 oy oranı ile
mecliste 258 sandalyeye sahip olurken Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) % 25,13 ile 132, Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) % 16,45 ile 80 ve
Halkların Demokratik Partisi (HDP) %12,96 ile
80 sandalye almaya hak kazanmıştır. Bu dağılım
sonucunda hiçbir parti tek başına hükümet kurabilecek çoğunluğa ulaşamadığından “koalisyon
hükümeti” olasılıkları tartışılmaya başlanmıştır. Bu bağlamda, partilerin sunduğu koalisyon
ilkeleri ve yapılacak koalisyon pazarlıkları yeni
kurulacak hükümeti belirleyecek temel etken
olacaktır. Özellikle bir önceki dönemin muhalefet partilerinin (CHP, HDP, MHP) gerek seçim
Sayfa
meydanlarında gerekse koalisyon ilkeleri çerçevesinde başkanlık rejimine açıkça karşı çıktığı
görülmektedir. Başkanlık sistemini destekleyen
Ak Parti’nin ise yeni dönemde nasıl bir pozisyon alacağı koalisyon tartışmaları ve sonrasında
kurulacak olası koalisyon hükümetinin ilkeleri
çerçevesinde yeniden belirlenebilir.
HDP seçim kampanyasında başkanlık sistemine
açık bir şekilde karşı duruşuyla ön plana çıkarken, parti seçim sonrasında da seçim kampanyalarındaki ilkelerini koruyacağı açıklamasını
yapmıştır. Öte yandan, CHP ve MHP’nin sunduğu koalisyon ilkelerinde de “cumhurbaşkanının anayasal sınırlarına çekilmesi” maddesi
dikkat çekmektedir. Öyle görünüyor ki yeni dönemde cumhurbaşkanının rolü ve sistem tartışmaları hem koalisyonu hem de olası koalisyon
hükümetinin işleyişini şekillendirecek etmenlerden biri haline gelecektir. Türkiye’de uzun
yıllardır gündemde olan ve yine bazı partilerin
seçim vaadi olarak sunduğu “yeni anayasa”;
yeni hükümetin de gündeme alacağı belli başlı
konulardan biri olacaktır. Haliyle yeni Anayasa
tartışmaları çerçevesinde Türkiye’de hükümet
sisteminin akıbeti de masaya yatırılacaktır. Bu
konuda mecliste ortak bir mutabakata varılması
söz konusu olursa başkanlık sistemi Türkiye’nin
hükümet sistemi olarak anayasal bir geçerlilik
kazanabilir.
Anayasal bir zeminde uygulanacak de jure (yasal) bir başkanlık sisteminin Türkiye için neden
uygun olmadığını bir önceki bölümde teorik ve
ampirik tartışmalar çerçevesinde irdelenmişti.
Ancak başkanlık sisteminin de facto (fiili) bir
uygulaması da sayılabilecek cumhurbaşkanının
anayasal düzeni zorlayarak yürütme üzerindeki
etkinliğini artırabileceği bir durumun yaratacağı
www.bilgesam.org
7
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
olumsuz etkilerin Türkiye’nin siyasi ve ekonomik istikrarı için oldukça tehlikeli olduğunu da
vurgulamakta fayda vardır.
2007 yılında cumhurbaşkanını halkın seçmesi
yönünde yapılan anayasa değişikliği sonrasında, Ağustos 2014 seçimleri ile ilk kez halkın
seçtiği bir cumhurbaşkanı göreve gelmiştir. Bu
durum Türkiye’nin mevcut hükümet sistemi ile
çelişerek yönetimde çifte meşruiyet sorununun
oluşmasına sebep olmuştur. Cumhurbaşkanının
anayasanın 104. maddesinde geniş bir şekilde tanımlanan görev ve yetkilerini başbakanın
meşruiyetini zedeleyecek ölçüde kullanması
ciddi tartışmalara yol açmıştır. Cumhurbaşkanının yasama ve yürütme organı üzerinde baskı
oluşturabilmesine de imkân veren anayasal boşluk daha evvel parlamento oylamasıyla seçilen
cumhurbaşkanları tarafından sembolik çizgileri aşmayacak şekilde kullanılmaktaydı. Fakat
anayasada tanımlanan görev ve yetkilerde bir
değişiklik yapılmamasına rağmen halkoyu ile
göreve gelen cumhurbaşkanı yasama organı
karşısında ayrı bir iktidar ve meşruiyet kazanmıştır.
Cumhurbaşkanının yasama organına müdahalesinin önünü açan yetkilerini şu şekilde ifade
edebiliriz:
• Yasaları yeniden görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne geri göndermek,
• Anayasa değişikliklerine ilişkin yasaları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak,
• Yasaların, kanun hükmündeki kararnamelerin (KHK), Türkiye Büyük Millet
Sayfa
Meclisi İçtüzüğü’nün, tümünün ya da belirli kurallarının Anayasa’ya biçim ya da esas
yönünden aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesi’nde iptal davası açmak,
• Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek.11
Cumhurbaşkanının yürütme organı üzerinde etkinliğini artırmasına fırsat verebilecek
yetkileri ise şu şekilde sıralayabiliriz:
• Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek,
• Başbakanın önerisi üzerine bakanları
atamak ve görevlerine son vermek,
• Gerekli gördüğünde Bakanlar Kurulu’na
başkanlık etmek ya da Bakanlar Kurulu’nu
başkanlığı altında toplantıya çağırmak,
• Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim ya da olağanüstü
hal ilan etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak.12
Anayasada tanımlanan bu görev ve yetkilerle ilgili teamüllere riayet etmeyerek ve anayasanın
sınırlarını zorlayarak parlamentoya müdahale
edebilecek güçlü bir cumhurbaşkanının varlığı, yarattığı çifte meşruiyet meselesi açısından
hayli problemlidir. Örneğin, cumhurbaşkanının
hükümet ile uyum içinde olmaması durumunda
hükümet ile cumhurbaşkanı arasındaki gerilim
siyasi istikrarı zedeleyebilir. Üstelik olağanüstü
dönemlerde KHK çıkarabilme yetkisinin yanı
sıra olağan dönemdeki KHK imzalama yetkisi
11 http://www.tccb.gov.tr/sayfa/cumhurbaskanligi/gorev_yetki/
12 http://www.tccb.gov.tr/sayfa/cumhurbaskanligi/gorev_yetki/
www.bilgesam.org
8
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
Sayfa
cumhurbaşkanının KHK’ları imzalamayarak bu
gücü bir veto aracı olarak kullanmasına imkân
vermektedir.13
kilde de facto (fiili) bir başkanlık sistemi uygulamasında mecliste siyasi bir krizin çıkabilme
olasılığını artırmaktadır.
Ağustos 2014 cumhurbaşkanlığı seçimleri ile
Haziran 2015 genel seçimleri arasındaki süreçte
Türkiye’de cumhurbaşkanı ve hükümetin aynı
siyasi kanadı temsil ettiği, her iki taraf arasında ciddi görüş ayrılıklarının bulunmadığı ve
cumhurbaşkanının iktidar partisi üzerindeki
etkisinin devam ettiği bir siyasi tablo hâkimdi.
Haliyle, cumhurbaşkanının sık sık halkoyu ile
seçilmesine atıfta bulunarak anayasal haklarını
en geniş düzeyde kullanacağını ifade etmesi ve
meşruiyet vurgusu yapması bu tabloda çok ciddi bir siyasi krize neden olmadı.
Uygulanacak bir de facto başkanlık sisteminin
yasal bir düzenlemeye tabii olmaması da hayli
önemli bir sorundur, zira yasal sınırların aşılması siyasi partiler ve seçim yasasına müdahaleyi artıracaktır. Siyasi alanda tümüyle ağırlığını
hissettiren ve yasama, yürütme ve yargı organlarının işleyişini etkilemeye yönelik girişimlerde bulunacak bir cumhurbaşkanının varlığı
özellikle denge denetleme mekanizmalarının
eksikliğinde ülkede otoriter bir yönetimin ku-
Teamüllerin dışına çıkılarak olağan dönemde
cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulu’nu toplamasının bir çifte meşruiyet krizi yaşatabileceği ifade edildiyse de cumhurbaşkanının hükümetteki parti üzerindeki etkisi ve parti ile olan
organik bağları sebebiyle açık bir siyasi kriz
yaşanmadı. Cumhurbaşkanının partinin milletvekili adaylarının belirlenmesinde ve parti içi
dengelerin kurulmasında da hâlâ aktif olarak rol
aldığı da bilinmektedir. Ancak, 7 Haziran sonrası oluşan siyasi denklemde cumhurbaşkanının
bu tür hamleleri dengeleri alt üst edebilecek ve
ciddi sorunlar çıkarabilecek yöndedir, çünkü Ak
Parti ile kurulacak olası bir koalisyon hükümetinde diğer ortağın (veya ortakların) bu tabloya
itiraz edeceği aşikârdır. CHP, HDP ve MHP’nin
cumhurbaşkanının yasal sınırlarına çekilmesi
gerektiğine olan vurguları ve başkanlık sistemine açıkça karşı olduklarına dair ifadeleri bu şe13 Fatih Özkul, “2007 Anayasa Değişikliği Sonrası
Benimsediğimiz Hükümet Sisteminin Niteliği, Ülkemizde Uygulanabilirliği ve Başkanlık Sistemi Önerileri Üzerine Bir İnceleme”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 558.
rulmasına zemin hazırlayacaktır.
“ Siyasi alanda tümüyle ağırlığını hissetti-
ren ve yasama, yürütme ve yargı organlarının işleyişini etkilemeye yönelik girişimlerde bulunacak bir cumhurbaşkanının varlığı
özellikle denge denetleme mekanizmalarının eksikliğinde ülkede otoriter bir yönetimin kurulmasına zemin hazırlayacaktır.”
Bu de facto başkanlık uygulaması şu anki siyasi tablodan bağımsız olarak hükümet ve cumhurbaşkanının tamamen farklı siyasi çizgilerde
yer aldığı başka bir tabloda bugünkünden daha
derin siyasi açmazlara ve demokrasi krizlerine
sebep olabilir. Haliyle, başkanlık sisteminin
Türkiye’de demokrasinin yerleşikleştirilmesine
bir çare olamayacağı yönündeki argümana paralel olarak, cumhurbaşkanının anayasanın sınırlarını zorlayarak yürütme üzerindeki etkisini
artıracağı de facto bir başkanlık sisteminin demokrasinin ve temsil mekanizmasının yaşadığı
sorunları daha da derinleştireceğini de açıkça
ifade etmek gerekmektedir.
www.bilgesam.org
9
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
Sonuç
Tüm bu teorik ve ampirik tartışmalar ışığında
başkanlık sisteminin Türkiye’nin demokratikleşmesi ve siyasal istikrarın sağlanması adına
olmazsa olmaz bir koşul olarak öne sürülmesinin sağlam bir zemini olmadığı açıkça ortaya
koyulmaktadır. Gerek başkanlık sistemi gerekse
parlamenter sistemler tek başına demokrasinin
yaşatılması adına yeterli unsurlar değildir. Her
iki sistemde de denge denetleme mekanizmalarının güçlendirilmesi, demokratik bir anayasanın varlığı, yargı bağımsızlığının sağlanması
gibi faktörler demokrasinin sağlamlaşması adı-
Sayfa
parlamentoda gerek entelektüel düzeyde tartışmaya açılması ve siyasi polarizasyondan uzak
yapıcı bir çözüm sunulması gereklidir. Başkanlık sisteminin anayasanın sınırları zorlanarak
cumhurbaşkanın yürütme organı üzerindeki etkisini artırması suretiyle de facto olarak uygulanmasının Türkiye siyasetinde demokrasinin
yerleşikleştirilmesi adına hayli ciddi bir engel
teşkil edeceği de açıktır.
na daha ciddi bir önem teşkil etmektedir. Ayrıca
Türkiye gibi siyasi kutuplaşmanın ve ideolojik
ayrışmaların keskin olduğu, fren-denge mekanizmalarının sıkılıkla sekteye uğradığı, otoriterleşme eğilimi görülen bir ülkede başkanlık
sisteminin demokrasinin sekteye uğratacak bir
zemin yaratması mümkün üstelik uzun yıllardan beri yerleştirilmeye çalışılan parlamenter
deneyimi ortadan kaldırmayı gerektirecek olağanüstü bir durum da söz konusu değildir. Haliyle Türkiye’de demokrasi sorunlarına çare
olarak bu sorunları daha da derinleştirebilecek,
başkana geniş yetkiler veren bir başkanlık sisteminden ziyade parlamenter sistemin yaşadığı
krizleri önleyecek sistem içi düzenlemelerin yapılmasına odaklanmak daha yerinde bir yaklaşım olacaktır.
Öte yandan 7 Haziran Genel Seçimleri sonrasında oluşan siyasi tablo başkanlık sisteminin
farklı şekillerde yeniden gündeme gelebileceğine ve yeni anayasa tartışmalarının başlıca
konularından birisi olabileceğine dair işaretler
barındırmaktadır. Bu noktada başkanlık sisteminin Türkiye’ye uygulanabilirliğinin gerek
www.bilgesam.org
10
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
Sayfa
BİLGESAM Hakkında
BİLGESAM, Türkiye’nin önde gelen düşünce kuruluşlarından biri olarak 2008 yılında kurulmuştur.
Kar amacı gütmeyen bağımsız bir sivil toplum kuruluşu olarak BİLGESAM; Türkiye’deki saygın
akademisyenler, emekli generaller ve diplomatların katkıları ile çalışmalarını yürütmektedir. Ulusal
ve uluslararası gündemi yakından takip eden BİLGESAM, araştırmalarını Türkiye’nin milli problemleri, dış politika ve güvenlik stratejileri, komşu ülkelerle ilişkiler ve gelişmeler üzerine yoğunlaştırmaktadır. BİLGESAM, Türkiye’de kamuoyuna ve karar alıcılara yerel, bölgesel ve küresel düzeydeki
gelişmelere ilişkin siyasal seçenek ve tavsiyeler sunmaktadır.
Doç. Dr. Atilla SANDIKLI
Atilla Sandıklı 1957 yılında İzmir’de doğdu. 1976 yılında (İzmir) Atatürk Lisesi’nden mezun olduktan sonra Kara Harp Okulu’na girdi. Sırasıyla Kara Harp Okulu, Kara Harp Akademisi ve Silahlı
Kuvvetler Akademisi’nde eğitimine devam etti. İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Uluslararası
İlişkiler Bölümü’nde ve Marmara Üniversitesi Avrupa Topluluğu Enstitüsü’nde doktora derslerine
iştirak etti. İstanbul Üniversitesi Atatürk İlkeleri ve İnkılap Tarihi Enstitüsü’nde doktora eğitimini tamamladı. 2010’da Uluslararası İlişkiler ve Avrupa Birliği Anabilim dalında doçent oldu. Türk Silahlı
Kuvvetleri’nin çeşitli kademelerinde karargâh subayı ve komutan olarak görev yaptı. Türkiye’nin akil
adamlarını bir platform içinde bir araya getirmek maksadıyla Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar
Merkezi’ni (BİLGESAM) kurdu. BİLGESAM başkanlığı görevini sürdüren Sandıklı, aynı zamanda
Haliç Üniversitesi’nde Uluslararası İlişkiler bölümünde öğretim üyesidir.
Seren Selvin KORKMAZ
Boğaziçi Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler bölümü mezunudur ve aynı bölümde
yüksek lisans eğitimine devam etmektedir. Bilge Adamlar Stratejik Araştırma Merkezi’nde (BİLGESAM) araştırma asistanı olarak görev yapan Korkmaz aynı zamanda Avusturya merkezli Avrupa
Siyasal ve Sosyal Araştırmalar Enstitüsü (PS:EUROPE) akademik koordinatörlüğünü yürütmektedir. Başlıca araştırma alanları; ekonomi politik, sosyal dışlanma politikaları, kimlik politikaları,
Türkiye’de azınlıklar ve toplumsal hafızadır. Çeşitli sivil toplum kuruluşlarında aktif olarak görev
alan Korkmaz, Avusturya’daki Türkiye vatandaşlarının entegrasyon sürecine yönelik çalışmalara
katkıda bulunmaktadır. Korkmaz, Avusturya ve Türkiye’de yayımlanan çeşitli dergilerde editörlük
yapmaktadır.
www.bilgesam.org
11
Download