Kurumlar ve Regulasyon

Kurumlar ve Regülasyon
Kutluşad Seferoğlu
Cemre Demirel
Ece Adıgüzel
Giriş
• 1980’li yıllarda çoğu ülkenin idari yapısında
düzenleyici kurumlar ya da diğer bir ifadeyle
Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) yoğun bir
biçimde yer almaya başlamıştır.
Düzenleyici kurumların artmasının
nedenleri:
•
1980’lerden sonra gerek Avrupa’da
gerekse Türkiye’deki özelleştirme
uygulamaları ile regülasyon ihtiyacı
daha çok hissedilmeye başlamış ve
BİO’lar ile özelleştirme sonrası oluşan
problemler aşılmaya çalışılmıştır.
Merkezi planlamayı terk eden ülkeler
de özelleştirmeyle karşı karşıya
kalmışlar ve aynı şekilde bu ülkelerde
de regülasyon kurumlarına ihtiyaç
ortaya çıkmıştır.
•
Teknolojinin katkısıyla hızla gelişen ve
uzmanlaşmayı gerektiren
telekomünikasyon, enerji, finans,
rekabet gibi alanlarda siyasal
iktidarların ve ekonomik baskı
gruplarının olumsuz etkilerinden uzak
olarak faaliyetlerin sürdürülmesi için
regülasyon kurumları
oluşturulmuştur.
Bu kurumların bahsedilen alanlarda
izin verme, kural koyma, izleme,
yaptırım uygulama, kamuoyunu
bilgilendirme, bilgi isteme, araştırma
ve geliştirme faaliyetlerinde bulunma,
anlaşmazlıkları çözme hususlarında
görev ve yetkileri bulunmaktadır.
REGÜLASYON KAVRAMI
• İktisat bilimi açısından regülasyon:
Finansal piyasalarda, altyapı hizmetlerinde,
rekabet, ulaşım gibi alanlarda piyasaların etkin
ve verimli şekilde çalışmalarını sağlayan ve
devletin nereye, ne zaman ve ne şekilde
müdahale edeceğini ortaya koyan uygulamalar
bütünüdür.
• İktisadi regülasyon ilk defa 1870’lerde ABD'de
yapılmaya başlanmıştır.
• Fiyat, ücret, piyasaya giriş veya çıkış, teşvik,
rekabet gibi alanlarda yapılan düzenlemeler
iktisadi regülasyon olarak değerlendirilmektedir.
Bu anlamda ekonomik verimliliğin sağlanması,
rekabetin ve teknolojik yeniliğin önündeki
engellerin kaldırılması, verimliliği teşvik eden
düzenlemelerin yapılması, piyasalarla ilgili
düzenleyici bir çerçevenin oluşturulması İktisadi
Regülasyon kapsamında değerlendirilmektedir.
REGÜLASYONUN HEDEFLERİ
• Joskow’a göre regülasyonun temel hedefleri
şunlardır:
1. Mal ve hizmetlerin tüketiciler arasında etkin
dağılımını sağlamak ve bu konuda sektörde hakim
konumda bulunan firmaların bu etkinliğe zarar
verecek faaliyetlerini engellemek
2. Maliyet etkinliği sağlamak, yani mal ve hizmet
üreten firmaların en düşük maliyetle faaliyetlerini
sürdürmelerini sağlamak
• İki temel hedefe toplumun geniş kesimini
ilgilendiren hedefler de eklenebilir:
• Üretilen mal ve hizmetlerin maliyetlerini
karşılamasa dahi, yine de ülkenin her tarafına
ulaşmasını sağlamaya çalışmak
• Hakim durumdaki mal ve hizmet üreten
firmaların aşırı kar elde etmelerine engel
olmak ve böylece tüketicileri yüksek fiyatlara
karşı korumak
BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN GENEL
ÖZELLİKLERİ
• Genel yönetim yapısı içinde yer alırlar, ancak
bu yapının içinde özerklik tanınarak
piyasaların, özgürlüklerin korunmasına
çalışılmaktadır. BİO’ların hukuk düzeni
içerisindeki yeri sahip oldukları iki temel
özellikle açıklanabilir. Birincisi, faaliyet
gösterdikleri alanlarla ilgili karar alma ve
bunları uygulama yetkisine sahip olmaları;
ikincisi ise, kuruluş kanunlarıyla kendilerine
tüzel kişilik tanınmasıdır.
• Kurumsal oluşum ve işleyişleri yasa ile
belirlenmektedir.
• Merkezi idarenin hiyerarşik yapısından ayrılmış
olmalarına karşılık devletin gözetimi dışında
değildirler.
• Diğer kamu kurum/kuruluşlarına göre özerk
bir yapıya sahiptirler fakat düzenleme yetkileri
kendilerine tanınan özerkliğin yasal sınırları
içerisinde geçerlidir.
• Kamusal yaşamın duyarlı alanlarında faaliyet
gösterirler. (Bir faaliyetin organizasyonu,
düzenlemesi ve denetimi vb.)
• Eylem ve işlemleri yargısal denetime tabidir.
• Gelir elde etme ve bunları harcama konusunda
yani mali yönden diğer kurum/kuruluşlara
göre daha serbest hareket edebilirler.
• OECD, 1997’de aldığı “düzenleyici devlet” (regulatory state)
modelini teşvik etmeye başlamıştır.
• OECD, düzenleyici devleti; “devlet tarafından yönetilen bir
ekonomiden, piyasa ve sivil toplum tarafından yönlendirilen,
yenilikçi ve girişimci bir ekonomiye geçiş süreci” şeklinde
tanımlamıştır.
• Bu geçiş sürecinin en önemli aktörü “Bağımsız Düzenleyici
Kurumlar”dır veya diğer adıyla “Bağımsız İdari Otoriteler”.
• BİO’lar ilgili oldukları alanlarda geniş yetkilere sahiplerdir, birnevi
özerk bir yapıları vardır.
• SPK, Rekabet Kurumu, RTÜK ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu;
Türkiye’deki BİO’lara örnektir.
• BİO’lar serbest piyasa ekonomisinin düzenli işlemesini sağlamak için
oluşturulmuştur. Bunlar genellikle sermaye piyasası, rekabet ve
bankacılık alanlarında faaliyet gösterirler. Ayrıca telekomünikasyon
ve enerji sektörlerinde faaliyet gösteren BİO’lar da bu guruba dahil
edilebilir. Ülkemizdeki BİO’ların büyük bir çoğunluğu bu niteliktedir.
SPK ve BDDK bu grup içinde yer almaktadır.
• Hükümetin BİO’lara müdahale etmesi işlem maliyetini ve
bürokrasi maliyetini arttırır, güvensiz taahhüte yol açar.
• Hükümetin ve BİO’ların uyumu ise işlem maliyetlerinin
azalmasını ve güvenli taahhütün oluşmasını sağlar.
• Hükümet, işlem maliyetlerinin düşmesi ve güvenli taahhüt
oluşturma amacıyla düzenleyici güçlerini BİO’lara verir. Fakat
seçimle başa gelen bir hükümetin yetkilerini, BİO gibi bağımsız
ve yönetici kadrosu seçimle oluşturulmayan özerk yapılara
vermesi tartışılan bir konudur.
• Bu yetkilendirmenin diğer amaçları şunlardır: Kamu yararı,
esneklik, istikrar, şeffaflık vs.
• Türkiye de geleneksel düzenleyici kurum yapısını değiştirerek
BİO’lar oluşturdu, fakat Türkiye’deki bağımsız regülasyon
süreci; işlem maliyetleri ve güvenilir taahhüt açısından
çelişkilidir.
Türkiye’de BİO’lara geçiş sürecindeki sıkıntılar
• Türkiye 1980’lerden itibaren geleneksel devlet yapısını terk
ederek daha liberal bir piyasa ekonomisine ve
kurumsallaşmaya yöneldi, fakat bu durum rantçı bir toplumun
oluşmasına ve kamu fonlarının belirli gruplara akmasına sebep
oldu.
• Türkiye yine de IMF’nin teşviği ve 2002’de AKP’nin
seçilmesiyle bu liberal yapısını ve BİO’lara geçişi sürdürdü.
• Türkiye’deki BİO’ların en büyük sorunlarından birisi anayasa
tarafından korunmuyor olmaları ve yasal belirsizlikleridir. Yani
BİO’ların regülasyon yapısı içindeki yerleri net değildir.
• Ayrıca Türkiye’de BİO’ların bağımsızlığı da şüphelidir. 2011’de
çıkan yasalar ile başbakan, tüm işlemler ve faaliyetler üzerinde
bir otorite hâline gelmiştir, bu durum BİO’ları da
kapsamaktadır.
• BİO’ların yasal yapısının net olmaması, sorumluluk alanlarının ne
olduğunu da muallakta bırakır.
• Örneğin 2002’de çıkarılan yasaya göre BİO’lar meclise her sene
rapor vermek zorundadırlar, fakat bu raporun kapsamı net değildir.
• Türkiye’de bürokrasinin maliyeti giderek yükselmektedir. Genel
olarak bakıldığında 2001 yılından 2006 yılına kadar azalan bütçe
açığı bu tarihten itibaren tekrar artmaya başlamış ve kamudaki
borçlanma gereği de buna paralel olarak artmıştır (Hazine
Kontrolörleri Derneği İnternet Sitesi, 2011). Kamu mali yönetim
açısından oldukça olumlu şeyler (kamu net borç stokunun önemli
ölçüde azalmış olması gibi) söylemek mümkün iken bürokrasinin
artan maliyetleri açısından aynı şeyi söylemek zor görünmektedir.
• Türkiye’deki BİO’ların bir diğer sorunu, hükümet politikası ile olan
uyumsuzluk nedeniyle yetkilerinin kısıtlanmasıdır.
• Şimdi Türkiye’deki sekiz BİO’nun (SPK, RK, EPDK, TAPDK, BDDK,
EPDK,KİK, BTİK) 2006 yılından başlamak üzere 2011 yılına kadar yıllık
toplam bütçelerini inceleyerek bir inceleme yapacağız:
• Görüldüğü gibi araştırmaya dahil edilen BDK’ların
bütçeleri 2010 yılına kadar GSYİH’daki payları yıllara
göre artış göstermiştir. 2010 yılından itibaren BDK’ların
bütçelerindeki bu düşüşün nedeninin altında AKP
hükümetlerinin bu kurulların sözde özerkliğinden ve
varlıklarından rahatsız olması ve sürekli bu kurullar
hakkında şikayette bulunması yatabilir. Başbakan’ın bu
kurulların her zaman faydalı olmayacağını vurgulaması,
”Bağımsız Bazı Kurullar faydalı değil.” diye şikayetçi
olması, Ali Babacan’ın bu kurulların yetkilerinin gözden
geçirilmesi gerektiğini vurgulaması, “kantarın topuzu
kaçtı” diyerek bu kurulların bazı yetkilerinin hükümete
devredilmesi gerektiğini dile getirmesi ve “Üst kurullar
biz istediğimiz için bağımsızlar istersek kapatırız”demesi
ve M. Şahin’in “Üst kurullar zorlamayla oluştu” diyerek
yakınması tablolar ve grafikteki bütçe azalışını açıklar
niteliktedir.
• Türkiye’deki büyük bürokratik yapıların
(İçişleri, Milli Eğitim, Sağlık) bütçelerinde de
(bakanlıkların toplam bütçeleri ve GSYİH
Oranları) artış tespit edilmiştir.
• Türkiye’de işlem maliyetlerinin artmasının sebebi BİO’lara
geçiş sürecindeki başarısızlık ve BİO’lara tayin edilmesi
gereken yetkilerin tekrardan devlette toplanması olabilir.
• Türkiye’de BİO’lara devlet müdahalesi arttıkça, işlem
maliyetleri de artmıştır.
• Türkiye’deki regülasyon sürecinin incelenmesi adına bir diğer
örnek de enerji endüstrisidir.
• Enerji, 2002 seçimlerinden önce AKP’nin en çok vaatte
bulunduğu sektörlerden biriydi. Enerji konusunda liberal bir
tutum izleyeceğini söylüyordu, fakat 2007’deki başarılı
seçimlerin de etkisiyle Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
yerine Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na daha aktif bir
görev verdi.
• Bu durumun altında yatan sebepler enerji alanındaki
özelleştirmelerin ve EPDK’nın piyasayı idaredeki başarısızlığı
olarak gösteriliyor.
• Bu nedenlerle hükümet, global trend’in aksine daha devlet
odaklı bir enerji piyasası yaratıp, EPDK’nın yetkilerini kısıtladı.
• Bağımsız İdari Otoriteler hakkında duyulan kuşkulardan biri,
özerk bir yapıya sahip olan ve bağımsız kişiler tarafından
yönetilen bu kurumların kamu çıkarı yerine kendi
menfaatlerini düşünme riskidir. Fakat Türkiye’deki enerji
sektörünü göz önüne alırsak, aynı tehlikenin devlet eliyle idare
durumunda da söz konusu olduğunu görebiliriz. Zira AKP için
enerji sektöründe politik çıkar, kamu çıkarına üstün gelmiş
gözükmektedir.
• Devlete ait olan TETAŞ geçici bir monopoldür.
• Elektrik Piyasası Kanunu özelleştirmeyi ön plana çıkarsa da,
hükümet bunu belirsiz bir süreye ertelemiş ve TETAŞ’ı
monopol olarak korumuştur.
• Politik çıkar yüzünden TETAŞ’ın kontrolündeki elektrik
ücretlendirmesi bölgeden bölgeye farklılık göstermektedir. Bu
farklılığın altında da kaçak elektrik kullanımı yatmaktadır.
• AKP, 2005’te kaçak elektrik kullanımının en fazla olduğu 10
ilden 9’unda en yüksek oyu almayı başarmıştır.
• 2005’te kaçak elektrik kullanımının en düşük olduğu 10 ilin ise
sadece 3’ünde en yüksek oyu alabilmiştir.
• Politik çıkar yüzünden oluşan bu durumda kaçak elektrik
kullanmayan iller, kullanan illerin ücret yükünü de
sırtlamaktadır.
• Türkiye’de BİO’lara geçiş iç dinamikler tarafından değil, IMF
gibi dış dinamikler tarafından teşvik edilmiştir.
• Sonuç olarak siyasi ve hukuki ortamların elverişsizliği
nedeniyle Türkiye’de BİO’lara geçiş süreci başarısız olmuştur.
1980 SONRASI EKONOMİK GELİŞMELER VE IMF İSTİKRAR
PROGRAMLARI
• Türkiye ekonomisinin dünya mal piyasalarıyla entegre hale gelmesi 1980
dönüşümü ile başlatılmış, 1989/90’da da ulusal mali piyasaların
serbestleştirilmesi ve uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki
kontrollerin kaldırılmasıyla tamamlanmıştır. Türkiye, 1990’lı yıllarda
tamamıyla dışa açık bir makro-ekonomik uyum süreci yaşamış ve ulusal
ekonominin birikim ve büyüme ilişkileri de bu sürece uygun olarak yeniden
biçimlenmiştir.
• 1980’li yıllarda 24 Ocak 1980 İstikrar Kararları ve onu izleyen yıllarda alınan
liberalleşme politikaları izlenmeye başlandı böylece Türk ekonomisinde bir
ekonomik dönüşüm süreci başladı. Bu bağlamda IMF tarafından onaylanan
kısa vadeli istikrar önlemleriyle orta vadeli ayarlama ve liberalleşme
politikaları uygulanmaya başlandı.
• Bu kararların uygulanmaya başlanılmasıyla Türkiye’de bir dönüşüm süreci
başlatılmıştır. İthal ikameci ve içe dönük bir ekonomik yapıdan, dışa dönük
ve ihracata yönelik bir sanayileşme modeline geçilmiştir.
• Alınan kararlar sonrası yüksek bir devalüasyon yapılmış ve faiz oranları
hızla yükselmeye başlamıştır.
• Ayrıca yabancı sermaye yurtiçine çekilmeye çalışılmış ve özellikle
bankacılık alanında yabancı sermaye girişine önem verilmiştir.
•
•
1999’da yaklaşık %5 küçülen gayrı safi yurt içi hasıla (GSYİH), 2000 yılı boyunca %7.4 genişlemiş; ancak 2001
yılından itibaren negatif büyümeye geçmiştir. 2002’de %7.6 büyüyen milli gelirin artış hızının 2003’te %5.8’e
ve 2004’te %8,9’a ulaştığı görülmektedir.
2004 yılında enflasyon bir önceki yıllara kıyasla çok daha az oranda gerçekleşmiş, fiyat artışlarının yıllık
ortalaması TÜFE bazında yüzde 8,6’ya, ÜFE bazında ise yüzde 12,2’ye düşmüştür.
Faiz Ödemeleri / Vergi Gelirleri (%) Hedef ve
Geçekleşme
• IMF’ce Sağlanan Mali Desteğin Boyutları ve Kullanımı
• Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ve izleyen Niyet
Mektupları doğrudan doğruya IMF tarafından
yönlendirilmiş ve mali açıdan da desteklenmiştir. 1999
Temmuz’undan bu yana IMF tarafından yapılan mali
taahhütlerin toplamı 31.9 milyar dolar; gerçekleşen
kullanımın da 29.2 milyar dolar olduğu
hesaplanmaktadır. Türkiye’nin 1999-2003 arasında
IMF’ye toplam 8.8 milyar dolarlık anapara ve 2.2 milyar
dolarlık faiz geri ödemesinde bulunduğu göz önünde
tutulursa, söz konusu dönemde IMF kaynaklı net
kullanımının 18.2 milyar dolar olduğu görülmektedir.
• Programlara göre 2001-2002 arasında IMF’den gelen
kaynağın 11.9 milyar doları bütçe finansmanında,
Hazine’nin iç borçlanmasını karşılamakta; 7.6 milyar
doları TC Merkez Bankası rezerv desteği olarak; 1.1
milyar doları da Hazine rezervi olarak kullanılması
öngörülmüştür.
• Yine bu bağlamda, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna
Bankacılık sektörü
2001 Finansal Krizi, bankacılık sektöründe ciddi yapısal
süreçleri de beraberinde getirmiştir. Bu dönemde alınan
önlemler içerisinde batan ya da ciddi maddi zarara uğramış
olan özel sermayeli bankalar ve kamu bankalarının yeniden
yapılandırılması, regülasyonların önemli bir düzeyde bankacılık
piyasasına uygulanmış olmasıdır. Buna göre:
• (1) 2002 yılında bankacılık sektörü yeniden yapılandırma
programı,
• (2) 2004 yılında tam mevduat sigorta sisteminin
sınırlanması,
• (3) 2005 yılında kurumsal yönetim ile ilgili bankacılık
kanunu (Bu kanunun amacı, finansal piyasalarda güven ve
istikrarın sağlanmasına, kredi sisteminin etkin bir şekilde
çalışmasına, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin
korunmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir) başlıca
düzenlemeleri oluşturmaktadır.
•
•
•
•
•
Finansal açıdan yeniden yapılandırma:
Görev zararı alacaklarının tasfiyesi,
Kısa vadeli yükümlülüklerin azaltılması,
Kamu bankalarına sermaye desteği sağlanması,
Mevduat faizlerinin piyasa faizlerine uyumlu hale
getirilmesi gibi alanlarda yoğunlaşmıştır.
• Bu kapsamda, kamu bankalarının yıllardır biriken görev
zararları tasfiye edilmiş ve sermaye yapıları
güçlendirilmiştir. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu
bünyesindeki bankaların bazı kısa vadeli borçları
sıfırlanmış, yabancı para açık pozisyonları kapatılmış ve
çözümleme süreci başlatılmıştır. Özel bankaların finansal
yönden yeniden yapılandırılması kapsamında ise, yabancı
para açık pozisyonlarını kapatmak için iç borç takası
gerçekleştirilmiş ve sermaye yapılarının iyileştirilmesi için
“Banka Sermayelerini Güçlendirme Programı”
uygulanmıştır.
• Operasyonel yeniden yapılandırma kapsamında ise kamu
bankalarının şube ve personel sayısı azaltılmış, üst
yönetimleri bağımsız bir ortak yönetim kuruluna
• Finansal yeniden yapılandırma ile, kriz yıllarına
göre, bankaların sermaye yapıları
güçlendirilmiş, aktif kalitesi iyileşmiş, karlılığı
artmış, finansal riskliliği (likidite, faiz ve kur
riskleri) önemli ölçüde azaltılmıştır.
• Bununla birlikte, bankacılık sektörü diğer
gerçekleşen krizlere oranla 2008 yılındaki
küresel finansal krizden çok daha az
etkilenmiştir. Bu da son reformların
düzenleyici etkilerinin bankalar üzerindeki