İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan

advertisement
İkinci Bölüm
İdari Teşkilata Hakim Olan
Temel İlkeler
Hedefler
Bu üniteyi çalıştıktan sonra;
o Merkezden yönetim ilkesi tanımlanacak, bu ilkenin özellikleri, yararları ve
sakıncaları öğrenilecek.
o Yetki genişliği ilkesi öğrenilecek
o Yerinden yönetim ilkesi tanımlanacak, bu ilkenin özellikleri, çeşitleri,
yararları ve sakıncaları öğrenilecek.
o Kamu tüzel kişiliği kavramı öğrenilecek
o İdarenin bütünlüğü ilkesi ve bu ilkenin araçları öğrenilecek
Anahtar Kavramlar
Merkezden yönetim, yerinden yönetim, yetki genişliği, kamu tüzel kişiliği,
idarenin bütünlüğü, hiyerarşi, idari vesayet
İçindekiler
I)
Merkezden Yönetim İlkesi
A) Merkezden yönetim ilkesinin özellikleri
B) Merkezden yönetim ilkesinin yararları
C) Merkezden yönetim ilkesinin sakıncaları
D) Yetki genişliği
II)
Yerinden Yönetim (Adem-i Merkeziyet) İlkesi
A) Yerinden yönetim ilkesinin özellikleri
B) Yerinden yönetim ilkesinin çeşitleri
C) Yerinden yönetim ilkesinin yararları
D) Yerinden yönetim ilkesinin sakıncaları
III)
Kamu Tüzel Kişiliği İlkesi
A) Tanımı
B) Kamu tüzel kişisinin özel hukuk tüzel kişisinden ayrılması
C) Kamu tüzel kişilerinin türleri
D) Kamu tüzel kişiliğinin önemi ve yetkileri
IV)
İdarenin Bütünlüğü İlkesi
A) Hiyerarşik denetim
B) İdari vesayet denetimi
2
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
İDARİ TEŞKİLATA HÂKİM OLAN İLKELER
İdarenin kuruluşu merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki ilke
çerçevesinde gerçekleşmektedir. Bu nedenle öncelikli olarak merkezden yönetim ve
yerinden yönetim ilkeleri anlatılacak. Daha sonra bu ilkelerle ilgili olan “kamu tüzel kişiliği
ilkesi” ve “idarenin bütünlüğü” ilkesinden bahsedilecektir.
I) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİ
Hedef: Merkezden yönetim ilkesini tanımlamak
Merkezden yönetim ilkesinin özelliklerini öğrenmek
Merkezden yönetim ilkesinin yararlarını öğrenmek
Merkezden yönetim ilkesinin sakıncalarını öğrenmek
Yetki genişliği ilkesini öğrenmek
Merkezden yönetim, kamusal hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin, merkez
ve onun hiyerarşik yapısı altında bulunan örgütlerce yürütülmesi anlamına gelmektedir.
Bu ilke kamusal hizmetlerin doğrudan doğruya devlet tarafından yürütülmesini öngören
bir ilkedir.
Devlet üstlendiği kamu hizmetlerini konularına göre bölmüş ve bunların her birini ayrı bir
bakanlık şeklinde örgütlemiştir. Ancak bakanlıkların ayrı bir tüzel kişiliği yoktur. Tek bir
tüzel kişilik vardır. Bu da devlet tüzel kişiliğidir. Her bir bakanlık kendi görev alanında
devlet tüzel kişililiğini temsil eder. Kamu hizmetleri değişik bakanlıklar tarafından
yürütülse de bu hizmetler “devlet tüzel kişiliği" adına gerçekleştirilmektedir. Devlet
dediğimiz tüzel kişiye merkezi idare denilmektedir. İşte kamu hizmetlerinin “devlet”
yani “merkezi idare” tarafından yürütülmesine merkezden yönetim denilmektedir
(Gözler ve Kaplan, 2011: 38).
A) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ
Merkezden yönetim ilkesinin başlıca özellikleri şunlardır (Gözübüyük, 2010: 95;
Eryılmaz, 2011: 89).
a) Bütün hizmetler bir merkezde toplanmıştır. Karar almak ve alınan kararları
uygulamak yetkisi merkeze aittir.
b) Hizmetler, merkeze ait ve merkezi hiyerarşisi içinde yer alan kamu görevlileri
tarafından yürütülür.
c) Merkezi idare birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi merkez
tarafından yürütülmektedir.
d) Kamu hizmetlerinin
yönetilmektedir.
yürütülmesine
ilişkin
gelir
ve
giderler merkezden
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
B) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN YARARLARI
Merkezden yönetim ilkesinin yararları aşağıdaki şekilde belirtilebilir (Gözübüyük,
2010: 95; Eryılmaz, 2011: 89-90; Atay, 2009: 200):
a) Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlar.
b) Merkezden yönetim ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli
bir yürütülmesini ve kamusal hizmetlerin sunulmasında bölgeler arasında
eşitliği sağlayıcı bir etkisi vardır.
c) Kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesinde yerel baskılardan
uzak kalındığı için daha rasyonel ve verimli bir şekilde kamu hizmetlerinin
yürütülmesi mümkün olabilmektedir.
d) Milli savunma ve diploması gibi hizmetler, yerinden yönetim ilkesine göre
örgütlenemez. Çünkü bu hizmetlerin faydası ülke geneline yayılmıştır ve
bölünmez niteliktedir. Bu nedenle söz konusu hizmetlerin merkezi idare
tarafından planlanması ve yürütülmesi zorunludur.
C) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN SAKINCALARI
Merkezden yönetimin sakıncaları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Gözler ve Kaplan,
2011: 40; Eryılmaz, 2011: 90; Gözübüyük, 2010: 96):
a) Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği arttırır. Karar alma yetkisinin merkezde
olması, taşrada bulunan memuru, merkez ile haberleşmek zorunda bırakır.
b) Merkezden yönetim ilkesi, hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olarak
yürütülmesini güçleştirir. Çünkü uzaktan yerel gereksinimleri saptamak zordur.
c) Merkezden yönetim, demokrasi ilkesine de uygun değildir. Halkın yönetime
katılmasının sınırları daraltılmış olur. Halk kendini ilgilendiren konularda
görüşü alınmadığı için pasif kalmakta ve giderek her şeyi devletten bekler hale
gelmektedir.
 SORU: Kırtasiyecilik nedir?
 CEVAP: Bürolarda muamelenin aşırı derecede çoğaltılıp, işlerin
uzatılması.
3
4
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
D) YETKİ GENİŞLİĞİ
Yetki genişliği ilkesi, merkezi yönetimin yukarıda sayılan sakıncalarını gidermek
özellikle de kırtasiyeciliği azaltmak için geliştirilmiş bir ilkedir. Bu ilke, merkezi yönetimin
yumuşatılmış biçimidir.
Yetki genişliği, merkezi yönetimin taşra teşkilatının başındaki amirlerin merkeze
danışmadan, merkezden emir ve talimat beklemeksizin, kendi başlarına merkez adına
karar alabilmeleri demektir. Yetki genişliğinde kararlar, merkezi yönetim adına, merkezi
yönetimin taşradaki bir görevlisi tarafından alınmaktadır. Valinin bakan adına belli
konularda kendiliğinden karar alıp uygulaması yetki genişliği ilkesine örnek olarak
verilebilir.
Ülkemizde sadece valiler yetki genişliği ilkesinden yararlanmaktadır. Kaymakamlar
ve bucak müdürlerinin böyle bir yetkisi yoktur. Çünkü 1982 Anayasası’nın 126. Maddesine
göre, “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” denilmektedir.
Yetki genişliği ilkesinin özellikleri şunlardır (Gözler, 2009: 148)
1) Kullanılan yetki merkeze aittir. Vali bu yetkiyi kendi adına değil, merkez adına
kullanmaktadır.
2) Bu yetki, bir milli kamu hizmetinin yerine getirilmesinde kullanılmaktadır. Yani
yürütülen hizmet merkezi bir hizmettir.
3) Bu yetki merkezi bir memuru tarafından kullanılmaktadır.
danışmadan karar alabilse de, merkezin hiyerarşisine tabidir.
Vali, merkeze
4) Yetkinin kullanılması ile ilgili tüm gelir ve giderler merkeze aittir.
II. YERİNDEN YÖNETİM (ADEM-İ MERKEZİYET) İLKESİ
Hedef: Yerinden yönetim ilkesini tanımlamak
Yerinden yönetim ilkesi ile örgütlenen kuruluşların özelliklerini öğrenmek
Yerinden yönetim ilkesinin çeşitlerini öğrenmek
Yerinden yönetim ilkesinin yararlarını ve sakıncalarını öğrenmek.
Yukarıda da belirtildiği gibi, merkezden yönetim ilkesi, kamusal hizmetlerin tek bir
merkezden yürütülmesi anlamına gelmektedir. Eğer kamusal hizmetler sadece merkezden
yönetim ilkesi çerçevesinde yürütülseydi, o ülkede devlet dışında tüzel kişiliği olan başka
bir kamu kuruluşunun bulunmaması gerekirdi. Bu durumda da devlet o ülkedeki tek kamu
tüzel kişisi olurdu. Ancak bu tür bir merkeziyetçilik hiçbir uygulanmamaktadır; toplumsal
gerçeklere de ters düşmektedir. Merkezden yönetim, yerinden yönetim ilkesi ile birlikte
uygulanmaktadır (Gözübüyük, 1999: 36).
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
Yerinden yönetim ilkesi, idari ve siyasi olmak üzere iki anlamda kullanılmaktadır. Siyasi
yerinden yönetim, siyasi gücün merkezi idare ile mahalli idareler arasında
paylaştırılmasıdır. Ancak burada yerinden yönetimi siyasi anlamda değil, idari anlamda ele
alacağız.
İdari yerinden yönetim, merkezi yönetim ilkesinin aksine, bazı kamu hizmetlerinin merkezi
idare (devlet tüzel kişiliği) ve onun hiyerarşisi dışında kalan kamu tüzel kişileri tarafından
yürütülmesi anlamına gelmektedir.
A) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ
Yerinden yönetim ilkesinin özelliklerini şöyle sıralayabiliriz (Gözler ve Kaplan, 2011: 9798; Eryılmaz, 2012: 116-117).
1) Yerinden yönetim ilkesi ile ortaya çıkan kuruluşlar, özerk bir statüye sahiptir.
Özerklik yerinden yönetim kuruluşlarının sahip oldukları hareket serbestisini
gösterir. Ancak özerklik hiçbir zaman bağımsızlık anlamına gelmemektedir. Aksi
halde idarede birlik ve bütünlük bozulur.
2) Yerinden yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri bulunmaktadır. Esasen tüzel
kişilik özerkliğin zorunlu bir unsurudur. Yerinden yönetim kuruluşları, tüzel kişilik
sayesinde hak ve borçlara sahip olabilirler.
3) İdari yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerine ait bütçeleri bulunmaktadır. Bu
yönetim birimleri, harcamalarını kendi gelir kaynaklarından karşılamakta ve
yasaların belirlediği sınırlar içinde yeni kaynaklar oluşturabilmektedir.
4) İdari yerinden yönetim kuruluşları, kendi organları tarafından yönetilmektedir.
5) Yerinden yönetim kuruluşları, bir kanuna dayanarak kurulmakta ve ona göre
yönetilmektedir. Yerinden yönetim kuruluşlarının bir tüzük ya da yönetmelikle
kurulması ve ona göre çalışması mümkün değildir.
B) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÇEŞİTLERİ
Yerinden yönetim ilkesi, “coğrafi yerinden yönetim” ve “fonksiyonel (hizmet) yerinden
yönetim” olmak üzere iki şekilde uygulanmaktadır.
Eskiden beri, köy, kasaba, şehir gibi yerlerde bir arada yaşayan insanlar, bir arada
yaşamalarından kaynaklanan ortak ihtiyaçlarını bizzat kendileri gidermeye
çalışmışlardır. Belirli bir bölgede yaşayan insanların sadece o yerde yaşamalarından
doğan ihtiyaçlarının merkezi idare tarafından tüm ülkede aynı şekilde karşılanması
mümkün değildir. Zaten tarihsel olarak, şehir, kasaba ve köylerde oturan insanlar, bu
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kendi kendilerine örgütlenmiş, çeşitli teşkilatlar,
çeşitli kurullar kurmuşlardır. Merkezi idare (devlet) de, kendisinden önce ortaya çıkan
bu köy, kasaba ve şehir teşkilatlarını birer kamu tüzel kişisi olarak tanımış, onların
eskiden beri yürüttükleri kamu hizmetlerini yine yürütmeye devam etmelerine izin
vermiştir. Böylece coğrafi yerinden yönetim ilkesi doğmuş ve gelişmiştir (Gözler ve
Kaplan, 2011: 42-43).
5
6
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
Coğrafi yerinden yönetim kuruluşlarına, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları,
yerel yönetimler veya mahalli idareler de denilmektedir.
Coğrafi yerinden yönetim, bazı kamusal hizmetlerin yürütülmesi yetkisinin, merkezi
idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il,
belediye ve köy gibi, faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere
verilmesidir.
Fonksiyonel yerinden yönetim ise, belirli bazı işlevlerin merkezi idareden alınarak
özerk kurumlara aktarılması anlamına gelmektedir. Çünkü devletin üstlendiği bazı
hizmetler özel ve teknik bir bilgi ve uzmanlık gerektirmektedir. Böylesine bilimsel,
kültürel, teknik hizmetlerin merkezi idare (devlet) tarafından yürütülmesi oldukça
zordur. İşte bu tür hizmetleri, merkezi idare dışında örgütlenen fonksiyonel (hizmet)
yerinden yönetim kuruluşlarınca yerine getirilmektedir (Gözler ve Kaplan, 2011: 44).
Fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşlarına örnek olarak, Üniversiteler, kamu iktisadi
teşebbüsleri, TRT, SGK verilebilir. Devlet bu tür hizmetleri, aslında merkezi idare
içinde yerine getirebilir. Örneğin ilk ve orta öğretim hizmeti Milli Eğitim Bakanlığı’nca
yürütülür. Ancak yükseköğretim (üniversiteler) hizmet yerinden yönetim ilkesine göre
örgütlenmişlerdir. Çünkü, uzmanlık, bilimsel özerklik gibi sebeplerden dolayı bu
hizmetin merkezi idare tarafından yürütülmesi bazı sakıncaları ortaya çıkarır.
Sonuç olarak hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını, uzmanlık isteyen bazı kamu
hizmetlerini yerine getirmek için, merkezi idarenin dışında örgütlenen ve belli bir
özerkliğe sahip kamu kuruluşları olarak tanımlayabiliriz.
Coğrafi yerinden yönetim kuruluşları fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları
arasındaki farklılık şudur; coğrafi yerinden yönetim kuruluşları belirli bir coğrafi alanda
birçok kamu hizmetini yerine getirirken, fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları
sadece tek bir fonksiyonu yerine getirmektedir. Coğrafi yerinden yönetim
kuruluşlarında özerklik belirli bir coğrafi alana verilirken, fonksiyonel yerinden
yönetim kuruluşlarında özerklik fonksiyona (hizmete) verilmektedir.
C) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN YARARLARI
Yerinden yönetim ilkesinin yararları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Gözübüyük,
2010: 98; Gözler ve Kaplan: 45).
1) Yerinden yönetim ilkesi demokratik esaslara daha uygundur. Bu yolla halkın
yönetime katılması mümkün olmaktadır.
2) Yerinden yönetim ilkesinde kırtasiyecilik azalmaktadır.
3) Hizmetler yerel ihtiyaçlara uygun bir şekilde yerine getirilmektedir.
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
D) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN SAKINCALARI
Yerinden yönetim
sıralayabiliriz:
ilkesinin
doğurduğu
bazı
sakıncalar
aşağıdaki
gibi
a) Yönetimde birlik ve bütünlüğün bozulmasına neden olabilir.
b) Kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde bölgeler arasında eşitsizlik ortaya
çıkabilir.
c) Yerel düzeyde yeterli teknik elemen ve uzman bulma konusunda sıkıntılar
yaşanabilir.
d) Yerel yönetimler parasal güçlüklerle karşılaşmakta ve genel yönetimin yardımı
ile ayakta durabilmektedir.
III. KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ İLKESİ
Hedef: Kamu tüzel kişiliğini tanımlamak
Kamu tüzel kişiliğini özel hukuk tüzel kişiliğinden ayırmak
Kamu tüzel kişiliği türlerini öğrenmek
Kamu tüzel kişiliğine sahip olmanın sonuçlarını öğrenmek.
A) TANIMI
Hukukta kişi, hak ve borçlara sahip olabilen varlıklara denilmektedir. Kişiler ise
“gerçek kişi” ve “tüzel kişi” olmak üzere iki tür kişilik bulunmaktadır. Gerçek kişiler
insanlar, tüzel kişiler ise insan ve mal topluluklarıdır. Tüzel kişileri, kısaca belli bir
amacı gerçekleştirmek için bir araya gelmiş insanların veya belli bir amaca tahsis
edilmiş malların meydana getirdikleri kişiler olarak tanımlamak mümkündür.
Tüzel kişiler ise, biri özel hukuk diğeri kamu hukuku tüzel kişileri olmak üzere iki
kısma ayrılır. Kamu hukuku tüzel kişilerine kamu tüzel kişileri denilmektedir.
Kurumsal olarak bütün kamusal işlerin devlet tüzel kişiliği adına yürütülmesi
düşünülebilir. Böyle olmakla birlikte yerinden yönetim ilkesinin uygulanması, devlet
tüzel kişiliğinden başka, özel hukuk tüzel kişilerinden farklı kamuya özel tüzel kişilerin
oluşturulmasını gerekli kılmıştır (Gözübüyük, 2010: 90).
B) KAMU TÜZEL KİŞİLERİNİN ÖZEL HUKUK TÜZEL KİŞİLERİNDEN
AYRILMASI
Bir tüzel kişiliğin kamu tüzel kişisi mi yoksa özel hukuk tüzel kişisi mi olduğu nasıl
anlaşılabilir?
Kamu tüzel kişisi ile özel hukuk tüzel kişisini birbirinden ayırmak için öncelikli olarak
anayasa veya kanunlara bakılır. Eğer Anayasayla veya kanunlarla “kamu tüzel kişisi
olarak” nitelendirilmiş ise bir sorun yoktur. Örneğin merkezi idarenin yani devlet tüzel
kişiliği Anayasadan kaynaklanmaktadır. Bunun yanında belediye, il özel idaresi, köy,
7
8
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
üniversiteler, TRT, kamu kurumu nitelindeki meslek kuruluşlarının kamu tüzel
kişiliğine sahip olduğu anayasada düzenlenmiştir.
Peki anayasa ve kanunlarda böyle bir niteleme yoksa tüzel kişilikleri birbirinden nasıl
ayırt edebiliriz?
Bir tüzel kişiliğin kamu tüzel kişisi olabilmesi için iki şartın bulunması gerekmektedir
(Gözler ve Kaplan: 2011: 49-50):
1) Tüzel kişi devlet tarafından kurulmuş olmalıdır. Anayasamızın 123. Maddesine
göre “kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya kanunun verdiği yetkiye dayalı
olarak kurulur”.
2) Tüzel kişi, kamu gücü ayrıcalıkları ile donatılmış olmalıdır. Devletin kanunla
kurduğu her tüzel kişi sadece bundan dolayı kamu tüzel kişisi sayılmaz. Devlet
özel hukuka tabi özel hukuk tüzel kişileri de kurabilir. Devlet tarafından kurulan
tüzel kişilik eğer kamu gücü ayrıcalıklarına sahipse kamu tüzel kişisi olur.
Örneğin, Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK) bir kamu tüzel kişisidir. Çünkü hem
yasama organı tarafından kanunla kurulmuştur, hem de bir takım kamu gücü
ayrıcalıklarına sahiptir (zorunlu üyelik, zorunlu aidat vb.). Türkiye Futbol Federasyonu
kamu tüzel kişisidir. Çünkü her iki şarttı da taşımaktadır.
C) KAMU TÜZEL KİŞİLERİNİN TÜRLERİ
Yukarıda da ifade edildiği gibi birçok kamu tüzel kişisi bulunmaktadır (Devlet, il özel
idaresi, belediye, TRT, KİT’ler vb.). Bu kamu tüzel kişileri çeşitli açılardan
sınıflandırılabilir.
a) Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim Tüzel Kişileri
Kamu tüzel kişileri öncelikli olarak merkezden yönetim kuruluşları ve yerinden yönetim
kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılır. Merkezi yönetim yani devlet tüzel kişiliği tek bir
tüzel kişiliktir. Yerinden yönetim kuruluşları da yukarıda da belirtildiği gibi, “coğrafi
yerinden yönetim kuruluşları” ve “fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları” olmak
üzere ikiye ayrılır. Ülkemizde coğrafi yerinden yönetim kuruluşları il özel idaresi,
belediye ve köy olmak üzere üç tanedir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları ise çok
çeşitlidir (üniversiteler, TRT, KİT’ler gibi).
b) Kamu İdareleri-Kamu Kurumları
Kamu tüzel kişileri, kişi topluluğu ve mal topluluğu olmalarına göre, “kamu idareleri”
veya “kamu kurumları” olmak üzere ikiye ayrılır.
Kamu idareleri, belir bir coğrafi alanda bir arada yaşayan insan topluluklarının
oluşturduğu kamu tüzel kişileridir. Ülkemizde dört çeşit kamu idaresi bulunmaktadır.
Devlet ülke sınırları içinde oturan insanlardan, il özel idaresi il sınırları içinde
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
yaşayanlardan, belediye belde sınırları içinde yaşayanlardan ve köyde oturan
insanlardan oluşan kamu tüzel kişilikleridir.
Kamu kurumları ise, belli bir malvarlığının belli bir amaca tahsis edilmesi suretiyle
oluşmuş kamu tüzel kişileridir. Ülkemizde bir çok kamu kurumu vardır. Örneğin TRT,
üniversiteler, SGK vb.
D) KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİNİN ÖNEMİ VE YETKİLERİ
 Kamu tüzel kişileri yönetmelik çıkarabilirler.
 Kamu tüzel kişileri mahkeme önünde davalı ve davacı olabilirler.
 Kamu tüzel kişilerinin kendilerine ait bir mal varlığı vardır.
 Kamu tüzel kişilerinin kendilerine ait bütçesi vardır.
 Kamu tüzel kişilerinin kendilerine ait personeli vardır.
 Kamu tüzel kişileri, kamu gücüne sahip olduklarından, özel hukuk kişilerinden
üstün ve ayrıcalıklıdır. Yani, karşı tarafın rızası olmaksızın tek yanlı işlem
yapabilirler.
 Kamu tüzel kişilerinin malları, kamu malı statüsündedir. Bu nedenle malları
haczedilemez, kamulaştırılamaz, zamanaşımıyla kazanılamaz.
 Kamu tüzel kişileri kamulaştırma yapma yetkisine sahiptir (Kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları hariç) (Nohutçu, 2011: 91).
IV. İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ
Hedef: İdarenin bütünlüğü ilkesini öğrenmek
İdarenin bütünlüğü ilkesini sağlamada kullanılan araçları öğrenmek
1982 Anayasası’nın 123. Maddesine göre, “idare, kuruluş ve görevleriyle bir
bütündür”. İdarenin bütünlüğü ilkesi üniter devlet olmanın gereğidir. Çünkü üniter
devletler siyasi anlamda merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmiştir. Yani
egemenlik tek bir elde toplanmıştır. Egemenlik tek olduğuna göre, devletin de tek
olması devletin kullandığı yetkinin de tek olması gerekmektedir.
Yukarıda da belirttiğimiz gibi, merkezden yönetim ve yerinden yönetim kuruluşları
şeklinde ikili bir yapı bulunmaktadır. Ancak üniter devletlerde her ne kadar böyle bir
yapılanma olsa da bunlar aslında bir bütünün parçalarıdır.
Parçalı bir yapıda olan idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik ise hiyerarşi ve
idari vesayet olmak üzere iki araç bulunmaktadır. Hiyerarşi, tek bir tüzel kişilik içindeki
örgüt ve birimler arasındaki bütünlüğü sağlar. İdari vesayet ise, merkezi idare (devlet)
ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlar.
9
10
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
A) HİYERARŞİK DENETİM
Hiyerarşi kelimesi yerine eskiden silsile-i meratip (mertebeler silsilesi) kelimesi
kullanılırdı. Silsile-i meratip, rütbe sırasına göre büyükten küçüğe veya küçükten
büyüğe doğru sıralanması anlamına gelmektedir. İdare hukukunda da hiyerarşi aynı
anlama gelmektedir. Hiyerarşi, idare içindeki görevliler arasındaki astlık-üstlük
ilişkisini ifade etmektedir. Hiyerarşik yapı içerisinde yer alan sıralı üstlerin astlarını
denetlemesine “hiyerarşik denetim” adı verilmektedir.
Hiyerarşik denetim, devlet tüzelkişiliği altında örgütlenmiş merkezi yönetimin
başkent ve taşra kuruluşlarında ve farklı kamu tüzel kişilikleri olan coğrafi ve hizmet
yerinden yönetim kuruluşlarının kendi içlerinde, geleneksel emir komuta zinciri içinde
gerçekleşen denetim türüdür (Nohutçu, 2011: 57).
Hiyerarşik denetim, “kişiler üzerinde” ve “işlemler üzerinde” olmak üzere iki
şekilde ortaya çıkmaktadır. Bunlar (Nohutçu, 2011: 58):
1) Kişiler Üzerindeki Hiyerarşik Denetim
 Üst, astın memuriyet durumuna ilişkin işlemler (atama, sicil, terfi gibi)
yapabilir.
 Üst, astını disiplin bakımından denetleyip gerekirse disiplin cezası verebilir.
 Üst, astları arasında görev bölüşümü yapabilir.
 Üst, astlarına emir ve talimat verebilir.
2) İşlemler Üzerinde Hiyerarşik Denetim
 Üst, astın işlemlerini hem hukukilik hem de yerindelik bakımından
denetleyebilir.
 Üst, astın işlemlerini ilga edebilir, geri alabilir, düzeltebilir veya
uygulanmasını geciktirebilir.
3) Hiyerarşi Yetkisine Tabi Olmayanlar
Yukarıda da belirtildiği gibi, hiyerarşi yetkisi, bir kamu tüzel kişisinin kendi içinde
bütünlüğü sağlamaya yönelik bir yetkidir. Bir kamu tüzel kişisinin kendi içinde
bütünlüğünü sağlamaya yöneliktir. Bir kamu tüzel kişisinin bir başka kamu tüzel
kişisi üzerinde veya onun personeli üzerinde hiyerarşi yetkisi olamaz. Örneğin
merkezi idare makamlarının yerinden yönetim kuruluşları üzerinde bir hiyerarşi
yetkisi yoktur. Örneğin merkezi idarede bir amir olan vali belediyede çalışan bir
personele disiplin cezası veremez. Çünkü bu görevliler ayrı tüzel kişilikler içinde
yer almaktadır.
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
B) İDARİ VESAYET DENETİMİ
İdarede birlik ve bütünlüğü sağlamak için devlet tüzel kişiliğini temsil eden
merkezi idarenin, yerinden yönetim kuruluşlarını belirli ölçüde denetlemesi
gerekir. İşte merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu,
sınırları kanunla çizilen denetleme yetkisine “idari vesayet” denetimi denir.
İdari vesayet denetimi Anayasanın 127. Maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre,
“merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum
yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla
kanunda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir”.
1) İdari Vesayet Denetiminin Özellikleri
İdari vesayet denetiminin özellikleri şunlardır:
 İdari vesayet istisnai bir yetkidir. İdari vesayet yetkisini kullanabilmek için
kanunda açık bir düzenlemenin bulunması gerekir.
 Vesayet kanunla verilir.
 Vesayet, emir ve talimat verme yetkisi ile düzeltme yetkisini kural olarak
içermez.
2) Hiyerarşik Denetim İle İdari Vesayet Denetimi Arasındaki Farklar
 Hiyerarşi ilişkisi tek ve aynı tüzel kişilik içinde yer alan bir ilişki
olmasına karşın idari vesayet farklı tüzel kişilikler arasındaki ilişkidir.
 Hiyerarşi genel bir yetkisidir. Üstlerin astlar üzerinde hiyerarşi yetkisinin
kullanabilmesi açık bir yasal düzenlemeye ihtiyaç yoktur. Ancak idari
vesayet istisnai bir yetkidir. Yani idari vesayet yetkisinin
kullanılabilmesi açık açık bir yasal düzenlemeye ihtiyaç vardır.
 Hiyerarşide, üst astın işlemlerini değiştirebilir; ortadan kaldırabilir. Oysa
vesayet yetkisinde vesayet makamının vesayete tabi makamlar üzerinde
sınırlı bir onama yetkisi vardır. Onları değiştirme yetkisi kural olarak
yoktur.
11
12
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
Değerlendirme Soruları
1) Aşağıdakilerden hangisi merkezi yönetimin yararlarından biri değildir?
a) Kırtasiyecilik ve bürokrasinin azalması
b) Ülke bütünlüğü ve milli birliği güçlendirmesi
c) Hizmetlerin daha az masraf ile rasyonel yürütülmesi
d) Hizmetlerin dağılımında yeknesaklığa uygun olması
e) Güçlü bir devlet yönetimi sağlaması
2) Merkezi yönetim açısından illerin yönetimi aşağıdakilerden hangisine dayanır?
a) Yetki genişliği
b) Coğrafya
c) Ekonomik gelişmişlik
d) Seçilmiş olma
e) Yerinden yönetim
3) Bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince yerine
getirilmesi yöntemi aşağıdakilerden hangisidir?
a) Merkezi idarenin taşra örgütlenmesi
b) Yerinden yönetim
c) Hiyerarşi
d) Yetki genişliği
e) İdarenin bütünlüğü
4) Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki denetimine ne ad verilir?
a) Hiyerarşik denetim
b) Yerindelik denetimi
c) Dikey denetim
d) Yatay denetim
e) Vesayet denetimi
5)
I. İdari vesayet
II. Hiyerarşi
III. Yetkide paralellik
Yukarıdakilerden hangileri “idarenin bütünlüğü” ilkesini sağlamaya yöneliktir?
a) Yalnız I
b) Yalnız II
c) Yalnız III
d) I ve II
e) I, II ve III
Cevap Anahtarı
1. a, 2. a, 3. b, 4.e, 5.d
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
ÖZET
MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİ
Kamu hizmetlerinin “devlet” yani “merkezi idare” tarafından yürütülmesine merkezden
yönetim denilmektedir.
Merkezden Yönetimin Özellikleri
a) Bütün hizmetler bir merkezde toplanmıştır. Karar almak ve alınan kararları
uygulamak yetkisi merkeze aittir.
b) Hizmetler, merkeze ait ve merkezi hiyerarşisi içinde yer alan kamu görevlileri
tarafından yürütülür.
c) Merkezi idare birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi merkez
tarafından yürütülmektedir.
d) Kamu hizmetlerinin
yönetilmektedir.
yürütülmesine
ilişkin
gelir
ve
giderler merkezden
Merkezden Yönetimin Yararları
a) Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlar.
b) Merkezden yönetim ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli
bir yürütülmesini ve kamusal hizmetlerin sunulmasında bölgeler arasında
eşitliği sağlayıcı bir etkisi vardır.
c) Kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesinde yerel baskılardan
uzak kalındığı için daha rasyonel ve verimli bir şekilde kamu hizmetlerinin
yürütülmesi mümkün olabilmektedir.
d) Milli savunma ve diploması gibi hizmetler, yerinden yönetim ilkesine göre
örgütlenemez.
Merkezden Yönetimin Sakıncaları
a) Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği arttırır.
b) Merkezden yönetim ilkesi, hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olarak
yürütülmesini güçleştirir.
c) Merkezden yönetim, demokrasi ilkesine de uygun değildir.
Yetki Genişliği
Yetki genişliği, merkezi yönetimin taşra teşkilatının başındaki amirlerin merkeze
danışmadan, merkezden emir ve talimat beklemeksizin, kendi başlarına merkez adına
karar alabilmeleri demektir.
13
14
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
YERİNDEN YÖNETİM İLKESİ
İdari yerinden yönetim, merkezi yönetim ilkesinin aksine, bazı kamu hizmetlerinin
merkezi idare (devlet tüzel kişiliği) ve onun hiyerarşisi dışında kalan kamu tüzel kişileri
tarafından yürütülmesi anlamına gelmektedir.
Yerinden Yönetim İlkesinin Özellikleri
1) Yerinden yönetim ilkesi ile ortaya çıkan kuruluşlar, özerk bir statüye sahiptir.
2) Yerinden yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri bulunmaktadır.
3) İdari yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerine ait bütçeleri bulunmaktadır.
4) İdari yerinden yönetim kuruluşları, kendi organları tarafından yönetilmektedir.
5) Yerinden yönetim kuruluşları, bir kanuna dayanarak kurulmakta ve ona göre
yönetilmektedir.
Yerinden Yönetim İlkesinin Çeşitleri
Yerinden yönetim ilkesi, “coğrafi yerinden yönetim” ve “fonksiyonel (hizmet) yerinden
yönetim” olmak üzere iki şekilde uygulanmaktadır.
Coğrafi yerinden yönetim, bazı kamusal hizmetlerin yürütülmesi yetkisinin, merkezi
idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il,
belediye ve köy gibi, faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere
verilmesidir.
Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını ise uzmanlık isteyen bazı kamu hizmetlerini
yerine getirmek için, merkezi idarenin dışında örgütlenen ve belli bir özerkliğe sahip
kamu kuruluşları olarak tanımlayabiliriz.
Yerinden Yönetim İlkesinin Yararları
a) Yerinden yönetim ilkesi demokratik esaslara daha uygundur. Bu yolla halkın
yönetime katılması mümkün olmaktadır.
b) Yerinden yönetim ilkesinde kırtasiyecilik azalmaktadır.
c) Hizmetler yerel ihtiyaçlara uygun bir şekilde yerine getirilmektedir.
Yerinden Yönetim ilkesinin Sakıncaları
a) Yönetimde birlik ve bütünlüğün bozulmasına neden olabilir.
b) Kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde bölgeler arasında eşitsizlik ortaya
çıkabilir.
c) Yerel düzeyde yeterli teknik elemen ve uzman bulma konusunda sıkıntılar
yaşanabilir.
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
d) Yerel yönetimler parasal güçlüklerle karşılaşmakta ve genel yönetimin yardımı
ile ayakta durabilmektedir.
KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ İLKESİ
Tüzel kişileri, kısaca belli bir amacı gerçekleştirmek için bir araya gelmiş insanların
veya belli bir amaca tahsis edilmiş malların meydana getirdikleri kişiler olarak
tanımlamak mümkündür. Tüzel kişiler ise, biri özel hukuk diğeri kamu hukuku tüzel
kişileri olmak üzere iki kısma ayrılır. Kamu hukuku tüzel kişilerine kamu tüzel kişileri
denilmektedir.
İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ
İdarenin bütünlüğü ilkesi üniter devlet olmanın gereğidir. Çünkü üniter devletler siyasi
anlamda merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmiştir. Parçalı bir yapıda olan
idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik ise hiyerarşi ve idari vesayet olmak üzere iki
araç bulunmaktadır.
Hiyerarşi
Hiyerarşik denetim, devlet tüzelkişiliği altında örgütlenmiş merkezi yönetimin
başkent ve taşra kuruluşlarında ve farklı kamu tüzel kişilikleri olan coğrafi ve hizmet
yerinden yönetim kuruluşlarının kendi içlerinde, geleneksel emir komuta zinciri içinde
gerçekleşen denetim türüdür. Hiyerarşik denetim, “kişiler üzerinde” ve “işlemler
üzerinde” olmak üzere iki şekilde ortaya çıkmaktadır.
İdari Vesayet
Merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu, sınırları kanunla
çizilen denetleme yetkisine “idari vesayet” denetimi denir.
15
16
Sakarya Üniversitesi
İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
KAYNAKÇA
ATAY, Ender (2009), İdare Hukuku, Turhan Kitapevi, Ankara.
ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara.
GÖZLER, Kemal ve Gürsel Kaplan (2011), İdare Hukukuna Giriş, Ekin Yayınevi,
Bursa.
GÖZLER, Kemal (2009), İdare Hukuku, Cilt I, İkinci Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1999), Yönetim Hukuku, On ikinci Baskı, Turhan Kitabevi,
Ankara.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (2010), Türkiye’nin Yönetim Yapısı, 11. Baskı, Turhan
Kitabevi, Ankara.
NOHUTÇU, Ahmet (2011), İdare Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara.
Download