performans esaslı bütçeleme üniversite uygulamaları (ankara
advertisement
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME ÜNİVERSİTE UYGULAMALARI (ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ) MALİ HİZMETLER UZMANLIĞI ARAŞTIRMA RAPORU AYSU BORAN Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı Ankara Aralık 2013 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME ÜNİVERSİTE UYGULAMALARI (ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ) MALİ HİZMETLER UZMANLIĞI ARAŞTIRMA RAPORU AYSU BORAN Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı DANIŞMAN Doç.Dr.Hakkı Hakan YILMAZ Ankara Aralık 2013 İÇİNDEKİLER 1. GİRİŞ ............................................................................................................................... 6 2. BÜTÇELEME MODELLERİ.......................................................................................... 9 3. 2.1. Klasik Bütçe ............................................................................................................ 9 2.2. Planlama Programlama Bütçe Sistemi............................................................... 10 2.3. Performans Esaslı Bütçeleme .............................................................................. 12 2.4. Sıfır Tabanlı Bütçeleme ....................................................................................... 16 5018 SAYILI KANUNUNDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE BÜTÇE DÖNGÜSÜ .................................................................................................................. 18 3.1. 2006 Öncesi Genel Konjonktür ve Türkiye ....................................................... 18 3.2. Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Enstrümanları ............. 21 3.3. Makro Politika Belgeleri ..................................................................................... 24 3.3.1. Türkiye’de Planlama ve Kalkınma Planı ....................................................... 24 3.3.2. Orta Vadeli Program ....................................................................................... 28 3.3.3. Orta Vadeli Mali Plan...................................................................................... 29 3.3.4. Uygulamada Orta Vadeli Program ve Mali Plandan Beklenenler .............. 31 3.4. 3.4.1. Stratejik Plan .................................................................................................... 32 3.4.2. Performans Programı ...................................................................................... 37 3.4.3. Bütçe Hazırlık Süreci ....................................................................................... 42 3.4.3.1. Mevzuat Çerçevesinde Bütçe Hazırlık Süreci ........................................... 42 3.4.3.2. Uygulamada Bütçe Hazırlık Süreci ............................................................ 45 3.4.4. 3.5. 3.5.1. 4. Kurum Düzeyinde Plan-Program ve Bütçe İlişkisi ........................................... 32 Bütçe Uygulamaları ......................................................................................... 47 İzleme ve Değerlendirme ..................................................................................... 49 Faaliyet Raporu ................................................................................................ 50 MEVZUAT IŞIĞINDA ÜNİVERSİTELERDE MALİ YÖNETİM SİSTEMİ ............. 54 4.1. Özel Bütçeli İdareler ve Özellikleri .................................................................... 54 4.2. Üniversitelerin Mali Yönetim Yapısı .................................................................. 57 4.2.1. Üniversite Tanımı ............................................................................................. 57 4.2.2. Bütçe Kaynakları Çerçevesinde Gelir-Gider Dengesi .................................. 58 4.2.3. Üniversitelerde Performans Esaslı Bütçeleme............................................... 60 4 5. ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ .......................................................................... 64 5.1. Performans Esaslı Bütçeleme Alt Yapı Çalışmaları ......................................... 64 5.2. Web Tabanlı Programa Yönelik Çalışmalar ..................................................... 66 5.3. Birim Düzeyinde Bütçe ve Performans Programı Hazırlıkları ....................... 77 5.3.1. Bütçe Teklifi Hazırlama Çalışmaları ............................................................. 77 5.3.2. Performans Programı Teklifi Hazırlama Çalışmaları .................................. 78 5.3.3. Harcama Birimleri İle Gerçekleştirilen Bütçe Görüşmeleri ........................ 78 5.4. Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri ................................. 79 6. SONUÇ .......................................................................................................................... 83 7. KAYNAKÇA ................................................................................................................. 87 TABLOLAR Tablo 1 Stratejik Yönetim Süreci ............................................................................................ 35 Tablo 2 Bütçe Hazırlama Süreci.............................................................................................. 43 Tablo 3 Ankara Üniversitesi 2012 Yılı Bütçe Gelir ve Gider Gerçekleşmeleri İle Net Finansman Kullanımı .............................................................................................................. 59 ŞEKİLLER Şekil 1 Kaynak Tahsis Süreci ................................................................................................... 22 Şekil 2Plan-Program Bütçe İlişkisi .......................................................................................... 23 Şekil 3 Bütçe Döngüsü ............................................................................................................ 36 Şekil 4 Hedefler ve Kaynak İlişkisi .......................................................................................... 41 Şekil 5Genel Yönetim Şeması ................................................................................................. 55 RESİMLER Resim 1 Performans Bütçe Uygulaması Giriş Paneli .............................................................. 68 Resim 2 Birim Anasayfası ....................................................................................................... 68 Resim 3 Hedef Tabloları Modülü ........................................................................................... 69 Resim 4 Performans Göstergeleri Seçim Sayfası.................................................................... 70 Resim 5Performans Hedefi Tablosu ....................................................................................... 71 Resim 6 Faaliyet Maliyetleri Tablosu ..................................................................................... 72 Resim 7 Teklif Listeleri Modülü .............................................................................................. 73 Resim 8 Tavanı Aşan Teklifler Modülü ................................................................................... 74 Resim 9 Talep Formları Modülü ............................................................................................. 75 Resim 10 Yönetici Modülü ..................................................................................................... 76 5 1. GİRİŞ Türkiye’de 1973 yılına kadar klasik bütçe sistemi uygulanmıştır. 1973 sonrası dönemde dünyadaki genel konjonktüründe etkisiyle program bütçe sistemine geçilmiştir. Ancak 1910 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunundaki yapının program bütçeye uygun olmaması ve gerekli alt yapının oluşturulamaması nedenleri ile program bütçe uygulamasından istenen verim alınmamıştır. Program bütçenin mevcut mali yapı ile örtüşmemesi ve bu nedenle uygulamada başarı sağlanamaması, 1994 ve 2001 yıllarında yaşanan ekonomik krizlerin etkileri ile birlikte değerlendirildiğinde mali yönetim sisteminde köklü bir değişim ihtiyacı ortaya çıkmıştır. İhtiyaç duyulan dönüşüm 2003 yılında yürürlüğe giren ancak 2006 yılında uygulama alanı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile sağlanmıştır. 5018 sayılı Kanun kamuda mali yönetim sistemini tamamıyla değiştirirken bütçe sistemi olarak performans esaslı bütçelemeyi getirmiştir. Mali anayasa olarak değerlendirilen ve 2006 yılında uygulama alanı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesi uyarınca performans esaslı bütçe sistemi benimsenmiştir. 5018 sayılı Kanun çerçevesinde mali yönetim sistemimize; orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, performans programı, etkili-ekonomik-verimli kaynak kullanımı, hesap verme sorumluluğu, kamu hesapları ve muhasebe sistemi, faaliyet raporları, mali yönetim, iç kontrol, iç denetim, parlamento denetimi ve dış denetim başta olmak üzere birçok yeni düzenleme gelmiş ve tüm sistemi baştan sona değiştirmiştir. 5018 sayılı Kanunun getirdiği düzenlemelerin çoğuna değinilmekle birlikte çalışma performans esaslı bütçeleme üzerine detaylı bilgileri içermektedir. Kanunun ilgili maddesi ile plan, program ve bütçe ilişkisi kurulmuştur. Performans esaslı bütçelemenin istenilen sonuçları vermesi için bütçenin kalkınma planları, stratejik planlar ve performans programları ile sıkı bir ilişki içerisinde 6 olması gerekmektedir. Böylece kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanması ve sonrasında ise izleme ve değerlendirmenin faaliyet raporları ile yapılmasını kapsayan bir sistem kurulmuştur. Diğer taraftan mali yönetim sistemindeki düzenlemelerle; makro plan ve programlarla bütçe ilişkisinin kurulması; kurumsal düzeyde planlama alışkanlığının kazandırılması sağlanmıştır. Ayrıca kurumların makro planlarla uyumlu bir planlama anlayışı ile kaynaklarını öncelikler doğrultusunda dağıtması ve günün sonunda gerçekleşmelerin izlenerek kamuoyunun bilgisine sunulmasını sağlayacak bir sistem gelmiştir. Kamu kurumları mali yapıları, tüzel kişilikleri ve hizmet verdikleri alanlar sebebi ile birbirinden ayrılmakta ve bu nedenle farklı mali düzenlemelere konu olmaları gerekmektedir. Bu doğrultuda 5018 sayılı Kanunda kurumlar dört farklı cetvel çerçevesinde gruplandırılmış ve her biri için farklı düzenlemeler getirilmiştir. Çalışma II sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerden yükseköğretim kurumları özelinde performans esaslı bütçeleme uygulamasının incelenmesini, Ankara Üniversitesi uygulama örneği üzerinden üniversitelerde sisteme yönelik sorunları ve söz konusu sorunlara yönelik olarak yapılan çalışmalar neticesinde ulaşılan çözüm önerilerini ortaya koymayı amaçlamaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde kısaca bütçe sistemleri anlatılmakta ve performans esaslı bütçelemeyi diğer bütçe modellerinden farklılaştıran temel özelliklere değinilmektedir. İkinci bölümde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde bütçe döngüsü anlatılmaktadır. Performans esaslı bütçeleme sistemi içerisindeki tanımlar ve süreç ayrıntılı olarak bu bölümde incelenmektedir. İzleyen bölümde 5018 sayılı Kanuna göre özel bütçeli idareler tanımlanmakta ve üniversiteler özelinde performans esaslı bütçeleme uygulamasına değinilmektedir. Beşinci bölümde Ankara Üniversitesi örneği üzerinden performans esaslı bütçeleme uygulaması ve süreç ayrıntılı olarak anlatılmakta ve son olarak uygulamada karşılaşılan sorunlar ile çözüm önerileri üzerine bir değerlendirmeye yer verilmektedir. 7 Performans esaslı bütçeleme sistemi makro düzeydeki kalkınma planlarından başlayan ve kurum düzeyinde gerçekleştirilen faaliyetlere kadar uzanan bir süreci getirmektedir. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ile birlikte başlayan ve planlamaya stratejik yaklaşımı getiren süreç her geçen gün sisteme daha fazla destek verilerek geliştirilmektedir. Bu doğrultuda 2023 hedefleri doğrultusunda hazırlanan Onuncu Kalkınma Planında (2014-2018) geçmiş planlardan farklı olarak 5018 sayılı Kanunla gelen bütçe sistematiği ile uyumlu bir şekilde yapısal mahiyette çözüm getirilmesi gerektiği düşünülen 25 alana yönelik “Öncelikli Dönüşüm Programı” belirlenmiştir. Onuncu Kalkınma Planında her bir dönüşüm programının amacı ve kapsamı, hedefleri, performans göstergeleri ve bileşenlerine yer verilmiştir. Böylece makro düzeyde performans esaslı bütçeleme sistematiğinin benimsenmesi ve kurumların stratejik planlarını hazırlarken ihtiyaç duydukları politika yönlendirmesinin sağlanması amaçlanmıştır. Performans esaslı bütçeleme sistemi ile istenen özünde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ruhuna uygun olarak kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanmasıdır. Sınırlı kaynakların dağılımında söz konusu anlayışa uygun bir sistemin oluşturulması öncelikli olarak plan, program ve bütçe arasındaki sıkı ilişkiye ve sonrasında ise işleyen bir izleme ve değerlendirme sisteminin kurulmasına bağlıdır. Mevcut kamu mali yönetim sistemimizin kaynakların doğru kullanımına yönelik çalışmaların yapılması için gereken bütün enstrümanları ve mevzuat düzenlemelerini kapsayıp kapsamadığını ise uygulama örnekleri ve karşılaşılan sorunları analiz ederek ortaya koymak mümkündür. Bu nedenle iyi uygulama örnekleri mali yönetim sistemi için en uygun bütçe sistemi konusunda önemli bilgi sağlayıcı olacaktır. 8 2. BÜTÇELEME MODELLERİ 2.1. Klasik Bütçe Klasik bütçe sistemi, İngiltere ve Fransa’da biçimlenmiş ve 20’nci yüzyılın sonuna kadar hemen hemen bütün ülkelere yayılmıştır.1 Temeli mali disipline dayalı ve bütçenin denk olması gerektiğini ileri süren bir modeldir. Bütçe denkliği büyük önem taşımakta olup yalnızca bütçe açıkları değil, aynı zamanda bütçe fazlaları da ekonominin doğal dengesi açısından sakıncalı görülmektedir. 2 Küçük ve denk bütçeden yana olması sebebi ile kamu harcamaları ve devlet müdahalesinin oldukça kısıtlı olması gerektiğini savunmaktadır. Klasik bütçe sisteminde hizmeti yerine getirecek kurumun ihtiyacına göre ödenek tahsis edilmektedir. Bir başka deyişle kaynak tahsisi hizmete değil kuruma odaklıdır. Kurumların kaynak kullanımında hizmet sonuç ilişkisine bakılmamaktadır. Dolayısıyla girdi odaklıdır ve kaynağın harcanması sonucunda ortaya çıkan işe değil kaynağa odaklı bir bütçe sistemidir. Bugünkü uygulamada önem taşıyan planprogram-bütçe ilişkisine dikkat edilmemekte ve kaynakların kullanımındaki kontrol ödenek kontrolüyle yani girdi kontrolüyle sınırlı kalmaktadır. Dolayısıyla mevzuata uygun olarak kaynak kullanımı büyük önem taşımakta ancak kullanılan kaynaklar ile ortaya konan hizmetin değerlendirilmesi konusunda yetersiz kalmaktadır. Dünyadaki gelişime bakıldığında özellikle 1929 ekonomik bunalımının getirdiği kriz ortamının etkisiyle klasik iktisat anlayışından Keynesyen politikalara geçiş bütçe sistemlerinin de sorgulanmasını beraberinde getirmiştir. Böylece klasik bütçe sisteminin de yetersiz kaldığı noktalar görülmüştür. Revizyon çalışmaları ve farklı bütçe modellerine geçişler başlamıştır. Yukarıda bahsedilen genel sebepler ile dönemsel olarak çeşitli değişimler gösterse de 1973 yılında program bütçe uygulamasına geçilene kadar Türkiye’de de klasik bütçe sistemi uygulanmıştır. Türkiye Cumhuriyetinin ilk bütçesi ise 1924 yılı bütçesidir. 1 Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005, s.6. 2 Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006, s.387. 9 Ülkemizde çağdaş bütçe hakkı, mali sistemimizin yakın zamana kadar temelini teşkil eden 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunun 1927 yılında kabul edilmesiyle doğmuştur. Bu kanunla devletin her türlü malvarlığı, gelir ve giderlerinin idaresi ve muhasebesi düzenlenmiştir. 3 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu klasik bütçe anlayışına uygun bir mali düzeni gerektirmesi sebebi ile ilerleyen bölümde bahsedileceği üzere 1973 sonrasında başlayan program bütçe uygulamasının istenen başarıya ulaşamamasında da önemli rol oynamıştır. 2.2. Planlama Programlama Bütçe Sistemi Planlama programlama bütçe sistemi ilk olarak Amerika’da 1950’li yıllarda ortaya atılan ve 1961 yılında Amerika Savunma Departmanında uygulanmış bir bütçe sistemidir. İlk olarak program bütçe olarak ortaya çıkmış sonrasında ise planlama programlama bütçe sistemi olarak revize edilmiştir. 1971 yılında ise Amerika’da plan-program-bütçe uygulamasına son verilmiştir.4 Planlama programlama bütçe sistemini genel özellikleriyle değerlendirmek gerekirse; plan-program-bütçe ilişkisini ön plana çıkaran, kaynakların programlar altında belirlenen alt program ve faaliyetlere yani klasik bütçeden farklı olarak hizmete tahsisini öngören, sonuç odaklı bir sistemdir. Sistemin işleyişini kısaca özetlemek gerekirse bir mali plan niteliğindeki bütçeyle kamu hizmeti etkinliğinin sağlanabilmesi için, belirlenen amaçları gerçekleştirebilecek hizmet programları ve bunların alt-program, faaliyet/proje sınıflaması ile; faaliyet/proje aşamasından başlayarak hizmetlerin maliyet-fayda analizleri yapıldığı bir bütçe sistemidir. Alternatif programlardan en uygun olanı seçilerek, bütçeyle kaynak-hizmet ilişkisi kurulur ve ödeneklerin hizmetlere tahsisi sağlanır. Böylece kıt kaynakların ihtiyaçların en etkin karşılanmasına yönelik bir şekilde kullanılmasına çaba gösterilmektedir.5 Sonuçta ise yapılan harcamaların sebebi sorgulanabilmektedir. 3 http://peb.bumko.gov.tr/TR,2518/turkiyede-butceleme.html Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005, s.10. 5 Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006, s.391. 4 10 Türkiye’de 1973 yılında klasik bütçe sisteminin yerine, bütçenin bir planlama aracı olarak kullanılmasını amaçlayan program bütçe sistemine geçilmiştir.6 Ancak program bütçe sistemine yönelik gerekli altyapı düzenlemelerinin yapılamaması ve klasik bütçe sistemine uygun bir mali yapıyı öngören Muhasebe-i Umumiye Kanunun yerine yeni bir mevzuat düzenlemesi yapılmaması nedenleri ile program bütçe uygulaması bir süre sonra sadece görüntüde kalmış ve uygulamada klasik bütçe sisteminin devam ettiği görülmüştür. Gerekli bilgi birikiminin olmaması ve istenen altyapı düzenlemelerinin sağlanamaması nedenleri ile plan-program-bütçe arasındaki sıkı ilişki kurulamamıştır. Türkiye’de planlama programlama bütçe sisteminin uygulamada başarısız olmasının nedenleri şu şekilde sıralanabilir;7 Aşağıdan yukarıya bütçeleme tekniği ile hazırlanan bütçeler ile program anlayışı arasındaki uyumsuzluklar Karar alıcıların kısa vadeli bakış açıları ve plan program kavramı içinde iş yapılmasının benimsenememesi (kurumsal dirençler) Program bütçe sistematiğine uygun ve geliştirilmeye açık bir bütçe kod yapısının yerleştirilememesi Programların sonuçları ile etkilerini kurumsal düzeyde ölçmeye yönelik izleme ve değerlendirme sisteminin olmayışı Program bütçeden istenen verimin alınamaması, yapısal değişiklik ihtiyacı ve dünyada genel konjonktürün etkisi ile mali reform çalışmaları başlamıştır. Ayrıca 2006 öncesi dönemde politika oluşturma, planlama ve bütçeleme alanında ortaya çıkan sorunlar yanında, 1994 Nisan ve 2001 Şubat aylarında meydana gelen iki büyük ekonomik kriz neticesinde kamu maliyesinde içine düştüğü makroekonomik dengesizliklerin giderilmesine yönelik yapısal düzenlemelere gidilmiştir. Bu çerçevede 2003 yılında kabul edilen ve 2006 yılında uygulama alanı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bu değişimin yasal altyapısını 6 H.Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.45. 7 H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türk Bütçe Sisteminde Program Bütçe Anlayışına Geçiş, Bir Model Önerisi, Ekim 2013, s.5. 11 oluşturmuştur. Başta pilot kurumlarda uygulanmak üzere performans esaslı bütçeleme sistemine geçiş yapılmıştır. 2.3. Performans Esaslı Bütçeleme Amerika’da 1949 yılında Hoover Komisyonunun hazırladığı bir rapor ile kamuda uygulama alanında hesap verebilirlik ve gerçek bir idari reformun takibine odaklanılmıştır. Performans esaslı bütçelemenin genel bir kavram olarak ortaya çıktığı raporda hesap verebilirliğe ilişkin geniş kapsamlı bir tanım yapılmaktadır ve bu, yönetim fonksiyonuyla bağlantılıdır. Performans esaslı bütçeleme sadece girdi ve harcamaların değil sonuçların raporlanmasına ilişkin bir bütçe sistemi olarak savunulmuştur. Hoover Komisyonu Raporu’nda, harcamacı birimler düzeyinde kaynak tahsisi kararlarının nasıl alındığına odaklanılmakta ve girdi ile sonuçlar arasında bağlantı kurmaya yönelik bir sistemin nasıl işleyebileceğini ifade edilmektedir. Komisyon, özel sektörde olduğu gibi kaynakların iş hacmine göre faaliyet ve projelere tahsis edildiği bir performans esaslı bütçeleme sistemi tavsiye etmiştir.8 Amerika’da 1950-1951 bütçelerinde performans esaslı bütçeleme sisteminin izleri görülmektedir. Ancak daha sonra uygulamadan kalkmış ve program bütçeye geri dönülmüştür. 1980 sonrası dönemde ekonomide görülen liberalleşme akımı bütçe sistemine de yansımıştır.9 Birçok ülkeye yansıyan kamu yönetiminde reform süreci ile birlikte sistem yeniden gündeme gelmiştir. Ancak sistem Amerika’daki denemelerden farklı olarak daha geniş anlamda tanımlanmaktadır. Performans esaslı bütçeleme sistemi; kaynak tahsislerinin kalkınma planlarında, yıllık programlarda, hükümet politikalarında, stratejik planlarda, kurumsal ya da üst politika dokümanlarında yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için yapıldığı; hesap verebilirliğinin etkililik, etkinlik ve ekonomiklik ölçümleriyle sağlandığı bir bütçe sistemidir.10 Kamuda sunulan hizmet 8 Sibel Yılmaz, Performans Esaslı Bütçeleme ve Türkiye’deki Pilot Uygulamalar, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan 2007, s.5. 9 http://peb.bumko.gov.tr/TR,2518/turkiyede-butceleme.html 10 Erkan Karacan, Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye Uygulaması, DPT Uzmanlık Tezleri, Ankara 2010, s.14. 12 kalitesinin artırılması, yönetsel esneklikler sağlanması, özel sektörde benimsenen sonuç odaklı yönetim anlayışının uygulanmasına imkan vermesi ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanması ihtiyaçları performans esaslı bütçeleme sisteminin birçok ülkede uygulama alanı bulmasında etkili olmuştur. Bu bütçe sistemini diğer bütçe sistemlerinden ayıran en önemli özelliği bir yönetim sistemini de beraberinde getirmesidir. Günümüzde farklı mevzuat düzenlemeleri ve farklı enstrümanlar ile birçok ülkede uygulama alanı bulmaktadır. Performans esaslı bütçeleme sisteminin genel özelliklerinden bahsetmek gerekirse; girdiye değil tamamıyla sonuca odaklı, hesap verme mekanizmasında açıklığa önem veren, yöneticiye kaynak kullanımında, maliyetlendirme ve önceliklendirme ve hedeflere uygunluğun denetimi konularında serbestlik sağlayan, harcama sonrası performans denetimini getiren ve plan-program-bütçe ilişkisine dayanan bir sistemdir. Performans esaslı bütçeleme sistemi; kaynakların kamu idarelerinin amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü ve değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını tespit eden ve sonuçları raporlayan bir bütçe sistemidir. Planlama, bütçeleme, izleme ve değerlendirme ile raporlama performans esaslı bütçelemenin en temel unsurlarıdır. Performans esaslı bütçelemenin uygulama örneklerini incelediğimizde üç tip modelin varlığından söz edebiliriz;11 Stratejik plana dayalı modeller Performans sözleşmesine dayalı modeller Bütçe formatına dönüştürülmüş modeller Stratejik plana dayalı modelde bütçelemenin stratejik planlama süreci çerçevesinde başladığını, stratejik plana uygun olarak yıllık performans programlarının hazırlandığını ve bütçenin bu programlarda yer alan faaliyetleri gerçekleştirecek kaynak ihtiyacını gösteren belgeler olarak hazırlandığını 11 Umut Özşen, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2006, s.88. 13 görmekteyiz. Bütçe uygulaması sonucunda ise izleme değerlendirme raporu hazırlanarak performans gerçekleşmeleri doğrultusunda bir hesap verme mekanizması oluşturulmaktadır. Bu modelin uygulama örnekleri Amerika Birleşik Devletleri ve Norveç olarak gösterilmektedir. Türkiye’deki performans esaslı bütçeleme sistemi uygularımı değerlendirildiğinde sistemin stratejik plana dayalı bir model olduğu görülmektedir. İkinci modelde ise performans bilgileri değişik aşamalarda hazırlanan performans sözleşmeleri ile bütçe uygulamasında yer almaktadır. Bu modelde bakan ile üst yönetici arasında “kamu hizmet sözleşmesi”, üst yönetici ile birim yetkilileri arasında ise “hizmet sunum sözleşmeleri” yapılmaktadır. Bütçe dönemi sonunda ise gerçekleşen performans ile hedeflenen arasındaki ilişkiye göre başarı değerlendirilmektedir. Bu modelin önde gelen uygulayıcıları arasında Yeni Zelanda ve İngiltere gelmektedir.12 Üçüncü modelde ise, bütçe ve performans programı olarak iki ayrı belge bulunmamakta ve bütçe performans bilgileri ve ödenek bilgilerini içeren tek bir belge olarak ortaya konmaktadır. Yani bu modelde bütçe ve performans programı tek bir belgedir. Bu modelin uygulandığı ülke örnekleri ise Hollanda ve Avusturalya’dır. Performans esaslı bütçeleme sisteminin faydaları ve ortaya çıkarması muhtemel zorluklarının öngörülebilmesi açısından dünya uygulamalarının incelenmesi önem taşımaktadır. Bu doğrultuda zorlukları değerlendirmek gerekirse; ilk olarak performans esaslı bütçelemenin gerekli kıldığı performans bilgilerinin özellikle performans göstergelerinin elde edilmesinin kamu yönetimine ilave maliyetler yüklediği göz önünde bulundurulmalıdır. İkinci olarak performans bilgilerinin elde edilmesi kamu çalışanlarına ilave iş yükü getirmektedir. Üçüncü olarak iyi oluşturulmamış performans ölçüm sistemleri sürecin aksamına veya yanlış yönlenmesine neden olabilmektedir. Son olarak ise yeterli mali disiplin sağlanmadan ve güçlü iç kontrol mekanizmaları oluşturulmadan kamu idarelerine sağlanacak esneklikler mali yapıda bozulmaya sebep olabilmektedir.13 12 Umut Özşen, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2006, s.89. 13 Ertan Erüz, Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme, peb.bumko.gov.tr, s.63. 14 Bu noktada dünya uygulamaları ışığında performans esaslı bütçelemeye geçişte dikkat edilmesi gereken hususlar aşağıdaki gibi sıralanabilir;14 Reform sürecinin amaçlarının açık olarak ortaya konması, Reformun hükümet politikası olarak ele alınması, Mali disipline dikkat edilmesi, Kamu idarelerinin reform sürecine ilgisinin sağlanması, Kamu idarelerine gerekli idari ve mali esnekliklerin sağlanması, Performans değerlendirmesi ve denetimi ile sürecin desteklenmesi, Performansa dayalı ödül ve yaptırımlara sistemde yer verilmesi, Kamu idarelerinde performans bilgilerinin üretilmesinin sağlanması, Performans ölçüm maliyetlerinin göz önünde tutulması, Sürecin bilgi teknolojileri ile desteklenmesi, Tahakkuk esaslı muhasebeye (özellikle çıktı muhasebesine) geçilmesi, Bütçe sınıflandırmasının performansın izlenmesine imkan tanıması, Kamu idarelerinde iç kontrolün güçlendirilmesi, Üst yönetim desteği ile aşağıdan yukarı katılımcı yöntemlerle reform sürecinin yürütülmesi. Reform sürecindeki ülkelerin tecrübelerinden ortaya çıkan bu hususlar, ülkemiz uygulaması açısından da başarıyı etkileyecek unsurlar olarak gözükmektedir. Türkiye’de 2003 yılında yürürlüğe giren ve 2006 yılında uygulamaya geçen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yeni bir mali yönetim anlayışı benimsenmiştir. Planlama programlama bütçe sisteminden istenilen verimin alınamaması, yaşanan ekonomik krizler ve küreselleşme sonucunda uluslararası alanda ülkeler arası etkileşimin artması değişimi getiren temel faktörlerdir. Daha öncede değinildiği gibi birçok ülkede uygulanan sistem, ülkelerin kendi mali yapıları, mali kültürleri ve idari yapılarıyla beraber şekillenmekte ve buna göre belirlenen enstrümanlar ile uygulanmaktadır. 14 Jack Diamond, Performance Budgeting: Managing the Reform Process, IMF Working Paper, WP/03/33, IMF, 2003, s.13-17. 15 Bu çerçevede 5018 sayılı Kanun ile mali yönetim sistemine yönelik birçok düzenleme yapılmış ve performans esaslı bütçeleme sistemine uygun enstrümanlar netleştirilmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme” başlıklı 9’uncu maddesi ile sistem hüküm altına alınmıştır. Çalışmanın konusu olan performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulamasına ve enstrümanlarına yönelik ayrıntılı bilgilere ilerleyen bölümlerde değinilecektir. 2.4. Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sıfır tabanlı bütçeleme sistemi ilk kez İngiltere’de çıkmış olsa da ilk uygulama örneği 1962 yılında Amerika’da Tarım Bakanlığında karşımıza çıkmaktadır. Daha sonrasında 1977 yılından itibaren ise Başkan Reagen döneminde Amerika’da tüm ülkede uygulanmaya başlanmıştır. Sıfır tabanlı bütçeleme yeni baştan bütçeleme sistemi olarak da bilinir. Bütçe genellikle yeni baştan sanki ilk kez bütçe oluşturuluyormuş gibi hazırlanmaktadır. Halbuki diğer bütçeleme anlayışlarında yapılan ise, genellikle bir önceki bütçenin temel verileri aynı kalmak üzere, yeni hazırlanan bütçenin önceki bütçenin bir nevi devamı niteliğinde olmasıdır.15 Bu yönüyle sıfır tabanlı bütçe sistemi klasik bütçe, plan program bütçe ve performans bütçe sistemlerine bir alternatif olarak değerlendirilebilir. Sıfır tabanlı bütçede adından da anlaşılacağı üzere önceki yıllar ödenek tahsisleri ve harcamaları dikkate alınmadan sıfırdan bütçe hazırlanmaktadır. Bu doğrultuda kurumlara tahsis edilen ödenekler kurumun ihtiyacını karar vericilere inandırmasıyla birebir bağlantılıdır. Ayrıca bu dairelerin fayda/maliyet analizlerini yapmaları ve öncelikle kendilerini bu tür hizmetlerin yapılması konusunda eğitmeleri ve geliştirmeleri beklenmektedir. Böylece hiçbir analize tabi olmayan verimsiz harcamaların önüne geçilmesi ve kaynakların verimli kullanımının sağlanması amaçlanmıştır. Sistem her sene hizmet sorgulaması yapılması ve kamu harcamalarının yılı önceliklerine göre gerçekleştirilmesi için bir yol olarak görülmektedir. 15 Cuma Çataloluk, Sıfır Tabanlı Bütçe Sisteminin Türkiye’de Uygulanabilirliği, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, s.232. 16 Sıfır tabanlı bütçe sisteminin uygulamada başarı sağlayabilmesi için önemli maliyet analiz çalışmaları yapılması gerekmektedir. Süreç hem uzun ve zahmetlidir hem de başarıya ulaşabilmesi için önemli bir altyapı çalışması gerektirmektedir. Kapasite yetersizliği sistemin istenilen şekilde işlemesini engellemekle birlikte verimsiz hizmetlerin sürdürülmesine de yol açabilmektedir. Sıfır tabanlı bütçeleme sistemi iyi sonuçlar verebilmesi için geniş çapta dokümana, büyük bir büro çalışmasına ihtiyaç duymaktadır. Bu durumda iş yükü artışı ve kırtasiye masrafı ortaya çıkarmaktadır. Uygulama örneklerine bakıldığında ise büyük bir tasarruf sağlayıcı sonuç ortaya koyamadığı görülmektedir. Bu nedenle deneysel bir çalışma olarak nitelendirilmiş ve uygulamadan vazgeçilmiştir.16 16 Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006, s.394. 17 3. 5018 SAYILI KANUNUNDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE BÜTÇE DÖNGÜSÜ 3.1. 2006 Öncesi Genel Konjonktür ve Türkiye Kamu hizmetlerinde kalite, hız, ekonomiklik ve etkinlik gibi kavramların önem kazanması ve küreselleşmenin ülkeler arası bilgi paylaşımı ve etkileşimini arttırmasının da etkisiyle kamu mali yapısını iyileştirmeye yönelik genel bir bakış açısı oluşmuş ve hükümetler üzerinde bu konudaki baskılar artmıştır.17 1970’li yılların başında OECD ülkelerinde başlayan değişim 2000’li yıllarda hemen hemen bütün ülkelere yayılmıştır. Aslında mali yapıya ilişkin ilk kırılma 1929 yılındaki Büyük Bunalımın arkasından yaşanmıştır. Daha sonra 70’li yıllarda yaşanan petrol krizi de yeni bir dönüşümü beraberinde getirmiştir. Devletle yurttaş arasındaki toplumsal ilişkileri düzenleyen ve bunlara yön veren kamu yönetiminin en önemli unsurlarından birisi de kamu mali yönetimidir. 18 Yaşanan mali krizlerin beraberinde gelen dönüşüm ihtiyacı tüm dünyada etkisini göstermiştir. Krizlerin etkisiyle kamu harcamalarına yönelik bir mali disiplin oluşturma ihtiyacı doğmuştur. 1990’lı yılların başında Dünya Bankası’nın öncülüğünde, çok yıllı bütçe projeksiyonuna dayanan orta vadeli harcama sisteminin gelişimi karşımıza çıkmaktadır. 19 Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesi döneme kısaca bakacak olursak 1923’ten 1973’e kadar klasik bütçe uygulamalarının ve 1973’ten 2006’ya kadar ise program bütçe uygulamalarının etkin olduğu bir mali yapı karşımıza çıkmaktadır. 17 Ahmet Kesik, Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, s.27. İlhami Söyler, Kamu Mali Yönetim Sisteminin Bütçe Teknik ve Süreçlerindeki Değişiklikler ve Yenilikler Açısından Değerlendirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı:16, Aralık 2006, s.283. 19 H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türk Bütçe Sisteminde Program Bütçe Anlayışına Geçiş, Bir Model Önerisi, Ekim 2013, s.43. 18 18 Türkiye’de ve hemen hemen bütün ülkelerde kamu mali yönetimi yapısında ortaya çıkan dönüşüm ihtiyacı sonucunda yapılan reformların dayanaklarını şu şekilde sıralayabiliriz;20 Mali disiplini arttırıcı önlemler Kamu kaynaklarını kullanan kurum ve kuruluşların hesap verebilirliğinin sağlanmasına yönelik yasal düzenlemeler Yasama organlarının bütçe sürecinde ve kaynakların kullanılması aşamasındaki etkinliğinin arttırılması Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesi döneme kısaca bakacak olursak 1923’ten 1973’e kadar klasik bütçe ve 1973’ten 2006’ya kadar ise program bütçe sisteminin uygulandığını görmekteyiz. 1923-1973 döneminde karşımıza çıkan klasik bütçe döneminin yasal dayanağı 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunudur. Klasik bütçe uygulamaları sırasında ihtiyaçlara cevap veren bu kanun zamanla değişen yapıya ayak uyduramamıştır. 1973 yılında klasik bütçeden, bütçeyi planlama aracı olarak kullanmayı amaçlayan program bütçeye geçiş olmuştur. Ancak program bütçeye geçiş beraberinde yasal bir düzenlemeyi getirmemiş bu nedenle 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile uygulamaya devam edilmiştir. Bu durum uygulamada güçlükleri beraberinde getirmiştir. Program bütçede hizmet programlarının belirlenmesi ve bunların alt program, faaliyet ve proje sınıflandırmasına gidilmesi gerekmekte iken gerekli yasal altyapının sağlanmamış olması, bilgi birikimi ve teknik donanım eksikliği gibi nedenlerle görünürde program bütçe uygulamada ise klasik bütçeye dönüşü beraberinde getirmiştir.21 Program bütçeden istenilen verimin alınamaması, yapısal değişiklik ihtiyacı ve dünyada genel konjonktürün etkisi ile mali reform çalışmaları başlamıştır. Bu 20 H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran 2010, s.205. 21 H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.47. 19 çerçevede 2003 yılında kabul edilen ve 2006 yılında uygulama alanı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bu değişimin yasal altyapısını oluşturmuştur. Türkiye’de 2006 yılında uygulamaya başlanan ve mali yapıda birçok değişikliği beraberinde getiren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu değişim ihtiyacının bir sonucudur. 5018 sayılı Kanun, daha önce mali yapıda kendisini somut olarak göstermeyen mali saydamlık ilkesini hayata geçirmek; hesap verebilirliği daha etkin kılmak; bütçe sürecini ve denetimini strateji ve performans ayaklarıyla donatmak; etkin bir iç kontrol mekanizması sağlamak temelleri üzerine kurulmuş bir kanundur.22 Program bütçeden; yasal düzenlemenin olmayışı, hizmet programları, alt programlar ve faaliyet-proje sınıflandırmasından oluşan sistemin kurulamaması, merkezi bürokrasinin yeterli sahiplenmeyi göstermemesi ve hükümetin stratejik karar oluşturma sürecini desteklemede yetersiz kalması nedenleri ile istenen verim alınamamış ve uygulamada başarı sağlanamamıştır.23 Diğer taraftan bütçede sadece mevzuata uygunluk denetimi yapılması ve bu nedenle kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda gerekli denetimin ihmal edilmesi konusu ortaya çıkmıştır. 1050 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde yönetsel sorumlulukların tanımlanmaması dolayısıyla harcamaları gerçekleştiren birimlerin sorumluluklarının belirsizliği durumu oluşmuştur. Ayrıca söz konusu dönemde bütçenin genelliği ve birliği ilkesinden sapmaya sebep olan; döner sermayeli kuruluşlar, fonlar ve özerk bütçeli kuruluşlar bulunmaktadır. Bu nedenle bütçe gerçekleşmeleri, gelir ve gider dengesi konusunda doğru bir değerlendirme yapmak pekte mümkün olmamaktadır. Ayrıca 1050 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde devletin fonksiyonel analizinin yapılamaması ve dolayısıyla idarelerin faaliyet alanlarının net 22 Osman Saraç, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu İle Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi, s.162. 23 H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.47. 20 belirlenememesi, denetim, inceleme ve iç kontrol mekanizmalarının eksikliği ve izleme değerlendirmenin yapılamaması da değişim ihtiyacını doğuran sebepler içinde sayılabilmektedir.24 3.2. Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Enstrümanları Performans esaslı bütçeleme plan-program-bütçe ilişkisine dayanmaktadır. Bu doğrultuda bütçenin makro politika belgeleri, kurum düzeyindeki stratejik planlar ve performans programları ile olan ilişkisi 5018 sayılı Kanunun Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme başlıklı 9’uncu maddesi ile şu şekilde ortaya konmaktadır; “Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir.” 24 Ahmet Kesik, Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, s.28. 21 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçe döngüsü performans esaslı bütçelemenin gerektirdiği şekilde oluşturulmuş ve ilgili maddeden de anlaşılacağı üzere en baştaki politika belgelerinden kurum düzeyindeki programlara kadar birbirine bağlı bir düzen kurulmuştur. Diğer taraftan 5018 sayılı Kanun ile çok yıllı bütçeleme ve orta vadeli harcama sistemleri de hüküm altına alınmıştır. Çok yıllı hazırlanan bütçeler sayesinde plan-program-bütçe ilişkisinin daha tutarlı bir şekilde kurulması sağlanmıştır. Sistem aşağıdaki tabloda gösterilen üç temel yapı üzerine kurulmuştur. Şekil 1 Kaynak Tahsis Süreci Kaynak: H.Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.47. Orta vadeli harcama sistemi ile harcama planlaması ve harcama limitlerinin öngörülmesi böylece limitler dahilinde yapılması planlanan harcamaların maliyetlerinin net bir şekilde ortaya konulması amaçlanmaktadır. 25 Diğer taraftan orta vadeli harcama sistemi ile yıllık bütçe anlayışından sıyrılarak harcamaların hükümet politikalarıyla ve uzun vadeli planlarla ilişkisinin kurulması sağlanmaktadır. Böylece zaman sınırlı bütçe anlayışından kurtulmuş bir mali yapı ortaya çıkmaktadır. Orta vadeli harcama sisteminin bir diğer getirisi politikaların kaynaklara göre 25 H.HakanYılmaz, Kamu Mali Yönetiminin Yapılandırılması Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, 1999, s.17. 22 önceliklendirilmesi yani kaynağın önceliğe göre dağıtılmasıdır.26 Çok yıllı yani orta vadeli bütçeleme ile birlikte plan-program ve bütçe ilişkisinin kurulması hedeflenmiştir ve böylece kamu kaynaklarının kullanılması konusunda bir mali disiplin getirilmiştir. Ülkemizdeki uygulamada bütçeler üç yıllık olarak hazırlanırken yıllık olarak kanunlaşır ve izleyen iki yılın tahminlerini içerir. Program bütçe uygulamalarının aksine performans esaslı bütçelemeye geçişte öncelikle yasal zemin hazırlanmıştır ve böylece uygulamada hala aksaklık yaşanmasına rağmen mali yapıda gerekli değişikliklerin çoğu gerçekleştirilmiştir. Türkiye’de planlama ve bütçeleme süreci şu şekilde özetlenebilir; Şekil 2Plan-Program Bütçe İlişkisi Makro Planlama Düzeyini Etkileyen Politika Metinleri İÇ DIŞ a)Siyasi Parti Programları ve Seçim Beyannameleri a)Ekonomik İstikrar Programları (IMF) b)Hükümet Programları ve Hükümetlerin Politika b) Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum Önceliklerini Gösteren Belgeler (Acil Eylem c) Uluslararası Taahhütler (DTÖ, WB gibi) Planları gibi) a)Kalkınma Planları b)Bölgesel Planlar (Orta ve Uzun Vadeli) c)Sektör Planları (Orta ve Uzun Vadeli) a)Orta Vadeli Program (OVP) (3 Yıllık) b)Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) (3 Yıllık) Makro Planlama Düzeyi Makro Mali Politika Belgeleri Kurumsal Düzeyde Stratejik Planlar (Beş Yıllık) Performans Programları (Yıllık, 3 Yıllık Perspektifte) Kurumsal Düzey Bütçe (Üç Yıllık) Kaynak: H.Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.48. 26 H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.45. 23 Performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanmasına yönelik yasal zemin olan 5018 sayılı Kanun ile plan-program-bütçe ilişkisi sıkı bir şekilde kurulmuştur. Diğer taraftan bu sıkı ilişkinin izleme ve değerlendirilmesine yönelik mekanizmada oluşturulmuş böylece sistemdeki sapmalar engellenmek istenmiştir. Süreci kısaca anlatmak gerekirse; Kalkınma planları, üçer yıllık olarak hazırlanan orta vadeli programlar ve orta vadeli mali planlar ile uyumlu olarak üç yıllık kurum bütçeleri hazırlanır. Diğer taraftan kurum bütçeleri kurumsal stratejik planlarla uyum içindedir ve stratejik planların yıllık öncelikli perspektifleri olan performans programları; yılı öncelikleri çerçevesinde belirlenen performans hedefleri, bütçe kaynakları ve diğer kaynaklar doğrultusunda maliyetlendirilen faaliyet ve projeler ile performans göstergelerini içerir. Günün sonunda ise kesin hesaplar ve faaliyet raporları bütçe uygulamasına ilişkin sistemin izleme ve değerlendirme ayağını oluştururlar. Kesin hesaplar bütçenin gelir ve gider sonuçlarını açıklamaları ile ortaya koyarken faaliyet raporları; performans programı ve bütçe ilişkisinin ne düzeyde kurulduğunu, performans göstergeleri ve faaliyetlerin gerçekleşmeleri ile birlikte ortaya koyar. Çalışmanın amacı Türkiye’de performans esaslı bütçelemenin uygulamasını değerlendirmektir. Bu doğrultuda mevzuatla kurulan bütçe döngüsünün enstrümanları olan kalkınma planları, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan, performans programı, bütçe hazırlık ve uygulama süreci ve son olarak faaliyet raporuna ilişkin ayrıntılı bilgilere ilerleyen bölümlerde yer verilecektir. 3.3. Makro Politika Belgeleri 3.3.1. Türkiye’de Planlama ve Kalkınma Planı Türkiye’de planlama 1934 yılında Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı ile başlamıştır. Ancak kalkınma planına ilk örnek ise 1963 yılındaki Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı olmuştur. Kalkınma planı ile bütçe döngüsünün ilişkisini kurabilmek adına Türkiye’de kalkınma planlaması ve geldiği noktaya kısaca bakmak gerekmektedir. 24 1950’li ve 1960’lı yıllar boyunca Dünyada kalkınma planlaması ön plandadır. 1950’li yıllarda yabancı uzmanlar tarafından hazırlanan birçok raporda Türkiye’de kalkınma planlaması yapılması gerektiğine yer verilmiştir. Sürecin devamında da 1961 Anayasasında yer bulan kalkınma planları ödev olarak belirlenmiştir ve Devlet Planlama Teşkilatı da kurularak anayasal bir organ olarak ortaya çıkmıştır. Kalkınma planlarında uzmanların hazırlamış olduğu raporların dışında içsel faktörlerde etkili olmuştur ve planlar sadece ekonomiyi değil toplumsal hayatın tümünü düzenleyen belgeler olmuştur. 27 1960 sonrası dönemde perspektif planlar doğrultusunda beş yıllık kalkınma planları hazırlanmıştır. 1980’li yıllarda daha liberal politikaların benimsenmesi ve ekonomide ithal ikameci anlayışın terk edilmesi ile birlikte Kalkınma Planlamasında ilk değişimler görülmüştür. 1982 anayasası maddelerinde de söz konusu değişimi görmek mümkündür. Anayasal bir ödev olan planlama görev olarak nitelendirilmiş, planlama bütüncül kalkınmadansa daha ekonomik bir boyut kazanmış ve Devlet Planlama Teşkilatına bu kez anayasada yer verilmemiştir.28 Diğer taraftan kalkınma planları VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) ile farklı bir boyut kazanmıştır. Bu konuda söz konusu planın Uzun Vadeli Gelişmenin Temel Amaçları ve Stratejisi (2001-2013) başlıklı II. Bölümü oldukça aydınlatıcı maddeler içermektedir. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planının 160. Maddesinde; “VIII. Plan, dünyada köklü ekonomik ve sosyal değişimlerin yaşandığı bir dönemde hazırlanmıştır. Dünyada yaşanan bu değişimin sunabileceği imkanlardan ülkemizin en üst düzeyde yararlanabilmesini sağlamak, uzun vadeli bir gelişme stratejisini gerekli kılmaktadır.” denilmektedir. Bu noktada planlamaya stratejik bir yaklaşımın adapte edilmesinin gerekliliği konusunda mesaj verilmektedir. 2000’li yılların başında yaşanan ekonomik kriz ve devletin ekonomik hayattaki yerinin sorgulanması konularının etkisiyle strateji kavramına önem verildiği görülmektedir. Kalkınma Bakanlığı tarafından VIII. Beş Yıllık Kalkınma 27 28 Barış Övgün, Devlet ve Planlama, Siyasal Kitabevi, Aralık 2010, Ankara, s.179. Barış Övgün, Devlet ve Planlama, Siyasal Kitabevi, Aralık 2010, Ankara, s.238. 25 Planı, küresel ve ülke düzeyinde, orta ve uzun dönem stratejileri kapsayan dinamik ve sürekli yenilenen bir yapıya sahip bir plan olarak nitelendirilmektedir.29 Bu doğrultuda müdahaleci devlet anlayışı terk edilerek yönlendirici devlete doğru bir geçişin ihtiyacı doğmuştur. Diğer taraftan kriz etkisi ile mali yapıda reform ihtiyacı doğmuş ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda çözüm yolları aranmaya başlanmıştır. 2001 yılında Dünya Bankası ile “1.Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredi Anlaşması” imzalanmış ve stratejik planlama kılavuzu taslağı hazırlanması kredi anlaşmasının bir koşulu olarak getirilmiştir. 30 2001 yılında hazırlanan kılavuzun ilk sürümü 2003 yılında yayımlanmıştır. 2003-2005 döneminde ise pilot seçilen 8 kurumda stratejik plan uygulamasına başlanmıştır. 2003 yılında yürürlüğe giren ve 2006 yılında uygulanmaya başlayan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ise stratejik planlama pilot uygulamadan çıkarılmış ve bütün kurumlarda yönetmelik çerçevesinde belirlenen süreçler içinde uygulanması öngörülmüştür. 5018 sayılı Kanun ile birlikte planlama süreci farklı bir boyut kazanmış ve kurumsal düzeyde stratejik planlar sisteme dahil olmuştur. Diğer taraftan 5018 sayılı Kanunda da vurgulandığı üzere stratejik planlar kalkınma planları ile ilişkilendirilmiştir. Buradan anlaşılacağı üzere kalkınma planlaması tamamen terk edilmemiştir ancak planların değişim sürecinden etkilendiğini söylemek yanlış olmaz. IX. Kalkınma Planı da yine Uzun Vadeli Strateji (2001-2023) çerçevesinde yedi yıllık olarak hazırlanmıştır ve kalkınma planlamasının benimsediği anlayıştan detaylı bir düzenleme olmaması özelliği ile ayrılmaktadır. IX. Kalkınma Planında söz konusu değişim şu şekilde ifade edilmektedir; “Dünyada ve ülkemizde değişen ekonomik ve sosyal koşullar çerçevesinde kalkınma planları geçmişte olduğundan çok daha önemli bir araç haline gelmiş ve yine bu koşulların bir gereği olarak planların yeniden tasarlanması da kaçınılmaz olmuştur. Bu bağlamda, devletin ekonomideki rolünün yeniden tanımlanmasının da bir sonucu 29 www.dpt.gov.tr. H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama Kılavuzu ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012, s.9. 30 26 olarak, Dokuzuncu Kalkınma Planı ile her alanı detaylı düzenlemeye dayanan bir plan hazırlama anlayışından, belirlenen kalkınma vizyonu çerçevesinde makro dengeleri gözeterek, öngörülebilirliği artıran, piyasaların daha etkin işleyişine imkan verecek kurumsal ve yapısal düzenlemeleri öne çıkaran, sorunları önceliklendiren, temel amaç ve önceliklere yoğunlaşan bir stratejik yaklaşıma geçilmektedir. Bu yeni anlayış çerçevesinde, öngörülen stratejik amaç ve önceliklerin gerçekleştirilmesi sürecinde, uygulamada etkinlik ve şeffaflığın sağlanması ve hesap verebilirliğe zemin oluşturulması amacıyla, Planda etkili bir izleme ve değerlendirme mekanizmasına yer verilmiştir.” Bu doğrultuda şunu söylemek mümkündür; şuan ki plan daha çok bir makro politika belgesi olarak genel bir düzenleme niteliğindedir ve mikro düzenleme kurumsal düzeydeki stratejik planlar ile kurumlara bırakılmıştır. Bilindiği üzere ülkemizin 2023 hedefleri doğrultusunda hazırlanan Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) 2 Temmuz 2013 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul edilmiştir. Geçmiş planlardan farklı olarak Onuncu Planda 5018 sayılı Kanunla gelen bütçe sistematiği ile uyumlu bir şekilde yapısal mahiyette çözüm getirilmesi gerektiği düşünülen 25 alana yönelik “öncelikli dönüşüm programı” da belirlenmiştir. Özellikle kurumların plan, program ve bütçelerini hazırlarken ihtiyaç duydukları politika yönlendirmesi ile amaçların ülke öncelikleri ile standardize edilmesi açısından plan metni geçmiş planlardan farklı olarak bütçe odaklı bir yaklaşıma da sahip olmuştur. Bütçe döngüsü içerisinde en başta kalkınma planları yer almaktadır. Kalkınma planlarının yeri 5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinde defalarca vurgulanmaktadır. Kanunun amacına ilişkin 1’inci madde; “Bu kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolünü düzenlemektir.” Söz konusu kanun metninden de anlaşılacağı üzere kalkınma planları uzun vadede ülkenin genel politikasını anlatan ve kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin 27 belirlenen politika konusunda yol gösterici makro politika belgeleridir. Mali yönetim sistemimiz kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması temeline dayanır. Bu doğrultuda kalkınma planlarında yer alan ülke politikası ve hedeflerine uygun kaynak dağılımının sağlanması kurumlara bırakılmıştır. Kurumların kaynak kullanımını yani bütçe dağılımının kalkınma planlarına uyumunu sağlayan ise yine kurum düzeyinde hazırlanan stratejik planlardır diyebiliriz. 3.3.2. Orta Vadeli Program Orta vadeli program bütçe sürecinde yer alan ve 5018 sayılı Kanun ile mali yönetim sistemimize giren bir makro politika belgesidir. 5018 sayılı Kanunun 16. Maddesinde orta vadeli program şu şekilde tanımlanmaktadır; “…Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır…” Söz konusu madde uyarınca hazırlanan orta vadeli program, bütçe sürecini başlatmaktadır. Ayrıca stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendirmekte ve kamu kaynaklarının tahsisini bu doğrultuda yönlendirmektedir. Kamu idarelerinin bütçe hazırlanmasında orta vadeli programda yer alan amaç ve öncelikler esas alınmaktadır. Orta vadeli program üç yıllık bir perspektifte hazırlanmakta ve yıllık gerçekleşmeler göz önünde bulundurularak her yıl revize edilmektedir. Türkiye’de orta vadeli program uygulamasına ilişkin 5018 sayılı Kanunda önemli değişikler yapılmıştır. Kanunda Mayıs ayının sonuna kadar çıkması şeklinde yer bulan ibare yapılan değişiklikle Eylül ayının ilk haftası sonuna alınmıştır. Ancak kurum bütçe teklifleri Haziran ayının on beşinden itibaren verilen bir aylık sürede hazırlanmaktadır. Bu durumda bir önceki yılın orta vadeli programı, bütçe hazırlıkları sürecinde dikkate alınmaktadır. 28 Programın yayımlanmasından sonra ise bütçe tasarısı hazırlıkları başlamakta ve bütçe tasarıları yılı orta vadeli program ve orta vadeli mali planına göre revize edilmektedir. Ancak genel olarak program ve planın yayımlanması uygulamada Ekim ayının başını bulmakta ve bütçe tasarısı hazırlıkları çok hızlı olarak gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle yılı programı ile ilişkisi kurulması konusunda şüpheler oluşmaktadır. Orta Vadeli Programın özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür;31 Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenleri ve ana sektörler Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde yoğunlaşılacak öncelikleri tespiti Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenecek dinamik bir yapı Üç yıllık perspektif 3.3.3. Orta Vadeli Mali Plan Orta vadeli mali planı tanımlamak gerekirse; Orta vadeli programda belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak hazırlanan, 3 yıllık merkezi yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif tavanlarını belirleyen belgedir. 5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesinde plan şu şekilde hüküm altına alınmıştır; “ …Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır. ..“ Merkezi yönetim bütçe teklif tavanları, mali planda yer alan politika öncelikleri ve makroekonomik göstergelere dayanılarak analitik bütçe 31 http://www.bumko.gov.tr/TR,42/orta-vadeli-program.html 29 sınıflandırmasına göre ekonomik sınıflandırma bazında oluşturulur. Bunun dışında orta vadeli mali plandan kamunun gelir ve gider tahminleri, borçlanma ile ilgili varsayımları ve geçmişle karşılaştırma yapmayı sağlayacak verileri içermesi beklenmektedir. Türkiye’de orta vadeli mali planın uygulamasına ilişkin 5018 sayılı Kanunda orta vadeli programa yönelik olduğu gibi bir takım değişikler yapılmıştır. Kanunda Haziran ayının on beşine kadar çıkması şeklinde yer bulan ibare yapılan değişiklikle Eylül ayının on beşine alınmıştır. Bu noktada orta vadeli harcama sisteminden belirli sapmalara sebep olunduğunu söylemek mümkündür. Orta vadeli mali planın yayınlanma tarihinin Eylül ayına alınması ile birlikte kurum bütçe teklifi hazırlığı aşamaları orta vadeli mali plandan önce bir dönemde kalmıştır. Bu durum kurumların bütçe tekliflerini bir önceki dönem mali plandaki ilgili yıl ödenek teklif tavanlarına göre ayarlamalarına sonrasında ise bütçe görüşmelerinin yapılmasına sebep olmaktadır. Bu çerçevede süreci; ilgili yıl orta vadeli mali planındaki ödenek teklif tavanlarının Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığı ile yapılan görüşmeler çerçevesinde belli ölçüde şekillendiği ve mali planın yayınlanmasından sonraki sürecin kurumlara fazla bir hareket alanı bırakmadan bir prosedür olarak ilerlediği şeklinde değerlendirmek mümkündür. Orta vadeli mali planın içeriğinden bahsetmek gerekirse; Türkiye’de yayımlanan mali plan; Gelecek üç yıla ilişkin ekonomi politikasının temel amacı ve bu politikayla uyumlu olarak yürütülecek maliye politikası Temel makroekonomik göstergeler Bütçe gider ve gelirlerine ilişkin temel politikalar Merkezi yönetim bütçe büyüklükleri (bütçe gider-gelir ve dengesi) Merkezi yönetim bütçe açığının finansmanı Kurumsal ödenek teklif tavanları Bütçe sürecine ilişkin hususları içermektedir. 30 Orta vadeli mali planlar çok yıllı bütçeler ile sıkı bir ilişki içindedir. Orta vadeli mali planlarda daha öncede bahsedildiği üzere kurumsal ödenek teklif tavanları yer alır ve kurumların bu tavanlar çerçevesinde hazırladıkları bütçeleri yıllık olarak kanunlaşır. Dolayısıyla diğer iki yıl bütçe tahmini olarak kalır. Ayrıca orta vadeli mali planlarda üç yıllık döneme ilişkin harcama tahminleri yer almaktadır ve her yıl hazırlanan mali planlarla birlikte gelecek dönemlere ilişkin tahminlerde değişiklikler ortaya çıkabilmektedir. Bu durumda son üç yıllık döneme ilişkin belirlenen yılın incelemesi ile hedeflenen bütçe gerçekleşmelerindeki değişiklikleri izlemek mümkündür. 3.3.4. Uygulamada Orta Vadeli Program ve Mali Plandan Beklenenler Orta vadeli mali plandan uygulamada istenen etkinin alınabilmesi için; mali hedeflerin ve program boyunca uygulanacak maliye politikalarının açıkça ortaya konması diğer taraftan program ve mali planın bir uyum içinde olması gerekmektedir. Ortaya konan politikalarda sürekliliğin sağlanması ve sık değişimlerden kaçınılması bir diğer önemli noktadır. Bunun sağlanması için bürokrasinin gerekli sahiplenmeyi göstermesi ve temel yasal metinlerde sık değişimlerin yapılmaması gerekmektedir. Orta vadeli mali plan metninde ortaya konan politikalar içinde devamlılığı olanlar ile yeni politikaların net bir şekilde ayrıştırılması ve cari yıl ile geçmiş dönem mali yapısına ilişkin değerlendirmeler yapılması gerekmektedir. Bu değerlendirmeler hem kamu kurumları hem de hükümetler açısından mali planlarla bağlılığı sağlayıcı etki yaratacaktır. Diğer taraftan orta vadeli mali planların içinde fayda-maliyet ve risk analizlerinede yer verilmesi önemlidir. Böylece sadece bir politika metni olmaktan öte rasyonel gerçekleşmeleri ortaya koyan bir belge haline gelerek mali saydamlığı güçlendirecek ve analizler doğrultusunda kurumlara, politikalara uygun bütçeleme konusunda yol gösterici bir belge olma özelliği kazanacaktır. 31 Orta vadeli harcama sistemi ve bunun bir ayağı olan orta vadeli program ve mali plan uygulamalarına birçok ülkede rastlanmaktadır. Amacına uygun bir mali metin ortaya koymak için mevcut ülke koşulları, insan ve bilgi teknolojileri kapasitesinin de dikkate alınması oldukça önemlidir. Uygulamada başarı için ülkenin karakteristiğine uygun orta vadeli program ve mali plan hazırlamak oldukça önemli olan bir noktadır. 3.4. Kurum Düzeyinde Plan-Program ve Bütçe İlişkisi Yukarıda anlatılan makro politika belgeleri ile kaynak tahsisi arasındaki ilişkinin kurulması performans esaslı bütçeleme sisteminde kurum düzeyinde hazırlanan stratejik plan ve performans programları ile birebir bağlantılıdır. Yukarıdan aşağıya doğru giden sistemde önceki bütçe sistemlerinden farklı olarak kurumlara kaynak dağılımında büyük ölçüde insiyatif verilmiştir. Ancak sistemin başarısı makro politika belgelerinin tutarlılığı kadar stratejik plan ve performans programlarının sahiplenilmesi ve bütçe ile ilişkisinin kurulmasına bağlıdır. Bu bölümde stratejik plan, performans programı ve kaynak tahsis süreci ile ilişkisi incelenecek ardından ise bütçe hazırlık süreci ve bütçe uygulamalarına değinilecektir. 3.4.1. Stratejik Plan Stratejik planlama mevcut durum ile ulaşılması istenen durum arasında izlenmesi gereken yolu, amaçları, hedefleri ve bunlara ulaşmak için uygulanması gereken faaliyet ve projeleri ortaya koyan bir süreç olarak tanımlanabilmektedir. 32 Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikteki tanımı ile stratejik plan ise; kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren belgeyi ifade etmektedir. Stratejik planlama 1990’lı yıllarda Türkiye’de ortaya çıkan reform ihtiyacı ile gündeme gelmiştir ve özel sektörden kamuya geçen bir planlama 32 H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama Kılavuzu ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012, s.3. 32 yönetimidir. Performans esaslı bütçeleme gibi stratejik planlamada tamamıyla sonuç odaklıdır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesi uyarınca kamu idareleri düzeyinde politika belirleme aracı olarak stratejik planlar getirilmektedir. Kamu idarelerinden Kalkınma Bakanlığının belirleyeceği usul ve esaslar doğrultusunda katılımcı yöntemlerle misyon ve vizyonlarını, stratejik amaç ve hedeflerini ve performans göstergelerini içeren idare stratejik planlarını hazırlamaları beklenmektedir. Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilk olarak 2003 yılında yayımlanan ve 2006 yılında revize edilerek ikinci sürümü yayımlanan “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu” kamu idareleri için stratejik plan hazırlıklarında yol göstermekte ve ilk defa stratejik plan hazırlayacak olan idareler için stratejik plan hazırlanması sürecine esas bilgileri içermektedir. Kamu idareleri tarafından hazırlanan stratejik planlar beş yıllık bir dönemi kapsamakta ve en az iki yıl uygulandıktan sonra stratejik planın kalan süresi için güncelleştirilebilmektedir. Güncelleştirme, stratejik planın misyon, vizyon ve amaçları değiştirilmeden, hedeflerde yapılan nicel değişikliklerdir. Görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması hâlinde ilgili kamu idaresinin, stratejik planları yenilenebilmektedir. Burada yenilemeden kasıt, planın beş yıllık bir dönem için yeniden hazırlanmasıdır. Kamu idarelerinin stratejik plan hazırlıklarında süreç şu şekilde ilerlemektedir; Kamu idarelerinin stratejik planları, kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygun olarak hazırlanır. Mahallî idareler dışındaki kamu idareleri, stratejik planlarını değerlendirilmek üzere stratejik planın kapsadığı dönemin ilk yılından önceki yılın ocak ayında Kalkınma Bakanlığına gönderir. Bakanlık stratejik planları; Kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygunluk, yönetmelik, kılavuz ve stratejik planlamaya ilişkin diğer rehberlerde belirtilen usul ve esaslara uygunluk, Stratejik planda yer alan misyon, vizyon, amaç ve hedeflerin birbirleri ile 33 bağlantıları ve kavramsal tutarlılık, diğer idarelerin stratejik planları ile uyum ve tutarlılık, hususları açısından inceler. İnceleme sonucunda gerek görülen durumlarda hazırlanan değerlendirme raporu ilgili idareye üç ay içinde gönderilir. Kamu idarelerine değerlendirme raporu gönderilmesi hâlinde, ilgili idare söz konusu değerlendirme raporunu dikkate alarak stratejik plana son şeklini verir ve sunulmaya hazır hâle getirir. Stratejik planlar, bakanlıklar ile bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında Bakanın, diğer kamu idarelerinde en üst yöneticinin onayını müteakip performans programı ve bütçe hazırlıklarında esas alınmak üzere Maliye ve Kalkınma Bakanlığına gönderilir. Stratejik planların birer nüshası, Türkiye Büyük Millet Meclisine ve Sayıştaya da gönderilir. Stratejik planlar kamuoyuna duyurulur ve kamu idarelerinin internet sitelerinde yayınlanır.33 Stratejik planlamada kurumun zayıf ve güçlü yönleri tespit edilir, iç ve dış paydaşlar belirlenerek, çevre ile birlikte değerlendirilir ve ana strateji bu noktada belirlenir. Savaşta düşmana karşı avantaj sağlayabilmek için zayıflık ve üstünlükler belirlenmesi ve bu doğrultuda stratejiler geliştirilmesi beklenmektedir. 34 Bu doğrultuda kurumun misyonu, vizyonu, temel ilkeleri ve sonrasında stratejik amaç ve hedefleri belirlenir. Belirlenen amaç ve hedeflere ulaşma yönetimini ortaya koyan stratejiler ve amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye yönelik olarak yapılması planlanan faaliyet ve projeler ortaya konur. Kıt kaynaklar ile kurumun amaç ve hedeflerini gerçekleştirmesi gerekmektedir bu nedenle faaliyet ve projelere yönelik olarak maliyetlendirme çalışmaları gerçekleştirilir. Son olarak izleme ve değerlendirme raporlama sisteminin kurulması ve günün sonunda gelinen noktanın tespit edilebilmesi için performans değerlendirmesine esas olacak şekilde ölçülebilir performans göstergelerinin belirlenmesi gerekmektedir. Süreç kılavuzda yer alan şema ile şu şekilde özetlenmiştir; 33 Çalışmanın konusu olmaması sebebi ile mahalli idarelere ilişkin detaylı bilgi verilmemiştir. Ayrıntılı bilgi ilgili yönetmelikte yer almaktadır. 34 Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Yayın No:2759, Ankara, 2008, s.7. 34 Tablo 1 Stratejik Yönetim Süreci Plan ve Programlar Paydaş Analizi GZFT Analizi Kuruluşun varoluş gerekçesi Temel İlkeler DURUM ANALİZİ MİSYON VE İLKELER Arzu edilen gelecek Orta vadede ulaşılacak amaçlar Spesifik, somut ve ölçülebilir hedefler Amaç ve hedeflere ulaşma yöntemleri Detaylı iş planları Maliyetlendirme Performans programı Bütçeleme Neredeyiz? VİZYON Nereye ulaşmak istiyoruz? AMAÇLAR VE HEDEFLER STRATEJİLER FAALİYETLER VE PROJELER Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz? Raporlama İZLEME Karşılaştırma Başarımızı nasıl takip eder ve Geri besleme değerlendiririz? Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi PERFORMANS ÖLÇME VE Performans göstergeleri DEĞERLENDİRME Uygulamaya yönelik ilerleme ve sonuçların değerlendirilmesi Kaynak: Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Kamu Kuruluşları için Stratejik Planlama Kılavuzu, Haziran 2006, s.5 Stratejik plan sürecinde yer alan kavramlar Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hazırlanan kılavuzda şu şekilde tanımlanmaktadır;35 Misyonbir kuruluşun varlık sebebidir; kuruluşun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eder. Vizyon kuruluşun ideal geleceğini sembolize eder. Kuruluşun uzun vadede neleri yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Temel değerler kuruluşun kurumsal ilkeleri ve davranış kuralları ile yönetim biçimini ifade eder. Stratejik Amaçlar kuruluşun ulaşmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesidir. Amaçlar,kuruluşun hizmetlerine ilişkin politikaların uygulanması ile elde edilecek sonuçlarıifade eder. Stratejik Hedefler, amaçların gerçekleştirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlardır. Hedefler ulaşılması öngörülen çıktı ve sonuçların tanımlanmış bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. Hedeflerin miktar, maliyet, 35 Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, İkinci Sürüm, DPT, Haziran 2006. 35 kalite ve zaman cinsinden ifade edilebilir olması gerekmektedir. Bir amacı gerçekleştirmeye yönelik olarak birden fazla hedef belirlenebilir. Performans göstergeleri gerçekleşen sonuçların önceden belirlenen hedefe ne ölçüde ulaşıldığının ortaya konulmasında kullanılır. Bir performans göstergesi, ölçülebilirliğin sağlanması bakımından miktar, zaman, kalite veya maliyet cinsinden ifade edilir. Stratejiler kuruluşun amaç ve hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren kararlar bütünüdür. Kurum düzeyinde planlama ile sorumluluk bölüştürülmüş ve her bir kamu kurumu kendi amaç ve hedeflerini ortaya koyarak kendi stratejisini belirleme ve kaynak tahsisini de bu doğrultuda yapma görevini üstlenmiştir. Birbirine tamamen bağlı ilerleyen bütçe döngüsü içerisinde kurum düzeyindeki stratejik planlar makro politika belgeleri ile bağlantılı olarak amaç ve hedefleri ortaya koyan diğer taraftan ise bütçeleme sürecini yönlendiren belgeler haline gelmişlerdir. Stratejik planlamanın işlerliği için stratejik bir bakış açısının oluşturulması gerekmektedir ve bu durumdastratejik bir yönetim sürecini beraberinde getirmektedir. Stratejik yönetim sürecinin kurum içindeki döngüsü şu şekilde ilerlemektedir; Şekil 3 Bütçe Döngüsü Stratejik Plan Performans Değerlendirmesi Performans Programı Faaliyet Raporu Bütçe Bütçe Uygulaması Kaynak: H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama Kılavuzu ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012, s.5. 36 Yukarıda yer alan şemada gösterildiği gibi stratejik planların hazırlanmasından sonraki kurumun yapacağı işlem stratejik planların yıllık perspektifini gösteren performans programı hazırlama aşamasıdır. Plan program ve bütçe ilişkisinin kilit noktasını performans programı hazırlığı çalışmaları oluşturmaktadır. Bu nedenle performans esaslı bütçeleme sisteminin işlemesi açısından en sıkı ilişkinin performans programları ile kurum bütçeleri arasında kurulması gerektiği düşünülmektedir. 3.4.2. Performans Programı Kamu idareleri 5018 sayılı Kanunun 9’uncu maddesi uyarınca stratejik planların yıllık perspektifi olan ve yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programını hazırlamakla yükümlüdürler. Anılan maddeye göre performans esaslı bütçelemeye ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmaya Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Bakanlık, bu yetkiye istinaden “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ile Performans Programı Hazırlama Rehberi” çıkarmıştır. Performans programları hazırlık süreci yönetmeliğe göre şu şekilde ilerlemektedir; Kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin, performans hedef ve göstergelerinin, faaliyetlerin ve bunlardan sorumlu harcama birimlerinin belirlenerek, en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yönetici tarafından harcama birimlerine yazılı olarak duyurulmasıyla başlar. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye ve Kalkınma Bakanlıklarına gönderirler. Performans programları kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmasını müteakiben Tasarıda yer alan büyüklüklere göre revize ederek, idare bütçe tasarısının görüşülmesinden en geç üç gün önce Plan ve Bütçe Komisyonunun bilgisine sunarlar. 37 Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları Bakanlıklarda Bakan; diğer idarelerde ise ilgili Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır. Kamuoyuna açıklanan performans programları ilgili idarelerin internet sitelerinde yayımlanır. İnternet sitesi bulunmayan idareler, performans programlarına kamuoyunun erişimini sağlamak üzere gerekli tedbirleri alırlar. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları, Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanan performans programlarını en geç Mart ayının on beşine kadar Maliye ve Kalkınma Bakanlığına gönderilir.36 Performans programlarının hazırlıklarına ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmak Maliye Bakanlığının sorumluluğu altındadır. Süreç incelendiğinde kurum düzeyindeki bileşenlerden stratejik planın hazırlığına yönelik süreç Kalkınma Bakanlığının sorumluluğunda ancak stratejik planlar ile birebir bağlantılı olan performans programlarına ilişkin sürecin Maliye Bakanlığının sorumluluğu altında olması zincirin halkaları arasındaki bağı zedelemektedir. Performans esaslı bütçelemede performans programı ile bütçeler arasındaki ilişki kurularak beş yıllık olarak hazırlanan stratejik planda yer alan amaçlara ulaşılması hedeflenmektedir. Bu sebeple sistemden beklenen sonuçların alınabilmesi için stratejik plan ve performans programının oldukça sıkı bir ilişki içerisinde olması gerekmektedir. Mevcut yasal düzenlemeler performans programlarını stratejik planların uygulama aracı olarak görmektedir. Performans programlarında stratejik planlarda yer alan amaç ve hedefi gerçekleştirecek faaliyet ve projeler yer almakta, bu faaliyet ve projeleri yürütmek için gereken yıllık ödenekler belirlenmektedir. 37 36 Çalışmanın konusu olmaması sebebi ile mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumuna ilişkin detaylı bilgi verilmemiştir. Ayrıntılı bilgi ilgili yönetmelikte yer almaktadır. 37 Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Yayın No:2759, Ankara, 2008, s.103. 38 Performans programı hazırlama sürecinde yer alan kavramlar Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan rehberde şu şekilde tanımlanmaktadır;38 Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktısonuç odaklı hedeflerdir. Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır. Faaliyet: Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetlerdir. Kaynak: Bütçe, döner sermaye, Avrupa Birliği fonları gibi yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan her türlü mali kaynağı ifade etmektedir. Genel yönetim gideri: Faaliyetler ile doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet maliyetlerine dahil edilemeyen giderlerdir. Diğer idarelere transfer edilecek kaynaklar: İdarenin bütçesinde yer almakla birlikte performans hedefleriyle ilişkili olmayan ve bütçe uygulama sürecinde diğer idarelere transfer edilerek, transfer edilen idarenin ihtiyaçları için kullanılacak kaynaklardır. Performans programları çalışmalarına başlandığında kamu idareleri öncelikle stratejik planlarında yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda yılı için önceliklendirdikleri performans hedeflerini belirlemektedirler. Performans hedeflerinin ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olması önemlidir. Program döneminde her bir stratejik hedef için performans hedefi belirlenmesi veya performans hedeflerinin stratejik hedeflerle birebir aynı olması gerekmemektedir. Nitekim öncelikler çerçevesinde yılı programında stratejik hedefin gerçekleştirilmesi planlanmamış olabilmektedir. Daha sonra söz konusu hedeflere ulaşabilmek için gerçekleştirecekleri uygulanabilir ve maliyetlendirilebilir faaliyetler setini ve bu faaliyetleri gerçekleştirmek için gereken kaynağı ortaya koymaları gerekmektedir. Bir sonraki adımda ise, yılın sonunda performans esaslı bütçelemenin esası olarak sonucun değerlendirilebilmesi için, performans göstergeleri belirlenmektedir. 38 Performans Programı Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığı, 2009. 39 Performans göstergelerinin performans hedefine ulaşılıp ulaşılamadığını gösterebilmesi için ölçmeye yönelik olarak güvenilir veri sunacak şekilde belirlenmesi gerekmektedir.Mali yönetim ve kontrol sistemini yeniden düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, çıktı/sonuç odaklı bir yönetim anlayışı getirerek, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanmasını amaçlamaktadır. Bu amacın gerçekleştirilebilmesinin temel şartı kamu idarelerinde performans ölçüm sisteminin tam olarak yerleştirilmesidir. 39 Performans ölçüm sisteminin güvenilir bilgi sunabilmesi açısından ise performans göstergelerinin doğru bilgi verebilecek şekilde olması önem arz etmektedir. Performans göstergeleri şu şekilde kategorilere ayrılmaktadır; Girdi göstergeleri: Üretilen ürün ve hizmetlerin hangi kaynaklar kullanılarak üretildiğine ilişkin bilgi veren araçlardır. Çıktı göstergeleri: Kurumun ürettiği nihai mal ve hizmet miktarına ilişkin bilgi sağlar. Sonuç göstergeleri: Üretilen her türlü ürün veya hizmet bireyler ve toplum üzerinde birtakım etkiler meydana getirir. Bireylerin ve toplumun durumunda meydana gelen bu değişme sonuç göstergeleri aracılığıyla ölçülür. Verimlilik Göstergeleri: Belirlenen bir girdi düzeyi ile en yüksek çıktının elde edilip edilmediğine ilişkin bilgi sağlar. Etkililik Göstergeleri: Çıktıların beklenen sonuçlara yol açıp açmadığı etkililik göstergeleri ile ölçülür. Kalite Göstergeleri: Kalite göstergeleri üretilen mal ve hizmetlerin hatasız, vaktinde, belirli standartlara uygun ve kullanıcıların isteklerini karşılayacak şekilde kullanılıp kullanılmadığını ölçer. Performans programları bütün bu verilerin ışığında yıllık olarak ancak üç yıllık perspektifte ve sürece dahil olan bütün plan ve programlarla uyumlu bir şekilde hazırlanır. Kamu idarelerinin kaynak ihtiyacı performans programlarında faaliyet maliyeti, genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek giderler olmak 39 Ebru Yenice, Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, Sayıştay Dergisi, sayı:61, s.57. 40 üzere üç ana kalemden oluşmaktadır. Diğer taraftan kaynaklarda sadece bütçe kaynaklarını değil, döner sermaye, yurtiçi ve yurt dışından sağlanan her türlü kaynağı kapsamaktadır. Şekil 4 Hedefler ve Kaynak İlişkisi Bütçe İmkanları Bütçe Dışı Kaynaklar Kamu İdaresinin Toplam Kaynakları Kamu İdaresi Kaynak İhtiyacı Performans Hedeflerinin Kaynak İhtiyacı Faaliyetlerin Kaynak İhtiyacı Genel Yönetim Giderleri Diğer İdarelere Transfer Edilecek Kaynaklar Kaynak: Performans Programı Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığı, 2009,s.17. Programın beklenen sonucu vermesi çıktı ve sonuç odaklı, güvenilir bilgiye dayalı, mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde hazırlanması ile birebir bağlantılıdır. Performans programlarında yer alacak performans hedefi, faaliyet maliyetleri, idare performans, toplam kaynak ihtiyacı ve faaliyetlerden sorumlu harcama birimlerine ilişkin tabloların hazırlanmasında esas olmak üzere tablo örnekleri performans programı hazırlama rehberinin ekinde yer almaktadır. İdareler faaliyet maliyetleri tablolarında bütçe içi ve bütçe dışı kaynaklarını (döner sermaye, diğer yurtiçi ve yurtdışı) gösterirler. Bütçe içi kaynakların analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlama yapısının birinci düzeyine göre sınıflandırılarak faaliyete dağıtılması gerekmektedir. Ancak kurumların en çok sıkıntı yaşadıkları nokta doğru dağıtım anahtarlarının belirlenememesi ve analitik bütçe sınıflandırması ile faaliyet proje bazlı performans programı arasındaki uyumun sağlanamamasıdır. Analitik bütçe sınıflandırması bütçe kaynaklarının dağılımının sınıflandırılması için benimsenmiş bir kodlama sistemidir ve performans esaslı bütçeleme sistemi içerisinde kullanılmaktadır. Ancak kamu idareleri tarafından analitik bütçe sınıflandırmasının bir bütçe modeli olarak benimsenmesi durumunda 41 kaynaklar ekonomik kodlarda belirtilen tanımlamalar doğrultusunda faaliyet proje ilişkisi olmaksızın dağıtılabilmektedir. Bu doğrultuda bütçe teklifi hazırlıkları ile performans programı hazırlıklarının eş zamanlı yürütülmesi büyük önem taşımaktadır. Kamu idarelerine kaynak tahsis edileceği dönemde idarelerin ortaya koydukları performans hedefleri öncelikle stratejik planları ile bağı açısından incelenecek sonrasında ise idarelere performans hedeflerini gerçekleştirmek için ortaya koydukları faaliyetlere ilişkin olarak ödenekler tahsis edilecektir. Günün sonunda ise bütçe kaynaklarının kullanımında faaliyetlerin ve dolayısıyla ilgili performans hedeflerinin gerçekleşme düzeyi belirlenecektir. 3.4.3. Bütçe Hazırlık Süreci 3.4.3.1. Mevzuat Çerçevesinde Bütçe Hazırlık Süreci Anayasanın 161’inci maddesi uyarınca kamu idareleri harcamalarını yıllık bütçelerle gerçekleştirirler ve mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde bütçe; belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge olarak tanımlanmaktadır. Bu doğrultuda 5018 sayılı Kanun bütçenin kapsamını, hazırlama ve uygulanmasına yönelik esasları ayrıntılı biçimde düzenlemiştir. Merkezi yönetim bütçe kanunun hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili idareler arasında koordinasyonun sağlanmasında Maliye Bakanlığı sorumludur. Bütçe hazırlığı süreci önceki bölümlerde belirtildiği üzere orta vadeli programın Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmesi ile başlamaktadır. Bütçe hazırlık sürecini yönlendiren başlıca dokümanlar orta vadeli program, orta vadeli mali plan, bütçe çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberidir. Bütçe hazırlık sürecinde hazırlanan belgeler, sorumlu birimler, süreler ve faaliyetlerin niteliğine ilişkin ayrıntılı bilgiler aşağıda yer alan özet tabloda yer almaktadır. 42 Tablo 2 Bütçe Hazırlama Süreci SÜREÇ Orta Vadeli Program Orta Vadeli Mali Plan Bütçe Çağrısı ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberi Yatırım Genelgesi ve Eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Kamu İdarelerinin Bütçe ve Yatırım Tekliflerinin Gönderilmesi ve Görüşülmesi YETKİLİ MERCİ FAALİYETİN NİTELİĞİ Kalkınma Bakanlığı hazırlar. Bakanlar Kurulu kabul eder. Maliye Bakanlığı hazırlar. Yüksek Planlama Kurulu karara bağlar. Kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik En geç Eylül koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ayının ilk haftası ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel sonuna kadar ekonomik büyüklükleri kapsar. Maliye Bakanlığı Bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, En geç Eylül kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, ayının onbeşine nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama kadar yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir. Kalkınma Bakanlığı Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek En geç Eylül üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte ayının onbeşine hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin kadar ödenek teklif tavanlarını içerir. Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, İdarenin performans programı ve performans hedefleri, dikkate alınır. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra Harcamacı Kuruluşların yetkilileriyle gider,gelir ve performans programı teklifleri hakkında bütçe görüşmeleri yapılır. Merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı Bakanlar En geç Ekim Kurulunca TBMM'ye sunulmadan önce Yüksek ayının ilk haftası Planlama Kurulu toplanarak makroekonomik göstergeleri ve bütçe büyüklüklerini görüşür. İlgili kurum ve kuruluşların görüş ve önerileri ile belirlenen maliye politikaları doğrultusunda merkezi 15 Eylül-17 Ekim yönetim bütçe kanunu tasarısı ve bağlı cetvelleri hazırlanır. Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, En geç 17 Ekim Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı, mali yılbaşından en az 75 gün önce Bakanlar Kurulu tarafından TBMM'ye sunulur. Harcamacı Kuruluşlar bütçe tekliflerini Maliye Orta Vadeli Mali Bakanlığı Bütçe ve Planın YayımıMali Kontrol Merkezi Genel Yönetim Bütçe Müdürlüğüne, Kanununun yatırım tekliflerini TBMM'ye Sevki Kalkınma Bakanlığına gönderilir Yüksek Planlama Kurulu (YPK) Kalkınma Bakanlığı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısının Hazırlanması Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısının TBMM’ye Sevki Bakanlar Kurulu Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’de Görüşülmesi TARİH T.B.M.M. Plan ve Bütçe Komisyonu T.B.M.M. Genel Kurulu Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Kanunlaşması T.B.M.M. ve Cumhurbaşkanı Yürürlük Maliye Bakanlığı Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri 17 Ekim – 31Aralık Merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı 17 Ekim'i takip eden 55 gün içinde Plan ve Bütçe Komisyonunda, sonraki 20 gün içerisinde ise Genel Kurul'da görüşülür. TBMM tarafından kabul edilen merkezi yönetim bütçe kanunu Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan En geç 31 Aralık sonra mali yılbaşından önce Resmi Gazetede yayımlanır. 1 Ocak 31 Aralık Mali yıl Kaynak: http://www.bumko.gov.tr/TR,41/butce-hazirlama-sureci.html 43 Orta vadeli program ve orta vadeli mali planın yayımlanmasının ardından Eylül ayının on beşine kadar Kalkınma ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan bütçe hazırlama ve yatırım programı hazırlama rehberleri bütçenin hazırlanmasında izlenecek yol ve yöntemleri, teknik ayrıntıları ve kullanılacak formları içermektedir. Kamu idarelerinin rehberler ışığında bütçe tekliflerini hazırlarken dikkate almaları beklenen noktalar şu şekilde sıralanabilir; Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumların stratejik tavanları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları Stratejik planlarla uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı Performans programlarına esas performans hedefleri çerçevesinde kaynak dağılımı Düzenleyici ve denetleyici kurumlar dışındaki kamu idarelerinden yukarıda sayılan esaslara göre hazırladıkları bütçe tekliflerini Maliye Bakanlığına ve yatırım tekliflerini Kalkınma Bakanlığına en geç Eylül ayın sonuna kadar değerlendirilmek üzere göndermeleri beklenmektedir. 40 Bütçe tekliflerinin gönderilmesinin ardından kamu idareleri Maliye Bakanlığı ile bütçe ve performans programları tekliflerine dair ve Kalkınma Bakanlığı ile yatırım tekliflerine dair bütçe görüşmeleri yaparlar. Bir sonraki aşamada bütçe tasarısı hazırlıkları başlar ve kanun tasarısı Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulmadan önce Yüksek Planlama Kurulunda görüşülür. Kanunun görüşülmesinin ardından belirlenen maliye politikaları ışığında bütçe kanun tasarısı ve bağlı cetvelleri hazırlanır. Maliye Bakanlığınca hazırlanan Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı, mali yılbaşından en az 75 gün (17 Ekim) önce Bakanlar Kurulu tarafından TBMM'ye sunulur. Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı 17 Ekim'i takip eden 55 gün içinde Plan ve Bütçe Komisyonunda, sonraki 20 gün içerisinde ise Genel Kurul'da görüşülür. TBMM tarafından kabul 40 Çalışmanın konusu olmaması sebebi ile mahalli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurumlara ilişkin süreç hakkında bilgi verilmemiştir. 44 edilen merkezi yönetim bütçe kanunu Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan sonra mali yılbaşından önce Resmi Gazetede yayımlanır.41 3.4.3.2. Uygulamada Bütçe Hazırlık Süreci 5018 sayılı Kanun çerçevesinde öngörülen bütçe hazırlık sürecinde zamanlama açısından uygulamada bir takım aksaklıklar yaşanmaktadır. Öncelikle yukarıda yer alan bölümlerde değinildiği üzere 5018 sayılı Kanunda yapılan değişiklikle orta vadeli program ve mali planın yayınlanma zamanı uygulamada yaşanan süreçte dikkate alınarak Eylül ayına alınmıştır. Ancak kurumların bütçe teklifi hazırlıklarına ilişkin süreç program ve plan yayımlanmadan önce başlatılmaktadır. Özellikle son iki senelik dönemdeki uygulamalara bakılacak olursa Maliye Bakanlığı genel olarak Haziran ayının ikinci haftası bütçe tasarısı hazırlık çalışmalarının başladığına dair duyuruyu yayınlamaktadır. Bu çerçevede kamu idarelerinden orta vadeli program ve mali plan çalışmalarına esas olmak üzere bütçe tekliflerini bir önceki dönem mali planında yer alan ödenek tavanlarını dikkate alarak hazırlamaları istenmektedir. Mevcut sistemde bütçe tekliflerinde ilerleyen iki yıl için önceki dönem ödenek tavanları ve son üçüncü yıl içinse bir önceki yıl ödenek tavanının esas alınması istenmektedir. Ancak çok yıllı bütçeleme anlayışında bütçe bir yıllık kesinleşmek üzere gelecek iki yıla ilişkin tahminleri içermelidir ama uygulamada kamu idareleri bir yıllık teklif ve izleyen iki yılı bir tutarak tahmin olmak üzere bütçe tekliflerini hazırlamaktadırlar. Hazırlık sürecinde izlenecek yol Maliye Bakanlığı tarafından 2014-2016 dönemi bütçe hazırlıklarına esas olan genel yazıda şu şekilde ifade edilmektedir; “…Kamu idareleri öncelikle orta vadeli mali plan eki tavanlara esas olmak üzere, 2014-2016 dönemine ait hizmet öncelikleri ve hedefleri doğrultusunda ödenek ihtiyaçlarını ve gelir tahminlerini içeren bütçe tekliflerini, www.bumko.gov.tr adresinde yer alan 2014-2016 dönemi Bütçe Hazırlama Rehberi Taslağında belirtilen genel ilkeler ve standartlar çerçevesinde, e-bütçe sistemi üzerinden 15 Temmuz 2013 tarihine kadar gireceklerdir. 2014 ve 2015 yılları bütçe tekliflerinin hazırlanmasında 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda bu yıllar için öngörülen tutarlar esas 41 http://www.bumko.gov.tr/TR,41/butce-hazirlama-sureci.html 45 alınacaktır. 2016 yılında ise 2015 yılı için öngörülen tutarlar dikkate alınmak suretiyle bütçe teklifi yapılacaktır…” Söz konusu bütçe teklifi hazırlığı önceki dönem tavanları ile sınırlı olan kamu idarelerinin kaynak ihtiyacını ifade etmesi açısından çokta anlamlı olmamaktadır. Kamu idarelerinden bütçe teklifleri ile aynı süreç içerisinde performans programları tekliflerini de hazırlamaları beklenmektedir.Bütçe teklifi hazırlık işlemlerinde kamu idarelerine rehberlik ekmek üzere bütçe hazırlama rehberi taslağı ve eki yayımlanmaktadır. Kurumların bütçe ve performans programı teklifi çalışmalarının bitmesi ile birlikte; genel olarak Ağustos ayında ve Eylül ayının başında kamu idareleri ile Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığı bütçe görüşmelerini gerçekleştirmektedirler. Diğer taraftan yine son dönemdeki gerçekleşmeler dikkate alındığında orta vadeli program ve mali plan bütçe ve yatırım programı hazırlama rehberleri ile beraber Ekim ayının ilk haftasında yayımlanmaktadır. Bu doğrultuda kamu idarelerinden mevzuata göre Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar yayımlanması beklenen orta vadeli program ve Eylül ayının on beşine kadar yayımlanması gereken orta vadeli mali plan çerçevesinde bütçe tekliflerini hazırlayarak Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermeleri beklenmektedir. Ancak sürecin anlatıldığı şekilde uygulamada aksaması nedeni ile kamu idareleri orta vadeli program ve mali planın yayımlanmasına müteakip bütçe tasarılarını hazırlayarak Maliye Bakanlığına göndermektedirler. Diğer taraftan performans programları da ödenek tavanlarının belli olması ile birlikte bütçe tasarısı tavanlarına göre revize edilmekte ve ilgili kamu idaresi bütçesinin görüşülmesinden en az 3 gün önce Plan ve Bütçe Komisyonuna gönderilmektedir. Sonrasındaki süreç ise anayasanın öngördüğü süreler doğrultusunda devam etmektedir. Çalışmanın konusu olması sebebi ile üniversitelerde farklı işleyen süreçlere değinilmesi gerekmektedir. Üniversitelerinde bütçe tasarısı çalışmalarında diğer kurumlardan bir takım farklılıkları bulunmaktadır. Üniversitelerde Bütçe Tasarısı Hazırlık Süreci şu şekilde ilerlemektedir; mali planda yer alan ödenek tavanları Maliye Bakanlığı tarafından yatırım ödenekleri hariç olmak üzere analitik bütçe sınıflandırmasına göre kurum düzeyinde bütçe 46 tertiplerine dağıtılmaktadır. Yatırım ödenekleri ise Kalkınma Bakanlığı tarafından yayımlanan “Üniversiteler Yatırım Vize Tabloları” esas alınmak üzere Üniversitelerin kendileri tarafından ekonomik kodlamanın dördüncü düzeyinde dağıtılarak yatırım vize cetveli oluşturulmaktadır. Yatırım vize cetvelleri Kalkınma Bakanlığına vizeye gitmekte ve cetvellerin vizeden geçmesinin ardından üniversiteler Maliye Bakanlığı tarafından istenen şekilde sistemden çıktısını aldıkları gerekli formlardan bütçe tasarılarını oluşturmaktadırlar. Üst yönetici (rektör) tarafından imzalanan bütçeler Milli Eğitim Bakanının da imzalamasına müteakip Maliye Bakanlığına teslim edilmektedir. Sonraki süreç ise mevzuatta belirtildiği şekilde devam etmektedir. 3.4.4. Bütçe Uygulamaları Bütçe Kanununun 31 Aralık tarihine kadar resmi gazetede yayımlanarak 1 Ocak tarihinden itibaren yürürlüğe girmesi ile birlikte kamu idarelerinde bütçe uygulamaları başlamaktadır. Uygulama süreci Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan uygulama talimatları, uygulama tebliğleri ve genelgeler ile yönlendirilmektedir. 5018 sayılı Kanunda bütçe uygulamaları kapsamında; ödeneklerin kullanılması, ödenek aktarmaları, merkez dışı birimlere ödenek gönderme, yedek ödenek, örtülü ödenek, kamu yatırım projeleri, yüklenmeye girişilmesi, ertesi yıla geçen yüklenme, gelecek yıllara yaygın yüklenmeler, bütçelerden yardım yapılması, bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesi sayılmakta ve uygulama sırasında dikkat edilmesi gereken esaslara değinilmektedir. Bununla beraber uygulamada dikkat edilecek temel noktalar ve uygulama teknikleri 5018 sayılı Kanunda yer alan (I), (II), (III) ve (IV) Sayılı cetveller itibari ile farklılık gösterebilmektedir. Özel bütçeli idareler içerisinde yer alan üniversitelerde bütçe uygulamalarına bir sonraki bölümde değinilecektir. Kamu idareleri itibari ile farklılıklar olmakla beraber 5018 sayılı Kanunun Bütçe İlkeleri başlıklı 13’üncü maddesi uyarınca bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde uyulması gereken ilkeler şu şekilde sıralanmıştır; “…a) Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır. 47 b)Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. c)Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. d)Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. e)Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar. f) Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir. g) Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır. h) Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır. i) Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz. j) Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez. k) Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır. l) Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve malî saydamlık esas alınır. m) Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir. n)Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir. o)Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir…” 48 3.5. İzleme ve Değerlendirme Performans esaslı bütçeleme sisteminde başarıya ulaşılabilmesi için mutlaka rasyonel çalışan bir izleme değerlendirme sisteminin oluşturulması gerekmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda performans esaslı bütçeleme sisteminin unsurlarından biri olan “değerlendirme” konusunda OECD ülkelerindeki uygulamalarda yer alan şekliyle açık bir hüküm bulunmamaktadır.42 Ancak performans esaslı bütçelemenin uygulanmasındaki usul ve esasları belirleme sorumluluğu Maliye Bakanlığına verilmiştir. Maliye Bakanlığı tarafından performans programlarının izleme ve değerlendirmesi işlemlerinin gerçekleştirilmesi için e-bütçe sistemi üzerinden performans programı modülü oluşturulmuş ve burada üçer aylık dönemlerde girişlerin sağlanması esasına dayalı olarak değerlendirme ve izlemeye yönelik gösterge gerçekleşmeleri, performans hedefi ile gösterge değerlendirme ve performans programı inceleme formu modülleri oluşturulmuştur. Ancak 5018 sayılı Kanun ile tam olarak değerlendirme sisteminin tanımlanmamış olması, kurumlarda bilinçlenmenin henüz performans programının gerçekleşmemiş olması izlenmesi ve konusunda gerekli izleme-değerlendirmenin yapılmasını kontrol etmeye yönelik bir mekanizmanın oluşturulmaması performans programının anlatılan şekilde değerlendirilmemesine yol açmaktadır. Diğer taraftan sistemin bir diğer unsuru olan faaliyet raporları; mali yıl içerisindeki faaliyet gerçekleşmeleri ile bütçe gerçekleşmelerini ilişkilendirilerek ortaya koymakta ve rapor içerisinde performans bilgilerine göstergeler ışığında yer verilmektedir. Ülkemizde mevcut sistemde izleme ve değerlendirme mekanizmasına uygun olarak işleyen sistem faaliyet raporlarıdır. 42 Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005, s.133. 49 3.5.1. Faaliyet Raporu Performans programı hazırlama rehberinde de değinildiği gibi Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluşturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları aracılığıyla kaynak ihtiyacı ve amaç-hedef arasındaki bağ ve yılsonu gerçekleşmeleri faaliyet raporları aracılığıyla hesap verme sorumluluğu kapsamında kamuoyuna açıklanmaktadır. 5018 sayılı Kanununun Faaliyet Raporları Başlıklı 41’inci maddesi faaliyet raporlarına ilişkin uygulamayı şu şekilde düzenlemektedir; “Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. … Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir. Merkezî yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir malî yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet raporunda gösterilir. Bu raporda, mahallî idarelerin malî yapılarına ilişkin genel değerlendirmelere de yer verilir. Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu kamuoyuna açıklar ve bir örneğini Sayıştaya gönderir. Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur. İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans 50 programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenir...” Faaliyet raporlarının hazırlanmasına yönelik olarak usul ve esasları belirleme sorumluluğu Maliye Bakanlığına verilmiştir. Bu doğrultuda Bakanlık tarafından “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik” çıkarılmıştır. Söz konusu yönetmelikle faaliyet raporlarının hazırlanması, kamuoyuna duyurulması aşamalarında izlenecek yol detaylı olarak anlatılmaktadır. Faaliyet raporları birim faaliyet raporu, idare faaliyet raporu ve genel faaliyet raporu olmak üzere birbirine sırasıyla bağlı üç rapordan oluşmaktadır. Performans programları önceleri birim düzeyinde hazırlanırken mevzuatta yapılan değişiklik ile harcama birimlerinin ışığında idare düzeyinde hazırlanmaktadır. Ancak faaliyet raporları yönetmelik uyarınca birim düzeyinde hazırlanmaktadır. Birim faaliyet raporları kendisine ödenek tahsis edilen her bir harcama birimi tarafından hazırlanmaktadır. Mahalli idareler hariç olmak üzere, birim faaliyet raporları harcama yetkilileri 43 tarafından izleyen mali yılın en geç Mart ayı sonuna kadar üst yöneticiye sunulur. 44 Ayrıca üst yöneticinin harcama yetkililerinden üç veya altı aylık olarak birim faaliyet raporu talep etme yetkisi vardır. Maliye Bakanlığı tarafından oluşturulan performans değerlendirme sisteminin üçer aylık dönemde bir değerlendirmeyi öngördüğü dikkate alındığında üçer aylık hazırlanan birim faaliyet raporlarının değerlendirme sisteminin işlemesi açısından faydalı olacağı düşünülmektedir. İdare faaliyet raporları ise kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmelerinde meydana gelen sapmaları ve nedenlerini, varlık ve yükümlülüklerini, yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri kapsamaktadır. Stratejik plan ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri ve performans gerçekleşmelerini içerek şekilde ve birim faaliyet raporları dikkate alınarak üst yönetici45 tarafından düzenlenmektedir. 43 Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Mahalli idarelerin faaliyet raporu hazırlama sürecine çalışmanın kapsamında olmaması sebebi ile yer verilmemektedir. 45 Milli Savunma Bakanlığında Bakanı, bakanlıklarda müsteşarı, diğer kamu idarelerinde en üst yöneticiyi, il özel idarelerinde valiyi ve belediyelerde belediye başkanını ifade etmektedir. 44 51 İdare faaliyet raporları mahalli idareler hariç olmak üzere, izleyen mali yılın en geç Nisan ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklanır ve Sayıştay Başkanlığı ile Maliye Bakanlığına gönderilir. Hazırlanan zincirin son halkası genel faaliyet raporudur ve merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır. Genel faaliyet raporu da izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar açıklanır ve aynı süre içinde Sayıştay Başkanlığına gönderilir. Kurum düzeyinde hazırlanan birim ve idare faaliyet raporlarının hazırlanmasında yönetmelik uyarınca aşağıda sayılan ilkeler esas alınmaktadır; Sorumluluk ilkesi Faaliyet raporları mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu sağlayacak şekilde hazırlanır. Doğruluk ve tarafsızlık ilkesi Faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin doğru, güvenilir, önyargısız ve tarafsız olması zorunludur. Açıklık ilkesi Faaliyet raporları, ilgili tarafların ve kamuoyunun bilgi sahibi olmasını sağlamak üzere açık, anlaşılır ve sade bir dil kullanılarak hazırlanır. Raporlarda teknik terim ve kısaltmaların kullanılması durumunda bunlar ayrıca tanımlanır. Tam açıklama ilkesi Faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin eksiksiz olması, faaliyet sonuçlarını tüm yönleriyle açıklaması gerekir. İdarenin faaliyetleriyle ilgisi olmayan hususlara faaliyet raporlarında yer verilmez. Tutarlılık ilkesi: Faaliyet sonuçlarının gösterilmesi ve değerlendirilmesinde aynı yöntemler kullanılır. Yöntem değişiklikleri olması durumunda, bu değişiklikler raporda açıklanır. Faaliyet raporları yıllar itibarıyla karşılaştırmaya imkân verecek biçimde hazırlanır. Yıllık olma ilkesi Faaliyet raporları, bir mali yılın faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde hazırlanır. Diğer taraftan birim ve idare faaliyet raporlarında yer alması gereken unsurlarda şu başlıklar altında sıralanmaktadır; Genel Bilgiler Amaç ve Hedefleri Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler (mali ve performans bilgileri) 52 Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi Öneri ve Tedbirler Faaliyetler raporları hazırlıklarında yönetmelik çerçevesinde performans sonuçları tablosunun yer alması gerekmektedir. Bu bölümde yılı performans programında yer alan her bir yıllık uygulama sonuçlarını gösterecek şekilde oluşturulan form ile performans göstergelerinin hedeflenen ve gerçekleşme düzeylerini gösteren form yer almaktadır. Söz konusu formlarda performans hedefleri ile gerçekleştirilen faaliyetlerin ilişkisi ve performans göstergeleri kanalı ile faaliyetlerin performans hedefine ulaşmadaki başarısı ölçülecektir. Performans esaslı bütçeleme açısından performans sonuçları tablosundaki verilerin yol gösterici olacağı da düşünülmektedir. Kamu idareleri bir önceki senenin gerçekleşmelerini ve sapmalarını göz önünde bulundurarak sonraki yıl performans programı hazırlıklarında değerlendirmeye alacaklardır. Bütün bu bilgiler ışığında hazırlanan faaliyet raporlarının niteliği ile ilgili olarak çeşitli değerlendirmeler barındıran Maliye Bakanlığınca 30.03.2012 tarihinde performans programları ve faaliyet raporları konulu bir genel yazı yayımlanmıştır. Söz konusu yazıda uygulamanın performans değerlendirmesine ışık tutabilmesi amacı ile bir takım aksaklıklara değinilmiş ve çözüm için gereken hususlar sıralanmıştır. Kamu idareleri tarafından faaliyet raporları genel olarak kurumun reklamı niteliğinde olan bir belge olarak görülmektedir. Bu doğrultuda faaliyet raporlarında kamu kaynağının verimli ve etkin kullanımı, hizmet ve faaliyetlerin nicelik ve niteliğine ilişkin analiz ve açıklamalara, faaliyet alanıyla bağlantılı temel unsurlara, girdi, çıktı ve sonuç verilerine yeterli düzeyde ya da hiç yer verilmediği, idarenin faaliyetleri ve kullanılan kamu kaynaklarıyla ilgili hesap verme sorumluluğu çerçevesinde genel bir değerlendirme yapılmasına imkan verecek düzeyde doyurucu, açıklayıcı, kapsayıcı ve kavrayıcı bir içerikte ve nitelikte olmadığı, görülmektedir. 53 4. MEVZUAT IŞIĞINDA ÜNİVERSİTELERDE MALİ YÖNETİM SİSTEMİ 4.1. Özel Bütçeli İdareler ve Özellikleri 2006 öncesi dönemde mali yapıyı düzenleyen 1050 sayılı Kanuna göre Devlet; yasama, yürütme ve yargı organları kapsamına giren kuruluşları içermektedir. Genel bütçeli kuruluşların ortak özelliği tümünün devlet tüzel kişiliği içinde erimiş olup, ayrı tüzel kişiliklerinin bulunmamasıdır. Katma bütçeli ve özel bütçeli idareler ise 1050 kapsamında olmayıp ancak kendi özel kanunlarında hüküm bulunmayan hallerde 1050 sayılı Kanununa tabidirler. 5018 sayılı Kanun da ise özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler de Kanunun dolayısıyla mali yönetim sisteminin kapsamına alınarak, kapsam ve bütçe türlerine göre idareler yeniden tanımlanmıştır. Bütçeler; genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli idare bütçesi şeklinde yeniden belirlenmiştir. Buna göre, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, genel bütçe kapsamındaki idareler (Kanuna ekli I sayılı cetvel), özel bütçe kapsamındaki idareler (Kanuna ekli II sayılı cetvel) ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardan (Kanuna ekli III sayılı cetvel) oluşmaktadır. Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ise merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşmaktadır. 46 Söz konusu sınıflandırma aşağıda yer alan şemada gösterilmektedir; 46 Erkan Karaarslan, Kamu Sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki-Mali Yapıları, 2008, s.11. 54 Şekil 5Genel Yönetim Şeması GENEL YÖNETİM MERKEZİ YÖNETİM GENEL BÜTÇELİ İDARELER SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER MAHALLİ İDARELER DÜZENLEYİCİ DENETLEYİCİ KURULLAR Şemada da gösterildiği üzere 5018 sayılı Kanun çerçevesinde yapılan sınıflandırmada özel bütçeli idareler merkezi yönetim kapsamı altında yer almaktadır. Özel bütçeli idare tanımı 5018 sayılı Kanunun getirdiği yeniliklerden biridir. Kanunun Bütçe Türleri başlıklı 12’nci maddesinde özel bütçe şu şekilde tanımlanmaktadır; “…Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir…” Kamu idareleri ortaya koydukları hizmetin niteliği itibari ile birbirlerinden ayrılmaktadırlar. Faydası bölünemeyen, pazarlanamayan, bireylerin birbirine rakip olmadığı ve faydalanma açısından kollektiflik içeren ve üretiminde bizzat devletin yer aldığı, kamu kesiminin ürettiği mallara da “kamusal mallar” adı verilmektedir.47 Diğer taraftan kamusal mal gibi görünmesine karşın zaman içinde yaşanılan gelişmelere bağlı olarak bazı mal ve hizmetlerin faydasının bölünebildiği, fiyatlandırılabilme olanağı taşıdığı ve bir bedel karşılığında sunulması mümkün olduğu görüşü ağırlık kazanmıştır. Ancak, bu tür mal ve hizmetlerden yararlanmada tüketimden mahrum bırakabilme özelliği taşıdıkları için özel mallara benzetilmekle 47 Fevzi Devrim, Kamu Maliyesine Giriş, Rem Ltd., Ankara, 1993. 55 birlikte yine de onlardan farklıdırlar. Hem özel malların hem de kamusal malların özelliklerini taşıyan ve topluma önemli ölçüde dışsal faydalar yayan bu tür mal ve hizmetlere literatürde “yarı kamusal mal ve hizmetler” adı verilmiştir.48 Bu doğrultuda değerlendirildiğinde genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri genellikle, kamusal mal ve hizmet üretmelerine karşın, özel bütçeli idareler genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmetlerle özel mallar üretmektedirler. Dolayısıyla genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin hizmetleri için gerekli tutarlar vergilerle karşılanırken, özel bütçeli idarelerin hizmetlerinin finansmanı, hizmetten faydalananlardan harç veya ücret şeklinde alınan paralarla ve vergilerle sağlanmaktadır.49 Kamu tüzel kişisi; devlet tarafından kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak idari işlemle kurulan ve kamusal yetki ve ayrıcalıklardan yararlanan tüzelkişidir. Genel bütçeli idarelerin kendi tüzel kişilikleri bulunmamakta ve devlet tüzel kişiliğinin içinde yer almaktadırlar. Özel bütçeli idareler ise kendi kamu tüzel kişilikleri bulunan, belli ölçüde özerkliğe sahip ve kendi mal varlıkları olan kamu kurumlarıdır. Çalışmanın konusunu oluşturan üniversiteler 5018 sayılı Kanuna göre özel bütçeli idareler içerisinde yer almaktadır. Bu doğrultuda üniversitelerde aşağıda sayılan özel bütçeli idarelerin özelliklerini taşımaktadırlar;50 Belirli kamu hizmetlerini vermektedir. Kendi giderlerini öz gelirleriyle karşılama amacıyla kanunla kurulmuş, kamusal mal ve hizmet üreten kamu hizmeti gören kuruluşlardır. Ayrı tüzel kişilikleri olmakla birlikte genel olarak her biri bir bakanlığa bağlıdır. 5018 sayılı Kanun’un hükümlerine tabidirler. Öz gelirleri kendi giderlerini karşılamadığı zaman “hazine yardımı” almaktadırlar. Bütçeleri Analitik Bütçe Sınıflandırmasına muhasebeleri ise Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesine uygun yapılmaktadır. 48 Halil Nadaroğlu Mahalli İdareler, Beta Basın Yay., İstanbul, 1989. Erkan Karaarslan, “Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi”, Mali Kılavuz Dergisi, 2005, no.28, s.209. 50 Erkan Karaarslan, Kamu Sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki-Mali Yapıları, 2008, s.11. 49 56 Özel bütçeli idarelerin kendi hizmetleri karşılığı elde ettikleri öz gelirleri bulunması gerekmektedir. Ancak mevcut sistemde özel bütçeli idareler kendi öz gelirleri ile giderlerinin ancak küçük bir kısmını karşılayacak güce sahiptirler. Bu çerçevede ortaya çıkan açık hazine yardımı ile karşılanmaktadır. Özel bütçeli idareler ürettikleri mal ve hizmet itibari ile pozitif dışsallık sağlamaktadırlar. Ekonomik karar vericilerin eylemlerinin diğer birimlere fayda sağlaması ve bu faydayı elde edenlerin eylemi gerçekleştirene bir ödemede bulunmaması sonucu ortaya çıkan duruma “pozitif dışsallıklar” denilmektedir. 51 Bu nedenle özel bütçeli idarelere yapılan hazine yardımının çıkış noktasını özel bütçeli idarelerin sağladığı pozitif dışsallık oluşturmaktadır. 4.2. Üniversitelerin Mali Yönetim Yapısı 4.2.1. Üniversite Tanımı 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde Üniversiteler şu şekilde tanımlanmaktadır; “Üniversite: Bilimsel özerkliğe ve kamu tüzelkişiliğine sahip yüksek düzeyde eğitim - öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan; fakülte, enstitü, yüksekokul ve benzeri kuruluş ve birimlerden oluşan bir yükseköğretim kurumudur.” Üniversiteler bilindiği üzere özel bütçeli idareler kapsamında yer almaktadır. Üniversiteler genel olarak eğitim, sağlık ve araştırma alanlarında topluma hizmet vermektedirler. Üniversitelerin hizmet sürdürdükleri ana başlıkları öğretim, bilimsel araştırma ve kamu hizmeti olarak nitelendirmekte mümkündür. Bazı üniversiteler bu hizmetlerin hepsini sağlarken bazıları sadece öğretim üzerinde yoğunlaşabilmektedir. Üniversitelerin faaliyetleri sonucu ortaya çıkan temel sonuçlar şu şekilde listelenebilir;52 Eğitimin sürdürülmesi ve iyileştirilmesi Eğitim hizmeti sunumu 51 Ramazan Armağan, Kamu Ekonomisinde Dışsallıklar ve Dışsallıkların İçselleştirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Aralık 2003, sayı:9, s:9. 52 Hakkı Hakan Yılmaz, Ankara Üniversitesi 2014 Yılı Performans Programı ve Bütçe Hazırlıkları Birim Düzeyinde Performans Programı Teklifleri Sunumu, 1 Temmuz 2013, Ankara. 57 Beşeri sermayenin geliştirilmesi Ekonomik büyümenin sağlanması Bilimsel araştırmaların geliştirilmesi ve sürdürülmesi Buluşlar, patentler Ekonomiye yaratılan bilimsel bilgi düzeyi ve büyüme Topluma hizmet Sağlık hizmetlerinin sunumu Kültürel yapının gelişimine katkı sağlanması Diğer alanlar 4.2.2. Bütçe Kaynakları Çerçevesinde Gelir-Gider Dengesi Üniversiteler bilindiği üzere hizmetlerinin karşılığında yarı kamusal mal tanımına uygun olarak harç ve ücret almaktadırlar. Ancak üniversitelerin bütçe kaynakları çerçevesinde gelirleri ile giderleri karşılaştırıldığında öz gelirlerin çok küçük bir kısmının giderleri karşıladığını ve bütçelerinin çok önemli bir kısmını hazine yardımının oluşturduğunu görmekteyiz. Bilindiği üzere yükseköğretim kurumlarının öz gelirlerinin önemli bir kısmını öğrenci harçları oluşturmaktadır. Ancak 2012 yılında yayınlanan Bakanlar Kurulu Kararı doğrultusunda normal süresinde öğrenim gören birinci öğretim ve açık öğretim öğrencilerinin katkı payının Devlet tarafından karşılanması hükme bağlanmıştır. Bu doğrultuda Maliye Bakanlığı her yıl düzenli olarak üniversitelerden öğrenci sayılarını istemekte ve öğrenci sayısı karşılığı olarak üniversitelere harç gelirlerinden meydana gelen kaybı kapatacak düzeyde öğrenci katkı payı telafi gelirleri adı altında geliri üniversitelere göndermektedir. Ancak Maliye Bakanlığı tarafından gönderilen kaynak üniversitelerin elde etmesi muhtemel harç gelirinin altında kalabilmektedir. Üniversitelerin gelir gider dengesini Ankara Üniversitesi örneği üzerinden değerlendirmek gerekirse aşağıda yer alan tablo doğrultusunda gerçekleşmeler hakkında bilgi sahibi olmak mümkündür; 58 Tablo 3 Ankara Üniversitesi 2012 Yılı Bütçe Gelir ve Gider Gerçekleşmeleri İle Net Finansman Kullanımı Başlangıç Ödeneğine Göre Gerçekleşme (%) Başlangıç Ödeneği Revize Ödenek Toplam Bütçe Giderleri 451.828.000 501.144.588 482.351.632 106,8 Personel Hariç Toplam Giderler 128.241.000 159.973.279 145.524.665 113,5 01 Personel Giderleri Açıklama Gerçekleşme 273.063.000 288.523.759 284.454.903 104,2 02 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 50.524.000 52.647.550 52.372.064 103,7 03 Mal Ve Hizmet Alım Giderleri 42.811.000 71.756.998 62.747.035 146,6 05 Cari Transferler 10.882.000 10.892.000 10.717.851 98,5 06 Sermaye Giderleri 74.548.000 77.324.280 72.059.779 96,7 - - - 07 Sermaye Transferleri Toplam Bütçe Gelirleri 451.828.000 475.823.744 105,3 Öz Gelirler 38.141.650 52.010.389 136,4 Öz Gelir (Bağış Yardım Hariç) 38.141.650 50.511.246 132,4 03 Teşebbüs Ve Mülkiyet Gelirleri 27.377.650 29.000.589 105,9 Harçlar ve Öğrenim Ücretleri 21.133.650 26.016.634 123,1 04 Alınan Bağış Ve Yardımlar - 1.499.143 10.764.000 21.510.657 199,8 Bütçe Dengesi -413.686.350 -430.341.244 104,0 Hazine Yardımı 413.686.350 423.813.355 102,4 Net Finansman - -6.527.889 05 Diğer Gelirler Kaynak: Ankara Üniversitesi, 2012 Yılı İdare Faaliyet Raporu, s.153. NOT: Aralık ayında Maliye Bakanlığı'ndan öğrenci harçları telafi geliri olarak gelen miktar 05 diğer gelirler hesabında izlenmekte olup; harç karakterli olması sebebiyle tabloda harçlar ve öğrenim ücretleri satırında da gösterilmiştir. Tabloda yer alan 2012 yılsonu gerçekleşmeleri dikkate alındığında toplam 482.351.632.-TL gider gerçekleşmesinin sadece 52.010.389-TL tutarındaki kısmı özgelirler ile finanse edilebilmiştir. Yani üniversite giderlerinin %87,8’i hazine yardımı ile karşılanmaktadır. Ankara Üniversitesi örneği üzerinden değerlendirilen oranlar bütün üniversiteler için aşağı yukarı aynı şekilde seyretmektedir. Ancak daha öncede değinildiği üzere üniversiteler ürettikleri mal ve hizmet itibari ile pozitif dışsallığa sahip kurumlardır. Yükseköğretim kurumlarının ana faaliyeti eğitim hizmetidir.Sosyal faydasının sosyal maliyetinden yüksek olması ve beşeri sermayeyi geliştirerek ekonomide verimliliği artırması, kamu harcamaları içinde eğitim harcamalarını diğer sektör harcamalarından ayırmaktadır. Eğitim harcamalarının önemli bir kısmının fırsat 59 eşitliğini sağlamaya yönelik sosyal adalet niteliğindeki harcamalar içinde görülmesi ve pozitif dışsallığının yüksek olması nedenleriyle kamu, bu sektöre müdahale etmektedir.53 Devletin yükseköğretim kurumlarına müdahalesine yönelik olarak genel kabul görmüş gerekçeler bulunmaktadır. Bunları sıralamak gerekirse;54 Toplumun tüm kesimlerine yükseköğretim hizmeti sunulması, Yükseköğretimin dışsal faydası, bunun bölünemeyişi ve fiyatlara yansıtılamayışı, Demokratik yapının güçlendirilme ihtiyacı, Yeterli gelir düzeyine sahip olmayanların da yükseköğretim alma haklarının korunması, Yükseköğretim ve ekonomik büyüme arasındaki doğrusal ilişki olduğu varsayımı. 4.2.3. Üniversitelerde Performans Esaslı Bütçeleme Özel bütçeli idareler kapsamında yer alan üniversitelerden 5018 sayılı Kanunun 9’uncu maddesi uyarınca performans esaslı bütçeleme sistemine uyumlu olarak çalışmaları beklenmektedir. Üniversitelerin stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu hazırlıkları diğer kamu idarelerindeki süreçle aynı şekilde ilerlemektedir. Ancak bütçe hazırlık ve uygulamalarına ilişkin olarak mali yapıları çerçevesinde diğer kamu idarelerinden bir takım farklılıklar arz etmektedirler. Söz konusu uygulama farklılıkları 5018 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatının özel bütçeli idarelerdeki uygulamalarla ilgili maddeleri, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce Yayımlanan tebliğler doğrultusunda düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin bölümünde genel bütçeli idarelerin ayrıntılı harcama ve özel bütçeli idareler ile mahalli idarelerin ayrıntılı finansman programı hazırlamakla ve harcamalarını programa uygun olarak yapmakla sorumlu oldukları belirtilmektedir. Özel bütçeli idarelerin kendi finansman 53 Hakkı Hakan Yılmaz, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, TEPAV, 2007, Ankara, s.43. 54 ElchananCohn,TheEconomics of Education, 1990, Pergamon.,Oxford, s.28-32. 60 kaynakları olması sebebi ile ayrıntılı finansman programı hazırlamaları öngörülmüştür. Üniversitelerin öz gelirleri daha öncede belirtildiği üzere giderlerini karşılama konusunda oldukça kısıtlı kalmaktadır. Bu nedenle düzenlenen ayrıntılı finansman programı aslında verilen hazine yardımı çerçevesinde şekillenmektedir. Şöyle ki Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan bütçe uygulama tebliğleri ile kamu idarelerinin ayrıntılı finansman programı çalışmaları başlatılmaktadır. Üniversiteler diğer idarelerde olduğu gibi hazırladıkları finansman programı teklifini Maliye Bakanlığına göndermekte ve Bakanlık tarafından değerlendirilip gerekli değişiklikler yapılan ayrıntılı finansman programı vize edilmektedir. Tebliğde de belirtildiği üzere ayrıntılı finansman programında yer alan hazine yardımı tutarları öngörü niteliğindedir ve genel hazine yardımları, idarenin ay içi bütçe gerçekleşmesi ve nakit durumu dikkate alınarak, ilgili genel bütçeli idare bütçesinde yer alan hazine yardımı ödeneğinin serbest bırakılmasını müteakip tahakkuk ettirilmektedir. Dolayısıyla hazinenin nakit planlaması giderlerinin büyük çoğunluğunu hazine yardımı ile karşılayan üniversiteler açısından belirleyici olmaktadır. Bu çerçevede uygulamada üniversitelerin ayrıntılı finansman programları daha çok Maliye Bakanlığınca tekliflerin değiştirilerek vize edilmesi şeklinde gerçekleşmektedir. Finansman programı mantığı bu çerçevede değerlendirildiğinde kaynakları kısıtlı olan idareler açısından hazine yardımının tahakkuk edeceği dönemlere göre düzenlenmiş bir ayrıntılı harcama programı niteliğine bürünmektedir. Ayrıntılı finansman programının da onaylanmasının ardından bütçe uygulamaları hız kazanmaktadır. Üniversitelerden beklenen diğer kamu idarelerinde olduğu gibi performans programında ortaya konan hedeflerin gerçekleştirilmesi yönünde bütçe kaynaklarının kullanılmasıdır. Bu çerçevede mali yıl içerisinde bütçe ödenekleri ve bütçe dışı kaynaklara göre maliyetlendirilen faaliyetlerin gerçekleştirilmesi ve yıl bittiğinde gerçekleşme düzeyinin faaliyet raporları ile değerlendirilmesidir. Üniversitelerde performans esaslı bütçelemenin başarılı olması öncelikle üst yönetim tarafından sahiplenilmesine bağlıdır. Üst yönetimin sistemi sahiplenmesi ile birlikte bütün birimlerde performans esaslı bütçeleme bilinci oluşturulmalıdır. 2006 61 öncesi dönem uygulamalarına alışkanlık, yeniliğe karşı gösterilen direnç, personel kapasitesi ve yönetim bilgi sisteminin yeterliliği konuları başarıyı etkileyen diğer önemli aktörlerdir. Harcama birimleri düzeyinde performans programının sahiplenilmesi ve birim düzeyindeki faaliyet raporları hazırlanırken performans gerçekleşmelerinin birim düzeyinde dikkate alınması idarelerin performans değerlendirmesine ilişkin çok daha olumlu sonuçlar elde etmesini sağlayacaktır. Üniversitelerde 5018 sayılı Kanun ile birlikte kaldırılan Bütçe Dairesi Başkanlıklarının ve yerine gelen Strateji Geliştirme Daire Başkanlıklarının benimsenmesi gerekmektedir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun kamu idarelerine getirdiği yönetsel esneklikle birlikte harcama birimlerinin kendi kaynakları çerçevesinde plan-programa uygun olarak harcama gerçekleştirme konusunda gereken sorumluluğu almaları gerekmektedir. Strateji Geliştirme Daire Başkanlıkları; yol gösterici, mali hesapları tutan, ön mali kontrolü ve ödemelerin yapılmasını sonuçlandıran, üst yönetime danışmanlık hizmeti sunan ve harcama birimlerine destek veren yapısının kurum içinde anlaşılması gerekmektedir.55 Özetle bütçenin artık doğrudan kamusal hizmeti üreten birimlere emanet edilen bir kaynak olarak görülmesinin başarılı bir uygulamayı getireceği düşünülmektedir. Analitik bütçe sınıflandırmasına uygun olarak bütçe ödenekleri Ocak ayının ilk haftası itibari ile harcama birimlerine dağıtılmaktadır. Ödenek dağılımında birimlerin önceki yıllar harcamaları, başlangıç ve revize ödenekleri dikkate alınmaktadır. Ancak diğer taraftan performans hedeflerinin birim bazında dağılımı da önem taşımaktadır. Bir önceki yıl harcaması düşük olan bir harcama biriminin cari yılda performans programında kendisine verilen faaliyetler doğrultusunda daha farklı bir harcama düzeyi olabileceği dikkate alınmalıdır. Ancak analitik bütçe sınıflandırması ve performans programındaki faaliyet proje esaslı dağılım nedeni ile söz konusu ayrım her zaman tam olarak sağlanamamaktadır. Bütçe ödeneklerinin dağılımı sırasında faaliyet-proje düzeyi dikkate alınarak yapılmayan bir bütçe dağılımı en baştan sürecin sakatlanmasına sebep olmaktadır. Bunun sonucunda birimler faaliyeti gerçekleştirememekte veya yıl içerisinde ödenek ekleme, aktarma vs. bütçe işlemleri ile gerekli kaynağın sağlanması yoluna gidilmektedir. Söz konusu 55 Hakkı Hakan Yılmaz, Ankara Üniversitesi 2014 Yılı Performans Programı ve Bütçe Hazırlıkları Birim Düzeyinde Performans Programı Teklifleri Sunumu, 1 Temmuz 2013, Ankara. 62 durum zaman zaman 5018 sayılı Kanunun ruhuna aykırı olarak kaynakların, etkili, ekonomik ve verimli kullanımını da zedeleyerek kaynak israfına yol açabilmektedir. Bu nedenle performans programı hazırlıklarının birimlerce sahiplenilmesi kadar, birim düzeyindeki bütçe ödeneği dağılımının da özverili bir çalışma ile eldeki bütün veriler dikkate alınarak hedefler ve faaliyetler doğrultusunda tutarlı dağılım sağlayacak şekilde yapılması gerekmektedir. Çalışmanın konusu kapsamında gerekli çözüm önerilerinin ortaya konabilmesi için uygulama örneklerinin değerlendirilmesi gerekmektedir. Ankara Üniversite örneğinde özellikle 2014-2016 dönemi bütçe hazırlık sürecinde performans esaslı bütçeleme sisteminin daha başarılı olması adına birçok adım atılmıştır. Bütçe ve performans programı hazırlık süreci birim düzeyinde gerçekleştirilmiştir. Önceki yıllardan farklı olarak birimlerle bütçe görüşmeleri yapılmış, performans programı tekliflerinin birim düzeyinde girişinin yapıldığı bir web tabanlı program oluşturulmuş ve bütün bu çalışmalar ışığında bütçe ve performans programının konsolidasyonu yapılarak hazırlık süreci tamamlanmıştır. Çalışmalardan daha fazla verim alabilmek adına özellikle web tabanlı program üzerinde yapılan çalışmalar devamlı geliştirilmiştir. Bu çerçevede iyi bir performans esaslı bütçeleme sürecinin nasıl yönlendirilmesi gerektiği konusunda fazlasıyla yol alınmıştır. Bu doğrultuda üniversitelerde verimli bir bütçeleme sisteminin gereklerini ortaya koymak adına bir sonraki bölümde Ankara Üniversitesi örneği incelenecektir. 63 5. ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ Ankara Üniversitesi 2014-2016 dönemi bütçe teklifi ve 2014 yılı performans programı teklifi hazırlıkları kapsamında birçok çalışma yapılmıştır. Çalışmalar performans esaslı bütçelemenin ruhuna uygun olarak birim düzeyinde ve eş zamanlı olarak yürütülmüştür. Bütçe ve performans programı tekliflerine yönelik çalışmalar bu bölümde detaylı olarak değerlendirilecektir. Öncelikle Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından ortaya konan hazırlık çalışmaları ve web tabanlı oluşturulan program incelenecek sonra birim düzeyinde teklif hazırlıkları sırasında yapılan çalışmalara değinilecek ve son olarak çalışmanın sonucunda karşılaşılan güçlükler ve çözüm önerilerine yer verilecektir. 5.1. Performans Esaslı Bütçeleme Alt Yapı Çalışmaları Ankara Üniversitesi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile gelen yeni mali yönetim sistemine uygun bir kurumsal kapasitenin geliştirilmesinde sahiplenme, izleme, içselleştirme ve bir örnek olma anlayışını benimseyerek öncü bir Üniversite olma çabasını 2014 yılı Performans Programı çalışması ile devam ettirmektedir. 5018 sayılı Kanunda kamu idarelerinin bütçelerini stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları belirtilmiştir. Ödeneklerin etkin kullanımı öncelikle bütçelerin plan ve programlara uygun bir şekilde hazırlanması ile mümkündür. Dolayısı ile performans programlarının iyi hazırlanması ve birimler tarafından sahiplenilmesi bütçe başarısını bunun devamında ise üstlenilen faaliyetlerin iyi bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacaktır. 5018 sayılı Kanunun gereklerine uygun olarak Ankara Üniversitesi kendi çabaları doğrultusunda geliştirilen web tabanlı program ile bütçe sahiplenmesinin birimler düzeyinde gelişmesini hedefleyerek 2014 yılı performans programı teklifi ve 2014-2016 dönemi bütçe teklifi hazırlık çalışmalarını sürdürmüştür. Ankara Üniversitesi 2014-2018 dönemi stratejik plan çalışmaları devam etmektedir. Bilindiği üzere performans programları beş yıllık olarak hazırlanan 64 stratejik planlarda yer alan amaç ve hedeflerin uzun vadede gerçekleşmesini sağlayacak, yıllık olarak belirlenen ve bütçe plan ilişkisinin kurulmasını sağlayan çalışmalardır. Bu doğrultuda 2014 yılı performans programı hazırlık çalışmalarında; genel çerçevesi çizilen 2014-2018 dönemi taslak stratejik planında yer alan misyon, vizyon, amaç ve hedefler esas alınmıştır. Performans hedeflerinin belirlenmesi aşamasında ise stratejik planda yer alan hedeflerle örtüşen ancak yıllık perspektifte performans programı ruhunu yansıtan hedeflerin ortaya konması için önemli çalışmalar yapılmıştır. Bir sonraki aşamada ise performans hedeflerine ulaşmak için gerçekleştirilmesi gereken faaliyet seti belirlenmiştir. Gerçekleştirilecek faaliyetlerin maliyetlendirilmesi çalışması ile bütçe performans ilişkisinin net bir şekilde kurulması amaçlanmıştır. 2014 yılı performans programı teklifinde yer almak üzere 24 adet performans hedefi ve 69 adet faaliyet belirlenmiştir. Stratejik amaç ve hedef, performans hedefleri ve faaliyet setleri belirlendikten sonra performans hedeflerinin stratejik amaç ve hedeflerle ilişkilendirilmesi, faaliyetlerin performans hedefleri ile ilişkilendirilmesi çalışmaları gerçekleştirilmiştir. Performans programı çalışmalarının bir diğer önemli noktası izleme ve değerlendirmedir. Bu doğrultuda performans hedeflerinin gerçekleşmelerinin izlenebilmesi için ölçülebilir performans göstergeleri ve göstergelerde kullanılacak bilgi setleri net olarak ortaya konmuştur. Belirlenen performans hedefleri ve faaliyetler setleri birim düzeyinde performans programı hazırlığı yürütüleceği için birimlerle ilişkilendirilmiştir. Öncelikle performans hedefleri ilgisine göre akademik birimler, daire başkanlıkları, hastaneler ile diğer merkezler ve bölümler ile döner sermaye işletmesi olmak üzere ana gruplara ayrılmıştır. Birimlerin hem performans programı hazırlık sürecini yönlendirmek hem de web tabanlı programa tekliflerin girişinde yol göstermek adına performans programı hazırlama kılavuzu hazırlanmış ve http://sgdb.ankara.edu.tr adresine yüklenmiştir. Söz konusu kılavuz ilk olarak 2010 yılında hazırlanmıştır ancak web tabanlı programın aktif olarak kullanımına geçilmesi ve programdaki revizyonların varlığı 65 kılavuzun güncellenmesini gerektirmiştir. Kılavuzda öncelikle hazırlıklarda esas alınacak temel öncelikler sıralanmış ve birimlerin bu doğrultuda takip etmesi gereken süreç anlatılmıştır. Sonrasında program üzerinden giriş yapacakları alan, doldurmaları gereken tablolar, almaları gereken raporlar ve programın amacı hakkında bilgi verilmiştir. Kılavuzun ekinde birimlerle ilişkilendirilen performans hedefleri ve faaliyetlerin listesine yer verilmiştir. Web tabanlı programda birimlerin karşısına çıkan eşleştirmede kılavuzdaki ile birebir örtüşmüştür. Kılavuzda yer alan ana başlıklar şu şekilde sıralanabilmektedir;56 Stratejik Amaç ve Hedefler Doğrultusunda Kaynakların Tahsisi Faaliyetlerin Oluşturulması ve Maliyetlerin Girilmesi Performans Göstergelerinin Oluşturulması Bütçe Tavanları Uygulaması ve Faaliyetlerin Ekonomik Kodlar Düzeyinde Maliyetlendirilmesi Birimlerin Yeni Yatırım, Büyük Onarım, Donanım ve Hizmetiçi Eğitim Talepleri Birimlerin Performans Programı Tekliflerinin Raporlaması 5.2. Web Tabanlı Programa Yönelik Çalışmalar Ankara Üniversitesi web tabanlı programı çalışmaları 2010 yılında başlamıştır. Ancak 2013 yılı itibari ile program revize edilmiş ve birçok yeni modül eklenmiştir. Bütçe ve performans programı teklifi hazırlıklarına esas olmak üzere programın geliştirilmesine yönelik çalışmalar yıl içerisinde devam ettirilmiştir. Söz konusu programa https://ppt.ankara.edu.tr adresinden ulaşım sağlanmaktadır. Web tabanlı hazırlanan program birim ve yönetici modülü olmak üzere 2 temel bölümden oluşmaktadır. Program birimlere açılmadan önceki ön çalışmalar yönetici modülünden yürütülmüştür. Yapılan çalışmaları sıralamak gerekirse; 56 Ankara Üniversitesi, Birim Bazında 2014 Mali Yılı Performans Programı Ve Bütçe Hazırlama Kılavuzu, II.Sürüm, Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, 2013, s.4-11. 66 a) 2014-2018 Dönemi Ankara Üniversitesi Taslak Stratejik Planında yer alan amaç ve hedeflerin programa giriş yapılmıştır. b) 2014 Yılı öncelikli hedefleri doğrultusunda belirlenen performans hedeflerinin sisteme girişi yapılmış ve performans hedefleri stratejik amaç ve hedeflerle ilişkilendirilmiştir. c) Performans hedeflerine ulaşılabilmesi için gerçekleştirilecek faaliyetler belirlenmiş ve sistemde bir faaliyet havuzu oluşturulmuştur. d) Faaliyetlerin sisteme girişi yapılmış ve performans hedefleri ile ilişkilendirilmesi gerçekleştirilmiştir. e) Bütün harcama birimleri programa tanımlanmıştır ve kurum düzeyinde 20132015 Dönemi Orta Vadeli Mali Planına göre belirlenmiş olan bütçe tavanları ekonomik kodlamanın birinci düzeyi çerçevesinde birimlere dağıtılmıştır. f) Birimler kılavuzda yer alan ek doğrultusunda performans hedefleri ile ilişkilendirilmişlerdir. g) Birimlerin girişlerinin bitimi ile birlikte kurum düzeyinde performans programı teklifinin konsolidasyonuna yardımcı olacak raporlamalar tespit edilmiş ve yönetici modülüne eklenmesi sağlanmıştır. h) Son olarak birimlerin kullanıcı adları ve parolaları oluşturularak program birim girişine hazır hale getirilmiştir. Birimlerin giriş sağladığı modül hazır hale getirildikten sonra birimlere programın kullanımına yönelik olarak eğitim verilmiştir. Birim düzeyinde hazırlanan performans programı çalışması açısından web tabanlı programda oluşturulan birim modülü büyük önem taşımaktadır. Birimlerden öncelikle kendilerine verilen şifreyi kullanarak ana sayfalarına giriş yapmaları beklenmektedir. Giriş yapılan ana sayfada yönetici modülüne giriş için sayfanın altında yer alan yönetici butonuna tıklamak gerekmektedir. Birimlerin girişlerini gerçekleştirdikleri web tabanlı program hakkında bilgi sahibi olunması için ilerleyen bölümlerde programdan alınan ekran görüntülerine yer verilmektedir. 67 Resim 1 Performans Bütçe Uygulaması Giriş Paneli Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Birimler kullanıcı adı ve şifreleri ile sisteme giriş sağladıklarında her bir birimin ana sayfasında program çağrısı ve kılavuz, Maliye Bakanlığı Performans Programı Hazırlama Rehberi ve eki rehber tablolar, birimin bütçe tavanlarına ilişkin bilgiler, hedef tabloları, teklif listeleri, ilave ödenek teklifleri, personel maaşları, dökümler ve yardım menüleri yer almaktadır. Resim 2 Birim Anasayfası Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ 68 Birimler menüden Hedef Tabloları modülünü seçtiklerinde; birimlerle ilişkilendirilmiş olan performans hedefleri listesi ile karşılaşmaktadırlar. Performans programı teklifinin oluşturulmasına ilişkin süreç bu şekilde başlamaktadır. Her bir performans hedefi için devam eden işlemleri ayrı ayrı yapmaları gerekmektedir. Ayrıca birimler karşılarına çıkan performans hedefleri listesinden kendileri ile ilişkili olmadığını düşündükleri performans hedefine veri girişi yapmamakta özgürdürler. Resim 3 Hedef Tabloları Modülü Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Harcama birimi performans hedefi ile ilgili veri girişini yapmak üzere işlemlerini başlattığında karşısına seçmiş olduğu hedefe ilişkin; Performans göstergeleri, faaliyetler ve bilgilerin listesi gelmektedir. Bu ara sayfada veri girişi yapacağı performans göstergeleri ve faaliyetleri belirleyerek devam etmesi gerekmektedir. Stratejik amaç-hedef, performans hedefi, faaliyet ve gösterge setlerinin oluşturularak birimlere fazla özgürlük verilmeden ilişkilendirmelerin yapılmasının sebebi ilk aşamada birimlere verilecek insiyatifin süreci aksatacağının düşünülmesidir. Harcama birimleri alışılmışın dışında plan-program-bütçe ilişkisini kurma zorunluluğunu yeni bir iş yükü olarak görmekte ve alışkanlıkların kolay bırakılamayacağı kabulünden hareketle başlangıçta karşılarına çıkan sürece karşı direnç göstermektedirler. Bu nedenle zamanla çalışmadan daha çok verim 69 alınabilmesi adına birçok veri birimlere hazır olarak sunulmuş ve sistemden sapmaya neden olacak veri girişleri önlenmiştir. Birimlere kendileri ile ilişkili olmayan, ellerinde veri bulunmayan göstergeleri ve aynı şekilde faaliyetleri listeden çıkarma seçeneği sunulmuştur. Diğer taraftan gösterge havuzundan yeni göstergeler ekleme veya sıfırdan gösterge ekleme konusunda da sistem izin vermektedir. Bununla birlikte faaliyet havuzu dışında yeni bir faaliyetin eklenmesine yukarıda sayılan sakıncalar göz önünde bulundurularak izin verilmemiştir. Resim 4 Performans Göstergeleri Seçim Sayfası Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Birimler seçimlerini yaptıktan sonra veri girişleri gerçekleştirmek üzere performans hedefi tablosuna yönlendirilmektedirler. Söz konusu tabloda seçtikleri performans hedefinin ilişkili olduğu stratejik amaç ve hedef karşılarına gelmektedir. Birimlerden performans değerlendirmesine esas olmak üzere (t-1), (t) ve (t+1) yıllarına ilişkin olarak gösterge değerlerini sisteme girmeleri beklenmektedir. Aynı tablo üzerinde performans göstergelerinde kullandıkları bilgilere yönelik olarak ellerinde bulunan ve birimleri ile ilgili bilgilerde istenmektedir. Bilgi girişinin modüle eklenme sebebi program aktif olarak kullanıldığında Üniversite düzeyinde bir bilgi veri tabanı oluşturmaktır. 70 Ankara Üniversitesi 2014 yılı performans programı teklifi hazırlıklarında aktif olarak kullanılan programda birimlerden göstergelere 2012 yılı gerçekleşmeleri, 2013 yılı yılsonu tahminleri ve 2014 yılı tekliflerini girmeleri istenmiştir. Resim 5Performans Hedefi Tablosu Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Veri girişlerinin tamamlanmasının ardından yine bir ara sayfada birimlerin kendileri ile ilişkili görüp listeden çıkartmadıkları faaliyetlerin listesi karşılarına gelmektedir. Faaliyet listesinden her bir faaliyetin seçilerek maliyetlendirilmesi gerekmektedir. Faaliyet maliyetleri tabloları girişlerinde, birimlere verilen tavan aşılmadan sağlıklı bir dağılımın yapılabilmesini sağlamak adına bütçe kaynak limitleri tanımlanmıştır. Birimler bütçe içi kaynaklara faaliyete ilişkin tutarların girişini yaptıklarında kaynak limitleri azalmakta ve kaynak limitini doldurduklarında fazladan giriş yapılmasını sistem engellemektedir. Diğer taraftan bütçe dışı kaynaklara maliyet girişlerinde herhangi bir kaynak limiti öngörülmemiştir. Her bir faaliyet için aynı süreç tekrarlanmaktadır. Maliyet girişlerinin tamamlanması ile birlikte hedef tabloları sekmesine geri dönülmekte ve giriş yapılması planlanan diğer bütün performans hedefleri için aynı süreç tekrarlanmaktadır. 71 Resim 6 Faaliyet Maliyetleri Tablosu Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Performans programı tekliflerine hazırlık olarak söz konusu işlemler gerçekleştirildikten sonra toplam kaynak ihtiyacı tablosu, birim performans tablosu, faaliyet maliyetleri tablosu ve performans hedefi tablolarının dökümü dökümler modülünden alınabilmektedir. Program içerisinde bütçe tekliflerine esas olmak üzere yürütülen bir diğer çalışma ise teklif listelerinin hazırlanmasıdır. Bilindiği üzere üniversitelerde sermaye nitelikli harcamalar, Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığı, İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı, Bilgi İşlem Daire Başkanlığı vs. gibi yatırımcı birimler tarafından yürütülmektedir. Yılı bütçe ve yatırım programı tekliflerinin hazırlıklarında söz konusu birimlerin yatırım harcamalarının planlamasında diğer harcama birimlerinin ihtiyaçları da esas oluşturmaktadır. Bu doğrultuda bütçe ve performans programı teklifi hazırlığı döneminde, harcama birimlerinin sermaye nitelikli harcamalarının toplanması ve ilgili yatırımcı birimlere iletilerek yatırım tekliflerinin daha sağlıklı ve ihtiyaçlara odaklı hazırlanması amacı ile standart teklif listeleri hazırlanmıştır. 72 Resim 7 Teklif Listeleri Modülü Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Birimler teklif listelerine giriş yaptıklarında yukarıdaki ekran resminde göründüğü üzere 6 adet ana teklif kalemi ile karşılaşmaktadır. Üniversitenin harcama birimlerinin hizmet alanları ve sermaye nitelikli harcamaların karakteri dikkate alınarak hazırlanan her bir listenin içinde ise detaylı bilgiler yer almaktadır. Listelerden biri seçildiğinde birimlerin karşısında çıkan tabloda ihtiyaca esas işin detaylı bilgisi, adedi, talebin adı, aciliyet derecesi ve gerekçesi alanlarını doldurmaları gerekmektedir. Ana kalemler itibari ile kategorize edilen talep listelerine ilişkin olarak girişlerin tamamlanmasının ardından yönetici modülünden raporlar alınmakta ve birimlerden gelen talepler toplulaştırılarak ilgili yatırımcı birimlere Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı kanalı ile ulaştırılmaktadır. Diğer taraftan birimlerin verilen bütçe tavanını aşan mevcut talepleri olacak ise bu konudaki taleplerini bildirmeleri için bütçe teklifleri ile uyum içerisinde tavanı aşan ilave ödenek taleplerinin girişini yapabilecekleri bir modül oluşturulmuştur. Söz konusu modülün performans esaslı bütçeleme açısından anlam kazanması amacı ile taleplerin mutlak suretle gerçekleştirmeyi düşündükleri performans hedefi ve faaliyet ile ilişkilendirilmesi istenmektedir. Böylece harcama birimlerince performans programına bağlılığın ve bütçe-program ilişkisinin benimsenmesinin sağlanması 73 hedeflenmektedir. Diğer taraftan performans hedefleri ile ilişkisi olmaksızın, kaynağın etkili, ekonomik ve verimli kullanımına aykırı kaynak talebi yapılması engellenmiştir. Resim 8 Tavanı Aşan Teklifler Modülü Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Web tabanlı programa eklenen bir diğer çalışma ise birimlerin yıl içerisinde bütçe uygulamasına yönelik gerçekleştirdikleri işlemlerde de plan-program-bütçe ilişkisinden kopmamalarını sağlamak üzere ödenek ekleme, aktarma ve devir taleplerine yönelik girişlerin sağlanacağı talep formları modülüdür. Söz konusu modülde birim yıl içerisinde yapacağı ödenek ekleme, aktarma ve devir talebini de hem sağlam gerekçelere dayandırmak hem de stratejik amaç ve hedef ve performans hedefi ve faaliyet ile ilişkilendirmekle yükümlü kılınmıştır. 74 Resim 9 Talep Formları Modülü Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ Birimlerden taleplerini yukarıda yer alan ekran görüntüsünde izlendiği şekilde detaylandırmalarının talep edilmesinin sebebi; genel olarak sağlam gerekçelere dayanmayan taleplerin yıl içerisinde devamlı olarak Strateji Geliştirme Daire Başkanlığına iletilmesidir. Diğer taraftan performans programı ve bütçe tekliflerinin hazırlığı aşamasında çalışmalara dahil edilen birimlerin süreçten kopması istenmemektedir. İdare performans programını internet sitesi üzerinden kamuoyuna duyurduğunda eş zamanlı olarak programın birer nüshasını bütün harcama birimlerine göndermektedir. Ancak performans programının raflarda yer alacak bir kitaptan öteye geçebilmesi için yılı bütçe uygulamaları sırasında mutlaka dikkate alınması gerekmektedir. Bunun içinde harcama birimlerine bağı sağlayacak çeşitli yükümlülükler web tabanlı programa eklenen modüller sayesinde getirilmiştir. Performans programı teklifleri ve tavanı aşan teklifler modülü 2014 yılı teklifi 75 hazırlıklarında bütün birimlerce aktif olarak kullanılmıştır ancak talep formlarının 2014 yılı itibari ile aktif olarak kullanılması planlanmaktadır. Programın yönetici modülüne kısaca değinmek gerekirse birimlerin girişlerinin kontrol edildiği ve izlenebildiği, teklif listeleri, birim düzeyindeki performans programı teklifleri, tavanı aşan talepler ve talep formlarının detaylı olarak raporlandığı ve performans programı tekliflerinin icmalinin yapıldığı sistemdir diyebiliriz. Programın başarısı ve performans esaslı bütçeleme sisteminin web tabanlı program sayesinde harcama birimleri düzeyinde işletilebilmesi için yönetici modülünün raporlama ve icmal sisteminin kusursuz olması gerekmektedir. Bu nedenle mevcut durumda fiilen kullanılan sisteme yönelik geliştirme çalışmaları devam etmektedir. Resim 10 Yönetici Modülü Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/ 76 5.3. Birim Düzeyinde Bütçe ve Performans Programı Hazırlıkları 5.3.1. Bütçe Teklifi Hazırlama Çalışmaları Ankara Üniversitesi 2014-2016 dönemi bütçe teklifi hazırlıkları Maliye Bakanlığının 11.06.2013 tarih ve 5459 sayılı yazısı ışığında başlatılmıştır. Öncelikle yazıda belirtildiği şekilde 2013-2015 Dönemi Orta Vadeli Mali Planında yer alan 2014 ve 2015 kurum bütçe tavanları esas alınmıştır. 2016 yılı içinse bütçe tavanı yine yazı doğrultusunda 2015 ile bir tutulmuştur. Bu doğrultuda Ankara Üniversitesi kurum düzeyindeki bütçe tavanı önceki yıllarda da yapıldığı gibi harcama birimlerine dağıtılmıştır. Bu dağıtım sırasında harcama birimlerinin önceki yıl harcamaları, başlangıç ödenekleri ve revize ödenek tutarları dikkate alınmıştır. Birimlere ödenek tavanları mali planda olduğu gibi ekonomik kodlamanın birinci düzeyinde verilmiştir. 59 adet birimin 03 mal ve hizmet alımları, 3 adet birimin 05 cari transferler ve 6 adet birimin 06 sermaye giderleri ekonomik kodlarındaki ödenek tavanları bütçe hazırlıklarına ilişkin süreci anlatan üst yönetici imzalı bir yazı ekinde birimlere gönderilmiştir. 01 personel giderleri ve 02 sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri ödenekleri içinde birim düzeyinde bütçe tavanları hazırlanmıştır ancak birimlerin bütçe teklifi hazırlıkları aşamasında e-bütçe sistemine personel giderlerinin girişlerinin istenmemesi sebebi ile personel giderlerine ilişkin tavanlar performans programı hazırlıklarında kullanılmak üzere ayrılmıştır. Birimlerden belirli bir süre içinde tekliflerini yazıda yer alan açıklamalara göre hazırlayarak e-bütçe sistemine girmeleri ve bir örneklerini üst yazı eşliğinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığına göndermeleri istenmiştir. Ayrıca bütçe farkındalığı ve sahiplenmesini birim düzeyinde sağlamak adına birimlere yönelik bütçe görüşmeleri takvimi oluşturulmuş ve her bir birim harcama yetkilisi eşliğinde bütçe görüşmelerine çağrılmıştır. Harcama birimlerine bütçe tekliflerinin hazırlığı ve e-bütçe sistemine girişi sürecinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından destek verilmiştir. 77 5.3.2. Performans Programı Teklifi Hazırlama Çalışmaları Önceki senelerden farklı olarak performans programı teklifi hazırlığı sürecine birimlerde dahil edilmiştir. Daha öncede belirtildiği üzere bütçe teklifi hazırlıkları ile eş zamanlı olarak birimlere performans programı teklifi hazırlık çalışmalarının başladığına dair bir üst yazı hazırlanarak gönderilmiştir. Söz konusu yazı kapsamında performans programı tekliflerinin nasıl hazırlanacağı dair bilgi verilmiş ve web tabanlı programa girişlerin yapılmasına yönelik eğitim verileceği duyurulmuştur. Eğitimin ardından birimlere giriş için şifre ve kullanıcı adı verileceği belirtilerek; eğitime, girişleri sağlayacak personel ve harcama yetkilisi düzeyinde katılım talep edilmiştir. Eğitimde önce performans esaslı bütçeleme sistemi anlatılmış daha sonra süreçte birimlerden beklenen destekten bahsedilmiş ve son olarak da web tabanlı programa girişlerin nasıl yapılacağına yönelik olarak uygulamalı bir sunum gerçekleştirilmiştir. Performans programı teklifi girişleri sırasında birimlere Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından gereken destek verilmiştir. 5.3.3. Harcama Birimleri İle Gerçekleştirilen Bütçe Görüşmeleri Birimler bütçe ve performans programı teklifleri hazırlıklarını tamamlamalarının ardından kendilerine verilen bütçe takvimine uygun olarak harcama yetkilisi düzeyinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığına bütçe görüşmelerine davet edilmiştir. Bütçe görüşmelerinden önce Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından birimlerin önceki yıl bütçe gerçekleşmeleri, bekleyen ilave ödenek talepleri, revize ödenekleri ve harcama düzeylerine ilişkin değerlendirme çalışmaları yapılmış ve her bir birim için çalışma dosyaları hazırlanmıştır. Çalışma grubu çerçevesinde birimler daire başkanlıkları, enstitüler, fakülteler, meslek yüksekokulları şeklinde ana gruplara ayrılmış ve her bir grubun sorumlusu belirlenmiştir. 78 Bütçe görüşmeleri üç gün sürmüş ve her bir birim ile detaylı olarak çalışılmıştır. Görüşmeler sırasında birimlerin hem e-bütçe girişleri hem de ppt.ankara.edu.tr adresinden gerçekleştirdikleri performans programı teklifi girişleri online olarak incelenmiştir. Eksik girişler netleştirilmiş ve hemen tamamlanması istenmiştir. Diğer taraftan var ise cari yıla ilişkin ilave ödenek talepleri değerlendirilmiş ve 2014 yılı için tavanı aşan bütçe talepleri hakkında görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Bütçe uygulamalarına ilişkin varsa ilgili birim ile yaşanan sorunlar dile getirilmiş ve çözüm önerileri sunulmuştur. Diğer taraftan performans programının bütçe ile ilişkisi ve önemi bütün harcama birimlerinin görüşmelerinde mutlaka vurgulanmıştır. Üç gün süren bütçe görüşmeleri mali koordinatör/strateji geliştirme daire başkan vekili ile bütçe ve performans şubesi personeli tarafından gerçekleştirilmiştir. Diğer taraftan bütün Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı personelinin süreci görmesi adına servisler olarak toplantılara katılımı sağlanmıştır. Performans esaslı bütçeleme sisteminde başarı için üst yönetimin sahiplenmesinin önemi devamlı olarak vurgulanmaktadır. Ankara Üniversitesi tarafından yürütülen süreçte yazışmalar ve görüşmeler üst yönetimin tam desteği ile yürütülmüştür. Diğer taraftan harcama birimlerinin bütçe görüşmeleri sırasında sorumlu oldukları birimlere göre rektör yardımcılarına haber verilmiş ve görüşmelere katılımları sağlanmıştır. 5.4. Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri Ankara Üniversitesi kapsamında gerçekleştirdiğimiz çalışmalardan birçok olumlu sonuç alınmakla birlikte birtakım sorunlar ile de karşılaşılmıştır. Söz konusu sistemin kurulması, birimlerin sisteme dahil edilmesinin sağlanması, bütçe sahiplenmesi ve farkındalığının yaratılabilmesi adına altyapı çalışmaları yapılmıştır. Ancak sistemden istenen başarının alınabilmesi için mutlaka harcama birimlerinden de aynı düzeyde yoğun bir çalışma ve katkı sağlanması gerekmektedir. Çalışma sonucunda beklenenin üzerindeki sayıda birimden önemli bir sahiplenme görülmüştür. Çok sayıda performans göstergesine yönelik veriler elde edilmiş ve bilgi havuzu sayesinde üniversite kapsamında bilgilerin yer aldığı bir veri 79 tabanı oluşturulmuştur. Performans programı teklifinin kurum düzeyinde hazırlanmasında birimlerin katkısı esas alınmış ve birtakım düzeltmelerden sonra teklif hazırlıkları üniversitenin bütün birimlerini yansıtır şekilde hazırlanmıştır. Koordine olarak yürütülen bütçe ve performans programı hazırlıklarında birimlerin eksiklikleri görülmüş ve bir diğer dönem hazırlıklarında dikkate alınmak üzere raporlanmıştır. Ankara Üniversitesinde 2014-2018 Stratejik Plan hazırlıklarının yürütüldüğü mevcut dönemde sıkı bir çalışma ile baştan plan-program-bütçe ilişkisinin kurulması sağlanmıştır. Ancak bunlarla birlikte uygulamada bir takım sorunlarla da karşılaşılmıştır. Uygulamada karşılaşılan sorunları ana maddeler halinde şu şekilde sıralamak mümkündür; a) Birimler tarafından performans programı teklifi hazırlıklarının ekstra bir iş yükü olarak görülmesi ve bu nedenle talebin ilk olarak olumsuz karşılanması b) Birimlerde sayı olarak yeterli personel olmaması sebebi ile var olan personelin süreci yürütmek konusunda yetersiz kalması c) Performans programı teklifi hazırlıkları sırasında bütün çalışmanın mali işlerdeki personele bırakılması ve performans hedefleri ile faaliyetlerin seçimi konusunda harcama yetkililerinin personele gereken desteği vermemesi d) Harcama birimlerinin hepsinden aynı düzeyde doğru ve güvenilir bilgi sağlanamaması nedeni ile performans programı ve bütçenin icmali oluşturulurken istenen sonuçların alınamaması e) Mevzuat konusunda personelin gerekli yeterliliğe sahip olmaması f) Bütçe sahiplenmesi ve farkındalığının birimlerde yerleşmemiş olması g) Harcama planlamasının analitik bütçe sınıflandırmasına göre yapılması, analitik bütçe sınıflandırmasının bugüne kadar bir bütçe sistemi olarak kabul edilmiş olması nedeni ile yerleşmiş algının kırılması konusunda güçlük yaşanması h) Faaliyet maliyetlendirmesi çalışmalarında dağıtım anahtarlarının belirlenmemesi ve bu nedenle birimlerin dağılımlarının doğru yapılamaması 80 i) Birimlerin ödenek dağılımının genel olarak %90’ının personel giderlerinden oluşması ve geriye kalan %10’luk operasyonel ödeneğin faaliyetlere dağılımda yetersiz kalması j) Birimlerin performans hedefleri ile ilişkilendirilmeyen ve gerekçesiz kaynak talebi yapmak konusunda direnç göstermesi k) Performans programı teklifi çalışmalarının birimler açısından uygulamaya yansımaması ve sadece hazırlık düzeyinde kalması Yukarıda uygulama esnasında sürece yönelik olarak karşılaşılan problemler sıralanmıştır. Söz konusu sorunların aşılması ve uygulamadan daha büyük bir başarı alınabilmesi için öngörülen çözümler ise şu şekilde sıralanabilir; a) Kurum genelinde hizmet içi eğitim sayısının arttırılması ve eğitimlerin niteliğinin geliştirilmesi b) İdari personele öncelikle mali yönetim sistemine ilişkin mevzuat eğitimi sonrasında ise uygulamalı eğitimlerin verilmesi c) Üst yönetim tarafından stratejik plan-performans programı ve bütçe sahiplenmesinin önemli ölçüde sağlanması ve birimlerinde sistemi sahiplenme konusunda sorumlu tutulması d) Birimlerin sorumluluklarının arttırılması ve iç kontrol mekanizmalarının kurum genelinde geliştirilmesi e) Harcama yetkililerinin üst yöneticinin teşviki ile sürece aktif olarak dahil olmaları ve birim düzeyinde performans programlarının oluşturulması f) İzleme ve değerlendirme sisteminin kurulması g) Analitik bütçe sınıflandırmasının bütçeleme sistemi olmadığı konusunda gerekli bilinçlendirmenin yapılması h) Faaliyet-proje bazlı performans programları ile analitik bütçe sınıflandırmasının uyumlu hale getirilmesi i) Performans esaslı bütçelemeye yönelik başlatılan çalışmaların dinamik olarak devam ettirilmesi ve böylece her geçen sene sistemin daha çok benimsenmesi 81 j) Bütçe ödeneklerinin faaliyet ve projelerle ilişkilendirilmesi konusunda doğru dağıtım anahtarlarının belirlenmesi ve tam maliyetlendirme çalışmalarının yapılması k) Faaliyet raporlarının performans gerçekleşmelerini izleme konusunda güçlendirilmesi l) Üçer aylık dönemler itibari ile birimlerden faaliyet raporu hazırlanmasının istenmesi ve böylece yıl içerisindeki sapmaların fark edilerek engellenmesi m) Cari yılbaşında bütçe ödeneklerinin dağılımı sırasında performans programında yer alan faaliyetlerin dikkate alınması ve dağılımın bu çerçevede yapılması n) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı konusunda bütün birimlerin bilinçlendirilmesi o) Performans programlarının uzun dönemde stratejik planlarda yer alan amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye yönelik olarak hazırlanmasına özen gösterilmesi p) Stratejik plan ve performans programlarında belirlenen amaç ve hedeflerin gerçekleştirilebilir olması q) Performans denetimi mekanizmasının işlerlik kazanması r) İlave kaynak taleplerinin değerlendirilmesinde birim performansının değerlendirilmesi ve performans hedefi ile ilişkilendirilmeyen ilave kaynak taleplerinin karşılanmaması s) Strateji Geliştirme Daire Başkanlıklarının harcama birimlerine yol göstermesi ve uygulamada işlemi gerçekleştiren olmak yerine gerçekleştiriciye destek olarak birimlerin sorumluluk almalarını ve bilinçlenmelerini sağlaması t) Performans programlarının bütün harcama birimlerince benimsenmesi ve bütçe giderlerinin plan-program ilişkisi içerisinde gerçekleştirilmesinin sağlanabilmesi için harcama birimleri düzeyinde performans programı hazırlıklarının mevzuat ile hüküm altına alınması 82 6. SONUÇ 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında 2006 yılından bu yana ülkemizde performans esaslı bütçeleme sistemi uygulanmaktadır. Yeni mali yönetim sistemimiz ile birlikte kamu idarelerinin karar verme süreçleri kapsamında sorumlulukları arttırılmış ve idarelere göreceli olarak esneklik sağlanmıştır. Kamu idarelerine, kalkınma planları ile uyumlu olarak kendi amaç ve hedefleri çerçevesinde stratejik planlarını hazırlamaları konusunda sorumluluk yüklenmiştir. Bu doğrultuda harcama planlamalarının da idarenin kendi amaç ve hedefleri çerçevesinde belirlenmesi yönünde insiyatif almaları sağlanmıştır. Çalışma kapsamında performans esaslı bütçeleme sisteminin enstrümanları ve süreç detaylı olarak incelenmiş ve Ankara Üniversitesi özelinde uygulama örneği değerlendirilmiştir. Özellikle 2014 yılı bütçe ve performans programı hazırlıklarına yönelik olarak gerçekleştirilen çalışmalar plan-program-bütçe ilişkisinin sağlanması konusunda önemli ölçüde başarı getirmiştir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin kamu idarelerinde uygulanması sırasında karşılaşılan güçlükler ve çözüm önerileri Ankara Üniversitesi çalışmaları kapsamında ortaya konmuştur. Performans programlarında yer alan performans hedefleri idarenin öngördüğü faaliyet ve projeler kapsamında gerçekleştirilmektedir. Söz konusu hedeflerin gerçekleştirilebilmesi maliyetlendirilmesi için ile gereken ortaya kaynak konmaktadır. ihtiyacı ise faaliyetlerin Üniversite uygulaması değerlendirildiğinde karşılaşılan güçlükler özellikle faaliyetlerin maliyetlendirilmesi ve izleme değerlendirme aşamasında olmaktadır. Ankara Üniversitesinin gelir-gider gerçekleşmeleri değerlendirildiğinde, Türkiye’de yer alan üniversitelerin genelinde olduğu gibi öz gelirlerin giderleri karşılamada oldukça düşük düzeyde kaldığı ve gelirlerin önemli ölçüde hazine yardımlarından oluştuğu görülmektedir. Diğer taraftan ödenek kalemleri değerlendirildiğinde bütçe ödeneklerinin önemli bir kısmının personel giderlerinden 83 oluştuğu ve operasyonel giderler ile yatırım giderlerinin daha düşük düzeyde seyrettiği görülmektedir. Bilindiği üzere üniversitelerde, yatırım ödeneklerinin sadece Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığı, İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı, Bilgi İşlem Daire Başkanlığı vs. gibi yatırımcı birimlerin bütçesinde yer alması nedeni ile sermaye nitelikli harcamalar söz konusu birimler tarafından yürütülmektedir. Bu doğrultuda tüm harcama birimleri göz önünde bulundurulduğunda yatırım ödenekleri bulunmayan fakülte, enstitü ve meslekyüksekokulu bütçelerinin %90’ı personel giderlerinden oluşurken sadece %10 düzeyinde operasyonel bütçeleri bulunmaktadır. Mal ve hizmet alım giderlerine ilişkin bütçelerin ise önemli bir kısmı su, doğalgaz ve elektrik gibi faturalı zorunlu giderlerin karşılanmasına ayrılmaktadır. Bu sebeple yatırımcı birimler dışında kalan harcama birimlerinin mevcut yapılarını geliştirmeye yönelik ve yatırım kaynaklı harcama yapmaları mümkün olmamaktadır. Yılı bütçe ve yatırım programı tekliflerinin hazırlıklarında üniversitenin yatırım harcamalarının planlamasında bütün harcama birimlerinin ihtiyaçları esas oluşturmaktadır. Bu doğrultuda teklif çalışmaları sırasında harcama birimlerinin sermaye nitelikli harcamalarının toplanması ve ilgili yatırımcı birimlere iletilerek yatırım tekliflerinin daha sağlıklı ve ihtiyaçlara odaklı hazırlanması amacı ile Ankara Üniversitesi web tabanlı programı ile hazırlandığı gibi teklif listeleri hazırlanmasına yönelik çalışmaların yapılmasının faydalı olacağı düşünülmektedir. Diğer taraftan sınırlı kaynaklara sahip olan üniversitelerde, gerek kurum düzeyinde gerekse birimler tarafından maliyetlendirme çalışmalarının sağlıklı yapılabilmesi için doğru dağıtım anahtarlarının belirlenmesi gerekmektedir. Bir örnek üzerinden ilerlemek gerekirse araştırma hizmetlerinin sürdürülmesi ve eğitim hizmetlerinin sürdürülmesi faaliyetlerini yürüten bir harcama biriminin akademik personele yaptığı maaş ödemesinin araştırma hizmeti ve eğitim hizmeti dağılımını doğru olarak yapabilmesi için akademik personelin faaliyetlerine ilişkin dağıtım anahtarlarına sahip olması gerekmektedir. Akademisyen bir yandan derslere girerek öğrencilere eğitim verirken bir yandan araştırma faaliyetlerini devam ettiriyor ise maliyetlendirmenin bu çerçevede yapılması gerekmektedir. 84 İzleme ve değerlendirmenin aktif olarak yapılması ve iç kontrol sisteminin bütün üniversite genelinde işletilmesinin ise performans programlarını raflara kaldırılacak bir kitap olmaktan kurtaracağı düşünülmektedir. Hazırlanan performans programları kamu idarelerinin ve harcama birimlerinin bir yıllık süreç içerisinde gerçekleştirecekleri faaliyetlerin birer listesini içermektedir. Bu doğrultuda birimlerin kendilerine tahsis edilen bütçe ödenekleri ile programda yer alan faaliyetleri gerçekleştirmek için harcama yapmaları beklenmektedir. Günün sonuna gelindiğinde ise performans hedeflerinin gerçekleşme düzeyi performans göstergeleri çerçevesinde ortaya çıkmakta ve sapmalar değerlendirilmektedir. Söz konusu değerlendirmenin yapılabilmesi için performans göstergelerinin ölçülebilir olarak belirlenmesi ve verilerin güvenilir olması gerekmektedir. Diğer taraftan performans programının özellikle harcama birimleri açısından bağlayıcı olması için iç kontrol mekanizmalarının aktif olması önem taşımaktadır. Yıl içerisinde dönemsel olarak izleme değerlendirmenin gerçekleştirilmesinin birimler üzerinde sorumluluk yaratacağı düşünülmektedir. Uygulamada izleme değerlendirme genel olarak sadece cari yılın bitiminin ardından hazırlanan faaliyet raporları ile gerçekleştirilmektedir. Bu ise yıl içerisinde ortaya çıkan sapmaları değerlendirerek çözüm sürecini çalıştırmak konusunda eksiklik yaratmaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında kamu idareleri 4 adet cetvel altında incelenmektedir. Söz konusu kurumların mali yapıları birbirinden farklılık göstermektedir. Çalışma kapsamında incelenen üniversiteler II sayılı cetvelde sayılan özel bütçeli idareler arasında yer almaktadır. Bu kapsamda sürecin üniversitelerde işleyiş şekli bakımından farklılıklar bulunmaktadır. Sistemin başarısı açısından gerekli olan düzenlemelerde söz konusu farklılıklar çerçevesinde şekillenmektedir. Ancak mali yönetim sistemi genel olarak değerlendirildiğinde performans esaslı bütçelemenin uygulanması aşamasında kilit bir rol oynayan performans programlarının gerek mevzuat düzenlemeleri gerekse uygulamada, Ankara Üniversitesi özelinde yapılan çalışmalarda olduğu gibi, önplana çıkarılması önem taşımaktadır. 85 Performans programlarının hem stratejik planlar ile hemde bütçe ile sıkı bir ilişki içinde olması gerekmektedir. Söz konusu ilişkinin sağlanması ise bütçenin faaliyet proje odaklı ve maliyetlendirme çalışmalarına uygun olmasına yönelik çalışmaların hızlandırılması ve stratejik planlar ile performans programlarının bağının mevzuatta yapılacak düzenlemeler ile sağlanmasına bağlıdır. Özetle mevcut durumda performans esaslı bütçeleme uygulamaları incelendiğinde istenen sonuçların alınabilmesi için; gerek kamu idarelerinin kendi içlerinde yapacakları çalışmalar gerekse mevzuat düzenlemeleri ile performans programlarının bütçeye yön verecek şekilde çok daha işlevsel hale getirilmesi gerektiği ve sürecin kontrol mekanizmaları geliştirilerek çok daha sıkı izlenmesi gerektiği düşünülmektedir. 86 7. KAYNAKÇA Kitap ve Makaleler AKDOĞAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006. ARMAĞAN,Ramazan, Kamu Ekonomisinde Dışsallıklar ve Dışsallıkların İçselleştirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Aralık 2003. COHN, Elchanan, The Economics of Education, 1990, Pergamon.,Oxford. ÇATALOLUK, Cuma, Sıfır Tabanlı Bütçe Sisteminin Türkiye’de Uygulanabilirliği, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi. DEVRİM, Fevzi, Kamu Maliyesine Giriş, Rem Ltd., Ankara, 1993. DİAMOND, Jack, Performance Budgeting: Managing the Reform Process, IMF Working Paper, WP/03/33, IMF, 2003. ERKAN, Volkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Yayın No:2759, Ankara, 2008. ERÜZ, Ertan, Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme, peb.bumko.gov.tr. KARACAN, Erkan, Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye Uygulaması, DPT Uzmanlık Tezleri, Ankara 2010. KARAARSLAN, Erkan, Kamu Sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki-Mali Yapıları, 2008. KARAARSLAN, Erkan, Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi, Mali Kılavuz Dergisi, 2005, no.28. KESİK, Ahmet, Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci, Dış Denetim, Temmuz-AğustosEylül 2010. NADAROĞLU, Halil, Mahalli İdareler, Beta Basın Yay., İstanbul, 1989. 87 ORAL, Esin, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005. ÖVGÜN, Barış, Devlet ve Planlama, Siyasal Kitabevi, Aralık 2010, Ankara. ÖZŞEN, Umut, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2006. SARAÇ, Osman, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu İle Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi. SÖYLER, İlhami, Kamu Mali Yönetim Sisteminin Bütçe Teknik ve Süreçlerindeki Değişiklikler ve Yenilikler Açısından Değerlendirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı:16, Aralık 2006. YENİCE, Ebru, Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, Sayıştay Dergisi, sayı:61. YILMAZ, H.Hakan ve BİÇER, Mustafa, Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran 2010. YILMAZ, H.Hakan, Kamu Mali Yönetiminin Yapılandırılması Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, 1999. YILMAZ, H.Hakan ve EMİL, Ferhat, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama Kılavuzu ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012. YILMAZ, Hakkı Hakan, Ankara Üniversitesi 2014 Yılı Performans Programı ve Bütçe Hazırlıkları Birim Düzeyinde Performans Programı Teklifleri Sunumu, 1 Temmuz 2013, Ankara. 88 YILMAZ, H.Hakan ve BİÇER, Mustafa, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010. YILMAZ, H.Hakan ve EMİL, Ferhat, Türk Bütçe Sisteminde Program Bütçe Anlayışına Geçiş, Bir Model Önerisi, Ekim 2013. YILMAZ, Hakkı Hakan, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, TEPAV, 2007, Ankara. YILMAZ, Sibel, Performans Esaslı Bütçeleme ve Türkiye’deki Pilot Uygulamalar, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan 2007. İnternet Sayfaları www.bumko.gov.tr www.dpt.gov.tr www.muhasebat.gov.tr http://www.resmigazete.gov.tr http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/ http://sgdb.ankara.edu.tr/ http://ppt.ankara.edu.tr/ www.sp.gov.tr Resmi Yayınlar Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, İkinci Sürüm, DPT, Haziran 2006. Performans Programı Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığı, 2009. Orta Vadeli Mali Plan (2014-2016) Orta Vadeli Program (2014-2016) 89 Kalkınma Planları (VIII, IX, X) Ankara Üniversitesi 2012 Yılı İdare Faaliyet Raporu, 2013. Ankara Üniversitesi 2014 Mali Yılı Performans Programı Tasarısı, Kasım 2013. Ankara Üniversitesi, Birim Bazında 2014 Mali Yılı Performans Programı ve Bütçe Hazırlama Kılavuzu, II.Sürüm, Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, 2013. 90
