polonya çalışma ziyareti raporu - Bütçe ve Mali Kontrol Genel
advertisement
TR 07-IB-FI-02- Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi Eşleştirme Projesi POLONYA ÇALIŞMA ZİYARETİ RAPORU Çalışma ziyaretine katılanlar: Sn Mehmet BÜLBÜL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı, Proje Lideri Sn Şafak Birol ACAR Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Sn Kamile ÖZEL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Sn Gül Fulya TÜRKEN Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Sn L. Zeynep CEYLAN Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Sn Huriye Elif İPLİKÇİ Başbakanlık, Uzman Yardımcısı Sn Serpil YARIMDAĞ Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Mali Hizmetler Uzmanı Sn Özhan AYDIN Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Planlama Uzmanı Sn Mahir ÇİPİL Hazine Müsteşarlığı, Hazine Uzmanı Ziyaret Tarihi: 27 Eylül- 1 Ekim 2010 Aralık 2010, Ankara 1 GİRİŞ 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde Bakanlığımız tarafından yürütülen merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun geliştirilmesine ilişkin olarak bugüne kadar yapılan inceleme ve değerlendirmeler sonucunda, Polonya’nın diğer AB üye ülkelerine kıyasla mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında güçlü bir merkezi uyumlaştırma birimine sahip olduğu görülmüştür. Bu nedenle Birleşik Krallık ile yürütülmekte olan eşleştirme projesi kapsamındaki çalışma ziyaretlerinden birinin Polonya’da düzenlenmesine karar verilmiştir. Bu çerçevede, merkezi uyumlaştırma biriminin yapısı ve faaliyetlerinin incelenmesi amacıyla 27 Eylül- 1 Ekim 2010 tarihleri arasında Polonya’da gerçekleştirilen beş günlük çalışma ziyaretinin büyük bir bölümü Maliye Bakanlığı bünyesinde organize edilmiştir. Bunun yanı sıra Tarım Piyasası Ajansı ve Merkezi Finans ve İhale Birimine ziyaretler düzenlenmiştir. Gerek ziyaretler kapsamında ve gerekse Maliye Bakanlığında yapılan toplantılarda ilgili ülke yetkilileri tarafından sunumlar gerçekleştirilmiş ve yöneltilen sorularımıza yanıtlar alınmıştır. Bu raporun 5 günlük, kısa sayılabilecek bir ziyaret sonucunda hazırlanmış olması nedeni ile rapordaki bilgiler büyük ölçüde yetkililerin ifadelerine, sundukları belgelere ve yaptıkları çeşitli sunumlara dayanmakta olup, çalışma ziyaretine katılan uzmanların kişisel gözlem ve değerlendirmeleri de raporun hazırlanmasına önemli katkı sağlamıştır. İki ana bölümden oluşan raporun ilk kısmında Polonya’daki mevcut kamu iç mali kontrol sisteminin tanıtılması hedeflenmiş olup ikinci kısımda bu ülkedeki iç kontrol sisteminin ana unsurlarına ilişkin kilit tespitler yapılmıştır. 2 I.KISIM POLONYADA KAMU İÇ MALİ KONTROL SİSTEMİ1 Polonya’da Kamu İç Mali Kontrol Sistemi (KİMK) 1998 yılında kabul edilen Kamu Maliyesi Kanunu ile uygulanmaya başlanmıştır. Sistem esas gelişimini ise 2002 yılından itibaren göstermeye başlamıştır. Polonya’da uygulanan KİMK sistemi başlangıç döneminde iç kontrol ve iç denetim uygulamaları ile bu iki alanda çalışan Merkezi Uyumlaştırma birimi faaliyetlerinden (MUB) oluşmuştur. Ancak, “iç kontrol” kavramı başlangıçta Avrupa Birliğinin öngördüğü “iç kontrol” kavramından farklı algılanmış ve “mali kontrol” kavramı ile aynı anlamda kullanılmıştır. Bu nedenle Kamu Maliyesi Kanunundaki tanımında mali kontrol ön plana çıkarılmış, kamu iç kontrol standartları belirlenirken daha çok mali kontrol konularına ağırlık verilmiştir. İç kontrolün yeni bir yönetim anlayışı olarak algılanmaya başlaması ile kamu idarelerinin mevzuata uygun olarak faaliyet göstermesinin yanı sıra kaynakların etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılmasının önemi artmış ve 2009 yılında Kamu Maliyesi Kanununda yapılan değişikliklerle iç kontrol yeniden tanımlanmıştır. Buna göre iç kontrol kavramı yerine “yönetim kontrolü” kavramı mevzuata girmiş ve yönetim kontrolünün mali kontrol yanı sıra mali olmayan işlem ve kontrolleri de kapsadığı vurgulanmıştır. Söz konusu yasal değişiklikler sonucunda Polonya’daki KİMK’in çerçevesini yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol, iç denetim ve bu iki alanın uyumlaştırılmasından sorumlu merkezi uyumlaştırma birimi oluşturmuştur. Aşağıda, Polonya’daki KİMK sisteminin unsurları ayrı başlıklar halinde ele alınmıştır. I.1. Mali Yönetim ve Kontrol Polonya’da yönetim kontrolünün uygulanmasında COSO modeli esas alınmış olup amaçları aşağıda sıralanmıştır: 1 Faaliyetlerin kanunlara ve iç düzenlemelere uygunluğu Faaliyetlerin verimlilik ve etkililiği Risk yönetimi Kaynakların korunması Kamile ÖZEL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı 3 Etik davranış kurallarının teşviki ve gözetimi Bilgi akışının verimliliği ve etkililiği Raporların güvenilirliği Yönetim kontrolünde üst yöneticilerin sorumluluğu esastır. Buna göre kamu idarelerinin faaliyetlerinin kanuna ve diğer yasal düzenlemelere uygun olarak yürütülmesinden ve idarenin etkili ve verimli bir şekilde işleyişinde nihai sorumluluk o kamu idaresinin üst yöneticilerine aittir. Temel sorumluluk üst yöneticilere ait olmakla birlikte yönetim kontrolünde bir hata payı (marjı) bırakılmasının uygun olacağı düşünülmüştür; ancak sistemin bozulmaması açısından bu hata marjının gereğinden büyük olmamasına dikkat edilmesi gerekmektedir. Zira, iç denetim birimleri bu marjın artmaması için idarelerde bir tür sigorta görevi üstlenmiştir. Polonya’da KİMK sistemi ile ilgili kanun ve tüzüklerde, yönetim kontrolünün uygulanmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin uymak zorunda olduğu genel bilgiler yer almaktadır. Detaylı işlem ve uygulamalardan idarelerin üst yöneticileri sorumlu olup yöneticiler genel çerçeveyle uyumlu olmak şartıyla birimlerinde özel düzenlemeler yapma yetkisine sahiptirler. Bu çerçevede kamu idarelerinin, idare içinde bir yönetim kontrolü ekibi oluşturması ve daha önce idarede mevcut olan mali kontrolle ilgili birimlerin tasfiye edilmeden sistem içine entegre edilmesi uygun görülmüştür Herhangi bir bakanlıkta görev yapan bir birim yöneticisinin kendi idaresi için bir rehber ve sistem oluşturması, bundan ayrı olarak izlemeye yönelik olarak bakanlığın geneli için daha üst düzey bir rehberin oluşturulması ve bu rehberler oluşturulurken idarelerin de beklentileri doğrultusunda Maliye Bakanlığı MUB tarafından oluşturulan çerçeve rehberin esas alınması gerekmektedir. Çerçeve rehberde 5 standart esas alınmıştır. Bunlar; Kurumsal ortam Risk analizi ve hedefler Kontrol faaliyetleri ve mekanizmaları Bilgi ve iletişim İzleme ve değerlendirmedir. Bununla birlikte her idarenin oluşturduğu sistemin farklı olabileceği göz ardı edilmeden, yönetim kontrolünün hatasız çalışması beklenmemektedir. Bazı prosedürlerin yanlış belirlenebileceği, bazı prosedürlerin personel tarafından yanlış anlaşılabileceği, bilgi 4 akışında hatalar olabileceği kabul edilmektedir. Bu nedenle büyük çaplı kamu idarelerinde iç denetim birimlerinin oluşturulması öngörülmektedir. İç denetim birimleri (hatayı kimlerin yaptığını değil) hataların neden kaynaklandığını ortaya çıkaracak ve bir daha tekrarlanmaması için neler yapılması gerektiğine ilişkin olarak üst yöneticiye öneriler geliştirecektir. Polonya’da ikincil düzenlemeler, -uyma zorunluluğu bulunmadığından- kamu idarelerince pek önemsenmemiştir. Sistemin Maliye Bakanlığına bağlı Merkezi Uyumlaştırma Birimi (MUB) tarafından izlenmeye başlanmasıyla birlikte kamu idarelerinin bu ikincil düzenlemeleri de dikkate almaya başlamaları sağlanmıştır. Belediyelerin, yönetim kontrolü ile ilgili olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanan rehberlere uyma mecburiyeti bulunmamaktadır. Ancak bu durum belediyelerde kontrol sisteminin uygulanmadığı anlamına gelmemektedir; nitekim bu yönetimlerde iki basamaklı ayrı bir kontrol sistemi bulunmakta olup merkezi yönetimden bağımsız olarak işlemektedir. İl belediyesinin rehberi bakanlık düzeyinde hazırlanan üst düzey rehbere eş değerdedir. Belediye, kendisine bağlı olan idareden (örn; hastane) ayrıntılı bir rehber hazırlamasını isteyebilmektedir. I.2. İç Denetim2 Polonya’da iç denetim sistemi Kamu Maliyesi Kanunu ve çeşitli tüzüklerle düzenlenmiştir. Kamu Maliyesi Kanunu gereğince kamu idarelerinin iç denetçi çalıştırmaları zorunludur. Bununla birlikte hangi idarelerde iç denetim birimi kurulması gerektiğine Maliye Bakanlığı karar vermektedir. Buna göre giderleri 10.000.000.-Avro’ dan fazla olan kamu idarelerinin iç denetim birimi kurma zorunluluğu bulunmaktadır. Ancak söz konusu sınırın altında kalsalar dahi bazı özellikli kamu idarelerinde de iç denetim birimi kurulması zorunludur. İç denetim birimlerinin sayısal ağırlığına ise o kamu idaresinin üst yöneticisi karar vermektedir. Yaklaşık 700 kamu idaresinde iç denetim birimi bulunmaktadır. Polonya’da iç denetim konusunun hukuki çerçevesi birden fazla düzenleme ile çizilmiştir. Bu düzenlemelerin en temeli Kamu Maliyesi Kanunu’dur. Bu Kanunun yanı sıra, iç denetimi düzenleyen tüzükler, iç denetim metodolojisi rehberi, iç denetim standartları ve iç 2 Özhan AYDIN Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Planlama Uzmanı Kamile ÖZEL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı 5 denetim etik kılavuzu, iç denetim birimleri ile ilgili düzenlemeler ve konuya ilişkin kanun niteliğinde olmayan bazı özel talimatlar bulunmaktadır. İç denetim sisteminin merkezi yönetim ve yerel yönetimlerde ilk uygulanmaya başlandığı yıllarda, merkeze ait (MUB’a ait) denetim personeli gerek kamu idarelerindeki iç denetim faaliyetlerini ve gerekse bu idarelerdeki iç kontrol sisteminin işleyişini değerlendirmiştir. Ancak kamu idarelerindeki iç denetim faaliyetlerinin yeterli seviyeye ulaşmasının ardından, merkezden gelen denetçiler sadece iç denetim birimlerinin faaliyetlerini değerlendirmeye başlamış ve bu açıdan iç denetim faaliyetlerini değerlendiren MUB’un bir kalite güvence mekanizmasına dönüşmüştür. Ayrıca, MUB iç denetimle ilgili standartları belirlemekte ve iç denetime ilişkin rehberler yayımlamaktadır. İç denetçilerin kamu idarelerinde mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişiyle ilgili danışmanlık görevini yürütmeleri gerekmekte olup, idarenin işlemlerini fiilen yerine getirmeleri mümkün değildir. Polonya’da iç denetim faaliyetleri risk analizlerine dayalı olarak hazırlanan yıllık iç denetim programlarına göre uygulanmaktadır. Maliye Bakanlığı İç Denetim Birimi raporlarını fonksiyonel bağımsızlığının bir gereği olarak Genel Müdüre3 ve Maliye Bakanına sunmaktadır. İç denetim birimi yıllık denetim programını Bakanın görüşlerini de alarak hazırlamakta ve bu programlar Bakan tarafından onaylanmaktadır. Genel Müdürden ise geliştirmeye yönelik öneriler alabilmektedir. Risk analizleri ise bağımsız olarak iç denetim birimi tarafından hazırlanmaktadır. Güçlü bir teftiş kültürüne sahip olan Polonya’da iç denetim birimlerinin oluşturulması, başlangıçta müfettişler tarafından olumsuz karşılanmıştır. 2004 yılında yayımlanan KİMK Politika Belgesi ile müfettişler ve iç denetçiler arasında belirli bir görev ayrılığı yoluna gidilerek, teftiş kurullarının dönüştürülmesi ya da tamamen kapatılması yerine görevlerini devam ettirmeleri sağlanmıştır. Sonuç olarak, Polonya’da belirli görev tanımları çerçevesinde Teftiş Kurulları ve İç Denetim Birimleri’nin her ikisi de faaliyet göstermektedir. Örneğin, Bakanlıkta bir bilgisayar alım ihalesinin sonuçlanamamasının ardından kusurluları bulmak için müfettişler görevlendirilirken, böyle bir olayın bir daha yaşanmaması 3 Maliye Bakanlığının teşkilatında birden fazla müsteşar bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı Genel Müdürü de müsteşar seviyesinde olup, bakanlığın tüm idari işlerinin (insan kaynakları, idari ve mali işler vs.) yürütülmesini sağlamaktadır. Genel müdür, Maliye Bakanlığında göreve başlayan tüm personelin iş akitlerini imzalamakla da yükümlüdür. 6 için sebeplerinin araştırılması ve gerekli önlemlerin tavsiye edilmesi işini ise iç denetçiler yapmaktadır. Bununla birlikte teftiş ve iç denetim çalışma metodolojilerinin benzer olması bazı kamu idarelerinde teftiş ve iç denetimin birleştirilmesi yönünde taleplere yol açmıştır. Yetkililer, Kamu Maliyesi Kanununda yapılan değişikliklerle iç denetçilerin fonksiyonel bağımsızlığını koruyan bazı maddelerin kaldırıldığını ifade etmiştir. Değişikliklerden önce, üst yönetici bir iç denetçiyi görevden almak istediğinde MUB’dan onay almak durumunda iken artık bu uygulamanın olmadığı belirtilmiştir. Ancak iç denetim birimi başkanının görevden alınması hala MUB’un onayına bağlıdır. Yeni sistemde iç denetçinin idareyle olan insani ilişkisi ön plana çıkmış ve idarelerin iç denetçi çalıştırmaları yasayla zorunlu hale getirilmiştir. Diğer yandan, 2009 yılında Kamu Maliyesi Kanununda yapılan bir değişiklik ile idarelerde üst yöneticiye yardımcı olmak üzere en az üç kişiden oluşan Denetim Komitelerinin kurulması öngörülmüştür4. Komite, kurulduğu kurumda iç denetim görevinin korunması ve koordinasyonun sağlanmasından sorumludur. Denetim Komitesi üyelerinden en az birinin kurum dışından, tecrübeli ve yeterli eğitimi almış kişiler arasından seçilmesi gerekmektedir. İç denetçiler, Denetim Komitesi üyesi değildir. I.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi5 Polonya ülkemiz gibi COSO esaslı iç kontrol sistemini uygulamaktadır. Sistemin oluşturulması aşamasında teşkilat yapısı buna uygun şekilde düzenlenmiş ve iç kontrol sisteminin oluşturulması, geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasını sağlamak üzere Avrupa Birliğinin (AB) de talepleri doğrultusunda 2002 yılında Maliye Bakanlığı bünyesinde bir Merkezi Uyumlaştırma Birimi (MUB) kurulmuştur. Bu birimin kurulma aşamasında İçişleri Bakanlığı, tüm idareleri inceleme yetkisi olan Genel Müfettişlerin kendi bünyesinde olduğu gerekçesiyle MUB’un İçişleri Bakanlığına bağlı kurulması gerektiğinde ısrar etmiş ancak AB’nin kararlı tavrı karşısında birim Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulmuştur. Nihai durumda Maliye Bakanlığı, kamu maliyesi ile ilgili görevlerinin yanı sıra mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanında da merkezi uyumlaştırma görevini yürütmektedir. 4 5 Söz konusu Komite Maliye Bakanlığında Mayıs 2010’da kurulmuş olup 5 kişiden oluşmaktadır. Kamile ÖZEL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Şafak Birol ACAR Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Huriye Elif İPLİKÇİ Başbakanlık, Uzman Yardımcısı 7 Merkezi Uyumlaştırma Birimi (MUB), mali yönetim ve kontrol ile iç denetimi de içine alacak şekilde tek bir çatı altında kurulmuştur. Birim sistemle ilgili ana çerçeveyi oluşturmakta, diğer bir deyişle gerekli düzenlemeleri yapmakta, idareler ise bu düzenlemelere uymaktadır. MUB düzenlemeler dışında, sistemin oluşturulması, geliştirilmesi ve izlenmesi görevlerini de yürütmektedir. Ayrıca eğitim konusunda da Maliye Bakanlığına bağlı eğitim merkezlerinden birisi sadece bu amaç için kullanılmakta ve bu birim iç denetçi ve uzmanlara eğitim vermek, sertifikalandırmak gibi görevleri yürütmektedir.6 İç denetçi olarak atanacaklar için eğitime alma ve sonrasında iç denetçi olarak atanabilme sınavlarını düzenleme işi de merkezi uyumlaştırma biriminin görevleri arasındadır. Bunların yanı sıra MUB bünyesinde, idarelerdeki iç denetim sistemini yerinde değerlendirmek üzere görevlendirilmiş iç denetçiler yer almaktadır. MUB’ un başlıca görevleri aşağıda sıralanmıştır: KİMK sisteminin oluşturulması ve uygulanmasının gözetimi, KİMK sisteminin işleyişiyle ilgili gerekli verilerin toplanması, analizi ve değerlendirilmesi, İlgili alanlarda gerekli yasa tekliflerinin hazırlanması, yeni düzenlemelerin uygulanmasının izlenmesi, İç denetim ve MYK sistemlerine ilişkin standartların ve rehberlerin hazırlanması ve bunların uygulamasının izlenmesi, Kamu Maliyesi Kanununa tabi idarelerde iç denetimin kurulmasının sağlanması, Kamu idareleri bünyesindeki iç denetim birimlerinin işleyişinin değerlendirilmesi (kalite kontrol- güvence mekanizması), İç denetçiler ve iç denetçi adayları için mesleki eğitimlerin düzenlenmesi ve düzenlenen sınavlarla iç denetçi atamalarının yapılması, İç denetçiler arasındaki işbirliği ve koordinasyonun sağlanması, Maliye Bakanlığına ait ve bağlı olan birimler arasındaki işbirliği ve koordinasyonun sağlanması, Başbakanlığın talepleri de göz önünde bulundurularak kamu maliyesine bağlı kurumlarda özel denetim yapılmasına karar verilmesi, Uluslararası işbirliğini sağlamak üzere diğer ülkelerin iç kontrol ile ilgili merkezi uyumlaştırma görevini yürüten birimleriyle irtibat ve işbirliğinin sağlanması, 6 Sistemin ilk oluşturulmaya başlandığı dönemde, Varşova’daki Devlet Yüksek Memurlar Okulu’nda iç denetçilerin eğitimi sağlanmıştır. 8 MUB’da görev yapan denetçilerin kamu kurumlarına giderek değerlendirme yapmaları ve bunların sonuçlarının Maliye Bakanı yanı sıra Başbakanla da paylaşmaları MUB’un başlıca görevleri arasında yer almaktadır. Söz konusu görevin kapsamı Kamu Maliyesi Kanununda belirlenmiştir. Bir tür kalite kontrol ve güvence faaliyeti olarak nitelendirilen bu görev için yıllık bir denetim programı hazırlanmakta ve bu program bir rapor halinde Maliye Bakanına sunulmaktadır. Programın takvimi internet sayfasında ilan edilmekte ve böylece kamu idareleri ne zaman değerlendirmeye tabi tutulacaklarını öğrenmektedir. Hangi kurumda hangi tarihlerde kaç kişinin görevlendirileceği, metodoloji, hangi belge ve işlemlere, hangi detayda bakılacağı önceden belirlenmekte ve kurumlara bildirilmektedir. MUB bünyesinde görev yapan denetçiler, incelenecek kurumun yöneticilerinden nelere bakılabileceği hususunda bir vekalet almaktadır. Kontrol işlemleri hata aramak amacıyla değil, iç denetimin kalitesini artırmak amacıyla ve ilgili kurumla işbirliği halinde gerçekleştirilmektedir. İlk zamanlar yukarıda bahsedilen kontroller hem yönetim kontrolü hem de iç denetimin kalitesinin tespiti için yapılmıştır. MUB denetçileri kamu idarelerindeki yönetim kontrolünün kalitesini tespit etmek üzere değerlendirmelerde bulunmuşlardır. Söz konusu denetçiler her idareye / kuruma giderek yönetim kontrolünün doğru çalışıp çalışmadığını idarenin iç denetçileriyle işbirliği yaparak değerlendirmiş ve bu değerlendirmeler rapor halinde kurum/idarenin üst yöneticisine sunulmuştur. Bir örneği de Maliye Bakanlığında bulunan raporlar, sistemin hassas noktalarını göstererek nasıl olması gerektiğine ilişkin kılavuzluk etmiş ve böylece eğitici bir rol üstlenmiştir. Ancak zaman içerisinde bu kontrol sadece iç denetimin kalitesinin kontrolüyle sınırlı tutulmuştur; zira iç denetimin kalitesi ne kadar yüksek ise yönetim kontrolünün de o kadar doğru bir şekilde çalıştığı kabul edilmektedir. Ayrıca, yönetim kontrolünün doğru çalışmasını teminen üst yönetime danışmanlık etme görevi iç denetim birimlerine aittir. MUB tarafından kamu idarelerine ilişkin yapılan değerlendirmeler dikkate alınarak KİMK’in işleyişine ilişkin yıllık bir rapor hazırlanmakta ve bu rapor hükümete sunulmaktadır. MUB’un işleyişine ilişkin bir elkitabı mevcut değildir; ancak gerektikçe talimat ve tebliğ gibi düzenlemeler ile faaliyetleri düzenlenmektedir. II. KISIM POLONYA’DA İÇ KONTROL SİSTEMİNİN UYGULANMASI 9 II.1. Kontrol Ortamı7 Polonya’da iç kontrol sistemi ile ilgili yasal düzenlemeler yapılmaya ve uygulanmaya başlandıktan bir süre sonra ortaya çıkan ilk sorun kontrol kavramına ilişkin yanlış algılamalardır. Başlangıçta, kontrol kavramı akla geldiğinde yalnızca mali algının öne çıkması, bu işin mali birimlerce yürütülen bir iş olmasına neden olmuş ve üst düzey sahiplenme gerçekleşememiştir. Zaman içerisinde süregelen tartışmalar sonucunda yönetim kontrolü kavramında (management control) hemfikir olunmuş ve iç kontrol kavramının mali olmayan unsurları da içinde barındırdığı anlaşılmıştır. Bu gelişmeyle birlikte yöneticiler, sistemin kendilerinin sorumluluğunda olduğunu daha iyi anlamış ve bu konuda yapılan yasal düzenlemeye ‘üst yöneticinin iç kontrol sisteminin oluşturulmasından sorumlu olduğu’ ifadesi eklenmiştir. Kavramlar konusunun sistemin doğru anlaşılması bakımından çok önemli olduğu düşüncesinden hareketle bir çalışma grubu oluşturulmuş ve bu grup bir Terminoloji Sözlüğü hazırlamıştır. Başbakanlık, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve Ulusal Denetim Birimi (Sayıştay) yetkililerinden oluşan çalışma grubu Terminoloji Sözlüğü yanı sıra işin kapsamı, ortak çalışma alanları ve yöntemleri gibi konularda da bir değerlendirme yapmıştır. Ortaya çıkan sonuç, kanunları değiştirmenin insanların algılarını değiştirmekten çok daha kolay olduğunun yaşanarak öğrenildiğidir. Daha önce de bahsedildiği üzere, Maliye Bakanlığında personel alımını Bakan Yardımcısı düzeyinde bir Genel Müdür yürütmektedir. Yeni göreve başlayan personel Genel Müdür ile bir sözleşme imzalamakta ve sonrasında personel hangi birim için alınmışsa sözleşmenin uygulanmasına ilişkin sorumluluk o birime geçmektedir. Görev tanımları kişi ve unvan bazında yapılmakta ve ilgili personele tebliğ edilmektedir. Çalışanların rol ve sorumluluklarının belirlendiği rehberler son yıllarda çıkarılmış olup performansın değerlendirilmesine yönelik personel sistemi konusundaki çalışmalar hala devam etmektedir. Polonya’da etik değerler de ön planda tutulmaktadır. Kamu Maliyesi Kanununda “Etik kurallara uygun olarak çalışma” yönetim kontrolünün amaçları arasında sayılmaktadır. Sistemin sağlıklı işleyebilmesi açısından üst yönetimin kararlılığı ve desteği hayati görülmektedir. Üst yöneticinin, sistemin faydaları konusunda çalışanlarını bilinçlendirmesi gerektiği ve ancak bu şekilde başarılı olunabileceği vurgulanmıştır. Kişiler zaten işlerini 7 Şafak Birol ACAR Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı L. Zeynep CEYLAN Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı 10 yaptıklarını söyleyerek değişimi sorgulama ve direnç gösterme eğilimindedirler; bu nedenle üst yöneticinin liderliği değişimi kolaylaştıracak hayati bir unsur olarak görülmektedir. Nitekim Polonya’da verilen eğitimlerde üst yöneticiler açılışa katılmış veya eğitimin bazı bölümlerinde yer almış, çalışanlara bu eğitimlerin herkes açısından faydalı olduğunu ve bunun arkasında olduklarını göstermişlerdir. Maliye Bakanlığı, üst yönetimin tavrının sistem açısından önemli olduğundan hareketle öncelikle yenilikler konusunda üst yöneticileri bilgilendirme eğitimleri düzenlemiştir. Burada pratik örnekler vermenin çok etkili olduğunu görmüşlerdir. Örneğin bir işi geleneksel yöntemle yapmak ile risk yönetimi uygulayarak yapmak arasındaki fark çok çarpıcı ve somut örneklerle üst yöneticilere anlatılmıştır. İç denetçiler de bu sürece üst yönetimi bilgilendirme anlamında çok aktif olarak katkı sağlamışlardır. Dikkate değer bir nokta da, eğitimlerin başlangıçta uzmanlar düzeyinde verilmesinin olumsuz etkileri üzerinedir. Yeni yönetim şekli konusunda uzmanların çok daha fazla bilgi sahibi olması üst yönetimi rahatsız etmiş, kendilerinin henüz çok da bilgi sahibi olmadığı bir konuda çalışanların daha detaylı bilgilere sahip olması üst yönetimin sisteme uzak durmasına neden olmuştur. Bu olumsuzluğun fark edilmesiyle birlikte eğitimlere öncelikle üst yöneticilerden başlanması uygun görülmüştür. Yeni sistemin tam anlamıyla anlaşılması ve yerleşmesi amacıyla gönüllü personel seçilmesi yoluna gidilmiştir. Birimler bünyesinde çalışan tecrübeli, bilgili, saygıdeğer kişiler bir nevi değişimin ajanları olarak belirlenmiştir. Sistemin tanıtılması için adeta bir kampanya düzenlenerek taşra da dahil olmak üzere gönüllülük ve diğer özellikler çerçevesinde belirlenen kişiler ile değişim hayata geçirilmiştir. Söz konusu gönüllü kişiler, doğrudan yöneticiye bağlı çalışma, farklı imkânlardan yararlanma gibi ödüller ile motive edilmiş ve bu kişilerden büyük fayda sağlanmıştır. MUB düzenlediği eğitimlerde büyük oranda AB fonlarından yararlanmıştır. Eğitimler sonucunda iç denetçi, yönetici, uzman gibi çeşitli unvanlara sahip 35-40 kişilik bir eğitici havuzu oluşturulmuştur. Eğitimlerde çalışanlara ifade edilen ve sürekli altı çizilen temel husus, amacın suçlu bulmak değil işi daha iyi yapmak olduğudur. Uygulama tecrübeleri sonucunda sistemin başarılı olabilmesi açısından üç önemli unsurun gerekli olduğu tespit edilmiştir: Liderlik - Eğitim - Uygulamanın açık olması (Rehber, broşür gibi dokümanlarla desteklenmiş). 11 II.2. Risk Yönetimi 8 Polonya, iç kontrol sistemini ülkemizde de olduğu gibi COSO’nun 5 bileşen esasına dayandırmaktadır. Bu bileşenlerden biri olan risk yönetimi konusunda, İngiltere düzenlemeleri örnek alınarak bir yapı oluşturulmuş ve 2008 yılında risk yönetimine ilişkin detaylı bir rehber yayımlanmıştır. Risk yönetimi ile ilgili pilot uygulamalara küçük dairelerden başlanmış olmakla birlikte bu yöntem tavsiye edilmemektedir. Şu anda risk yönetiminin üst yönetim ve büyük birimlerden başlanarak alt birimlere doğru yayılmaya çalışıldığı ve daha başarılı olunduğu belirtilmiştir. Risk yönetimi konusunda genel anlamda bir mutabakat ve uygulama birliği sağlanmakla birlikte bazı birimlerde henüz bu yönde kayda değer bir çalışma yapılamamıştır. Örneğin, Maliye Bakanlığının Muhasebat biriminin risk yönetimi rehberi doğrultusunda henüz bir çalışma yapmadığı, riskleri hala geleneksel yöntemlerle yönetmeye çalıştığı ifade edilmiştir. Polonya’da devlet yönetimi 16 eyalete ayrılmıştır. Eyaletlerde Maliye Bakanlığının Defterdarlık (mali kontrol birimleri) benzeri birimleri mevcuttur. Bunlar arasında büyüklük ve önem bakımından önlerde olan bir birimin en üst yöneticisi ve ona bağlı olarak çalışan bir iç denetçinin yaptığı sunumlar ve gerçekleştirilen görüşmeler çerçevesinde, yönetim kontrolü sisteminin AB şablonuna ve COSO ya uyumlu olarak uygulandığı anlaşılmıştır. İdarenin temel amaçları; işin verimliliğini artırmak, kayıpları önlemek, devletin daha iyi ve daha sorumlu çalışmasını sağlamak olarak belirtilmiştir. Bu kapsamda risk yönetiminin zayıf noktalara odaklanmayı sağladığı ve esnek bir yönetim tarzı ile söz konusu risklere cevap vermenin daha kolay olduğu vurgulanmıştır. Ayrıca risk yönetiminin personeli; işin içine daha aktif olarak katması, idareyi sahiplenmesini artırması, idarenin hedefleri, faaliyetleri, yönetim tarzı, paydaşlar, riskler vs. konularında bilinçlendirmesi gibi konularda çok önemli bir araç olduğu görülmektedir. Risk yönetiminin bilgi iletişim sistemini de geliştirdiği, yöneticilerin daha rahat düzen sağlarken, çalışanların da rollerini daha iyi anladığı değerlendirilmiştir. 8 Şafak Birol ACAR Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Mahir ÇİPİL Hazine Müsteşarlığı, Hazine Uzmanı (Çalışma ziyaretine ilişkin herhangi bir değerlendirme göndermemiştir.) 12 Risk yönetimi süreci temel olarak aşağıda belirtildiği şekilde çalışmaktadır; - Hedeflerin belirlenmesi, - Hedeflere ulaşırken engellerin neler olduğunun tespit edilmesi, - Tespit edilen bu engellerin etki ve olasılıklarının belirlenmesi, - Riski azaltmak üzere kontrol mekanizmalarının belirlenmesi. - Risk meydana geldiğinde ne yapılması gerektiğinin öngörülmesi, Bunların yanı sıra, personel analizinin yapılması, hedeflerin ölçülebilir ve net olarak belirlenmesi ve izlenmesinin de risk yönetimi açısından çok önemli olduğu belirtilmiştir. Örnek olarak incelenen eyaletteki Maliye Bakanlığı biriminde, risk yönetimine geçmeden önce bir boşluk analizi yapılarak eksiklikler tespit edilmiştir. İdare içerisinde yapılan işlerin süreçleri çıkarılmış, daha sonra idarenin hedefleri belirlenerek bunlara nasıl ulaşılabileceği planlanmış ve bu noktadan itibaren risk yönetimi devreye girmiştir. Yöneticilerin mevcut riskler konusunda bilgilendirilmesi ve ikna edilmesi konusunda iç denetçilerden ciddi destek sağlandığı ifade edilmiştir. Risk yönetimi ile ilgili verilen bir örnekte, iş sürecini önceden analiz ederek olası riskleri ve bunlara ilişkin çözüm yollarını önceden bilmenin hedefe ulaşmada hem hız kazandıran hem de maliyetlerin azalmasını sağlayan önemli bir husus olduğunun altı çizilmiştir. Oluşturulan risk listelerinin başlangıçta çok uzun olması sorun yaratmış ve fakat bu deneyimin çok öğretici olduğu da gözlemlenmiştir. Başlangıçta her şey risk olarak görülmüş ve risk kaydına eklenmiş; ancak daha sonra yüzlerce riskin ortaya çıkmasıyla bunları yönetmenin ve her biri için kontrol faaliyeti öngörmenin hem çok zor hem de çok maliyetli olacağı anlaşılmıştır. Sonuçta ana risklere odaklanılmış ve risk yönetimine gerçek anlamda yaklaşılmıştır. Maliye Bakanlığı tüm birimlerden gelen riskleri derleyerek gizli bir Risk Kataloğu oluşturmaktadır. Katalog, merkezden üst düzeyde bazı risklerin izlenmesinde ve politika üretmede kullanılmaktadır. Bu Kataloğun yayımlanmama nedeni, risklerin ilgililer tarafından tespit edilmesi ve böylece sürece sahip çıkmalarının sağlanması olarak gösterilmektedir. Sorunların ve çözümlerin çalışanların kendilerince belirlenmesinin önemi vurgulanmıştır. Risk yönetiminden sağlanan faydalar şu şekilde sıralanmıştır: 13 - Parça parça yapılan birçok düzenleme bir sistem kapsamında yerli yerine oturdu. - Birim yöneticilerince en önemli risklere odaklanıldı. - Riskler belirlendiğinden tedbir almak kolaylaştı. - Birim bazında iş kapsamları ve hedefler netleşti. - İç denetçiler açısından hedeflere daha iyi nasıl ulaşılabilir konusunda iyi bir alt yapı oluştu. - Personelin görev tanımları belirlendi. - Gözetim ve kontrol mekanizmaları gelişti. - Bilgi paylaşımı arttı. - Tüm bunlar vatandaşın güvenini artırdı. Risk yönetiminin alt yapısını oluşturan hususlar ise; - Birim yöneticisinin desteği, - Personelin eğitilmesi, - Özel bir yapı oluşturularak; Rol ve sorumlulukların belirlenmesi Risk yönetimi politikasının oluşturulması (1 sayfa civarında) Risk yönetimi prosedürlerinin tespit edilmesi Risk yönetimi raporunun yayımlanması (yıllık) olarak ifade edilmektedir. Kamu Maliyesi Kanununa konulan hükümle idarelerin risk yönetimi yapması zorunlu tutulmuştur. Maliye Bakanlığı tarafından yapılan düzenlemelere uyma zorunluluğu bulunmayan ve farklı bir idari yapıda olan Tarım Ajansında da Risk Yönetimi ve Bilgi Toplama Bürosu adı altında bir birim oluşturulmuştur. Risk yönetimi konusunda klasik yöntemler burada da uygulanmaktadır. Risk yönetimi alanında Merkezi Finans ve İhale Biriminin de ciddi çalışmaları bulunmaktadır. AB Fonlarının yönetimini üstlenen ve standartlar anlamında AB uygulamalarını esas alan bu Birimde risk yönetimi için bir çalışma grubu oluşturulmuştur. Bu grup risk haritaları ve kontrol listeleri oluşturarak yöneticiye destek sağlamaktadır. Çalışma grubuna ayrıca çeşitli birimlerde görev yapan ve farklı uzmanlık ve tecrübeleri olan insanlar dahil edilmiştir. Risk Takımı yıl içinde birbiriyle irtibat halinde olup, belli aralıklarla bir araya gelmekte ve risk haritalarını yeniden değerlendirerek gerekli revizyonları yapmaktadır. 14 Merkezi Finans ve İhale Biriminde hem stratejik hem de program/proje ve operasyonel düzeyde risk yönetimi uygulanmaktadır. Öncelikle temel süreçler uygulanarak riskler belirlenip risk haritaları oluşturulmaktadır. Daha sonra bu riskler arasında önemli olanları belirlenerek bunları kontrol etmenin maliyetleri hesaplanmaktadır. Müteakiben, risklere verilecek cevaplar belirlenerek her risk için bir Risk Kartı tutulmaktadır. Bu Kartta riskin adı, etki ve olasılığı, belirlenen cevaplar ve risk sorumlusu gibi bilgiler yer almaktadır. Risk Kartları üst yönetici tarafından onaylandıktan sonra personele bildirilmektedir. Risk haritalarının üst yönetim için kullanıldığı ifade edilmiş olup, burada yer alan her riskin alt düzeyde de riskleri olduğu vurgulanmıştır. Birim içerisinde hataların saklanmaması gerektiği düşüncesi hakimdir. Küçük bir hatanın çok büyük bir soruna yol açacağı düşüncesinden hareketle personelin bu tür konularda eğitilmesi temel bir yaklaşım olarak benimsenmiştir. Devreye sokulabilecek bazı ilave mekanizmalar olmakla birlikte, personelin görev tanımlarının net olarak yapılmış olması ve idarenin hedeflerinin tüm personel tarafından iyi anlaşılmış olmasının önemi belirtilmiştir. Merkezi Finans ve İhale Birimi, fonların kullanımında AB tarafından öngörülen katı kuralların risk yönetiminde aşırı kontrolleri de beraberinde getirdiği ve bu nedenle fon kullanımının gerçek girişimcilerden ziyade daha çok söz konusu kontroller alanında “profesyonelleşen” kişiler tarafından kullanıldığı yönünde bir izlenim edinilmiştir. Dolayısıyla buradan çıkarılan sonuç; iyi bir risk yönetimi, idarenin amaçlarını ve hedeflerini gerçekleştirmede amaç değil sadece bir araçtır. II.3. Kontrol Faaliyetleri 9 Polonya Mali Kontrol Standartlarında, kamu idaresinde işlemekte olan her bir kontrol mekanizmasının, kurumun azaltmayı hedeflediği bir riske cevap niteliği taşıması gerektiği ifade edilmektedir. Kontrol faaliyetleri standartları gereğince kontrol mekanizmalarını tatbik etme maliyetinin, bu mekanizmalardan sağlanacak yararı aşmaması gerektiği belirtilmektedir. Diğer yandan, Kamu Maliyesi Kanunu gereğince kamu idarelerinin risk yönetimi uygulamaları zorunlu tutulmuş ve “risk yönetimine göre yürütme” yönetim kontrolünün amaçları arasında sayılmıştır. Vergi odaları, gümrük idareleri ve Merkezi Finans ve İhale Birimi gibi bazı idarelerde risk yönetimi uygulaması ile karşılaşılmaktadır. Bu idarelerde hedeflere ulaşılmasını engelleyebilecek riskler tespit edilmekte ve buna göre gerekli kontrol mekanizmaları öngörülmektedir. 9 Huriye Elif İPLİKÇİ Başbakanlık, Uzman Yardımcısı Kamile ÖZEL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı 15 Ancak kamu idarelerinin tümünde risk yönetimine geçiş süreci henüz tamamlanmamıştır. İdarelerin uygulamaları farklılık gösterebilmektedir. Bazı idarelerde ikili mali kontrol usullerinin öngörüldüğü ve kontrol mekanizmalarının gereğinden fazla uygulandığı gözlemlenmiştir. Söz konusu idarelerde, kontrollerin maliyet-fayda analizleri yapılmaksızın sadece risklerin en aza indirilmesine odaklanıldığı belirlenmiştir. Örneğin, Merkezi Finans ve İhale Biriminde hem içsel süreçlere (Polonya mevzuatı) hem de dış faktörlere (AB mevzuatı) bağlı olarak kontroller gerçekleştirilmektedir10. Buna göre harcama evrakları ödeme öncesinde ikili mali kontrole tabi tutulmakta, ödeme sonrasında da ayrıca kontrol edilmektedir. Polonya’da belirli kamu idarelerinde iç kontrol ile ilgili hususların belgelendirildiği görülmektedir. Maliye Bakanlığı uygulamasını bu duruma örnek olarak vermek mümkündür. Maliye Bakanlığında belge akışını gösteren bir tüzük yayımlanmış, ayrıca duran varlıkların listesi ile iç kontrol sisteminin nasıl işlediğini gösteren bir doküman hazırlanmıştır. Ayrıca; Kasa raporlarının hazırlanmasına ilişkin doküman, Yurtdışı geçici görevlendirmeler sırasında kredi ve borç kartlarının kullanılmasına ilişkin doküman, Personelden alacakların tahsiline ilişkin doküman, Kamu ihaleleri ile ilgili ne tür belgeler olması gerektiği, ihale yapılmadan önce veya yapıldıktan sonra hangi belgelerin kontrol edilmesi gerektiğine ilişkin doküman, İşyerinde kullanılan demirbaşlara ilişkin personelin sorumluluklarını gösteren kılavuz, Görev tanımlarının ayrıntılı olarak düzenlendiği rehber bu tür belgelere örnek olarak gösterilebilir. Maliye Bakanlığında harcama öncesi kontrol (ex-ante control) Genel Müdüre bağlı olarak faaliyet gösteren muhasebe birimince yerine getirilmektedir. Maliye Bakanlığı harcama birimlerinin ödeme yapılmadan önce muhasebe biriminden onay alması gerekmektedir. Ayrıca birimler, ihale gerçekleştirildikten sonra ve sözleşme yapılmadan önce ihale işlem dosyalarını muhasebe birimine göndermektedir. Muhasebe biriminin herhangi bir aykırılık sonucu onay vermemesi halinde sözleşme gerçekleştirilmemektedir. Ancak ilgili birim söz konusu işlemi yapmakta ısrar eder ise, nihai karar Maliye Bakanlığı Genel Müdürü’ne aittir. 10 Merkezi Finans ve İhale Biriminde hazırlanan iç düzenleme taslakları (yönerge vb.) Birimin mali kontrolle ilgili departmanının görüşüne sunulmaktadır. 16 İhale işlem dosyaları ayrıca Maliye Bakanlığının hukuk departmanı tarafından da kontrol edilmektedir. Tüm kamu idarelerinde, yeni göreve başlayan her çalışan ile iş akdi düzenlenmekte ve bu belge çerçevesinde görevin kapsamı belirlenmektedir. Ayrıca işin kapsamını gösterir belgenin ilgili çalışan tarafından imzalanması gerekmektedir (Tarım Piyasası Ajansı örneği). Polonya’da bazı kamu idarelerinde ex-post kontrol mekanizmaları da geliştirilmiştir. Ancak burada adı geçen ex-post kontrol, Avrupa Birliği literatüründeki harcama sonrası mali kontrolle aynı nitelikte değildir. Örnek olarak, tarım piyasasındaki girişimciler Tarım Bakanlığı ve Gümrük İdaresi tarafından ex-post kontrole tabi tutulmaktadır. Söz konusu idarelerin girişimciler üzerinde gerçekleştirdiği ex-post kontrollere ilişkin tüm raporlar, tarım alanındaki Avrupa Birliği fonlarının ödeme ajansı olarak çalışan Tarım Piyasası Ajansının iç kontrol departmanına gönderilmektedir. İç kontrol departmanı aynı zamanda fonksiyonel kontrol ve kurum içi ve dışı tüm kontrollerin koordinasyonu görevlerini de yürütmektedir. Ajansın ilgili departmanlarının ex-post kontrol raporlarına ilişkin yorumları, iç kontrol departmanına bildirilmektedir. İç kontrol departmanı söz konusu ex-post kontrol raporları hakkında gerektiğinde hukuk departmanının da görüşünü almaktadır. Gerek görülürse, girişimciden raporla ilgili olarak yazılı açıklama da istenebilmektedir. Bir diğer kontrol seçeneği Tarım Bakanlığı ya da gümrük idaresinden o işle ilgili bilgi toplamaktır. Sonuç itibariyle oluşturulan tüm tutanak, belge ve raporlar, bir rapor halinde iç kontrol departmanı tarafından Tarım Piyasası Ajansı yöneticisine sunulmaktadır. II.4. Bilgi ve İletişim11 Polonya’da mali konulara ilişkin tüm mevzuat Maliye Bakanlığının dış paydaşlarla iletişimini sağlamaya yönelik olarak oluşturulan internet sitesinde duyurulmaktadır. İnternet sitesinde ayrıca kuruma ilişkin bilgilerin yanı sıra ülkenin finansal durumuna ve uyguladığı politikalara ilişkin bilgi sunulmaktadır. KİMK sistemi ile ilgili yeni düzenlemelerin uygulanmasının ve sistemin işleyişinin izlenmesi, eğitim verilmesi ve Maliye Bakanlığına bağlı mali kurumlar arasındaki işbirliği ve koordinasyonun sağlanması gibi görevlerini yerine getirirken Merkezi Uyumlaştırma Birimi kurumun intranetini etkin bir araç olarak kullanmaktadır. Kurumda çalışan herkesin 11 Gül Fulya TÜRKEN Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Özhan AYDIN Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Planlama Uzmanı 17 erişimine açık olan bu kanal ile bilginin istenilen ölçüde ve hızlı bir şekilde paylaşımı mümkün olmaktadır. Başlangıçta bilgi ve iletişimin etkin olarak sağlanması amacıyla, KİMK mevzuatının hazırlanması ve terminolojinin değiştirilmesi gibi konularda Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Başbakanlık ve Ulusal Denetim Birimi (Sayıştay) ve diğer ilgili kurum katılımcılarının yer aldığı çalışma grupları toplantılar düzenlemiştir. Maliye Bakanlığı tarafından kampanya niteliğinde broşürler hazırlanmış, eğitimler, sunumlar ve etkinlikler düzenlenmiştir. Tüm bu çalışmalar için Avrupa Birliği fonlarından 2 milyon Avro’luk destek sağlanmıştır. İsveç, Hollanda, Fransa ve İngiltere’ye heyetler gönderilmiş ve oralardan da uzmanlar kabul edilmek suretiyle uyumlaştırma çalışmaları yapılmış ve uluslararası işbirliği ve dayanışma sağlanmıştır. Maliye Bakanlığı’nda iletişimin sağlanması amacıyla kullanılan intranet ve internet kanalları dışında elektronik belge paylaşımına ilişkin herhangi özel bir program kullanılmamaktadır. Maliye Bakanlığı’nda her hafta Pazartesi günü üst düzey yöneticilerin katıldığı bir toplantı yapılmaktadır. Toplantıda alınan kararlar, ilgili birimlerle paylaşılmakta ve kararların uygulanmasına yönelik çalışmaların yapılması sağlanmaktadır. Üst düzey yöneticiler toplantısının yanı sıra, birimler düzenli olarak her ay kendi bünyelerinde iç koordinasyon toplantıları düzenlemektedir. Bu toplantılar sayesinde çalışanlar birimlerinin aylık faaliyetlerine ilişkin genel bir değerlendirme olanağı bulmakta ve ilerleyen dönemde yapılacak çalışmalara ilişkin bir yol haritası çıkarılmaktadır. Ayrıca, birimler faaliyetlerinin etkinliğini artırmak amacıyla, her ay iç denetçilerle toplantı yapmaktadır. Bu toplantılar neticesinde, birim faaliyetlerinde aksayan noktalara işaret edilmekte ve bu aksayan yönlerin giderilmesi için önlem alınabilmektedir. İdareler bünyesinde hem yöneticilerin kendi aralarında (yatay iletişim) hem de yöneticilerle personeli arasında (dikey iletişim) iletişim ve bilgi akışının sağlanması hususuna dikkat edilmektedir. Polonya’da Tarım Piyasası Ajansında bilginin korunmasına yönelik bir sistem geliştirilmiştir. Bilginin korunmasına yönelik ilk adım, kuralların belirlenmesidir. Daha sonra bu kurallar konusunda eğitimler verilmesi ve söz konusu kurallara uyulup uyulmadığının izlenmesi sağlanmaktadır. Bir hata tespit edildiğinde bu hatanın personel tarafından bildirilmesi esastır. Bilginin korunmasına yönelik bu sistem sayesinde personelin hatalarını da izlemek mümkün olmaktadır. 18 III.5. İzleme12 Polonya’da Kamu Maliyesi Kanununun öngördüğü yönetim kontrolü modelinin bir gereği olarak, kamu idaresinin faaliyetlerinin kanuna, tüzüklere ve diğer mevzuata uygun olarak yürütülmesinden ve idarenin etkin ve verimli şekilde işleyişinden ilgili üst yönetici sorumludur. Üst yöneticilerin söz konusu sorumluluklarını en iyi şekilde yerine getirebilmesi için sistemin işleyişini doğrudan ya da geliştireceği bazı mekanizmalar aracılığıyla sürekli izlemesi gerekmektedir. Diğer yandan, kamu idarelerinde risk yönetimi uygulanmasının zorunlu hale gelmesi ile birlikte izlemenin önemi de artmıştır. Çünkü başarılı bir risk yönetimi için hangi hedeflere ulaşılmak istendiğinin net olarak belirlenmesi gerekmektedir. Hedefler belirlendikten sonra bu hedeflere ulaşılmasını engelleyebilecek riskler tespit edilmelidir. İzleme prosedürlerini düzene koymak bu noktada önem arz etmektedir. Çünkü izleme sayesinde sistemin işleyişi hakkında bilgi edinmek mümkün olmakta ve hedeflere ulaşılmasını güçleştirilebilecek durumların önceden tespit edilip gerekli önlemlerin zamanında alınması sağlanmaktadır. Polonya uygulamasında idarenin işleyişinin izlenmesi ve değerlendirilmesinde üst yöneticiye en önemli destek iç denetçiler tarafından verilmektedir. Kamu idarelerinde doğrudan üst yöneticiye bağlı olarak görev yapan iç denetçiler idarede yönetim kontrolünün sağlıklı bir şekilde oluşturulup oluşturulmadığı ya da gerektiği gibi işleyip işlemediğini tespit ederek, bu tespitleri öneriler ile birlikte üst yöneticiye sunmaktadırlar. Ayrıca kamu idarelerinde kurulması zorunlu olan denetim komiteleri de izleme ve değerlendirme konusunda üst yöneticiye yardımcı olmaktadır. Denetim komiteleri, iç denetçilerden bilgi almakta ve toplanan bu bilgilere dayanarak yönetim kontrolü sistemi hakkında rapor sunmaktadır. Denetim komitesinin görüşü, gelecek yılın faaliyet planına ilişkin önerileri de içermektedir. Polonya’da bazı kamu idareleri yönetim kontrolünün değerlendirilmesinde anket, öz değerlendirme formu gibi araçları kullanmaktadır. Örneğin, Tarım Piyasası Ajansında her birimin yöneticisi, yönetim kontrolünün işleyişine ilişkin bir anketi yılda bir kez birimindeki yetkililerle birlikte doldurarak “bilgi sağlama ve risk analizi” departmanına göndermekte ve anket sonuçları doğrultusunda yönetim kontrolü ile ilgili durum raporla tespit edilmektedir. Benzer şekilde Maliye Bakanlığına bağlı kurumlarda iç kontrolü gerçekleştiren ve kontrol raporlarının üretildiği özel departmanlara, MUB tarafından hazırlanan anketler internet 12 Kamile ÖZEL Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı Serpil YARIMDAĞ Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Mali Hizmetler Uzmanı 19 üzerinden gönderilerek belirli süreler içinde doldurulması talep edilmektedir. Anket sonuçlarıyla ilgili değerlendirmeler ilgili idare Başkanlarına, MUB’a ve Başbakanlığa rapor edilmektedir. Bunların yanı sıra, her bakanlıkta birimlerin ayrıntılı rehberlerini izlemeye yönelik olarak oluşturulan genel nitelikteki rehberler de üst yönetime sistemin işleyişinin izlemesi konusunda katkı sağlamaktadır. Ayrıca, kamu idarelerinde bir yıllık performans planı hazırlanmakta ve yılsonunda bu performans planı da göz önünde bulundurularak faaliyet raporları oluşturulmaktadır. Raporda pek çok bilginin yanı sıra yönetim kontrolü sisteminin çalışmasına ilişkin tespitler de yer almaktadır. Faaliyet raporları Resmi Gazetede de yayımlanmakta olup kamu idarelerinin internet sayfasında da yer almak durumundadır. Söz konusu faaliyet raporlarına -ülkemizde de uygulanan- iç kontrol güvence beyanı eklenmesine ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Ayrıca Maliye Bakanlığının (MUB), diğer kurumlarda iç kontrol sisteminin kurulması ve doğru şekilde işleyişini teminen genel bir izleme fonksiyonu bulunmaktadır. MUB bünyesindeki iç denetçiler, her türlü belgeyi inceleme yetkisine haiz olarak kurumların iç denetim sistemlerini değerlendirmekte ve bir rapor hazırlamaktadır. Hazırlanan bu raporlar Başbakanlığa sunulmaktadır. Daha önce de bahsedildiği üzere, MUB tarafından kamu idarelerine ilişkin yapılan değerlendirmeler dikkate alınarak KİMK’in işleyişine ilişkin yıllık bir rapor hazırlanmakta ve bu rapor hükümete sunulmaktadır III.6. Dış Denetim13 Polonya’da dış denetim faaliyetini yürüten birim Ulusal Denetim Birimi (NIK)’dir. Birim, kamu kaynaklarının mevzuata ve diğer ilgili düzenlemelere uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının denetimini yürüterek sonuçları hakkında Meclise rapor sunmaktadır. Kamu kaynağını kullanan her idare dış denetim kapsamına girmektedir. Bu kapsama Merkez Bankası ile kamunun kontrolünde olan şirketler de dahildir. Dış denetim yıllık olarak hazırlanan bir programa bağlı olarak yürütülmektedir. Bununla birlikte Meclis, Cumhurbaşkanı ve Ulusal Denetim Birimi Başkanının talebiyle programın dışı denetim yapılabilmektedir. Birim, her yıl Mayıs ayı sonuna kadar bütçenin uygulanması hakkındaki raporunu Meclise sumaktadır. Söz konusu raporun hazırlanmasında Mart ayı sonuna kadar 13 Özhan AYDIN Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Planlama Uzmanı 20 Başbakanlıktan gelen bütçe uygulama raporu esas alınmaktadır. Ulusal Denetim Birimi bütçenin kanunlara uygun olarak kullanılıp kullanılmadığını değerlendirmekle birlikte, iç kontrole ilişkin değerlendirmelerde de bulunabilmektedir. Dış denetimin yanı sıra, Polonya’da denetim faaliyeti yürüten başka birimler de mevcuttur. Yerel yönetimler için bölgesel denetim niteliğinde 16 adet Bölgesel Kontrol Daireleri bulunmaktadır. İçişleri Bakanlığına bağlı olarak yerel yönetimleri denetleyen bu birimler, denetimlerin yanı sıra, kamu kaynağının etkin ve etkili şekilde kullanılmasına yönelik eğitim faaliyetleri de yürütmektedir. Bölgesel Kontrol Dairelerinin başında birer yönetim kurulu bulunmaktadır. Yönetim kurulu başkanı, aynı zamanda ilgili Bölgesel Kontrol Dairesinin de başkanıdır. Bölgesel Kontrol Dairelerinin başkanları İçişleri Bakanlığı tarafından atanmakla birlikte, görevlerini yürütürken İçişleri Bakanlığı ve Ulusal Denetim Biriminden bağımsız hareket etmektedir. III.7. Avrupa Birliği (AB) Fonlarının Kullanımının Kontrolü Polonya bütçesinin %10‘ unu AB fonları oluşturmaktadır. AB fonlarının kullanımının kontrolü, Maliye Bakanlığınca mali kontrol kapsamında gerçekleştirilmektedir. Fonların kullanımının kontrolüne ilişkin yetkiler aşağıdaki şemada gösterilmektedir. Maliye Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı (Başmüfettişlik) İç kontrolün koordinasyonunu sağlayan daire Her eyalet için mali kontrol dairesi (16 adet) AB fonlarının kontrolünün koordinasyonu Her mali kontrol dairesi içerisinde (16 adet) AB fonlarının kullanımının kontrolünü sağlayan ayrı bir bölüm Başmüfettiş, mali kontrolle ilgili bütün işlemlerin koordinasyonunu sağlamaktadır. Polonya’da tarım politikası ve uyumlaştırma politikası 7 yıllık bir dönem için oluşturulmaktadır ve bu dönem içerisinde nadir olarak değişiklik gerçekleşmektedir. Tarım politikası uyumlaştırma politikasına oranla daha az değişikliğe uğramaktadır. 21 Tarım politikası alanında, AB mevzuatına dayanılarak oluşturulan ödeme ajansı AB fonlarıyla ilgili olarak kurumları denetlemekte ve kontrol sonuçlarını AB’ye raporlamaktadır. Ajansın doğru şekilde çalışacağına ilişkin olarak devlet tarafından AB’ye güvence verilmektedir. 2 adet ödeme ajansından biri, tarım sektörüne aktarılacak fonların yönetimi ve tarım sektörünün geliştirilmesinin koordinasyonundan sorumludur. Bu ödeme ajansının Polonya’da 300 adet şubesi bulunmaktadır. Söz konusu şubeler yılbaşında AB Komisyonuna fon aktarımı için başvuru yapmaktadır. Diğer ödeme ajansı ise, tarım sektörüne aktarılacak acil fonlar ile ilgili olarak fon kullanımı için yapılan başvuruları toplamakta, ödemeyi yapmakta ve idarelerdeki sonuçları değerlendirmektedir. Ödeme ajansının şubeleri sertifikasyon birimi tarafından dış denetime tabi tutulmaktadır. Uyumlaştırma politikasına yönelik olarak da, bir yönetim otoritesi, sertifikasyon otoritesi ve denetim otoritesi mevcuttur. Büyük çaplı projeler merkezi yönetim tarafından yönetilirken, daha küçük kapsamlı bölgesel projeler 16 adet bölgede bağımsız olarak yürütülmektedir. (örn. Belediyelerde uygulanan projeler.) Bölgesel Geliştirme Bakanlığı hem büyük çaplı projelerin hem de bölgesel projelerin denetimini yapan otoritedir. Bu bakanlık aynı zamanda sertifikasyon otoritesidir. Denetim otoritesi ise Maliye Bakanlığıdır. Yukarıda şematik olarak gösterildiği şekilde, ilgili mali kontrol dairelerinde AB fonlarının kullanımının kontrolünden sorumlu birim bu görevi yerine getirmektedir. 22
