Belediyelerin, Yeni Kamu Mali Yönetimine Uyum

Belediyelerin, Yeni Kamu Mali Yönetimine Uyum Çabalarına
Merkezi İdarenin Çıkardığı Zorluklar
Taner ERASLAN
İç Denetçi
Teraslan76@gmail.com
https://facebook.com/mevzuatdoktoru/
Özet
Yeni kamu mali yönetim anlayışı, yerel yönetimler için de önemli değişikler getirmiştir.
Her değişim sürecinin getirdiği sancılı dönem, yerel yönetimlerde de ciddi bir şekilde kendini
hissettirmektedir. Hazırlanması gereken raporlardaki eksiklikler, hatalar, öngörülen sürelerde
yayımlanmayan, sunulmayan belgeler gibi birçok sorunun yaşandığı bir dönemdeyiz. Diğer
taraftan, merkezi idareye de kamu idarelerinin yeni sisteme uyumunun sağlanmasında
rehberlik yapmak şeklinde önemli bir görev verildiğini görmekteyiz. Bu kapsamda, 5018
sayılı Kanun ile Maliye Bakanlığına, İçişleri Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına yerel
yönetimlerin de uyacağı mevzuat düzenlemelerini hazırlama veya yeni kamu mali yönetimin
uyulması gereken kurallarını belirleme görevi verilmiştir. Çalışmamızda verilen bu görevlerin
etkin yerine getirilip getirilmediği tartışılmaktadır.
Anahtar Kelimeler
Merkezi Uyumlaştırma, Yerel Yönetimler, Yerel Yönetimlerin Mali Yapısı, Yerel
Yönetimlerin Mali Mevzuatı,
Abstract
The new public financial management approach has brought significant changes to local
governments. The painful periods brougt by each change process also make themself feel
seriously over local governments. We are in a period which we experience many problems
such as the deficiencies in the report to be prepared, errors, not published and presented
documents in the prescribed time. On the other hand, we see that the central government is
given an important role as a guide to ensure public administrations to adopt new system.
In this context, the Ministry of Finance, the Ministry of Development and Ministry of the
Interior were assigned to prepare legislation that will be complied by local goverments and to
determine the rules to be followed by the new public financial management .In this study, we
discuss whether these tasks were executed effectively or not.
Keywords: Central Harmonization, Local Goverments, Financial Structure of Local
Governments, Local Government Financial Regulations,
Giriş
Bu çalışmamızda, merkezi uyumlaştırma görevi bulunan idarelerin, üstlendikleri görevleri
ne kadar başarılı yaptıkları değerlendirilecek, bu görevlerini eksik yapmaları, zamanında veya
hiç yapmamaları nedeniyle, yerel yönetimlerin yaşadığı somut sorunlar örneklendirilecektir.
Özellikle, mali mevzuat düzenlemelerindeki çelişkiler, güncellenmeyen mevzuat hükümleri,
düzenleme yapılmayan alanlar örneklendirilerek, merkezi uyumlaştırma fonksiyonun etkin
yerine getirilip getirilmediği incelenecektir. Bu çalışma ile yerel yönetimleri ilgilendiren mali
mevzuat düzenlemelerindeki boşlukların, çelişkilerin, güncellenmesi gereken alanların ortaya
çıkarılması amaçlanmıştır.
Yeni kamu mali yönetim anlayışı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun’un
2003 yılı sonunda yasalaşmasıyla birlikte kendini göstermiştir. Bu süreçte, gerek 2001 mali
krizinin tetiklemesiyle gerekse Avrupa Birliğine uyum sürecinin ivme kazanmasıyla, kamu
alanında yapısal reform çalışmalarının kanunlaştığını ve uygulanmaya başlandığını
görmekteyiz.
Bu kapsamda, ihale (kamu alımlarıyla sınırlı olmak üzere) mevzuatının yenilenmesi,
belediyelerin temel kanunlarının değişmesi ve mali yönetim ve iç kontrol sistemine ilişkin
önemli yapısal değişiklerin yapılması reform sürecinin önemli sonuçlarıdır.
Kısaca değinmek gerekirse; 5018 sayılı Kanun ile kamu denetim sistemi değiştirilmiş,
stratejik yönetim anlayışı kabul edilmiş, kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerine yenilikçi bir
bakış açısı getirilmeye dönük mevzuat düzenlemeleri yayımlanmıştır. Aslında değişim süreci,
yönetim sorumluluğu modelinin getirilmesini ve uygulanmasını amaçlamaktadır. Diğer
taraftan, plan ve program yapılarak, bu raporları esas alan faaliyetlerin/bütçenin ortaya
konulmasına yönelik temel bir ilke belirlenmiş, mali saydamlık, hesap verilebilirlik ve
kamuoyu denetimi gibi oldukça önemli sorunların çözülebilmesine yönelik idari görevlerin
neler olduğu açıklığa kavuşturulmuştur.
Bilindiği üzere, reform çalışmaları her zaman sancılı olmuş ve mutlaka dirençle
karşılaşmıştır. Yerel yönetimlerin de bu açıdan yeni kamu yönetim anlayışına uyum süreciyle
ilgili birçok eksikliklerinin olduğu söylenebilir. Ancak, mevzuat düzenlemelerinin yetersiz
olması da belediyelerin bu süreçte önemli bir sorunu haline gelmiştir.
Merkezi yönetim kapsamında kamu idarelerine, yapacağı hukuki düzenlemelerle yerel
yönetimler arasında uygulama birliği sağlama ve reform süreci için rehberlik etme görevi
verilmiştir. Dolayısıyla, merkezi idarenin bu sorumluluğunu gereği gibi yerine getirmemesi
oldukça önemli sorunlara yol açmaktadır. Bu çalışmamızda ortaya çıkan bu sorunlar ayrıntılı
bir şekilde örneklendirilecektir. Hangi mevzuat düzenlemelerinin yapılmadığını, hangi
düzenlemelerin ise birbiriyle çelişkili, eksik veya yetersiz olduğunu ortaya koymaya
çalışacağız.
Çalışmamızda öncelikle, yerel yönetimler için yürürlüğe konulan mali mevzuat
düzenlemelerinin tarihçesi hakkında kısa bir bilgilendirme yapılacaktır. Sonrasında merkezi
idarenin, bütçe ve muhasebe, harcama belgeleri gibi alanlarda mevzuat hazırlama
sorumluluklarını, bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediğini çeşitli açılardan incelemek
suretiyle değerlendireceğiz.
1. Yerel Yönetimlerinin Mali Yapısına İlişkin Düzenlemeler
5018 Sayılı Kanun ile kaldırılan Mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun
uygulandığı dönemde, belediyeler özel bütçe olarak düzenlenmiş ve bu hali ile Türk bütçe
sisteminde genellik ve birlik ilkelerinden sapmaya örnek olarak gösterilmiştir (Sevimli,
1999:38)
Diğer taraftan, Mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun uygulandığı dönemde, anılan
Kanun’un 129. maddesi "Belediye Muhasebelerine müteallik usul bir nizamname ile
belirlenir." denildiğinden 11/3/1931 gün ve 10750 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla “Belediye
Muhasebe Usulü Tüzüğü” yayımlanmıştır. Söz konusu Tüzük, 24.9.1990 tarih ve 20645 sayılı
Resmi Gazete’de yayımlanan “Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzüğü” ile
değiştirilmiştir.
5018 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte tüzük uygulamasına son verilmiştir. 6
Ağustos 2006 tarihinde 26251 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan bir tüzük ile yukarıda yer
verilen tüzük de yürürlükten kaldırılmıştır.
Belediye mali mevzuatına ilişkin, Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzüğü’nün 101.
maddesi hükmüne dayanılarak, 1931 yılında “Belediyelerin Bütçe ve Muhasebe Usulü
Talimatnamesi” yürürlüğe girmiştir. Anılan Talimatname, 02/05/1990 tarih ve 20506
mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü
Yönetmeliği” ile kaldırılmıştır.
Söz konusu Yönetmelik te 19/2/1994 tarihli ve 21854 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği değiştirilmiş olup, 5018 sayılı
Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte bu yönetmeliğin de kaldırıldığını görmekteyiz.
Halen “Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği” yürürlükte bulunmaktadır.
Yerel yönetimlerin mali mevzuat düzenlemeleri açısından bir diğer önemli açıklanması
gereken de harcama belgelerine ilişkindir. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu’nun 33. maddesinin 5.fıkrasına göre; giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme
belgelerinin şekil ve türlerinin merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye
Bakanlığınca, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için ise
bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak
suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Buna göre merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için 1991 yılından beri
uygulanan Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır, 31.12.2005 tarih
ve 26040 Sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama
Belgeleri Yönetmeliği yürürlüğe girmiştir.
Mahalli idareler için ise, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Mahalli İdareler Harcama
Belgeleri Yönetmeliği 15.08.2007 tarih ve 26614 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak
yürürlüğe girmiştir. Yönetmeliğin 55. maddesinde Yönetmelikte hüküm bulunmayan haller ile
Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğabilecek tereddütlerde 31.12.2005 tarih ve 26040
Sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri
Yönetmeliği ile Maliye Bakanlığı’nca merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için
belirlenen usul ve esasların uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
20 Aralık 1341 tarihli ve 2899 numaralı Kanuna bağlı cetvel olarak yayımlanan Mesarifi
Umumiye Tahakkuk ve Tediye Evrakı Musbite Cetveli, kamuda bir gider yapılırken hangi
belgelerin düzenlenmesi gerektiğini göstermekteydi. Bu cetvel, 28.03.1945 tarih ve 1637
tarihli Mali Müşavere Encümeninin (Mali Danışma Kurulunun) kararıyla yayımlanan ve
01.081945 tarihinde yürürlüğe giren Bütçe Giderlerinde Aranacak Belgeler adındaki
yönetmeliğin 3. maddesi kaldırarak harcama belgelerinde yeni bir düzenleme getirilmiştir.
Bu yönetmeliğin adı, 11.03.1970 tarih ve 8377 sayılı Mali Danışma Kurulu kararı ile
“Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği” olarak değiştirilmiştir. Söz konusu Yönetmeliğin
eki belgelere; konularına göre birer sıra numarası verilerek, günün koşullarına göre sürekli
değişebilen belgelere yapılacak ekler düşünülerek (7-9, 23-24, 30-34, …) sayılar ilerde
benzeri belgelerde kullanılmak üzere boş bırakılmıştır.
Bu yönetmelik de 14.10.1991 tarih ve 21021 tarihli Devlet Harcama Belgeleri
Yönetmeliğinin 62. maddesi ile kaldırılmıştır. 01.01.1992 tarihinden itibaren uygulanan bu
yönetmeliği de 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3.Mükerrer Resmi Gazete yayımlanan
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği 68.maddesi yürürlükten kaldırmıştır.
1991 tarihli belediyeleri de kapsayan yönetmelik kaldırılınca ve 5018 sayılı Kanuna göre
de belediyeler için İçişleri Bakanlığının belediyeler için bir yönetmelik hazırlaması
gerektiğinden, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği yayımlanır yayımlanmaz İl
Özel İdareleri, Belediyeler, Bunlara Bağlı İdareler ile Mahalli İdare Birliklerinin yapacakları
harcamalarda, ödeme emrine eklenecek gerçekleştirme belgeler ile ilgili işlemlerini, söz
konusu Yönetmeliğe göre yapacağı hususu 02.01.2006 Tarihli Bakanlık Onayı ile uygun
görülmüş, İçişleri Bakanlığı’nın 03.01.2006 tarih ve 45006 sayılı Genelgesi ile de
duyurulmuştur.
İçişleri Bakanlığı tarafından Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği hazırlanmış
ve 15.08.2007 Tarih ve 26614 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
2. Birbiriyle Çelişkili Mevzuat Düzenlemelerinin Ortaya Çıkardığı Sorunlar
Birbiriyle çelişkili mevzuat düzenlemelerine örnek olarak, belediye muhasebe yetkilisi
mutemetlerinin işlemlerini düzenleyen ikincil mevzuatlar değerlendirilecektir.
Bilindiği üzere, muhasebe yetkilisi mutemetlerinin çalışmalarını düzenleyen temel
mevzuat hükmü 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 61.maddesidir. Söz
konusu maddenin son fıkrasında, muhasebe yetkilisi mutemetlerinin kısa tanımlaması
yapılmış, doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumlu olduğu belirtilmiş ve diğer hususların
bir yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Sözü edilen yönetmelik, Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri,
Yetkileri, Denetimi ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik olup, muhasebe
yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmelerini, yetkilerini, denetimini, tutacakları defter ve
belgeleri ve diğer hususlara ilişkin usul ve esasları içermektedir.
Diğer taraftan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde “Kasa Hesabının”
açıklandığı 50.maddesinde de muhasebe yetkililerinin çalışmalarını düzenleyen mevzuat
hükümleri bulunmaktadır.
Konuya belediyeler açısından bakıldığında da, 1958 tarihli Belediye Tahsilat Yönetmeliği
de, tahsilat servislerinin çalışmasına ve tahsilat sürecine ilişkin hükümler ile tahsildar veya
icra memuru gibi muhasebe yetkilisi mutemetlerinin (eski adıyla sayman mutemedinin)
çalışmalarını düzenleyen hükümler içermektedir.
Belediyelerde görev yapan muhasebe yetkilisi mutemetlerini doğrudan ilgilendiren bu üç
yönetmelik bulunmaktadır. Bunlardan en önemlisi hiç kuşkusuz 5018 sayılı Kanun’un
61.maddesine dayanılarak çıkarılan yönetmeliktir. Söz konusu yönetmeliğin 20.maddesinde
de “Bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hususlarda kamu idarelerinin tabi oldukları
muhasebe yönetmeliklerindeki usul ve esaslar uygulanır.” denilmesine karşın, aşağıda
belirtildiği üzere uygulamada birçok sorun bulunmaktadır.
Kaldı ki aşağıda belirtilen hususlarda belediyelerin hangi düzenlemeyi esas alacağı
konusunda fikir birliğine varılamamış, bu alanda standartlaşma sağlanamamış ve sonuç olarak
uygulama birliği bozulmuştur. Birbiriyle çelişen yönetmelik düzenlemelerine örnekler:
2.1. Muhasebe birimi hizmet binası dışında görevlendirilen muhasebe yetkilisi
mutemetleri tarafından yapılan tahsilatın vezneye veya bankaya yatırılması:
Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7.maddesinde, “Yukarıdaki süreler beklenmeksizin
yatırılacak miktarı belirlemeye, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Bakanlık,
kapsamdaki diğer kamu idareleri için ise üst yöneticiler yetkilidir.” hükmü Mahalli İdareler
Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesindeki “Ancak, yapılan tahsilat, Maliye
Bakanlığınca tespit edilen miktara ulaştığında, 7 günlük süre beklenilmeksizin derhal teslim
edilir.” hükmü ile çelişmektedir. Dolayısıyla, üst yönetici mi yetkili olacak yoksa Maliye
Bakanlığının belirlediği tutar mı dikkate alınacaktır?
2.2. Kasada bulundurulacak azami para miktarı:
Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 9.maddesinde, “Kasada bulundurulacak azami para
miktarı, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Bakanlıkça, kapsamdaki diğer kamu
idareleri için ise ilgili kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından belirlenerek duyurulur.”
hükmü Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesindeki “Bir gün
içerisinde tahsil edilen paralardan, ertesi gün kasadan yapılacak ödemeler için Maliye
Bakanlığınca belirlenen limit alıkonularak fazlası, düzenlenecek teslimat müzekkeresi ile
bankaya yatırılır.” hükmü ile çelişmektedir.
2.3. Tahsilat makbuzlarının şekli:
Belediye Tahsilat Yönetmeliğinin 25.maddesi tahsilat makbuzların şeklini vermektedir.
Söz konusu maddede “Tahsil edilen para mukabilinde mükellefe verilecek makbuzlar
(Numune 1) de gösterildiği şekilde tertip olunur.” denilerek örnek form da verilmiştir. Buna
karşın muhasebe yönetmeliklerinde tahsilatlar türüne göre makbuz şekli farklı bir şekilde
belirlenmiştir.
2.4. Güncellenmeyen mevzuatın uygulanıp uygulanmayacağında yaşanan tereddüt:
Yine Belediye Tahsilat Yönetmeliğinin 12.maddesi ile tahsil müzekkeresi (numune 3
olarak Yönetmelik eki) ve teslimat müzekkeresi (numune 4 olarak) belirlenmesi karşın bu
formlar muhasebe yönetmeliği karşısında uygulama imkanı kalmamıştır. Söz konusu
Yönetmeliğin 12.maddesinde ifade edilen tahsildar irsaliyesi (numune 2 olarak) ise değişen
mevzuat kapsamında kullanılmamaktadır.
Belediye Tahsilat Yönetmeliğinin 20.maddesi gereği “defatir tarifnamesinin tarif ettiği
veçhile bir vezne defteri” düzenlenmesi veya 22.maddesi kapsamında kasanın günlük sayımı
sonucu iki nüsha tutanak ile tadat heyeti tarafından imzalanması da belediyelerimizde
uygulanmamaktadır.
Diğer taraftan yine Belediye Tahsilat Yönetmeliğinin 25.maddesinde “Makbuz aslında
Damga Resmi Kanunu gereğince damga pulu yapıştırılarak kanunun tarifatı ve veçhile iptal
olunur. Pul bedeli mükellefe aittir.” Şeklinde yer alan hüküm mevzuattaki değişmeler
nedeniyle geçerli değildir.
Yukarıdaki örnekleri çoğaltmak mümkünüdür. Bu örnekler uygulayıcıların ne kadar zor
durumda kaldığını göstermekte, kontrol ve denetimin de imkansızlaştığını göstermektedir.
3. Mevzuat Hazırlamayla Yetkilendirilen İdarelerin Bu Görevlerini Hiç Yapmamaları
veya Eksik Yapmaları Sonucu Ortaya Çıkardığı Sorunlar
3.1. Belediye Bütçe Hazırlama Rehberinin Bulunmaması:
Yeni kamu mali yönetim anlayışının en önemli bileşeni, analitik bütçe sınıflandırma
sistemidir. Amaçlanan konsolide edilebilir bir kamu hesabı ise ABS uygulanmalı ve sürekli
geliştirilmelidir.
5018 sayılı Kanun’un 12.maddesi ile bütçe türlerinin tanımlandığını ve 13.maddesinde ise
bütçe ilkelerine yer verilerek, belediyeler dahil kamu idareleri için bütçenin genel
hükümlerinin düzenlendiğini görmekteyiz. Anılan Kanun'un 15. ila 19.maddeleri arasında ise
merkezi yönetim bütçesinin hazırlanmasına ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Bu aşamada
hatırlatmakta fayda görüyoruz; belediyeler genel yönetim kapsamında yer almakta ancak
merkezi yönetim kapsamına girmemektedirler.
Ancak, belediyelerin uygulayacağı bir bütçe mevzuatı yoktur. Mahalli İdareler Bütçe ve
Muhasebe Yönetmeliğinde 11/9/2011 tarih ve 28051 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
değişiklikte, “Bakanlıkça, bütçe uygulamalarını yönlendirmek üzere Maliye Bakanlığının
görüşü alınarak Bütçe Hazırlama Rehberi hazırlanır ve mahalli idare birimlerine duyurulur”
düzenlemesine yer verilmiştir.
2015
yılı
itibariyle
İçişleri
Bakanlığı
tarafından
bu
yönde
bir
düzenleme
yayımlanmamıştır.
3.2. Genel Bütçe Düzenlemelerine Atıf Yapılmasının Ortaya Çıkardığı Sorunlar:
Aşağıda yer alan atıflar belediyelerin mali mevzuat alanında ciddi sorunlar yaşamasına
neden olmaktadır. Bu konularda genel bütçeli idareler için hangi düzenlemelerin yapıldığının
tespiti bile güç olmaktadır. Kaldı ki, genel bütçe için çıkarılan bir düzenlemenin, belediyeler
tarafından eksiksiz uygulanabileceğinin öngörülmesi de hatalıdır. Diğer taraftan, bazı atıflarda
idarelere “uygun olanı” kullanmaları ifade edilmiştir:
3.2.1. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin fonksiyonel sınıflandırma
başlıklı 8.maddesinde; “(8) Kurumlar, Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için belirlenen üç
düzey fonksiyonel kodlardan sadece kendi faaliyetlerine ilişkin kodları kullanırlar.”
denilmektedir. Bu düzenleme ile yerel yönetimlerde standartlaşmanın bozulacağı açıktır.
3.2.2. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin, “101 Alınan Çekler
Hesabının” düzenlendiği 53.maddesinde “(6) Çekle yapılacak tahsilatla ilgili olarak yukarıda
belirtilenler dışında Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için yapılan düzenlemeler uygulanır.”
denilmektedir. Ancak, Maliye Bakanlığı tarafından bu yönde bir mevzuat yayımlanmamıştır.
3.2.3. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin ekonomik sınıflandırma
başlıklı 10.maddesinde; “(4) Kurumlar, Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için belirlenen dört
düzey ekonomik kodlardan sadece ihtiyaç duydukları kodları kullanırlar.” denilmektedir.
3.2.4. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “109 Banka Kredi
Kartlarından Alacaklar Hesabı” başlıklı 73.maddesinde; (2) Banka kredi kartları ile yapılan
tahsilatlara ilişkin olarak Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için belirlenen usul ve esaslara
uyulur.” denilmektedir. Ancak, Maliye Bakanlığı tarafından bu yönde bir mevzuat
yayımlanmamıştır.
3.2.5. Kanıtlayıcı belgelerden faturanın kaybedilmesi durumunda nasıl işlem yapılacağına
ilişkin düzenleme için baktığımız Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde,
“Maliye Bakanlığınca merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen usul ve
esaslara uyulur.” hükmüne rastlamaktayız. Dolayısıyla, yönetmeliğe açık olarak bu durumda
ne yapılacağı yazılmamış, bunun yerine bir başka düzenlemeye atıf yapılmıştır.
4. Yayımlanan Mevzuatın Yerel Yöntemlerde Uygulama İmkanının Olmaması
Aşağıda verilen örnekler, açıklanan nedenlerle belediyeler tarafından uygulanması
mümkün değildir:
4.1. Tahsilat sürecinde kullanılan alındıların basımı ve dağıtımına ilişkin düzenlemelerin
uygulanamaması
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesinin 1.fıkrasının (b)
bendinde “Muhasebe birimlerince yapılacak tahsilat ve veznelere teslim edilen değerler
karşılığında aşağıda belirtilen alındılar kullanılır. Alındının şekli, basımı ve kullanılmasında
Maliye Bakanlığınca genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen esas ve usuller
uygulanır.” denilmektedir. Bu alındıların basımı ve dağıtımı konusunda sözü edilen belirleme,
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünce 27/06/2005 tarih ve 19 numaralı Alındı
Belgesi hakkında Genelgesi ile 27/12/2005 tarih ve 19/2 sayılı yine aynı konulu Genelgesinde
yapılmıştır.
Buna göre “Söz konusu Alındı Belgesinin basımı Genel Müdürlüğümüzce yaptırılacak ve
saymanlıklara dağıtılmak üzere Defterdarlık Muhasebe Müdürlüklerine teslim ettirilecektir.”
denilmek suretiyle alındıların basımı ve dağıtımına ilişkin esaslar belirlenmiştir. Ancak
mahalli idarelerce yukarıdaki hükümler uygulanmamaktadır.
4.2. Belediyelerin bankalar aracılığıyla tahsilat yapamaması
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 72.maddesi gereği yetkisiz tahsilat
yasaklanmıştır. Bu nedenle yetkili kılınmış görevlilerce gelirlerin tahsili söz konusu olacaktır.
Diğer taraftan 6183 sayılı Kanun’un 40.maddesinde ödemenin, alacaklı tahsil dairesinin
salahiyetli ve mesul memurları tarafından verilecek makbuz karşılığı yapılacağı, makbuz
karşılığı yapılmıyan ödemelerle selahiyetli ve mesul memurlardan başkalarına yapılan
ödemelerin amme alacağına mahsup edilemeyeceği ve amme alacaklarının tahsilinde
kullanılan makbuzların şeklinin ilgili amme idarelerince tayin edileceği hüküm altına
alınmıştır.
Amme alacağı olarak tanımlanan belediye vergi, harç ve katılma payı tahsilatlarında
yukarıda yer verilen temel kurallara uyulması oldukça önemlidir.
Vergi, harç ve katılma payı tahsilatında temel kural, borçlunun ikametgahının bulunduğu
yer tahsil dairesine ödenmesidir. Bu şekilde yapılan tahsilatlar belediye veznesine yatırılır
veya tahsildar, icra memuru gibi muhasebe yetkilisi mutemetleri aracılığıyla yapılır.
Ancak, 6183 sayılı Kanun’un 41.maddesinde hususi tahsil şekilleri düzenlenmiş olup,
bunlar arasında yer alan banka aracılığıyla tahsilat, belediye gelirlerinin tahsilatı için de
geçerli olacaktır. Diğer bir ifadeyle, mükellef hesabından aynı bankadaki ilgili vergi dairesi
veya Merkez Bankası hesabına münakale suretiyle veya vergi dairelerinin veya Merkez
Bankasının hesabı bulunan bankalara bu daireler hesabına ödeme suretiyle tahsilat da söz
konusu olabilmektedir.
Uygulamanın nasıl olacağına ilişkin Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin
55.maddesi incelendiğinde banka tarafından yapılan tahsilat sırasında “vergi tahsil alındısı”
düzenlenmesi bu alındıların da “Vergi tahsil alındıları günlük icmal cetveli” ile bir araya
getirilmesi gerekmektedir. Yönetmelik ayrıca bankaca beş nüsha olarak düzenlenen vergi
tahsil alındılarının, yetkililer tarafından imzalanıp onaylandıktan sonra “mükellef” nüshası
parayı teslim edene verilir, “… kurum” yazılı iki ve üçüncü nüshaları vergi tahsil alındıları,
günlük icmal cetveli ekinde en geç tahsilatı takip eden günün sonuna kadar ilgili kuruma
gönderilir, “banka” yazılı dört ve beşinci nüshaları ise bankada kalır.” düzenlemesine yer
vermektedir.
Sorun şu ki anılan Yönetmelik’in aynı maddesinde, “Kurum tarafından bastırılan “vergi
tahsil alındısı” ve “vergi tahsil alındıları günlük icmal cetveli” bankalara yeterli miktarda
verilir.” ifadelerine yer verilmektedir.
Dolayısıyla, bankalar tarafından belediyeye ait amme alacağının tahsilinde fiili bir
imkansızlık bulunmaktadır. Belediye hangi bankaya ne kadar alındı ve icmal cetveli
verecektir?
5. Sonuç
Yeni kamu mali yönetimi oldukça kapsamlı bir reform süreci gerektirmektedir. Merkezi
uyumlaştırmayla görevli kamu idarelerinin bu süreçte sorumlulukları oldukça fazladır. Kanun
düzeyinde gerçekleştirilen yapısal değişimlerin anlaşılabilmesi, uygulaması, yerleşmesi,
sahiplenilmesi isteniliyorsa, diğer alt hukuki normlarla açık, anlaşılır ve uygulanabilir bir
şekilde ortaya konulması şarttır.
Diğer taraftan, mali mevzuat düzenlemelerindeki eksiklikler birçok önemli sorunu da
beraberinde getirmektedir. Bunlardan bazıları aşağıda sayılmıştır:
-
Bir başka mevzuata atıf yapıldığında, (örneğin, genel bütçe için yayımlanan mevzuat
geçerli olacaktır denildiğinde), bu konuda hangi mevzuatın yürürlüğe girdiğini tespit
etmek zorlaşmaktadır. Kaldı ki bazı durumlarda düzenleme bile yapılmamaktadır.
Dolayısıyla düzenleme yapılmadığında, mevzuat boşluğu doğmaktadır.
-
Yine atıf yapıldığında, bütçe farklılıkları nedeniyle uygulanmasında tereddütler
oluşmaktadır. Bu durumda her bir idare farklı çözümler üretmekte ve standartlaşma
bozulmaktadır.
-
Mevzuatı açık olarak belirlenmeyen alanlarda kontrol ve denetim zafiyeti doğmakta,
fiili uygulamalar yerleşmektedir.
-
Yayımlanması gereken bazı mali mevzuatın yayımlanmaması, yeni kamu mali
yönetimin amaçladığı ilkelerin yara almasına neden olmaktadır. Örneğin, bütçe
kodlarının her yerel yönetimin tercihine bırakılması, genel yönetim bütçesinin
konsolide edilmesini imkansız hale getirmekte, bütçe hazırlama rehberinin
yayımlanmaması ise bütçe hazırlık sürecinin yürütülmesinde belirsizliklere neden
olmaktadır.
Yukarıda yer verilen nedenlerle ve çalışmamız kapsamında incelenen hususlar
çerçevesinde yerel yönetimlerin mali mevzuat düzenlemelerinin güncellenmesi, eksiksiz
yeniden gözden geçirilmesi gerekmektedir.
Kaynakça
SEVİMLİ, A. (1999) “Belediye Bütçe ve Muhasebe Sistemi” Sayıştay Dergisi, 35, 38
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği