Son yirmi yıldır iktisatta genel eğilimler ve kavramlardan an

Ekonomik Yaklaşım
Cilt : 4, Sayı : 10, 19,93
PiYASA BAŞARISIZLIGlNDAN KAMU BAŞARlSlZLIGINA :
BÜROKRASİ SORUNU
Ercan
EREN~·
iktisatta genel eğilimler ve kavramlardan an1930-1970 arasında iktisat yazının­
da genel eğilim piyasa başarısızlıklarını göstermek üzerinedir. 1970lerden bu yana ise kamu başarısızlıklan:tnı ele almak ağır basmaktadır. Görünen odur ki piyasa başarısızlıklarını ortadan kaldır­
mak için öneri-len çözümler, o yıllarda özellikle Avusturya Okulu
iktisatcıları L. von Mises ve F. von Hayek tarafından dikkat çekilmesine karşın, bir başka soruna, kamu başarısızlıklarına neden
olmuştur. Kamu başarısızlıkbrı rant kollama, bürokrasi sorunu,
iktisadi etkinliğe önem vermeme, baskı gruplarının hakimiyeti, siyasal konjonktür dalgalarına neden olma, devlet adına bireysel
ekonomik özgürlukleri kısıtlama, stagflasyon, teknolojik gelişmele­
re ve piyas:a göstergelerine yeterli derecede duyarlı olmama gibi
noktalarda kendini göstermektedir.
Son yirmi
yıldır
laşılanlar hızla değişmektedir.
Çalışmamızda özellikle bürokrasi sorununa değineceğiz. Bürokrasi sorununa değinirken diğer tartışı·nalara da kısaca gireceğiz. Ama bunlar, bizi ikinci derecede ilgilendirecektir. Tartışıla­
cak bürokrasi sorunu, geleneksel olarak Max Weber çizgisinde incelenen bürokı-asiden oldukça farklı olacaktır. Son yıllarda öne çı­
kan iktisat okullarından birisi olan Virginia Okulunun bürokı-asi
yaklaşımı, kalkış noktası olacaktır. Bu çerçev·edeki bürokrasi yaklaşımının temeli A. Downs (1957) ve W.A. Ni!skanen'e dayanmaktadır.
Bürokrasi sorununu incelerken bilgi sorununa Downs-Niskanen
çizgisinden biraz daha fazla önem vereceğiz. Kanımızca kamu müdahalesi ve bürokrasinin artmasında, diğer nedenlerden daha çok
(1')
Doç. Dr., Uludağ Üniv., İİBF.
Ercan EREN
60
bilgi sorunu önemlidir. Bu çerçevede Niskanen yanında, O. LangeAvusturya Okulu tartışmalarını ve J. Kornai'yi bilgi"bürokrasi sorunu açısından kısaca ele alacağız.
Kamu Kesi:ıninin Ekonomide Artan Yeri ve
Nedenl~tri
Bütün d'ünyada zaman zaman yükselen karşı eğilimiere karşın
kamu kesiminin ekonomideki yeri düzenli olarak artmıştır. Örneğin piyasa ekonomilerinin gözde ülkelerinden ABD'ne baktığı­
mızda kamu kesimi istihdamının sürekli biçimde arttığını görmekteyiz. Aynı gelişme diğer ülkelerde çok daha fazladır. 1980 yılı temel alındığında (R. Rose, 1990 : 132).
İsveç'de emek gücünün % 38.2'si, İngiltere'de % 31.7'si, Almanya'da % 25.8'i, İtalya'da % 24.3'ü, ABD'de % 18.8'i kamu kesiminde istihdam edilmektedir. Benzer oranlar kamu harcaınaları/gayri
safi milli hasıla açısından da geçerlidir. Kamu harcaamları/GSMH
ABD' de K~nu Kesimi İstilhdamı (Askıed Kesim Dahm
Yıllar
Emek Gücünün Yüzdesi Olarak
Kamu Kesimi İstihdamı
1920
6.3
1900
4~1
1910
4.9
1930
7.8
1~0
83
1950
12.3
1960
15.7
1965
16.8
Kaynak :
A. Downs, 1H67: 254.
oranı. düzenli olarak artmaktadır. Eğilim bütün azaltma tedbirlerine karşın 1980 sonrasında da devam etmiştir. 1965-1983 arası
kamu harcaınaları artış oranı OECD ülkeleri ortalamasında % 11.1
dilr. 1965'de % 30.6 olan kamu harcaınaları/GSMH oranı 1983'de
% 41.7 olmuştur. (B. Rober, 1987: 45).
Ekonomik
Yı:tklaşım
Kamu
61
Harcamaları/GSMH Oranı
%
1955. 1957
%
1974- 1976
ABD
25.9
35.1
Kanada
25.2
39.4
Fransa
33.5
41.6
Almanya
36.2
44.0
28.5
41.4
OECD
Kaynak :
Ortalaması
P. Whiteley, 1986 : 37.
Kamu harcamalarının toplam ve yüzde olarak artışı yanında,
özellikle dikkat çeken bir nokta bileşimindeki değişmedir. Kamu
harcamaları içinde transfer, eğitim, sağlık, işsizlikle ilgili harcamaların daha hızlı arttığı görülmektedir. (G. Peters, 1978: 17;
P. Whitely, 1986: 37; R. Rose, 1990: 136). Sonuç sosyal devlet anlayışıyla uyum içindedir.
Tahmin edileceği gibi süreç içinde vergilerin GSMH'ye oranı
sürekli olarak artmıştır. Örneğin OECD ülkeleri ortalamasında vergiler/GSMH oranı% 37'dir. Bu oran İsveç ve Norveç'de %SO civarındadır. Kısaca 1900'lerin başından bu yana her yönüyle, istihdam, harcamalar, vergiler açısından kamu kesimi sürekli büyümüştür. iktidarda sağ veya sol hükümetlerin olması gelişmeyi değiştirmemiştir (R. Rose, 1990: 142).
Süreç içinde devletin ekonomideki yeri neden artmıştır? Nedenleri altı başlık altında toplaya:biliriz : a) Talep sorunu; Keynes'de yatırım fonksiyonu ve efektif talep (eş güdüm sorunu), b)
ölçek ekonomileri, c) piyasa başarısızlıkları, d) eşitlik sorunu, e)
kamu malları, kamu terdlhleri ve bireysel tercihler sorunu, f) tekelcilik. Bu nedenlere genel anlamda sol düşüncenin özel mülkiyete karşı çrkması bağlamında kamu mülkiyeti ve devlet müdahalesini savunmasını ekleyebiliriz. Çalışmamızda sol düşüncenin tavrı­
nı tartışmayacağız. (Bu konuda bkz. E. Eren, 1991). Altı neden
arasında tekelcilik, piyasa başarısızlıkları, kamusal mallar, ölçek
ekonomileri liberal iktisat içinde de ele alınan konulardır. Kamu düzenlemeleri olmadığı takdirde, rekabetin teeklcilik yaratabileceği
genellikle kabul edilmiştir. Bunun için tekelciliği önleyici, piyasaya
Ercan EREN
62
girişi
garanti altına alan çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Bu ti_i.r
düzenlemelere liberal iktisatçılar çok fazla tepki göstermemişler­
dir. Ölçek ekonomilerinin varlığı, büyüyen ölçek durumunda marjinal maliyetierin düşmesiyle ilgilidir. Bu, doğal te~el durumumi
da içerir. Ölçek ekonomileri ve tekelcilik, doğal tekellerin kamu
yönetimi ve/veya denetimi altında olmasını genellikle kabule yöneltmiştir. Piyasa başarısızlıkları, özellikle son yıllarda çevre sorunları ile gündeme gelen eksi dışsal faydalada ilgilidir. Dışsallık­
lar sorunu kamunun bir diğer müdahale nedeni olmuştur. Bir diğer sorun kamusal mallar özel mallar ayrımından kaynaklanmaktadır. Kamusal mallar faydası bölünemez mallardır. Kamusal malların özelliklerinden hareketle bu malların kamu kesimince üretilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Ele alınan dört sorun içinde
dışsal fayda ve kamusal mallar ayrımında fayda sorunu yanında,
bilgi sorunu ayrı bir önem arzetmektedir. Bireylerin dışsal fayda
konusunda eksik bilgiye sahip olduğu ve kamusal mallarda kamunun (devletin, kamu bürokrasisinin) kamu ve bireysel tercihleri
bilebileceği (fazla bilgi) savıyla, kamu müdahalesinin gerekliliği
savunulmuştur. Müdahale; sorunları çözecektir.
Talep ve eşitlik sorunu bütünüyle liberal iktisadın çizgisi dı­
Talep sorunu J. M. Keynes, eşitlik sarıunu genel anlamda
sol düşünce tarafından öne çıkartılmıştır. Bu iki sorun 1950-1970
arasında çakıştığı için biribirine karıştırılmıştır. Gerçekte farklı­
şındadır.
dırlar.
Talep sorunu Keynes'de öne çıkmaktadır. Bu açıdan Keynesci
bir diğer adı talep ekonomisidir. Keynes'de talep sorununu tüketim, para talebi ve yatırım fonksiyonu çerçevesinde inceleyebiliriz. Keynes'de marjinal tüketim eğilimi birden küçüktür ve süreç içinde azalma eğilimi göstermektedir. Bu kamu müdahalesi olmadığı taktirde, ekonominin talep sorunuyla karşı karşıya
kalacağı anlamına gelir. Keynes'de para talebi ve yatırım fonksiyonu, bilgi sorununun her yönüyle öne çıktığı konulardır. P~ara talebi fonksiyonunda, spekülasyon güdüsü ve faiz oranı arasında negatif, fakat istikrarsız bır ilişki kurulur. Çünkü faiz oranı bireyden bi reye değişen beklentisel bir orandır. Belirsizlik ortamında
ve eksik bilgi içinde belirlenir. Benzer durum yatırım fonksiyonu
için de geçerlidir. Yatırımlar sermayenin marjinal etkenliği ve faiz
oranı tarafından belirlenir. Sermayenin marjinal etkenliği, yatırım­
dan beklenen geliri arz fiyatına eşitleyen bir oran olarak beklentisel bir orandır, hesaplanamaz. Yatırımcının düşüncesindedir. Süreç
içinde yatırımcının düşüncesi, bilgisindeki değişmelere (ki eksik
iktisadın
1
Ekonomik
63
Yaklaşım
bi1gidir)bağlı
olarak sürekli değişir. Dolayısıyla o anki eksik bilgi
düzeyine bağlı olarak aldığı bir karar, başka bir an «hatalı» ol,ahilir. Ama o anki kararı, o anki eksik bilgi düzeyi açısından doğ­
rudur. Yani sınırsız rasyonellik değil «irrasyonellik» (doğal rasyonellik) söz konusudur. Sermayenin marjinal dkenliği yanında, faiz
oranı da beklentisel bir orandır. Ayrıca yatırım ve tasarruf edenlerin farklı kimseler olması, kararlarda uyumsuzluklara neden olabilmektedir (Eşgüdüm sorunu). Bu süreçte piyasa mekanizması,
iktisadi ajanlar arasında eşgüdümü sağlamakta baş'arısız olabilir.
Onun için yatırım fonksiyonuna müdahale gerekebilir. Otonom yatırım, kamu harcaması kavramı bu çerçevede geliştirilmiştir. Eorun
daha fazla bilgiye salüp oima ile birleştirilerek ekonomik istikrar-büyüme için müdahale bağlamında çözümlenıneye çalışılmış­
tır.
Bir diğer ekonomiye müdahale nedeni eşitlik sorunudur. Eşit­
lik sorunu piyasa ekonomilerinin özgürlüğe önem vermekle birlikte, 1şsizlik, açlık, iş güvencesi, eğitim, sağlık ve emeklilik gibi
sorunlara önem vermemesi, oluruna bırakması nedeniyle gündeme gelmiştir. Kamu müdahalesinin en önemli nedenini eşitlik sorunu oluşturmuştur. Kamu harcamaları içinde sosyal harcamalar
başlığı altında toplayabileceğimiz eğitim, sağlık ve sosyal güvenlik harcamalarının gittikçe artan yeri bunun açık bir göstergesidir.
Kamu Başarısızlığın.aı
Doğru
Piyasa başarısızlıkları karşısında kamu müdahalesi, devletin
ve dolaylı yer almasına neden olmuştur. Bu, iktisat politikaları çerçevesinde yön verme ve yönlendirme, bizzat girişimci
olarak yer alma ve yasal düzenlemelerle kural koyma biçimindedir. Ayrıca özel kesim-kamu kesimi arasında çeşitli ilişkiler ortaya çıkmıştır. (D. Coombes, 1982; W. Grants, 1987).
doğrudan
İktisat politikaları çerçevesinde müdahalede devletin ne yapacağını
söyleyerek yol göstermesi söz konusudur. Böylece eksik
bilgi sorunu, özel kesim için belirsizliği azaltmak yoluyla aşılmak
istenmiştir. Belirsizliğin azalması iktisadi istikrarı sağlayacağı (Keynesci amaç) gibi, eğer sosyal politikalarla destekleniyorsa eşitliği
(sol düşüncenin amacı) arttırabilecekti. İktisat politikası önerilirken bunların insana yönelik başka sorunlar doğurmayacağı düşü­
nülmüştür. Örneğin mülkiyet halkkına yönelik sınırlamalar doğu­
rabileceği, bireysel özgürlüklere sınırlama getirilebileceği, (özel-
64
Ercan EREN
likle girişim hakkı), belli sektörlerin teşvikinin kamunun istediği
kaynak dağılımından öte rant yaratabileceği, bürokrasinin kendi
bildiğini okuyabileceği gibi sorunlara fazla değinil!llemiştir. Aynca yol gösterici planlama ile iktisat politikaları birleştirilerek,
planemın tam blgisinin (daha fazla bilgi) sağlayacağı avantajla,
iktisat politikalannın fazla sorun çıkmaksızın iktisadi istikrarı sağ­
layacağı varsayılmıştır.
Devletin doğrudan girişimci olarak yer alması, genellikle kar
gütmeyen kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin üretiminden öte, özellikle kalkınma sorunu olan ülkelerde özel malların (Türkiye'de KİT'ler) üretimini içerir. Bu anlayışta kamunun
piyasadaki belirsizliklere karşı daha az duyarlı olacağı, dolayısıyla
ekonomitk istikmnn sağlanmasına katkıda bulunulacağı düşüncesi
egemendir. Fakat kamu girişimciliği o zaman görülmeyen bir tehlikeyi beraberinde getirmiştir. Piyasadaki gelişmelere daha az duyarlı olma (özellikle yatırım ve para talebi fonksiyonu çerçevesinde düşünüimelidir). Kornai'yi incelerken değineceğ·imiz gibi yumu'şak bütçe sınırlaması, gelişmelere karşı esnek olmama gibi sorunlara kaynaklık ederek istikrarsızlığa neden olmuştur.
amacı
Ayrı bir çalışma konusu olabilecek bu gelişmeler bağlamında
ekonomide devletin artan yeri, kendi kendini besleyen bir süreç
yaratmıştır. Öyleki devletin ekonomideki yerini azaltmaya yönelik
politikalar, arttırıcı sonuçlar doğurmuştur. Bugün gelinen noktadan devletin günümüz ekonomilerinde artan yerinin nedenlerini
uzun ve kısa dönem açısından ele ,alabiliriz. Uzun dönemde, a) rekabeti koruma gibi nedenlerle her zaman müdahale olacaktır. b)
politika-demokrasi ilişkileri müdahaleyi arttırıcı etkide bulunacaktır. (Tartışmalar için bkz. A. Pourıgemmi, 1992: 365-377; Z. Sattar, 1993 : 27-49), c) Kurumsal nedenler etkili olacaktır. Kurumsal
nedenler içinde özellikle ekonomide kamunun büyümesiyle daha
da büyüyen bürokrasinin durumunu koruma ve geliştirme isteği,
kamunun ekonomide yerini arttırıcı etkide bulunacaktır. Kısa dönemde, özellikle son yıllarda tekrar üzerinde durulan neden seçim
siyaset konjonktür dalgaları temelli yaklaşımdır. Hükümetler seçim dönemlerinde Popülaritesini arttırmak için ekonomide daha
fazla yer almakta, ona müdahale etmektedirler.
Ekonomide devletin büyümesi, genellikle stagf1asyon başlığı
toplanan ekonomik bunalım gerçeği, piyasa başarısızlıklan
yerine kamu başarısızlıklarında dikkat çekilmesine neden olmuş­
tur. Kamu başarısızlıklarında özellikle dikkat çekenler şunlardır:
Eşitlik sorunu çerçevesinde müdahale üretkenlik ve ücret arasın-
:altında
Ekonomilc
Yaklaşım
65
ise eşit ücret yaklaşımı, üretkenliği
etmekte, çalışmayanı (tembeli) veya daha az iş yapanı ödüllendirmekte, çalışanı cezalandırmaktadır. Tembelliğe prim vererek
üretken toplum yerine rant veya transfer toplumu yaratılmasına
neden olmaktadır.
daki
ilişkiyi bozmaktadır. Eşit
gözardı
Kamu müdahalesinin bir diğer sonucu, kaynak dağılmasında
bireylerin te:rcihleri yerine yönetenlerin (siyasi iktidar, bürokrat)
tercihlerinin öne çıkması sonucunda «yanlış» kaynak dağılımına
neden olması, iktisadi etkinliği az,altmasıdır. Ayrıca, bireylerin terciılıleri yerine bürokratların tercihlerinin öne çıkması demokrasi
ile bağdaşmaz. Eksik bilgi, ekonomiye müdaha,lenin gerekçesi olamaz. Bürokratların, yöneetnlerin neye göre daha fazla bilgiye sahip olduklan tartışmalıdır. Bilgi, soruna yaklaşıma bağlı olarak
değişir. İdarecilerin tek tek bireylerin tercihlerini bilmelerine olanak yoktur. Ayrıca tercihler sürekli değişmektedir. Hiç kimsenin
bilgisi, diğeriyle aynı değildk, farklıdır. İdarecilerin uzmanlığı, bireylerin ilgilerinin toplamına eşit bilgiye sahip olacaklan anlamına
gelmez. Ayrıca kamunun daıha f.azla bilgiye sahip oldukları iddiasıyla ekonomiye müdahalesinin önemli gerekçelerinden biri olan
riskin azaltılması beklentisi, istenen sonuçları doğurmayabilir. Çünkü riskin azaltılması amacıyla müdahale, Schumpeter anlamında
«yaratıcı yıktcılığı» azaltarak, her anlamda ekonomik gelişme ve
dinarnizınİ yavaşlatmaktadır.
Bir
diğer
kamu müdahale nedeni olan tekekilik, kamu tekelKamu tekelciliği, özel kesim tekelciliğinden
da:lı:a sakıncalı sonuçlar doğurmaktadır. Kamu tekelciliği, piyasadaki geliışınelere duyarsızlığı arttırmak bir yana, fiili ve potansiyel rekabetin yokluğu nedeniyle ekonomik gelişmelerin ve özellikle teknolojik yeniliklerin uygulamaay geçmemesine neden oinıak­
tadır. Özl kesim ise, piyasaya giriş serbestisi nedeniyle, potansiyel
rekabeti hissederek, her türlü gelişmeye daha duyarlıdır. Araştırma
geliştirmeye daha çok önem vermektedir. Ekonomik gelişme açı­
sından kamu teeklinin avantajları, uzun dönemde dezavantaja dönüşmektedir. Kamu kesiminin piyasadaki gelişmelere daha duyarsız olması «avantajı>>, gerçekte gelişmelere hemen, anında tepki
gösterilememesi, gerektiğinde tedbir alınmaması nedeniyle, izleyen
sürçte sorunların daha da büyümesine neden olmaktadır.
ciliği yaratmaktadır.
Piyasa ekonomilerinin en çok eleştirilen noktalarından biri
olan eski dışsalıkların varlığı nedeniyle, kamunun müdahale etmesi gerektiği anlayışı da 'kamu başarısızlıklarının bir sonucu ola-
66
Ercan EREN
rak eskisi kadar taraftar bulmamaktadır. Özellikle çevre sorunlaeski Doğu Bloku ülkelerinde daha fazla yaşanınası gerekçe
gösterilerek, piyasa ekonomilerinin eksi dışsallıklar sorununa daha
çok duyarlı oldukları iddia edilmektedir.
rının
Bütün tartışılanlardan hareketle öne çıkan sorun, bürokrasi
sorunudur. Bürakrasi sorunu, geleneksel idari fonksiyonlada birleşerek ekonomide devletin artan rolüyle bürokrasinin daha etkili
politik kurum olmasından ve etkisinin sürekli yükselmesinden ötürü ortaya çıkmaktadır. Etkili politik kurum olarak bürokrasi, baskı grupları ile düzenleme, yeniden düzenleme ve bölüşüm ilişkisi
içine girmektedir.
Bürokrasinin artan rolünün sonuçları; piyasa başarısızlığı kamüdahalesi - kamu ekonomisinin büyümesi - bürokrasi - tembellik - bireysel tercihlere duyarsızlık - mülkiyet hakları - rant kollama çerçevesinde inceleenbilir. Bu bağlamda bürokrasi, bürokrasinin bürohasiyi büyütmesi (kendi kendini besleme), hiyerarşi, etkin ve esnek olamama sonuçlarıyla tartışılmalıdır. Ayrıca bürokratın uzman bi1gisinin, onun güç ve etkisini daha da arttırması,
özellikle demokrasi sorunu açısından tekrar düşünülmelidir.
miı
Bürokrasinin art·an rolü ve ekonomideki bürokrasiye getirilen
özellikle liberal iktisatçılar tarafından öne çıkartılmış­
tır. (A. Przeworski, 1992: 45-59; R. A. Dahi, 1992: 82-890. Bu bağ­
lamda iktisatta öne çıkan üç okul a) Chicago Okulu, b) Avusturya
Okulu ve c) Virginia Okulu (siyaset iktisadi) dir. Günümüzdeki tartışmalarda özellikle Virginia Okulu dikkat çekmektedir. İktisat
okulları dışında tartışmadaki önemli isimler A. Rand, R. Nozick
ve M. Rothbard (P. Wynarczck, 1987: 78)dir. İktisattaki ayrımlar
dışında liberalizmin günümüzde kendi içindeki ayrımları bürokrasi
sorunu açısından da önemlidir. Buna göre üç liberal görüşten söz
edebiliriz; a) anorcho-kapitalizm, (her türlü devlet müdahalesine
karşılar. M. Rothbard ve D. Friedman), b) minimal devlet (R. Nozick), c) objektivizm (A. Rand). Bütün liberal düşüncenin ortak
noktası devlet müdahalesine şüpheyle yaklaşmadır. Örneğin Hayek-M. Friedman örneğinde, devlet müdahalesi toplam refahı azaltır. (N. Barr. 1987 : 43).
eleştiriler
Son ikisi özellikle li:berallerce savunulan bürokrasiyi azaltıcı
üç reform önerisinden söz edebiliriz; a) İçsel reform. Bürolar ara.sında rekabet ve ödüllendirme, b) piyasa seçeneği ve c) politik
ve anayasal reform (denk bütçenin anayasal zorunluluk olarak öngörülmesi gibi).
Ekonomik
Yaklaşım
67
Kısaca, kamu başarısızlıklarına verilen önem bürokrasi sorunun öne çıkmasına neden olmuştur. Bürokrasi sorununda özellikle
dikkat çeken okul Virginia Okuludur. Piyasa başarısızlığı iktisatçıları ve politikacıları özel malların kamu kesimince üretilebileceği sonucuna götürürken, kamu başarısızlığı ve bürokrasi sorunu,
kamu mal ve hizmetlerinin bile özel kesimce yerine getirilebileceği görüşlerine neden olmaktadır. Bu noktaya sonuç bölümünde tekrar döneceğiz.
Bürokıiasi N~ir?
Şimdiye kadar bürokrasiden söz ettik, fakat onu ayrıca incelemedik. Bürokrasi denildiğinde her şeyden önce kamu bürokrasisini anladığımızı belirtmeliyiz. Özellikle, özel kesimdeki büyük firmalarda ortaya çıkan bürokrasiyi, piyasa başarısızlığı içinde ele
ıalınması gerektiği düşüncesiyle ayrıca incelemeyeceğiz.
Bürokrasinin yazma girmesinde M. Weber'in özel bir yeri vardır. (R. Bendix, 1986; M. A1brow, 1970). Geleneksel olarak bürokrasi sorunu Weber'in bakışı yönünde ideal tip bağlamında incelenir.
Weber'in ele aldığı bürokrasi, devletin geleneksel görevleri olarak
görülen, kar amacı gütmeyen kurumlarla ilgilidir. Adalet, savunma, güvenlik gibi. Bu çe:rıçevede bürokrasi iş bölümü, otoritenin yapısı ve dayanağı, her görevlinin konumu ve rolü, kurallar bağla­
mında ele alınır. Weber'de bürokrasi akılcılık temelinde incelenir.
Bilgiye dayalıdır.
Weber'de değinilen iş bölümü, akılcılığa, kurallara dayalı bürokrasi anlayışı yakın döneme kadar egemen görüş olagetmiştir.
Bizim açımızdan farklı anlayış ilk defa L. von Mises tarafından
ileri sürülmüştür. Mises sonrasında asıl katkı A. Downs (1957; 1967)
ve W. A. Niskanen'e aittir. Downs ve özellikle Niskanen'in yaklaşımı geleneksel bakışlardan oldukça farklıdır. Downs ve Niskanen'de bürokrat, herhangi bir iktisadi ajan gibi kendi faydasını (çıka­
rını) maksimize etmek isteyen bir kişi (kurum) olarak alınır. Bu
Weber'den Kamu Tercihi Analizine g1den süreç içinde bürokrasi
anlayışındaki değişikliği yansıtmaktadır.
Weber türü bürokrasi bakışında etkin, akılcı ve yetenekli bürokrasi anlayışı vardır. (A. Breton veR. Wintrobe, 1986: 34). Bu
anlayış bürokrasinin istenilen çıktıyı (kamu mal ve hizmeti) en az
maliyetle üreteceği sonucunu getirir. Aynı şekilde bürokrasinin birim maliyetler üzerinde tam bi1g~ye sa1hip olduğu varsayılır. (B.
Spencer, 1980: 228). Ayrıca bürokrat yansızdır, politik amaç gütmez.
68
Ercan EREN
W eber' deki b ürokrasi anlayışı Lange-Avusturya Okulu tartış­
incelerken değineceğimiz gibi çok farklıdır. Mises olaya
farklı çizgiden ve ekonomik açıdan bakmaktadır. Mises, soruna geleneksel devlet hizmetleri ve kamunun ekonomiye müdahalesi sonucu ortaya çıkan bürok:msi olmak üzere iki açıdan yaklaşır. Birincisi katlanılmak zorunda kalınan bir yüktür, ama ikincisine şid­
detle karşı çıkar. Birincisi bağlamında bürohasiyi şöyle tanımla­
maktadır: «Bürokrasi,, devlet tasavvurlarını tatbik mevkiine koyan
bir vasıtadır.» (L. von Mises, 1947: 23). Aynı çerçevede «bürokrasi,
neticesi piyasa fiatı ile ölçülebilecek mahiyet taşımayan idari hizmetleri görmek üzere başvurulan usuldür». (L. von Mises, 1947:
43). Ekonomide devletin artan yeri bağlamında ise, «bürokrasinin
iktisadi hayatta kök tutması, devlet müdahalesinin bir neticesidir.
Bürokrasi, cemiyetin iktisadi bünyesinde k:ir mefhumunun oynadı­
ğı tahdit maksadıyla başvurulan hükümet tedbirlerinin mahsulüdür». (L. von Mises, 1947: 18). İkinci bağlamda bürohasiye Mises,
çok sert eleştiriler getirmektedir. Ona göre « ... bürokrasi sınıfı,
molozu çok bir kütle teşkil etmektedir». (L. von Mises, 1947: SO).
Ayrıca «Bürokrat, memlekete kazandırdığından fazlasını devlet hazinesinden almak temayülündedir». (L. von Mises, 1947: 68). Devamla, «bürokrat, bir seçmen sıfatıyla, bütçe muvazenesinden ziyade maaş zammı ile ilgilenir. Onun bütün dikkati, bordro kağıdı üzerine toplanmıştır». (L. von Mises, 1947: 68).
masını
Mises'de daha çok olumsuz olarak değerlendirilen bürokrasi;
Parkinson, Tullock, Mique ve Belanger, Niskanen çizgisinde de benzer biçimde değerlendirilmektedir. Bunlarda yavaş ilerleyen, yetkilerin az sayıda elde toplandığı, çatışan direktiflerin olduğu bürokrasi vardır. Niskanen çizgisi herkesin (politikacı, seçmen, baskı grupları, bürokrat kendi çıkarını maksimize etmeye çalıştığı
siyaset iktisa:dında (kamu tercihi analizi) ifadesini bulmuş ve geliş­
tirilmiştir (P. Dunleavy, 1991 3-4).
Mises, Downs, Niskanen çizgisinde bürohasiye olumsuz bakı­
şın dağınasına neden olan etmenlerden bir tanesi, değişime fazla
duyarlı olmamasıdır. Mises'e göre «bürokrat değişime açık değil­
dir, rahatı kaçar.» Aynı şekilde bürolar büyüdükçe değişmeye karşı direnç artar. Bürolar eskidikçe esnekliği azalır (A. Downs, 1967:
' 18, 19).
Kısaca,
bürokrasi sorununa Mises, Downs, Niskanen
çizgısın­
yaklaştığımızcia Weber'den oldukça farklı sonuçlar ortaya çık­
maktadır. Bu çerçevede ilk önce kısaca O. Lange-Avusturya Okulu
de
Ekonomik
Yaklaşım
tartışmalarını,
69
sonra J. Kornai ve W.A. Niskanen'i incelemek isti-
yoruz.
O. Lange ·Avusturya Okulu
Ta:rtışm~sı,
ve Bürokrasi
Bürokrasi sorununa değişik açıdan yaklaşan bir görüşü O. Lange-Avusturya Okulu tartışmalarında yakalamak olanaklıdır. İlk önce Lange'in görüşlerini bürokrasi sorununu öne çıkartarak tartış­
mak istiyoruz. (Tartışmanın diğer yönleri için bkz. E. Eren, 1991 :
22-63). Lange sosyalizm için gerçek tehlikenin ekonomik yaşamın
bürokratikleşmesi (J. Perky, 1991 : 232) olduğundan hareketle tam
rekabet kurallarının işlediği, demokratik kontrolün gerçekleştiği
bir sosyalizm önermektedir. Lange'ye göre kapitalizmde büyük firma, tekelcilik bürokratikleşmeye neden olmaktadır. Lange için büroratikleşme kırtasiyecilik ve yeniliğe açık olmamak anlamına gelmektedir.
Lange, emek ve tüketim mallarında gerçek piyasanın (piyasa
üretim ve sermaye mallarında ise muhasebe
fiyatlarının işlediği bir model önermektedir. Tüketim mallarında
piyasanın gerekliliği, tüketici tercihlerinin üretime yansıması içindir. Aksi takdirde bürokrasinin tercihleri belirleyici olacaktır. Üretm mallarında fiyatlar, marjinal faaliyetler (MC) = fiyatlar (P)
olacak şekilde merkezi planlama kurulunca belirlenir. Merkezi
planlama kurulu, arz ve talepteki değişmelere bağlı olarak zaman
zaman fiyatları ayarlar. Burada Lange, merkezi planlama kuruluna
teknik bir görev vermektedir. Merkezi Planlama Kurulu, daha fazla
bilgiye sahip olması nedeniyle, arz ve talepteki değişmeleri yansı­
tan değişmeleri sorun çıkmaksızın yerine getirecektir. Ayarlamanın
geçikmesi ve amnda tepki olmaması durumunda, merkezi planlamakurulunun Lange'nin beklediğinin tersine bürokrasinin ortaya
çıkmasına neden olacağına kuşku yoktur. Kırtasiyecilik ve yeniliğe
açık olarnama ortaya çıkabilir.
fiyatlarının) olduğu,
Lange'nin modelinde bir diğer önemli ayrım idareci ile ilgilidir. Modelde fabrikanın cari işlerini yürütmek üzeer firma, endüstri düzeyinde karar veren endüstri idarecisi vardır. Lange, endüstri idarecisi kavramını Avusturya Okulu ve Schumpeter'deıki girişimciye benzer anlamda kullanmaktadır. Ek olarak endüstri idarecisi bazı avantajlara sahiptir. Endüstri idarecisi endüstri düzeyinde karar verdiğinden daha fazla bilgiye sahiptir ve ekonomideki eksi dışsallıkları azaltabilir. Çünkü endüstri düzeyinde neyin neyi etkileyeceğini bilir. Kanımızca Lange'de firma ve özellikle en-
70
Ercan EREN
düstri idarecisi MM = P kuralına göre karar veren, siyasi otoriteden bağımsız teknik elemana indirgenmektedir. Siyasi otoritenin
etkisi bir yana, MM Z = P kuralının ulusal ve uluslararası ekonomideki gelişmeler, piyasadaki tercih yapısının değişmesi gibi durumları tespitte geçİkınelere neden olabileceği hemen dikkati çekmektedir.
Lange'nin dikkat çekmek istediği bir diğer nokta, endüstri ida.recisinin yatırım kararlarını endüstri düzeyinde vereceği için yeniliklere açık olacağıdır. Kapitalizmde firma yatırımları arnortize
etmeden yeni teknikler uygulamaz. Lange'in bu tespiti kapitalizm_-de firmaların yeni teknikleri uygulamadaki hızı, esnekliği ve dinamizmi açısından doğrulanmamış görünmektedir. Ayrıca Lange'nin değindiıği bir nokta da pek doğru çıkmamıştır. Lange, tekelcilik
olgusu nedeniyle, kapitalizmde dinarnizınİn azalacağı, teknik yeniliklerin fazla uygulama alanı bulamayacağı düşüncesindedir. Önerdi:ği sosyalizm tipinde irse, MM = P kuralının işlemesinin katkısıyla,
tam rekabet piyasasının avantajları sosyal yönlerini içerecek biçimde hayat bulacaktır. Görünen odur ki aksak rekabet koşulları
ve tekelcilik olgusu doğru olmakla birlikte, potansiyel rekabet ve
uluslararası rekabet nedeniyle kapitalizmde teknik yenilikler daha
fazla uygulama olanağı bulmuştur. Ayrıca, aynı nedenler piyasadaki gelişmelere duyarlılığı arttırmıştır.
Konunun bir başka cephesi Avusturya Okuludur. (E. Eren,
1991; W. Keizer, 1989: 63-83). Avusturya Okulu, iktisatçılarına göre
Lange'deki idareciler beklenti, belirsizlik ve spekülasyonu içermemesi, ri<ski göze alamaması, özel mülkiyetİn yokluğu, siyasi iktidardan bağımsız olarnama gibi nedenlerle bürokratik davranış içinde
olacaktır.
Avusturya Okulu geleneksel devlet hizmetleri bir yana, ekonomide devlet müdahalesinin artmasının bürokrasiyi arttıracağı görüşündedir. Bürokratik devlet, kişi haklarına sınırlama getirmenin
•ötesinde, değişime açık olmaması, riski göze alamaması nedeniyle
'ekonomik gelişmeyi yavaşlatacaktır.
Avusturya Okulu iktisatçılarına göre, bürokraside başarı ve
ölçülemez. Mis es' e göre «bürokrasi, hizmetlerin «ikti•sadi hesaba» göre kıymetlendirilemediği bir idare sistemidir».
{L. von Mises, 1947: 44). Çünkü kamu kurumları, piyasa etkilerine
göre işleyemez. Devlet işlerinin görülmesinde kar ve zarar kavramları ·rol oynamaz. Kısaca Avusturya Okulu açısından geleneksel
devlet hizmetleri için bürokrasi kaçınılmazdır. Ekonomide devlet
başarısızlık
Ekonomik
Yaklaşım
müdahalesi ise iktisadi hesaplamanın olanaksız olması nedeniyle, ek
bürokrasi yaratmaktadır. Bu bürokrasi klasik bürokrasinin işlev­
lerini yerine getirmekten öteye gitmemektedir.
J. Kornai' de Bürokrasi Sorunu
Ekonomik açıdan bürokrasinin ele alınmasında Kornai önemli bir yer tutmaktadır. Kornai, 1970'li ve 1980'li yıllardaki yapıtla­
rında piyasaya, fiyatlara duyarlı bir sosyalizmde ekonominin kaynak sınırlamasına neden olmaksızın ·çalışabiieceği düşüncesinde­
ditr. Son dönem yapıtlarında (J. Kornai, 1990a; 1990b : 131-147)
ise çok şüphelidir. Özellikle Kornai (1990b)'de bürokrasi sorunu
nedeniyle önerdiği modelin iyi çalışamayacağını belirtmektedir. Virginia Okuluna atıfta bulunarak kendini onlara yakın hissettiğini
ifade etmektedir.
Bu bölümde Kornai'nin yaklaşımını, yine Kornai'de ele alınan
üretici firma açısından kısaca incelemek isüyoruz. (Ayrıntı için
bkz. E. Eren, 1991 : 64-84). Kornai, bütçe sınırlaması altında işle­
yen üretici bir firmayı temel almaktadır. Bütçe sınırlaması; giderlerin gelirleri aşamaması durumunu ifade etmektedir. Aşamama
durumu sert, aşabilme durumu ise yumuşak bütçe sınırlamasını göstermektedir. Kornai'ye göre önemli olan ex ante davranışsal tavırdır. Dönem başmda gelir ve giderlerini hesaplayıp aşamayaca­
ğı şeklinde hareket etme sert, «nasıl olsa açığı şu veya bu biıçimde
kapatırım» veya «kapatırlar» şeklinde hareket, yumuşak bütçe sı­
nırlamasını ifade eder. Yumuşak bütçe sınırlamasında iflas söz
konusu değildir. Devletin koruyuculuğu, babalığı vardır. Bu yumuşaklıklar, a) vergiler; istisnalar, ödeme kolaylıkları, af, b) yardım·
lar, c) krediler; ucuz kredi bulabilme, kredi ödemelerinde kolaylık, borçların affı, vd ... ) büyümenin devlet yardımı ve yumuşak
kredilerle karşılanması, e) fiyatların piyasa fiyatları yerine maliyet + kar yoluyla hesaplanması (maliyete dikkat edilmemesi),
f) riskin ortadan kalkması (iflasın olmaması), g) fiyatlara uyum
yerine fiyatların ayarlanması yoluyla kendini gösterir.
Kornai, yumuşak bütçe sınırlamasının kapitalist ülkelerde de,
özellikle kamu kesiminde yaygın olduğu görüşündedir. Önerdiği
çözüm, fiyatların piyasa koşulları tarafından belirlendiği, firmalara müdahale edilmediği, firma yöneticilerinin siyasi otoriteden
!bağımsız olduğu modeldir. Aksi çözüm bürohasiyi arttırır, kaynak
sınırlamasını (kıtlık sorununu) daha büyük boyutlara getirir.
Ercan EiREN
72
Kornai, girişte belirttiığimiz gibi, Virginia Okulu anlamında bürokrasi sorunu nedeniyle, son dönem yapıtlarında önerdiği modelin çalışabiieceği konusunda şüphelere sahiptil Yani firma yöneticilerinin bürdkrata dönüşmesi olasılığı fazladır. Firma yönetiıcilerinin bürokrata dönüşmesi, kendi çıkarlarını maksimize edici
'biçimde davranmalan yolunu açarak, yumuşak bütçe sınırlama­
sının bir başka kanaldan da hayat bulmasına olanak sağlayacak­
tır.
Si~et iktis:adi ve Bürok~asi Sorunu
Son yıllarda bürokrasi sorununu en çok tartışan iktisat, siyaset iktisadi (economics of politics)dir. Siyaset iktisadi; Virginia
Okulu, Kamu Tercihi Analizi ve Anayasal İktisat olarak da bilinir.
Siyaset iktisadi siyaset bilimi, hukuk ve sosyolojiyi içerir. Siyaset iktisadında J. Buchanan ve G. Tullock öncü isimlerdir. Siyaset iktisadında seçmen rasyonelliği, politikacı rasyonelliği, ekonomik rasyonellik, baskı grupları rasyonelliği, bürokrat rasyonell:üği veri olarak kabul edilir. Rasyonellik kalkış noktasıdır. (J. Buchanan, 1991; V. Savaş, 1989; C.C. Aktan, 1992). Buna göre çıkar grubu üyeleri, seçmenler, politikacılar ve bürokratlar kendi çıkarla­
rını düşünürler, onu maksimize etmek isterler. (P. Dunleavy, 1991;
3-4). Yalmz bireyler ve kurumlar değil, kamu kurumlan da kendi
çıkarlarını dlüşünür, maksinüze etmek isterler. (D. Oliver, 1991 :
15). Kanımızca yaklaşımda A. Downs, öncü ad olarak önemlidir.
Dowrrs'a göre (1957: 6) politik partiler çıkar grupları ve hükümetler dahil bütün rasyonel karar alıcılar, aynı nitelikleri gösterirler. Mal<!simize edici biçimde davranırlar. Örneğin hükümetler politik desteği maksimize etmek (yeniden seçilme) isterler. (A. Downs,
1957: 11). Bu bizi siyasal konjonktür dalgalan analizine götürür.
:(E. Eren, 1988 : 41-52). Baskı gruplan üzerlerindeki vergileri azalt,ma, yardımları arttırma doğrultusunda hareket ederler. (G.S. Becker, 1983 : 371-400). Politik denge politikacılar, bürokratlar ve baskı grupları arasında belirlenir. Çalışmamızda daha çok bürokratların davranışiarına ağırlık vereceğiz.
Geleneksel ekonomi-bürokrasi ilişkileriyle ilgili analizlerde
hükümetlerin bireylerin tercihleri üzerinde tam bilgiye sahip oldukları varısayılır. (A. Downs, 1957 : 19). Bu açıdan bürokrat, hükümet ayrımı yapılmaz, W.A. Niskanen; bürokratların fayda maksimizasyonu çerçevesinde analizi değiıştirmiş, yeniden yorumlamıştır.
Ekonomik
Yaklaşım
73
Niskanen (1968; 1971; 1975), lcar amacı gütmeyen bir kamu kurumunun bürokrasisini ele almaktadır. Bu kurum kendi alanında
tekel gücüne sahiptir. Örneğin savunma bakanlığı gibi. Tekel durumu, aynı zamanda kendini politik karar yapıcılar üzerinde de
<<tekel gücü» biçiminde hissettirir. (T. Romer veR. Rosentha, 1979;
563; E.a. Thomson, 1973: 950-953). Kar amacı gütmeyen kamu kurumunun alınması Weber'deki kamu kurumu anlayışına da uyıgundur. Kamu mülkiyetincieki kar amaçlı kurumlar incelenmez.
Gerçekte fazla da bir fark yoktur.
Niskanen yaklaşımı firma kuramı içinde incelenebilir. (W.A.
Niskanen, 1968: 293-305; 1971; 1975: 617-643; G.J. Miller ve T.M.
Moe, 1983: 297-322; P. Whetely, 1986; A. Breton ve R. Wintrobe,
1975 : 195-207; P. Dunleavy, 1991). Firma kuramı bağlamında, a)
bürokrat, kar yerine, bütçesini maksimize etmek için çalışır. b)
Gerekli kaynaklar piyasaya mal satmak yerine, yasama organı (parlamento, siyasi iktidar) tarafından karşılanır. c) Bürokrtlar daha
fa,zla bilgiye sahiptirler. Bu uzmanlık gereğidir. Bundan dolayı
özellikle teklif ettikleri bütçenin gerçek arz maliyetleri konusunda,
parlamentodan daha fazla bilgiye sahiptirler.
Niskanen yaklaşımı, firma kuramı bünyesinde iki yanlı monopol çerçevesinde incelenmektedir. Bir yanda kar amacı gütme. yen, teeld gücüne sahip bir büro, diğer yanda siyasi iktidar (parlemento). Siyasi iktidar büronun gereksinimlerini karşılayan spansor konumundadır. Bunun karşılığında birin1 fiyat yerine, toplam
miktar üzerinden çıktı (hizmet) almaktadır. FC~Jkat çıktının gerçek maliyetlerini sponsor, uzman olmaması ve eksik bilgi nedeniyle bilmemektedir. Büro ise daha fazla bilgiye sahip olduğu için gerçek maliyetleri, arz fiyatını bilmektedir. Bundan dolayı spansor
pasif bir konumda iken, büro bütçesini maksimize etmek isteyen
iktisadi ajan gibi davranır. Kısaca bürohatlar iktidardaki partiye
kendi tercihlerini empoze edebilirler.
Buna göre maksimum bütçe, B = aQ - bQ 2 dir. O<Q<a/2b
ve a, b>O dır. B = maksimum bütçedir. Bunu parlamentonun
,(sponsorun) bütçe değerlendirme fonksiyonu olarak adlandırabi­
liriz.
Şekil
1'de Niskanen modelini açıklayabiliriz. (Şekilde toplam
artan fonksiyonudur, fakat artış marjinal oranda
azalmaktadır.) Maliyet fonksiyonu TC = cQ + dQ, c, d O>dır.
Modelde büro emek ve diğer faktörleri kiralamaktadır. Kiralama
bütçe
çıktının
.:14
Ercan EREN
Tor1""" Mi.'ıli~Heı-:
c.,Q . . d... Qı.
genellikle rekabetçi piyasalardan sağlanır. Bu açıdan istihdam ve
satın alma politikaları yönünden benzer büyüklükteki özel firmaya benzer. TC= Emek ve diğer üretim faktörleri için toplam maliyeti gösterir. Şekilde maliyetler artan oranda artar. Modelde iki
tür maliyet vardır. Birincisi büronun başı, bütçesini maksimize
etmek isteyen bürokratın bildiği gerçek maliyetler, ikincisi spansora bildirilen maliyetlerdir. Şekilde gerçek toplam maliyetler
= cı Q + dıQ 2 , bildirilen maliyetler Cı = c2Q + dıQ 2 dir. İkinci­
sinde bütçe çıktıyı her zaman karşılamayabilir. Şekilde rekabetçi
Cı
a-cı
çözürn A noktasmda
sında
gerçekleşir.
toplam maliyet
=
A'da Q = -----dir. B nokta2 ~b+ dı)
toplam
hasılat
(fayda)'dan hareketle
a
Q = - - - dir. C'de Q = ----dir. Niskanen'e göre kamu
b+ dı
2b
a-cı
bürokrasisindeki çözüm a/2b dir. Şekilde, A'da en etkin çözüm,
b'de maliyet sınırlaması, c'de talep sınırlaması çözümü vardır.
Ekonomik
75
Y.aklaşım
Neden kamu kesiminde A veya B değil de, C çözümü gerçekleşmektedir. Niskanen'in savı bürokratların bütçeyi maksimum kı­
lacak biçimde hareket etmeleridir. Dalaylı yollarla (bütçe olanakları ve da:ha yüksek bilgiye sahip olmaları avantajıyla) yüksek ücret, güç, prestijlerini arttırmak isterler. Bundan dolayı B ~TC dir.
2
B = TC olsun. Bu durumda aQ- bQ
2
= cQ
+ dQ olur. Buradan
a-c
aQ- cQ = bQ + dQ olur. Q çekilirse Q = - - - dir. Bu şekilb+d
deki B çözümüdür. Fakat spansor (hükümet, meclis) büronun gerçek maliyetlerini ölçemez, bilemez. Büro hakkında eksik bilgiye
sahiptir. Parlamento olası seçenekler arasında seçim yapmaz. Sadece sunulan tek seçeneği evet veya hayır diye aylar. (G.S. Miller ve
2
T.M. Moe, 1983: 199). Bu durumda B= aQ- bQ denklemini Q'ye
göre türevini alıp, sıfıra eşidersek bütçe maksimizasyonunu bulabiliriz.
2
2
dB
- - - = a - 2bQ = O dır. Buradan Q =
dQ
C çözümüdür.
Tam rekabetçi piyasa
nal
hasılat
olması
olsaydı,
(MR) yaklaşımından
dB
gerekirdi. - - - -
a
dir. Şekildeki
2b
marjinal maliyet (MC) = MarjidB
dTC
hareketle
ıdQ
dQ
Marjinal fayda spansorun bütçesi,
dQ
dTC
= Marjinal maliyettir. Buradan a - 2bQ = c+ 2dQ ve
dQ
a-c
düzenlemeler yapılırsa
a-c
= Q, sonuçta Q =
2b + 2d
dir.
2 (b+ d)
Şekilde A noktası bu durumu göstermektedir. A'da spansorun gerçek maliyetleri bildi:ği ve büronun tam rekabet piyasasında çalıştığı
varsayılmaktadır.
İki yanlı monopal ve eksik bilgi varsayımı çerçevesinde çözüm
C'de gerçekleşmektedir. C, B ve A ile kıyaslandığında arz fazlasına
Ercan EREN
76
neden olmaktadır. Bu durum bütçe maksimizasyonu nedeniyle büronun büyüme isteğini göstermektedir. Vanlan nokta çok önemlidir; bürokrasi bürokras~yi büyütmek isteğindedir. Bütçeyi maksimum kılarak faydayı maksimum kılma isteği bürokrasinin daha
da büyümesine neden olmaktadır. Kamu kurumunu ekonomik bir
kurum olarak alırsak, ekonomide devletin büyümesinin kaynağını
yaklamış oluruz. Gelinen noktanın bir değer sonucu, bürokrasiyi
azaltma reformlarının bürokrasiye bırakılmasının bürokrasiyi artır­
dığıdır.
MMarjinal analiz açısından Niskanen modelini Şekil 2'den inceleyebiliriz. (P. Dunleavy, 1991). Şekilde MB = Marjinal faydadır.
Tiik.el~o;
Ar-lı<;,
'-'
0
\
'----------'IX'----------'-P--'\:\---------t G (c;,ı.l•)
MS ( Ma.-jıoal
r~yla)
Azalan marjinal fayda söz konusudur. Çıktı miktarı arttıkça Marjinal maliyet (MC) artmaktadır. E noktasında MC = MB'dir. E
noktasında rekabetçi piyasadaki kilr maksimizasyonu ve refah optimumu sağlanır. Net refah toplamı GEH'dir. E'de bütçe HEOQ,
toplam fayda GEQO dur. Bütçe maksimizasyonu durumunda, (spansorun eksik bilg~si ve gerçek maliyetleri bilmemesi nedeniyle) denge F' de gerçekleşinektedir. F' de EFR kadar gözardı edilebilir maliyetler (vaste) yaratılır. F'de toplam fayda GRPO, maliyetler HFPO
dır. F, bütçesini maksimum kılan ürokratın denge çıktısını göstermektedir. Kısaca Niskanen'de çıktıda arz fazlası ve fazla maliyet
Ekonomik
Yaklaşım
77
.anlamında
etkinsizlik (A. Breton ve R. Wintrobe, 1975 : 195) söz
konusudur. Büronun tekel gücü nedeniyle harcamalar, seçmen tercihleri üstünde gerçekleşmektedir. (D.L. Chicone, N. Walzer ve
S.C. Deller, 1989: 225).
Niskanen modeli, bazı açılardan tekrar sorgulamayı gerektirmektedir. Bunlardan ilki, spansorun gerçek maliyetler (minimum
maliyetler) konusunda bilgiye sahip olmamasıdır. Spansor (siyasi
iktidar), maliyetler konusunda hiç bilgiye sahip değil midir? (B.
Spencer, 1980: 228-237). Minimum düzeyde de olsa bilgiye sahip
olduğunda pasif konum ortadan kalkmaz mı? Kanımızca, Niskanen
anlamında idealize edilecek düzeyde olmasa da, spansorun önüne
gelen seçeneği evet veya hayır diye iktisat dışı ögelerle (iktidar veya muhalefette olmaya göre değişir) onayladığı dogrudur.
Bir diğer durum, büronun tekel gücü ve büro başının bütçe
maksimizasyonu varsayımı ile ilgilidir. Bir iddia, özel sektördeki
büyük firma yöneticilerinin de kendi çıkarlarını maksimum kılma
doğrultusunda hareket ettikleridir (A. Breton veR. Wintrobe, 1986:
95). Bir benzerlik olduğu doğrudur. Fakat özel sektörde ölçüt kirdır. Zarar ettiren yönetici cezalandırılır. Ayrıca rekabet, işde akış­
kanlık, iş değiştirme, fazladır; rakiplerini geçmek için yeni teknolojilere açıktırlar, duyarlıdırlar. Niskanen modelinde kamu kesiminde rekabet yoktur. Somutta, pekala özel kesim kadar olmasa da
büro içi ve bürolar arası rekabetten söz edebiliriz. Bu, tam olmasa da bütçe makzimizasyonu altındarbile randan azaltıcı etkide
ıbulunacaktır. Ayrıca spansorun (politikacı) kendi içinde de reka~
bet (partiler arası ve parti içi) vardır. Bu kaynakların nereye gittiğini bir parça da olsa araştırmaya yöneltebilir.
Bürokratlar arası rekabet (C. Roley ve R. Elgin, 1985; 35) daha çok A. Breton ve R. Wintrobe çerçevesinde geliştirilmiştir. Elde edilen sonuç, Niskanen' deki aşırı arz sorunu çözmez. Ama toplam harcamalar çıktı değişmemekle birlikte azalır.
Diğer
konu, spansorun kendi içinde (politikacılar ve partiler
reka:betidir. Burada iki nokta dikkat çekmektedir. Birincisi
politikacının yeniden seçilme isteğiıdir. Bu açıdan spansor Niskanen anlamında pasif konumda olabilir mi? Bir anlamda risk analizi söz konusudur.
arası)
İkinci nokta, Niskanen anlamında bütçeyi maksimum kılma
isteğinin
ve
kamu kesimini sürekli büyütmesi yanında, politikacılar
rekabetin bu gelişmeyi destekleyerek, kamu kesi-
partilerarası
78
Ercan EREN
minin büyümesine ayrıca katkıda bulunmalarıdır. Bu konu politikacının yeniden seçilmeyi maksimum kılma rasyonelliği ile ilgilidir. Varılan nokta bizi siyasal konjonktür dalgaları analizine götürmektedir. Ayrı bir çahşma konusu olan bu soruna girmeyeceğiz.
{E. Eren, 1988 : 41-52). Ama spansorun pasifliğini tartışmak açı­
sından dikkat çekilmelidir.
Son yıllarda bütçe maksizasyonu yerine kullanılan bir yaklabürokrasinin «organizational slackn'ı maksimize etme davranışıdır. «Ürganizational slack» minimum üretim maliyeti ve hasılat arasındaki farkı maksimum kılma davranışıdır. Ekonomik
ranttır. Bürokrat üretim maliyeti üzerinde ve yukarısında hasılatı
maksimize etmek için çalışır. Kavram ihtiyari (arzuya bağlı, discretionary) kar ve mali artık (fiscal residuum) adıyla da anılmaktadır.
(P.G. Wyckoff, 1990a: 35-47; 1990b: 169-179).
şım
SONUÇ
Bürokrasi, bürokrasinin büyümesine neden olmaktadır. Bürokrasiyi azaltmak için yapılan reform girişimleri bürokrasi için
yeni olanaklar yaratmaktadır.
Bürokrasinin büyümesi riske girmeme, işini ve konumunu kaybetme korkusuyla teknolojik gelişmeleri uygulamaya koymama, pi"
yasadaki gelişmelere duyarsızlık, hantallık, rant yaratma ve rant
kollama gibi sonuçlar ve sorunlar yaratmaktadır.
Bürokrasinin büyümesinin bir diğer sonucu demökrasi açısın­
Bürokrasinin büyümesi bireylerin tercihleri yerine üretim
ve bölüşümde bürokratların tercihlerinin öne çıkması, belirleyici olması anlamına gelmektedir.
dandır.
Bürokrasi, maliyetleri arttırıcı etkide bulunmaktadır. Toplum
tercihlerinin dışında karar alma gerçek maliyetler sorunu bir yana,
fayda~maliyet ilişkileri açısından da maliyetleri arttırıcı etkide bulunmaktadır. İsraf ekonomisi yaratılmaktadır.
Bürokrasi sorunuyla birleşen diğer sorunlar, 1930'lu yıllarda
çıkan piyasa başarısızlığı yerine kamu başarısızlığını yaratmıştır. Gelinen nokta özel malların kamu kesimince üretilmesi yerine, kamu mallarının özel kesimce üretilmesi sürecidir. Bu süreç,
devletin alt yapı dışında üretimden çekilip, düzenleyici ve denetleyici fonksiyonu yerine getirmesidir.
öne
Ekonomik
Yaklaşım
79
Devletin düzenleyicilik ve denetleyiciliğe yönelmesi, onu güçkılmaz, tam tersine güçlendirir. Düzenleyicilik anti-kartel, tekelciliği önleme, tüketicinin korunması, standartların altında üretim yapılmasını engellemek gibi konulardır. Bu konuda örgütlü
toplumun teşvik edilmesi gerekir. Örgütlü toplum rant yaratılma­
sını engelleyici fonksiyonu yerine getirebilir.
süz
Kamu malları ve doğal tekellerde üretim, dağıtım ve hizmetin
yerine getirilmesinde özel sektör rol oynayabilir. Burada mülkiyetİn devrinden çok «kiralama» yöntemi daha iyi işleyebilir. Dev·
let fiyatlar ve hizmetlerin kalitesine sınırlamalar ve standartlar
·koyabilir.
Bir diğer yol, kamucia merkeziyetçiliğin azaltılması, ademi merkeziyetçiliktir. Kamu kesiminin kendi aralarındaki r.ekabet arttırıl­
malıdır. Rekabet rantların azalması ve gerçek maliyetierin bilinmesine katkıda bulunacaktır. Yerel yönetimler güçlendirilirken,
klasik anlamda merkezde toplanan bazı hizmetlerin dahi yerel yönetimlerce yerine getirilmesi düşünülmelidir. Ayrıca hizmetin yerelleşmesi, kamu mallarının piyasa koşullarında üretilmesi ve dağıtılmasını kolaylaştıracaktır. Önemli olan bireyin sağladığı fayda ve maliyet arasındaki ilişkinin derecesini arttırabilrnektir.
KAYNAK CA
C.C.
Alı::tan,
Politik Yozlaşma ve Kleptokrasi, Af.a, 1992.
M. Albrow, Bureaucracy, Praeger, 1970.
N. Barr, The Economics of Welfare State, Stanford Universiy Press, 19H7.
G.S. Becker, «A Theory of Competition Among Pressure Groups for Politi-'
cal Influnce», Quarterly Journal of Economics, XCVIII (3), 1983, s.
371-400.
R. Bendix, «Bureaucracy», International Encylopedia of the Social Sciences
Macmillan, 196H.
A. Breton ve R. Wintrobe, The Logic of Bureaucratic Conduct, Cambridge
University Press, 1986 (1982).
A. Breton and R. Wintrobe, <<The Equlibrium, Size of a Budget-Maximizing
Bureau: A Note on Niskanen's Theory of Bureaucracy», Journal of
Political Economy, 83 (1), 1975, s. 195-204.
Ercan EREN
80
J. Buchanan, K~.mu Tercihi ve Anayasal İktisat, (Der.) A. Eker ve C.C. Aktan, İzmir, 1991.
D.L. Chicoine, N. Walzer ve S.C. Deller, <<Representative vs. Direct Democracy and Government Spending in aMedian Voter Model», Public
Finance, 44 (2), 1989, s. 225-236.
D. Comombes, Representative Government and Economic Power, Reineınann Educations Books Ltd. 1982.
R.A. Dahl, Why Free Markets Are Not Enough», Journal of Democmcy,
July 1992, s. 82-89.
:A. Downs, An
1957.
Econoınic
Theory of Democracy, Harper and Row Publishers,
A. Downs, Inside Bure,aucracy, Little Brown and Company, 1967.
P. Dunleavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Wheatsheaf, 1991.
E. Eren, «Siyasal Konjonktür Dalgaları ve Türkiye, UÜ İİBF Dergisi, Mart
Kasım 1988, s. 41-52.
E. Eren, Piyasa, Özgürlük ve Eşitlik, Ezgi Kitabevi Yayınları, 1991.
'W. Grant, Business and Politics in 6ratain, Macmillan, 198•7.
D.G. Green, The New Right «The Counter-Revolution in Political, Economic and Social Thought» Wheatsheaf, 1987.
W. Keizer, «Recent Reinterpretations of the Socialist Calculation Debate»
Journal of Economic Studies, 16 (2), 1989, s. 63-83.
J. Kornai, The Road to a Free Economy, Shifting from a Socialist System,
W.W. Norton and Company, 1990a.
J. Kornai, «The Affinity between Ownership Forms and Coordination Mechanisms : The Comman Experience of Reform in Socialist Countries», Journal of Economic Perspectives, 4 (3), 1990b, s. 131-147.
G.J. Miller ve T.M. Moe, «Bureaucrats, Legislators and the size of Governments», The American Political Science Review, 77 0-2), 1983,
s. 297-322.
L. von Mises, Bürokrasi, çev. F. Ergin, 1947 (1945).
'W.A. Niskanen, «The Peculiar Economics of Bureaucracy» American Economic Review, 58, 1968, s. 293-305.
·w.A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Goverment, Aldine-Atherton, 1971.
:w.A. Niskanen, <<Bureaucrats and Policans», The Journal of Law and Economics, 18, 1975, s. 6U-643.
D. Oliver, Government in the United Kingdom, Open Universty Press, 1991.
,Ekonomik
81
Yaklaşım
J. Persky, «Lange and Von Mises, Large-Scale Enterprises and the Economic Case for Socialism», Journal of Economic Perspectives, 5 (4),
1991, s. 229-236.
P.G. Peters, The Poliics of Bureaucracy, Longman, 1978.
A. Pourgerami, «Authoritian versus Non-Authoritian Approaches to Econoınic Development: Update and Additional Evidence, Public Choice, 74, 1992, s. 365-377.
A. Przeworski, «The Neoliberal FallCY», Journal of democracy, July 1992, s.
45-59.
B. Rober ve B. Snowdown, 1\'brltets,
1987.
Interverıtion
and Planning, Longman,
B. Rober ve B. Snowdown, <<The Fall and Rise of Laisses-Faire>>, B. Rober ve
B. Snowdown içinde, 19'87, s. 1-60.
R.
ve H. Rosenthall, <<Bureaucrats versus Voters : On the Political
Economy of Resource Allacation by Direct Democracy», Quarterly
Journal of Economics, 1979, s. 56·3-58'7.
Roıner
1
R. Rose, Understanding Big Government: The Program Approach, Sage
Publications, 1990 (1984).
C. Rowley ve R. Elgin, «Towards .a Theory of Bureaucratic Behavior», ed.
D. Greenaway ve G.K. Show, Public Choice, Public Finance and
Public Policy, Basil Blackwell, 1985, s. 31-50.
V. Savaş, Anayasal İktisat, Beta, 1989.
Z. Sattar, «Public Expenditure and Economic Performence : A Comparison
of Developed and Law-Ineome Developing Economies», Journal of
International Development, 5 (1), 1993, s. 27-49.
B. Spencer, «Outside Information and the Degree of Monopoly Power of a
Public Bureau», Southern Economic Journal, 47 (1), 1980, s. 228-233.
B. Steunenberg, «Referendum, Initiative and Veto Power : Budgetary Decision Making in Local Govrnment», Kyklos, 45 (4), 1992, s. 501-529.
R.E. Thomas, The Govemment of Business, Philip Allan, 3. edition, 1987.
E.A. Thompson, «Bureaucracy and Represent.ative Govenment : W.A. Niskanem, Journal of Economic Literature, XI (3), 1973, s. 950-93·5.
P. Whiteley, Political Control of the Macroeconomy: The Political Economy
of Public Policy Maki.ııg, Sage, 1986.
P.G. Wyckoff, «The Simple Analytics of Slacl.:-Maximizing Bureaucracy»,
Public Choice, 67 (1), 1990a, s. 35-47.
P.G. Wyckoff, «Bureaucracy, Inefficiency, and Time», Public Choice, 67 (2),
1990b. s. 169-179.