Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye
advertisement
Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü Uğur Yıldırım* Yücel Ayrıçay* Giriş 1980'li yılların başından itibaren Türkiye'de yerel yönetimler küreselleşme sürecinin zorladığı dönüşüme göre şekillenmeye başlamıştır (Önal, 2003). Yerel yönetimler ve özellikle de belediyeler son zamanlarda yaşadıklan değişimler ve gelişmeler nedeniyle kamuoyu ve akademik çevrelerde üzerinde en çok konuşu­ lan ve tartışılan konulardan biri haline gelmiştir. Merkezi yönetimI e yerel yöne­ timler arasındaki mali ilişkiler ile belediyelerin finansal kaynaklan, üzerinde en fazla durulan konulann başında gelmektedir. Bunun temel nedeni ise, artan kentleşme olgusu ve daha fazla desantra1izasyon isteğinin etkisiyle, görev ve so­ rumIuluklan artan belediyelerin gelirlerinde yeterli artışın sağlanamamış olması ve görevleriyle orantılı gelir kaynaklanna kavuşturulamamış olmalandır. Ülkemizde belediyelerin finansman kaynaklan; öz gelir kaynaklan, devlet bütçe gelirlerinden aynlan paylar, devlet yardımlan ve fonlar şeklinde sıralana­ bilir. Bununla birlikte sıralanan finansman kaynaklan açısından kimi sorunlar bulunmaktadır. Vergi ve harçlann oranını belirleme yetkisinin belediye meclis­ lerinde olmaması, kimi gelirlerden harcama yerleri gösterilmek suretiyle yarar­ lanılabilmesi, bazı devlet yardım ve fonlannın devamlılık göstermemesi ya da sıkı bir şekilde merkezi otoritenin takdirine bırakılmış olması bu sorunlann başlıcalanndandır. Belediye gelirleri arasında sayılabilecek bir başka kaynak ise borçlanmadır. Borçlanma yoluyla fon sağlama, zaman zaman belediyeleri ve merkezi yönetimi zor durumda bırakıyor olmasına karşın, belediyelerin artan sorumluluk ve hiz­ metIerini yürütmede yaşadıklan finansal kaynak sorunu, bu türden bir fon sağ­ lanmasını/finansal kaldıraçtan yararlanılmasını zorunlu hale getirmektedir. Öte yandan, finansal kaldıraçtan yararlanmanın sorun oluşturmaması için, alınan borçlann etkin ve verimli alanlarda kullanımının sağlanması, uygun maliyetli • Doç. Dr., Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi. İİBF . • Yrd. Doç. Dr., Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi, İİBF. Çakdaş Yerel Yönetimler, Cüt /6 Sayı 2 Nisan 2007, s. 21-44. 22 Çağdaş Yerel Yönetimler. 16 (2) Nisan 2007 borçlanma araçlarında çeşitliliğe gerçekleştirilmesi gidilmesi ve optimum borçlanma miktarının gerekmektedir. Belediyelerde borçlanma, proje kredileri ve tahvil ihracıyla gerçekleştirilmek­ tedir. Tahvil ve benzeri borçlanma araçlarının ihracıyla, belediyeler sermaye pi­ yasalarından yararlanarak kaynak sağlamaktadırlar. Belediyeler, ihraçların yanı sıra sermaye piyasalarının bir alt piyasası niteliğindeki türev piyasalardan da ya­ rarlanabilmektedirler. Bir kurumsal katılımcı olarak belediyelerin riskten ko­ runma (hedging) ve borçlanma maliyetlerini azaltma gibi amaçlarla türev piya­ salarda işlem yapmaları söz konusudur (Ayrıçay, 2003: 1). belediyelerin sermaye piyasaları aracılığıyla fon sağla­ incelemektir. Bu amaçla, öncelikle ilgili literatür çerçevesinde beledi­ yelerin borçlanma gereği ortaya konacaktır. Bu çerçevede, yapılan son düzen­ lemelerle yeniden şekillenen belediye borçlanmalarıyla ilgili mevzuat ele alına­ cak, mevcut Sermaye Piyasası Kanunu'nda (SPK) ve hazırlanmakta olan SPK taslağında belediye borçlanmalarına ilişkin düzenlemelerin neler olduğu incele­ necektir. Bu çalışmanın amacı, malarını Sermaye piyasalarından tahvil ve benzeri borçlanma araçlarıyla fon sağlanma­ etkinlik kazanması için düzenleyici otoritenin borçlanma araçlarına ilişkin mevzuatta bazı değişiklikler yapmasına gereksinim bulunmaktadır. Çalışmada, bu değişikliklerin neler olabileceği üzerinde de durulmaktadır. sının Sermaye piyasaları aracılığıyla fon sağlanmasında önerilen konulardan biri de yerel sermaye piyasalarının (local government capital markets) oluşturulması­ dır. Ancak, oluşturulacak yerel sermaye piyasalarına katılımın etkin ve yaygın bir biçimde sağlanması; bu piyasaların güven, açıklık ve kararlılık içinde çalış­ ması; tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarının korunması halinde başarı şansı doğacaktır. Yerel sermaye piyasalarının bu niteliklere sahip olmaları için taşı­ maları gereken bazı koşullar bulunmaktadır. Belediyelerin Finansal Kaynakları Devlet tarafından sunulan hizmetin etkin ve verimli hale getirilmesi, uzun üzerinde durulan konulardandır. Tartışmalarda, kamu hizmetlerini et­ kin ve verimli bir hale getirmenin bu hizmetlerin yerel yönetimlerle merkezi yönetim arasında paylaştırılmasına, hangi hizmeti, hangi kurumun göreceğinin önceden belirlenmesine bağlı olduğuna işaret edilmekte ve böyle bir paylaşım için öncelikle yerel yönetimlerin kendilerine bırakılan hizmetleri yerine getire­ bilecekleri finansal kaynaklara kavuşturulmaları gerektiği üzerinde durulmakta­ dır. Tam bu noktada, merkezi yönetimin bütün geliri toplayıp daha sonra ihtiya­ zamandır Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 23 cı olan yerel yönetimlere vermesi! (yerel yönetimlerin özerk ve bağımsız hizmet yapabilme yeteneklerini sınırlandıracağı, onları merkezi yönetimin bir memuru durumuna getireceği endişesiyle) eleştirilmektedir (Keleş, 1994: 277). Bu yüz­ dendir ki, merkezi yönetimI e yerel yönetimler arasındaki gelir bölüştürülmesi­ nin makul, rasyonel ve adil esaslara göre çözümlenmesi sorunu, yerel yönetim­ lerin kalıcı ve etkin hizmet verebilmelerinin ön koşulu olarak ileri sürülmektedir (Nadaroğlu, 1994: 77). Böyle bir gelir bölüşümünü gerekli kılan diğer nedenler; ekonomik nedenler, kamu düzeninin korunması ve kaynak israfını önleme gere­ ği, kaynak sapmaları ve özellikle göçlerin önlenmesi gereği, bölgelerarası fark­ lılıklar, merkezi yönetimin yeni yükler getirememesi ve merkezileşmeyi önleme olarak sıralanmaktadır (Keleş,I 994: 274-276). Belediyelerin finansman kaynakları açısından merkezi yönetime aşırı düzeyde bağımlı olması, yalnızca artan sorumluluk ve hizmet alanlarındaki etkinliklerinİ sınırlamakla kalmayacak aynı zamanda bu kurumları finansal krizlere daha du­ yarlı hale getirecektir. Sharpe'a göre, verimli vergilerin (gelir vergisi ve katma değer vergisi gibi) merkez yönetimince kullanılması ve yerel yönetimlerin so­ rumluluk alanlarını kendilerinin belirleyernemeleri şeklinde özetlenebilecek güç ve sorumluluk arasındaki dengesizlik, yerel yönetimlerin yaşayacakları finansal krizin iki temel nedenini oluşturmaktadır (Sharpe, 1981: 5-10). Bunun yanı sıra, yerel yönetimler bağış ve yardımlar şeklinde ifade edilebilecek gelir kaynakları bakımından merkezi yönetime ne kadar bağımlı iseler, ulusal ekonominin kriz yaşaması halinde bundan o kadar fazla olumsuz etkilenmektedirler (Mouritzen, 1992: 59). Aynı konuya bir başka çalışmada da vurgu yapılmış, bağış ve yar­ dımlar yoluyla merkezi yönetime bağımlı haldeki yerel yönetimlerin ulusal kriz­ lerden daha fazla etkileneceği, krizin devletin bir düzeyinden diğerine geçebile­ ceği belirtilmiştir (Rubin ve Rubin, 1986: 181). Belediyelerin finansman kaynaklarına yalnızca gelirleri açısından bakmak ek­ sik bir bakış açısı olarak yorumlanabilir. Bunun yanı sıra, kaynak sağlama ve kullanımında verimin sağlanması için belediyelerin etkin bir muhasebe ve fi­ nansman politikasına da gereksinimleri bulunmaktadır. Belediyelerin, özellikle yerel ve uluslararası sermaye piyasalarından tahvil ihracı yoluyla borçlanmala­ rında, muhasebe sistemlerini ve finansal raporlama standartlarını uluslararası muhasebe standartlarına uygun hale getirmeleri kritik önem taşıyan konulardan biridir. Etkin muhasebe ve finansman politikası, hem uzun dönemli, hem de kı­ sa dönemli amaçlar için gerekli malİ kaynaklara rehberlik etmekte ve gereksi­ nim duyulan fonların nereden bulunacağı, nasıl ve nerede kullanılacağı belir­ lenmektedir. Bu alanda seçilecek politikalar, kaynak tahsisiyle yakından ilgili olmak ve öncelikle çalışma sermayesi ile diğer kısa dönemli varlıkların yöneti­ ! Literatürde buna "Gelirden Pay Verme Yöntemi" denilmektedir. Daha detaylı bilgi için bakınız: (Yıldınm, 27). ı 996: 24 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (2) Nisan 2007 mini ve daha sonra sermaye sağlama ve sini kapsamak durumundadır. diğer uzun dönemli kararların verilme­ Ülkemizde belediyelerin finansman kaynaklarını öz gelir kaynakları, devlet bütçe gelirlerinden ayrılan paylar, devlet yardımları ve fonları oluşturmaktadır (Ulusoy ve Aydemir, 2002: 175-185). Öz Gelir Kaynakları Ülkemizde belediyelerin öz gelirleri genelolarak, vergiler, harçlar ve harca­ malara katılma payları olarak sıniflandırılabilirler. Belediyeler, merkezi yöne­ tim yardımlarının yetersizliği nedeniyle artan kaynak ihtiyacının giderilmesi i­ çin vergiler, harçlar ve harcamalara katılma payları şeklinde sınıflandırılabile­ cek öz gelirlerinde etkinlik sağlamaya çalışırlar. Belediyelerin öz gelirler olarak adlandırılan bu tür finansman kaynaklarında kimi sorunlar bulunmaktadır. Özel­ likle öz gelirler grubunda yer alan vergi ve harçların oranını belirleme yetkisinin belediye meclislerinde olmaması, belediyeler açısından önemli bir dezavantaj niteliğindedir. Vergiler: Merkezi yönetim belediyelere vergilerini toplayabilecekleri bazı a­ lanlar bırakmıştır. Alınan vergilerle belediyeler önemli gelirler elde etmektedir­ ler. Bu vergilerin başlıcaları, İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Haber­ leşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Yangın Sigortası Vergisi, Emlak Vergisi ve çevre Temizlik Vergisi'dir (Ulusoy ve Aydemir, 2002: 176­ 180). Rüsumlar ve Harçlar: Belediyelerin belli bir işi yapması veya yapılmasına İ­ zin vermeleri nedeniyle aldıkları vergilerdir. Başlıcaları, Hal Rüsumu, İşgal Harcı, Tatil Günlerinde Çalışma Harcı, Kaynak Suları Harcı, Hayvan Kesimi ve Muayene Harcı, Ölçü ve Tartı Aletlerini Muayene Harcı, Bina İnşaat Harcı, Ti­ caret Sicili Harcı, Özel Minibüs ve Otobüs Harçları, Diğer Harçlar ve İdare Üc­ retIerinden Paylar şeklinde sıralanmaktadır (Akdiş, 1998: 78). Harcamalara Katılma Payları: Belediyeler gördükleri hizmetler için, yalnızca o hizmetten yararlanacaklardan harcamaya katılma payıaltında bir pay almak­ tadırlar. Bu paylar, genel belediye bütçesinden belli kesimlerin yararlandırıl­ mamasını, sadece o hizmetten yararlananların hizmetin bedelini ödemesıni esas alan paylardır. Başlıcaları, Yol Harçlarına Katılma Payı, Kanalizasyon Masraf­ larına Katılma Payı ve Su Tesislerine Katılma Payı şeklinde sıralanabilir. Belediyelerin Diğer Gelirleri: Belediyelerin diğer gelirleri, ticari ve sınai iş­ letmelerden sağlanan gelirler, borçlanma yoluyla sağlanan gelirler, olağanüstü gelirler, kiralar, kullanma tahsisi veya kat karşılığı uygulamaları ile elde edilen gelirler ve para cezaları olarak sınıflandırılabihr. Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 25 Devlet Bütçe Gelirlerinden Ayrılan Paylar 1982 yılında çıkarılan 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkındaki Kanun gereğince genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belediyelere %9,25 pay verilmesi ön­ görülmüştür. Ancak, bu oran yıllar içinde istikrarsız bir gelişim göstermiş, bele­ diyelerin merkezi yardımlardan yararlanma oranları son yıllarda giderek azal­ mıştır. 1 Devletin topladığı vergilerin bir bölümünün bu şekilde belediyelere dev­ redilmesinde, belediyenin sahip olduğu nüfus, belediyenin bulunduğu beldenin kalkınmışlık derecesi, belediyenin mali durumu ve kaynakları, coğrafi konumla­ rı ve turistik durumları dikkate alınmaktadır (Akdiş, 1998: 75). Belediye gelirlerine bakıldığında gelirlerin büyük kısmını oluşturan merkezi yönetim yardımları içinde en önemli bölümün genel bütçe vergi gelirlerinden alınan paylar olduğu görülmektedir. Her ne kadar merkezi yönetim yardımları belediye gelirleri arasında önemli bir yer tutuyor olsa da bu gelirlerden harcama yerleri gösterilmek suretiyle yararlanılabilmesi kaynak kullanımlarını sınırlayan olumsuz bir durum olarak kendini göstermektedir. Devlet Yardımları ve Fonları Ülkemizde devlet tarafindan belediyelere yapılan yardımlar devletin kurduğu değişik Jonlardan belediyelere de pay vermesi şeklinde gerçekleşmektedir. Bu fonların belli başlıları, Belediye Fonu, Akaryakıt Tüketim Fonu, Mahalli İdare­ ler Fonu, çevre Kirliliğini Önleme Fonu, Geliştirme ve Destekleme Fonu, Be­ lediyeler İmar Uygulamaları Yardım Fonu, Gecekondu Fonu, İmar Affı Fonu, Kültür Bakanlığı Fonu, Turistik Beldelere Yardım Fonu, Asker Ailelerine Yar­ dım Fonu, Trafik Hizmetlerini Geliştirme Fonu, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Bütçesinden Yardım Fonu olarak sıralanabilir (Pehlivan, 1994: 246­ 247). Devlet yardımları, genel amaçlı ve özel amaçlı olanlar şeklinde ayrıma ta­ bi tutulabilir. Genel Amaçlı Yardımlar: Belediyelere yapılacak devlet yardımlarının herhan­ gi bir harcama alanı belirtilmeden yapılması halinde genel amaçlı yardımlar söz konusu olmaktadır. Genel yardımların amacı, belediyenin bütçesini kuvvetlen­ dirmek ve gelir yetersizliklerini gidermektir (Akdiş, 1998: 75). Bu yardımlar, süreklilik özelliği göstermeyen, merkezi otoritenin takdirine dayanan ve bütçeye konan ödeneklerle bağlantılı yardımlardır (Ulusoy ve Aydemir, 2002: 183). Özel Amaçlı Yardımlar: Devletin belediyelere özel amaçlı yardımlarının al­ yatan nedenler, giderek artan yük ve sorumluluklarına karşın kaynak sı­ kıntısı çekilmesini ifade eden ekonomik nedenler; yerelolmakla birlikte, kamu yararı gözetilen ve tüm toplumu ilgilendiren sağlık, eğitim, doğumevi, bakıme­ tında 1 Daha detaylı bilgi için bakınız: Ulusoy ve Aydemir, 2002: 181-182. 26 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (2) Nisan 2007 vi, çocuk yurdu gibi hizmetlerin tek başına belediyelere bırakılmasından kay­ naklanan sosyal nedenler ve geniş seçmen kitlelerinin politik baskı grupları ola­ rak ortaya çıkmasıyla merkezi yönetimi yerel yönetimlere yardıma zorlayan si­ yasi nedenler olarak sıralanmaktadır (Keleş, 1994: 306-307). Devlet belediyele­ re yardım yaparken belediyelerin gelirlerinin yeterli olup olmadığı, belediyele­ rin yeni kurulup kurulmadıkları, kalkınmada öncelikli bir yörede olup olmadığı, turistik bölgede olup olmadığı, daha önce yardım alıp almadığı, tamamlanması gereken bir projeye sahip olup olmadığı ve daha önceki yardımları uygun kulla­ nıp kullanmadığı gibi kriterleri göz önünde bulundurmaktadır (Akdiş, 1998: 75). Alternatif Bir Finansman Kaynağı Olarak Belediyelerin Borçlanması: Borçlanma Gereği Yukarıda özetlenen gelirlerinin yeterli olmaması, bir başka deyişle "görevle­ riyle orantılı gelirlere" kavuşturulamamaları belediyeleri ilgili kanun maddele­ rinin elverdiği ölçüde borçlanma yoluyla kaynak gereksinimlerini gidermeye itmekte ve borçlanmayı bir olgu haline getirmektedir. Belediye gelirleri arasın­ da son sırayı alan bu yöntem, kimi sorunlara yol açsa da borçların etkin kulla­ nımının ve verimli alanlarda değerlendirilmesinin sağlanması, uygun maliyetli borçlanma araçlarında çeşitliliğin sağlanması ve optimum borçlanma miktarının gerçekleştirilmesi halinde ilgili kuruluşa finansal kaldıraçtan yararlanma olanağı tanımaktadır. Finansman kuramı çerçevesinde bakıldığında, büyüme evresinde yer alan ve kaynak sıkıntısı çeken tüm kurum ve kuruluşlar için borç yöneti­ minde etkinlik sağlanması koşuluyla, uygun ve rasyonel borçlanma, kaçınılması değil, başvurulması gereken bir fon sağlama aracı niteliğindedir. Belediyelerin dış borçlanmaları temelde proje kredileri ve tahvil ihracı yoluy­ la yapılmaktadır. Proje Kredileri, Dünya Bankası ve Avrupa İskan Fonu gibi kuruluşlar ya da uluslararası özel finans kuruluşları tarafından sağlanmaktadır. Dünya Bankası proje kredilerinden sınırlı miktarda yararlanılmakla birlikte, bu krediler tüm büyükşehir belediyelerince alınmakta ve kullanılmaktadır (Adıgüzel, 1997: 17-26). Borçlanmalarla elde edilen fonlar ulaştırma, su­ kanalizasyon, gaz-doğalgaz, gıda tesisleri, işletme-danışmanlık, iş ve itfaiye a­ racı gibi alanlara tahsis edilmektedir (Güler, 1997: 20-30). Proje kredilerinin ye­ tersiz kalması halinde, özellikle dış piyasalarda tahvil ihracı yoluyla fon sağ­ lanması daha avantajlı olsa da belediyelerimiz tarafından kullanılan yaygın bir finanslama türü olmamaktadır (Doğanyiğit, 2006). Dış borçlanma, belediye hizmetlerinin toplam kalitesini çağdaş ve sorunsuz bir kent yaşamının öngördüğü düzeye yükseltmek için bir finansman modeli o­ larak kullanılmaktadır (Doğanyiğit, 1999: 75-81). Türkiye'de belediyelerin borçlanma yoluna gitmeleri, gelir-gider dengesinin bozulmasından kaynaklan­ Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 27 maktadır. Bu bağlamda, belediyeleri borçlanmaya zorlayan nedenleri genel ola­ rak aşağıdaki şekilde sıralamak mümkündür (Çetinkaya ve Demirbaş, 2004: 19­ 20): • 1990'lardan sonra artan toplumsal gelişme ve kentleşme baskısının etki­ siyle belediye harcamalarında önemli artışlar görülmesi; özellikle içme suyu, kanalizasyon, ulaşım ve katı atık türündeki yatırım harcamalarında­ ki artışa paralel gelir kalerrıleri oluşturulmamış olması, • Harcama disiplini sağlanamaması, gelirlerin harcamalara etkin bir şekilde dağıtılamaması, bir başka deyişle yönetim sorunları, • 1980 sonrasında belediye sayısındaki artışın, genel bütçe vergi gelirleri üzerinden aldıkları payların azalmasına yol açması, • Belediyelerin öz gelirlerindeki yetersizlik. Öte yandan, 1980'li yılların başından itibaren Türkiye'de yerel yönetimler kü­ sürecinin zorladığı bir dönüşüme göre şekillenmeye başlamıştır: Ye­ rel yönetimler, bir yandan, hizmet üretiminde sermayenin mantığına eklemle­ nirken, diğer yandan da, yerleşimlerini özel sermayenin yatırım alanına dönüş­ türmüşlerdir. Belediyeler giderek artan bir biçimde kentsel altyapıya yatırım yapar hale gelmişleridir (Şengül, 2001: 109; Güler, 1998: 201). Bu durum, be­ lediye harcamalarını artıran ve belediye borçlanmalarını çoğaltan unsurlardan biri olarak değerlendirilmektedir. reselleşme Belediyelerin dış borçlanma sürecinde kimi sorunlar bulunmaktadır. Örneğin, yerel yönetimlerin dış kredi kullanımları, 1993 yılına kadar tedarik ve ikraz a­ şamasında hiç bir kamu kurumunun ön izin ve denetimine bağlı olmamıştır. Proje ve yatırım aşamalarında İller Bankası mekanizmaları tamamen devre dışı kalmıştır. DPT 'nin projeyi uygun bulması, öncelikli görmesi ve yatırım prog­ ramına alması, Hazİne Müsteşarlığının ise kredi dış temini ve anlaşma evrele­ rinde işlevlerini yerine getirirken en iyimser ifade ile günü kurtarmayı hedefle­ yen kısa görüşlü baskı altında kalmış olması bilinen bir gerçektir (Doğanyiğit, 2006). Belediye borçlanmaları konusunda endişe duyulmasına neden olan konular­ dan biri de bu tür borçlanmaların mali istikrarsızlığa (fiscal instability) katkıda bulunabileceği endişesidir. Bir ülkenin finansal sisteminde kötü muhasebe, kamuyu aydınlatma ve raporlama standartlarının bulunması; uygun denetimsel kanunların eksikliği; gelişmemiş finansal denetim kuruluşları; sermaye piyasa­ larından borçlanmalarda merkezi yönetim garantörlüğünün bulunmayışı; ödünç alanlar ve verenler arasında çıkar çatışması (crony capitalizm) gibi sorunlar bu­ lunması halinde yerel borçlanmalar mali istikrarsızlığa katkıda bulunabilmekte­ dirler. Bu açıdan bakıldığında, yukarıda sıralanan olumsuzlukların varlığı halin­ 28 Çağdaş Yerel Yönetimler. J6 (2) Nisan 2007 de yerel yönetimlerin makro mali istikrarsızlığa katkıda bulunma potansiyelle­ rinin olduğu söylenebilir. Bununla birlikte, yerel yönetimlerin sermaye piyasa­ lan aracılığıyla borçlanmalan halinde makro mali istikrarsızlığı azaltacak konu­ lann neler olduğu yeterince açık değildir (Freire vd., 2001: 1). Belediye Borçlanmalarını çerçeveleyen Yasal Mevzuat Ülkemizde ilkin "Güçlü Ekonomiye Geçiş" adıyla yürütülen ve kısmi reviz­ yonlar ile bu güne kadar uygulanan ekonomik program(lar) çerçevesinde bir ta­ kım ekonomik ve yönetsel düzenlemeler yapılagelmiştir. Yapılan düzenleme­ lerden bazılan da yerel yönetimlerle ilgili yönetsel ve mali düzenlemelerdir. Ye­ rel yönetimlerde mali disiplinin sağlanması, merkezi bütçe üzerindeki yükleri­ nin azaltılması, kamu finansmanı ve borç yönetiminin düzenlenmesinde şeffaf­ lık, hesap verilebilirlik gibi hedef ve ilkelerle uyumlu yönetimler haline getiri 1­ meleri finansal içerikli düzenlemelerin kapsamını oluşturmaktadır. 5393 Sayılı Belediye Kanunu'nda Yer Alan Düzenlemeler 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun (BK) "Belediyenin Yetkileri ve İmtiyazlan" 15. maddesinde "borç almak" belediyenin yetkileri arasında sayılmıştır. Borçlanma karan ise aynı Kanunun 18. maddesi gereği belediye meclisinin gö­ rev ve yetkileri arasında yer almıştır. BK'nin "Borçlanma ve İktisadi Girişim­ ler" başlıklı üçüncü bölümünün 68. maddesi borçlanma ile ilgili hükümleri dü­ zenlemiştir. Buna göre; başlıklı • Belediyeler görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak ama­ cıyla aynı maddede belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde borçlanma yapabilecek ve tahvil ihraç edebileceklerdir. • Belediyeler dış borçlanmalannı 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde ve sadece yatınm programlannda yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapabileceklerdir. Belediyelerin tahvil ihracı da ilgili mevzuat hükümleri uyannca ve yine aynı amaçla olabilecektir. • Belediye borçlanmalanna üst limit getirilmiş; belediye ve bağlı kuruluş la­ n ile bunlann sermayesinin %50'sinden fazlasına sahip olduklan şirketle­ rin, faiz dahil iç ve dış borç stok tutan, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nda belirlenen yeniden değer­ leme oranıyla artınlan miktan aşamayacağı hükme bağlanmıştır. Bu mik­ tar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanacaktır. Bu­ nunla birlikte ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren alt yapı yatınmlannda borçlanma üst limitlerine istisna getirilmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen bu tür projeler için yapılacak borçlanmalar borçlanma üst Belediyelerin Finansman Soronunun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 29 limitlerine ait miktarın hesaplanmasında dikkate alınmayacaktır. Dış kay­ nak gerektiren bu türden projeler için gerekecek borçlanma büyük olası­ lıkla ancak hazine garantili olarak yapılabileceğinden Hazine Müsteşarlı­ ğının görüşü alinması da hükme bağlanmıştır. Belediye borçlanmalarına ilişkin olarak yukarıda verilen düzenlemeler.ae yer alan ölçütler, AB uygulamalarıyla paralellik taşımaktadır. AB ülkelerinde, borç­ lanma yetkisinin genel çerçevesinin ve sınırlarının önceden belirlenmesi ilke­ sinden hareketle, yerel yönetimler ve belediyeler sermaye harcaması niteliğin­ deki projeler için borçlanmaktadırlar (Aktan,I 998: 75-89). Örneğin, İtalya'da, bölgesel ve yerel yönetimlerin tahvil ihracıyla borçlanmalarına getirilen sınır­ lamayla, borçlanmalar, söz konusu birimlerin gelirlerinin %25 'ini aşamamakta ve yalnızca sermaye harcamaları için borçlanma yoluna gidebilmektedirler (E­ mil ve Yılmaz, 2005: 271). Yalnızca sermaye harcaması niteliğindeki alanlar için borçlanma yoluna gi­ dilmesinin önemli gerekçeleri bulunmaktadır. Belediyelerin, borçlanarak mali yükümlülüklerini artırmaları karşılığında elde ettikleri fonları sermaye harcama­ larında değerlendirmeleri, bilfmçolarında uzun vadeli varlık değerlerini yük­ seltmelerine ve dolayısıyla net değerin korunmasına yol açacaktır. Cari harca­ maların finansmanı için yapılan borçlanmalarsa, bilançonun uzun dönemli var­ lıklarında bir artış oluşturmadığı için, bir anlamda belediyenin daha da küçül­ mesi sonucunu beraberinde getirecektir. • Belediyelerin borçlanma kararlarında belli bir noktaya kadar esneklik sağlanmış; belli bir miktarın üzerinde borçlanmalar söz konusu olduğun­ da merkezi yönetimin idari vesayet denetimi devreye girmektedir. Buna göre, belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50'sinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nda belirlenen yeniden değerleme oranıy­ la artırılan miktarının yılı içinde toplam %10'unu geçmeyen iç borçlan­ ma da belediye meclisinin kararı yeterli olacaktır. % 10'unu geçen iç borçlanmalarda ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığı 'nın onayı gerekmektedir. • İlgili madde, özellikle belediye borçlanmalarına ilişkin durumların dene­ tim ve izlenmesinin sıkı bir biçimde yapılması için belediyelerin varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı mali tablolarının ü­ çer aylık dönemler halinde İçişleri ve Maliye Bakanlıkları ile Devlet Planlama Teşkilatı ve Hazine Müsteşarlıklarına gönderilmesini karara bağlamıştır. Diğer taraftan sayılan usul ve esaslara aykırı olarak borçla­ nan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirme­ 30 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (2) Nisan 2007 yen durumlarda Türk Ceza Kanununun 240. maddesi hükümleri uygula­ nacaktır. "Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Kanun" ve Belediyelerin Sermaye Piyasaları Yoluyla İç ve Dış Borçlanmalarında Göz Önünde Bulundurulabilecek Son Düzenlemeler 4749 Sayılı Hakkında Hazine Garantili Dış Borçlanmalar: 09.04.2002 tarihinde Resmi Gazete'de 4749 sayılı "Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun"un 1. maddesinde kamu finansmanı ve borç yönetiminin dü­ zenlenmesinde piyasaların güven ve istikrar içinde işlemesine ve makro ekono­ mik dengelerin gözetilmesine vurgu yapılmıştır. Söz konusu kanunun Hazine Garantilerine ait hükümlerin yer aldığı bölümün 8. maddesinde Hazine Garanti­ leri sağlanması ve sağlanan Hazine Garantilerinin koşullannda değişiklik ya­ pılması konulannda her türlü hazırlık, temas ve müzakerelerin yürütülmesi ve sonuçlandınıması işiyle Hazine Müsteşarlığı yetkilendirilmiştir. 4749 sayılı ka­ nuna istinaden çıkanlan 12.4.2002 tarihli "Hazine Garantileri Verilmesi, İzlen­ mesi, Bütçeleştirilmesi ve Raporlanmasına İlişkin Esas ve Usullere Dair Yö­ netmeliğin 6. maddesinde garanti limitiyle ilgili düzenleme yapılmıştır: Buna göre, herhangi bir mali yıl içerisinde hazine garantileri altında sonuçlandınlan garantili finansman olanaklarının toplam tutan o yıl Bütçe Kanunu'nda belirti­ len garanti limitini aşamamaktadır. Yönetmelik 7. madde uyannca hazineye geri ödeme ve yatınm garantisi verilirken uygulanacak usul ve esaslar belirlenmiştir. Madde düzenlemesine göre, belediyelerin borç için müsteşarlığa başvurduklan dönemde müsteşarlığa borçlarının bulunmaması gerekmektedir. Borçlanmanın gerçekleşmesi için ise, borcu ödeyebilecek yeterli mali yapıya sahip olduklan­ nın anlaşılması zorunluluğu getirilmiştir. Borç servisinin yürütülmesinden Proje Koordinasyon Birimi sorumlu olacaktır. yayınlanan 10.9.2003 tarihli "Dış Borç Ödeme Hesabı Oluşturulması ve İşleyişine İlişkin Esas ve Usullere Dair Yönetmelik" borç takibi ve ödemesi konusunda düzenle­ meleri içermektedir. Buna göre, belediye meclisi karan ile bir ticari bankada "Dış Borç Ödeme Hesabı" oluşturacak olan belediyelere proje finansmanlanna hazine tarafından "geri ödeme garantisi" verebilmektedir. Yönetmelik gereğin­ ce, söz konusu hesabın en önemli kaynağı adına borç alınan projeden temin edi­ len gelirlerdir. Bu gelirlerin yetmemesi halinde kuruluşun diğer gelir kalemle­ rinden pay aktanmı yapılacaktır. Belediyelerin borç ödernede yetersiz kalmaları halinde 21.12.2002 tarihli "Hazine Garantilerİ Kapsamında Yapılacak Ödemele­ rin Üstlenilmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik" hü­ kümleri devreye girmektedir. Bu yönetmelik gereğince, hazine garantili beledi­ ye dış borçlanmalannda nakit akışlannda ortaya çıkabilecek aksaklıklara bağlı olarak Hazine tarafından borçlann kısmen ya da tamamen üst1enilmesi söz ko­ Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 31 nusu olabilecektir. Bu durumda Hazine, borçlu belediyeden gelir ve giderlerin gösterildiği nakit akım tablosunu isteyerek borçlunun "Kredi Devralma ve İkraz Anlaşması "nı imzalamasını sağlayacaktır. 4749 sayılı kanunun 8. maddesi, büyükşehir belediyelerini ve diğer belediye­ leri, "kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini sahip kuruluşlar ile kendilerinin ve/veya kendilerine ait tü­ zel kişilerle kendilerine bağlı tüzel kişiliği sahip kuruluşların sermayesinin yarı­ dan fazlasına sahip olduğu özel idare şirketleri ile belediye iktisadi kuruluşları­ nın dış finansman kaynağından Hazine Garantisi altında sağladıkları dış fi­ nansman olanaklarına ilişkin her türlü yükümlülüklerden ve bu yükümlülüklerin aksatılması sonucunda doğmuş ve doğabilecek hazine alacaklarının geri öden­ mesinden müteselsilen sorumlu" tutmaktadır. Maddeye göre, borçlu kuruluş, geri ödeme yükümlülüğü tamamlanıncaya kadar borcun geri ödenmesinden so­ rumludur. Aynı maddeye göre borçlu kuruluşlar yıllık bütçelerinde geri ödeme­ ye İlişkin tutarları yatırım harcamalarına ilişkin tutarlardan önce ayırmak duru­ mundadırlar. Kanun koyucunun, bu maddede yer verilen düzenlemelerle, "piya­ saların güven ve İstikrar içinde işlemesi ve makro ekonomik dengelerin göze­ tilmesi" esaslarını dikkate aldığı anlaşılmaktadır. Geçmiş yıllarda kimi büyükşehir belediyelerinin dış sermaye piyasalarından tahvil ihracı yoluyla elde ettikleri fonların geri ödenmesinde yükümlülüklerini aksattığı ve bu borçlanma­ larının Hazinenin Garanti kapsamı dışında olmasına karşın Türkiye'nin kredi notunun düşmemesi amacıyla bu yükümlülükleri üstlendiği bilinmektedir. Madde ile hazineye ek yük getirebilecek bu türden olası aksaklıkların önü alın­ maya çalışılmıştır. 01.09.2002 tarihli Resmi Gazete'de yayınlanan "Borç ve Risk Yönetiminin Koordinasyonu ve Yürütülmesine İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 4. madde­ sinde sıralanan ilkelere uygun bir düzenleme yapılmış olmaktadır. Buna göre, yukarıdaki düzenleme, kamu borç ve risk yönetiminin yürütülmesinde; • Makroekonomik dengeleri gözeterek para ve maliye politikaları ile uyumlu, sürdürülebilir, saydam ve hesap verilebilir bir borçlanma politikası izlen­ mesı, • Finansman gereksinimlerinin, iç ve dış piyasa koşulları ve maliyet unsurları göz önüne alınarak belirlenen risk düzeyi çerçevesinde, orta ve uzun vade­ de mümkün olan en düşük maliyetle karşılanması ilkelerine göstermektedir. 4749 sayılı kanunun çeşitli hükümleri içeren 10. bölüm 15. maddesi b bendiy­ le uluslar arası sermaye piyasalarında kullanılan finansman araçları ile yapıla­ cak borçlanma anlaşmalarında öngörülen ödemelerin, işlemlerin ve kağıtların ve bu piyasalarda ihraç edilen menkul kıymetlerin her türlü vergi, resim, harç ve fondan istisna olması hükme bağlanmıştır. Böylelikle yerel yönetimlerin 32 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (2) Nisan 2007 uluslararası açısından sermaye piyasalanndan borçlanmalannda maliyetlerin önemli bir avantaj sağlanmıştır. azaltılması Hazine Garantisiz Dış Borç/anma/ar: 4749 sayılı kanunun 8. maddesi beledi­ yelerin hazine garantisi bulunmayan dış finansman kaynaklanndan yararlanma­ lannı Hazine Müsteşarlığının iznine bağlanmıştır. Konuyla ilgili olarak çıkan­ lan "Kamu Kurum ve Kuruluşlannca Hazine Garantisi Olmaksızın Temin edi­ len Kredilere İzin Verilmesi ve İzlenmesi Esas ve Usullerine İlişkin Yönetme­ lik"te müsteşarlığa ait bu izin yetkisi açık bir şekilde anlatılmaktadır. Buna gö­ re, kamu kurum ve kuruluşlannın yurt dışından her türlü nakdi kredi sağlamala­ n, uluslar arası sermaye piyasalannda tahvil ve borçlanma aracı ihraç etmeleri ve bu kamu kurum ve kuruluşlannın diğer kurum ve kuruluşlar lehine garanti vermeleri Müsteşarlığın iznine bağlanmıştır. Yönetmelik gereğince, hazine ga­ rantisi olmaksızın dış finansman sağlanması için ilgili kamu kurum veya kuru­ luşunun müsteşarlığa müracaat etmesi gerekmektedir. Yönetmeliğin 5. maddesi gereğince müsteşarlık, makine teçhizat alımı ve yapım projeleri gibi yatınm projelerinin Yıllık Yatınm Programında yer alması ve DPT'nin yatınmın Yıllık Yatınm Programı 'ndaki yeri ve önceliğine İlişkin uygun görüşünün olması ile kredi temin edilecek yatınm projelerinin yapım işleri ile ilgili olarak 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümleri gereği yapılması öngörülen durumlarda "uygu­ lama projesi"nin olması koşulu ile kuruluşun talebini değerlendirmektedir. Müs­ teşarlığın izni alınmadan sağlanan krediler ile tahvil ve diğer borçlanma aracı ihraçlan Dış Finansman Bilgi Sistemine kaydedilmeyecek ve bunlara ait anapa­ ra, faiz ve diğer giderlerin transferi yapılmayacaktır. Belediyeler İçin Alternatif Finansman Sağlamada Sermaye Piyasalarının Rolü Ekonomik sistem içerisinde, fon arz edenlerle fon talep edenler arasındaki fon finansal piyasalann temelini oluşturmaktadır. Finansal piyasalar, fonlann vadesine göre kısa vadeli ve uzun vadeli olabilirler. Kısa vadeli fon arz ve tale­ binin gerçekleştiği piyasalar para piyasalan, uzun vadeli fon arz ve talebinin gerçekleştiği piyasalarsa sermaye piyasalan olarak adlandınlmaktadır (Ünsal, 2003: 192). akışı Belediyelerin borçlanma yoluyla fon sağlayabilecekleri farklı seçenekleri bu­ lunmaktadır. Bu seçeneklerden biri de sermaye piyasalan yoluyla borçlanma­ lardır. Türkiye'de 1980'lerden sonra izlenen ekonomik politikalar piyasa eko­ nomisine dayalı bir ekonomik sistemi hedeflemektedir. Bu ekonomik modelde, ülke içindeki sermaye ve rant birikimi sürecinin yanı sıra, dış ekonomik ilişki­ lerden elde edilecek birikimler önemli bir faktör haline gelmiştir (Falay, 1995: 16). Dolayısıyla, belediyelerin iç ve dış sermaye piyasalanndan finansman ola­ naklannın sağlanması, sermaye piyasalanndan belediyelerin finansman ihtiya­ Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 33 cını karşılayacak düzenlernelerin yapılması, ülkemizde 1980'lerden sonra yer verilen girilen piyasa ekonomisine dayalı ekonomik politikalara uygun bir yöne­ limdir. Belediyeler, yurt içi ve yurt dışı sermaye piyasalarında tahvil ve diğer borç­ lanma senetleri (örneğin, finansman bonosu) ihraç etmek suretiyle fon sağlaya­ bilmektedir1er. Ancak, belediyelerin gerek borçların geri ödenmesinde taşıdık­ ları itibar sorunu gerekse sermaye piyasalarından kaynaklanan yetersizlikler tahvil ve benzeri borçlanma araçlarıyla finansmanın yaygınlaşmasında yavaşla­ tıcı bir unsur olarak görülmektedir (Ertaş ve Yüksel, 2003: 134). Ülkemizde, yurt içi sermaye piyasasında tahvil ihracı suretiyle borçlanma uy­ gulaması Ankara ve İstanbul Büyükşehir belediyeleri tarafından gerçekleştiril­ miş, ancak ihraç edilen tahviller yeterli talep toplayamamıştır (Çınar, 2000: 582). Ankara Büyükşehir Belediyesi'nce 1990 ve 1991 yılarında Tokyo ve Al­ man sermaye piyasalarında tahvil ihracı yoluyla gerçekleştirilen yurt dışı ser­ maye piyasalarından borçlanma uygulamasıysa başarıyla sonuçlanmıştır (Da­ nışman, 1992: 49-51). Devlet İç Borçlanma Senetlerinin yoğun talep gördüğü bir ortamda yerel yönetimlerin tahvil ihracının yurt içi sermaye piyasası oyun­ cuları arasında rağbet görmemesi, buna karşılık yurt dışı sermaye piyasalarında gerçekleştirilen ihracın başarıya ulaşması dikkat çekicidir. Belediyelerin ihraç ettikleri tahvillerin yurt içinde talep toplayamamasıyla ilgili olarak iç finansman kaynaklarının yeterli dinamizme ulaşmadığını ileri süren savlar da bulunmakta­ dır (Çetinkaya ve Demirbaş, 2004: 22). Diğer taraftan, ileri sürülebilecek bir di­ ğer sav da ihraçlarda hazine' garantisi olmaması nedeniyle yerel yönetimlerin tahvil geri ödemelerine ilişkin duyulan güven eksikliğidir. Ankara Büyükşehir Belediyesi 1991-1993 yılları arasında dört ayrı yurt dışı tahvil ihracından topla­ dığı 591.7 milyon dolar tutarındaki fonu geri ödememiş, hazine garantisi olma­ masına karşın kredi notunun düşmemesi için Türkiye bu borçları üstlenmiştir (Ertaş ve Yüksel, 2003: 137). Ankara Büyükşehir Belediyesi'nin yurt dışı ser­ maye piyasalarından borçlanmasının nedenleri; merkezi yönetimin kaynak dar­ boğazının olması, proje kredilerinin ancak makine ve ekipman ithali koşuluna bağlanması, İller Bankası 'nın belediyelerin ancak genel bütçe gelirlerinden al­ dığı paylarla orantılı kefalet vermesi, yurt içi piyasalardan borçlanma miktarının daha düşük olması ve yurt içindeki bankaların kredi faizlerinin yüksekliği ola­ rak sıralanmıştır (Falay, 1995: 23). Ulusal ve uluslararası sermaye piyasalarının yanı sıra yerel sermaye piyasala­ (local government capital markets) bulunduğu kimi ülkelerde, yerel yöne­ timlerin (belediyelerin) tahvil ihracı yoluyla yerel sermaye piyasalarından borç­ lanmaları söz konusu olabilmektedir. Sermaye piyasalarının gelişmesine ve ye­ relleşmesine paralelolarak ortaya çıkabilecek bu türden bir borçlanmada aşağı­ da yer verilen temel ön koşulların varlığı gerekmektedir. Yerel yönetim sermaye rının 34 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (2) Nisan 2007 piyasalannın başanlı bir şekilde gelişmesi için gerekli görülen temel koşullar (Freire vd., 2001: 16); • Yerel yönetimlerin mutlaka iyi bir mali ve yönetim sistemine, sürekli ve güçlü gelir üretme kapasitesine sahip olmalan, • Uzun dönemli fonlann ve formal yollardan tasarruflann cak finansal piyasa derinliğinin olması, • Makroekonomik istikrarsızlık uzun dönemli ğından, makroekonomik istikrann varlığı, arzını kolaylaştıra­ sözleşmelerde riski artıraca­ • Yatınmcılann sistemi iyi bir şekilde bilmeleri ve ellerindeki varlıklan va­ desinden önce satabilmeleri için ikinci el piyasasının bulunması ve işlerliği, • Dereceleme ve tahvil sigorta kuruluşlannın teşvik edilmesi ve etkinliği, • Denetim çatısının (regulatory framework) oluşturulmuş olması, ve yerel yönetim koşullanna uygunluğu şeklinde sıralanabilir. saydamlığı olmayan yerel sermaye piyasalan, yukarıda sıralanan Merkezi hükümetin, yerel sermaye piyasalan üze­ rindeki bu sınırlamalara çözüm bulması gerekmektedir. Uzun dönem tasarruf1a­ ra hareketlilik kazandırmak için, sigorta şirketlerinin, yatınm ve emeklilik fon­ lannın büyümesini sınırlayan düzenlemelerin kaldırılması, finansal kuruluşlann iyi işleyip işlemediğini değerleyecek düzenleme kuruluşlarıyla piyasadaki bilgi kalitesinin artınıması, dereceleme kuruluşlarının gelişmesine olanak sağlanması ve yasal çerçevenin güçlendirilmesine gereksinim bulunmaktadır. Öte yandan, alınması gereken önlemlerden biri de potansiyel yatırımcılar nezdinde yerel yö­ netimlerin çekici hale getirilmesidir. Bu bağlamda, merkezi hükümetlerin, vergi toplama ve vergi oranlarını belirleme konusunda yerel yönetimlere daha fazla yetki vermesi sağlanabilir. Birçok ülkede derinliği koşullan sağlayamamaktadır. Belediyelerin Sermaye Piyasası Aracılığıyla Borçlanmalarına İlişkin Olarak Sermaye Piyasası Kanunu'nda Yer Alan Düzenlemeler 2499 Sayılı Sermaye Piyasası Kanunu (SPKa), sermaye piyasası araçlannı ih­ raç edebilecek kesimleri sıralamıştır. Kanunun 3. Maddesinin (h) bendine göre, yerel yönetimler ile bunlarla ilgili özel mevzuatlar uyarınca faaliyet gösteren kuruluş, idare ve işletmeler ihraççılar arasında yer almaktadır. Sermaye piyasası uygulamalannda ihraççı yerel yönetim birimi olarak belediyeler görülmektedir (Tanör, 2000: 171). SPKa, belediyelerin tahvil ihraç etmek suretiyle sermaye piyasalarından borçlanmalarına ilişkin olarak çeşitli hükümler içermektedir. Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarmm Rolü 35 Uzun Vadeli Borç Senedi İhracına İlişkin Düzenlemeler SPKa, "Tahvillerin Kurul Kaydına Alınmasına ilişkin Esaslar Tebliği"nin "Mahalli İdareler, ilgili Kuruluş, İdare ve İşletmeler" bölümünün 30. maddesin­ de uzun vadeli borç senedi ihracı düzenlenmiştir. Buna göre, yerel yönetimlerin ve bu idarelerle ilgili kuruluş, idare ve işletmelerin mevzuatları uzun vadeli borçlanmaya olanak verdiği takdirde ödünç para bulmak için, Kanunun ı 3. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulunca belirlenen esaslar çerçevesinde, menkul kıymet niteliklerini taşımak üzere bir yıldan uzun vadeli borç senedi ihraç ede­ bilecekleri belirtilmektedir. Maddeye göre, bu borç senetleri yukarıda belirtilen kuruluş idare ve işletmelerin belirli gelirlerine karşılık olarak (varlığa dayalı menkul kıymet) da çıkarılabilmektedir. Gelir karşılığı çıkarılan borç senetlerinin halka arz yoluyla satışında düzenlenecek izahname ve sirkülerde bu senetlerin taşıdığı koşullara ilişkin özellikler açıkça belirtilir. Öte yandan, ı 992 yılında yapılan bir düzenlemeyle ihraç edilecek menkul kıymetlerin Sermaye Piyasası Kurul kaydına alınması karara bağlanmıştır. Buna göre, yerel yönetimlerle ilgili özel mevzuatları uyarınca faaliyet gösteren kuruluş, idare ve işletmeler, tabi ol­ dukları mevzuatın gerektirdiği izin ve koşulları yerine getirmek suretiyle SPKa uyarınca kayda alma işlemini tamamlayarak tahvil ve diğer sermaye piyasası a­ raçları ihraç edebilmektedirler. İhraç Limitleriyle İlgili Düzenlemeler SPKa 'ya göre, yerel yönetimler ve bunlarla ilgili özel mevzuatları uyarınca faaliyet gösteren kuruluş, idare ve işletmelerin, tahvil ve sermaye piyasası aracı niteliğindeki diğer borçlanma senedi ihraç limitleri, Sermaye Piyasası Kuru­ lu'nun teklifi ve ilgili Bakan'ın onayı ile belirlenmektedir. Yine aynı madde içe­ risinde hazine garantisi ihtiva eden ihraçlarda, mevzuatta öngörülen ihraç limit­ lerine uyulmayacağı hüküm altına alınmıştır. Maddenin gerekçesinde, "potansi­ yelolarak mali yapıları güçlü olmakla birlikte, bilançolarında görünen zarar miktarının yüksek olması, ya da özel kanunlarında yer alan statik ihraç limitle­ rinin elvermemesi nedeniyle tahvil ve borçlanma senedi çıkaramayan ortaklık ve kuruluşlara, Bakanlar Kurulunca saptanacak limitler dahilinde sermaye piya­ sasından fon sağlama olanağının getirildiği; bu sayede ortaklık ve kuruluşların, geçici mali darboğazıarının kronikleşmesi önlenerek ekonomik dengelerin ko­ runmasının amaçlandığı" vurgulanmıştır. Özellikle yerel yönetimler, kamu ikti­ sadi teşebbüsleri ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar için hayati önem taşı­ yan ve uygulamada ortaya çıkan bu ihtiyacın karşılanabilmesi için ihraççı kuru­ luşların faaliyet alanları, hukuki ve mali yapıları gözetilerek değişik limitler be­ 1irlenebilmektir. Yerel yönetimlerin sermaye piyasaları aracılığıyla borçlanma limitleriyle ilgili hükümleri yeni çıkarılacak SPKa taslak metninde bazı değişikliklere uğramıştır. 36 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (2) Nisan 2007 Taslak metnin 15. maddesine göre, borçlanma aracı niteliğindeki finansal araç ihraç limitlerinin T.C. Merkez Bankası 'nın görüşü alınarak Kurulca belirlene­ ceği belirtilmektedir. Yapılan değişikliği finansal piyasalarda mali disiplinin sürdürülmesi açısından Merkez Bankasına yüklenen sorumluluk çerçevesinde ve yerel yönetimler gelir gider disiplininin sağlanması bağlamında yorumlan­ ması mümkündür. Aynı maddede, Kurul 'un bu madde uyarınca yapılacak ihraç­ larda ihraççının türü, ihraç tutan, kullanılacak satış yöntemi gibi konuları dikka­ te alarak derecelendirme yaptırma koşulu öngörebileceği ifade edilmektedir. Yerel yönetimlerin sermaye piyasaları nezdinde derecelenmesi söz konusu ol­ duğunda, geri ödeme güçlüğü çekebilecek olanların borçlanma aracı ihraçları piyasa kurallanyla sınırlandınlmaktadır. İhraçların Aracı Kurumlar Aracılığıyla Yapılması ve Menkul Kıymetlerin Borsa Kotuna Alınması "Halka Arzedilen Tahvillere ilişkin Özel Hükümler" içerisinde yer alan "Ara­ Kullanma Zorunluluğu" kapsamında 20. Maddede ihraççılarca çıka­ nlan tahvillerin halka arz yoluyla satışının, anapara ve faiz ödemelerinin aracı kuruluşlar aracılığıyla yapılması zorunluluğundan yerel yönetimler ile bu yöne­ timler ile ilgili özel mevzuat uyarınca faaliyet gösteren kuruluş, idare ve işlet­ meler muaf tutulmuştur. Diğer taraftan, genel ve katma bütçeli daireler, yerel yönetimler ve kamu iktisadi teşebbüsleri tarafından ihraç edilmiş menkul kıy­ metler, ilgili Bakanlığın yazılı isteği üzerine Yönetim Kurulu tarafından Borsa kotuna alınmakta ve/veya işlem kurallarına göre işlem görmektedir. cı Kuruluş Sermaye Piyasaları Yoluyla Borçlanmada Fırsatlar ve Tehditler Türkiye' de, gerek özel sektörün, gerekse SPKa 3. maddede sayılan ihraççılar arasında yer alan yerel yönetimlerin ve bunlarla ilgili özel mevzuatları uyarınca faaliyet gösteren kuruluş, idare ve işletmelerin sermaye piyasaları kanalıyla borçlanmalannda mevzuat açısından bir engel bulunmamaktadır. Ancak uygu­ lamada bu tür sabit getirili menkul kıymetler, kamu kesimi tarafından ihraç edi­ len devlet tahviIi ve hazine bonolarından oluşmaktadır. Kamu kesimi tarafından çıkarılan borçlanma araçları, hem menkul kıymet stokları içerisinde, hem de iş­ lem hacminde ağırlıklı paya sahiplerdir (TSPAKB, 2004: 6). SPKa, 3. maddede sıralanan ihraççılar arasında yer alan belediyelerin çıkarabilecekleri borçlanma araçlarının yaygınlaşması ve yeterli talep toplayabilmesi için öncelikle iki temel koşulun yerine getirilmesi gerekmektedir: 1) Belediyelerin tahvil ve/veya finansman bonosu yoluyla borçlanmasının, mevzuat ın olanak tanıdığı iştiraklerinin ise hisse senediyle değiştirilebilir tahviller ihraç etmek suretiyle fon sağlamalannın kamu otoritesince çeki­ ci hale getirilmesi -örneğin, döviz· cin~inden ihraç edilecek tahvil ve bo­ Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü noların kaynak kullanım destekleme fonuna tabi olmaktan maliyetlerinin azaltılması-, çıkarılması 37 ile 2) İhraçların kamuyu aydınlatma ve güven ilkeleri çerçevesinde gerçekleş­ mesi için ihraççıların derecelenmesi. Belediyelerin mevcut finansman olanakları genellikle kısa vadelidir. Kısa va­ deli fonlarla uzun vadeli projelerin finanse edilmesi likidite sorunlarına yol aç­ maktadır. Yapılması gereken uzun vadeli fon çeşitliliğinin artırılmasıdır. Uzun vadeli yatırımların uzun vadeli fonlarla gerçekleştirilmesi şeklinde ifade edilebi­ lecek temel finansman kuralının uygulanmasına olanak tanıyan tahville finans­ man, elde edilecek kaynakların sennaye harcaması niteliğine sahip uzun vadeli yatırım projelerinde verimli ve etkin bir şekilde kullanılması koşuluyla beledi­ yelere önemli bir gelir kaynağı oluşturabilecektir. Yukarıda yer verilen koşulla­ rın varlığıyla bireysel ve kurumsal yatırımcılar elverişli yeni yatırım araçları sağlanabilecek, ihraççı belediyelerse kısa vadeli finansman riskine uğramaksı­ zın uzun vadeli fon sağlama olanağına kavuşabilecektir. Gelişmekte olan piyasalarda yapılan ve belediyelerin sennaye piyasalarından tahvil ihracı yoluyla borçlanabilmelerini inceleyen bir araştınnanın bulgularına göre (Freire vd., 2001: 31-32): • Uluslararası ölçekte tanınmış belediyeler, uluslararası sennaye piyasaların­ dan güvencesiz tahvil ihracı yoluyla fon temin edebilmektedirler. Ancak, daha, az. tanınIl!ış :l>el~diy~lerin ,llluşl~rarası sennaye piyasalarına erişimi, ancak belirli" geılrleiİe karşı1ıklandırılİnış güvenceli tahvillerle mümkün olmaktadır. • Yatırımcı algılamaları ve yerel tahvil fiyat hareketleri uluslararası sennaye piyasalarında merkezi yönetimler için en önemli risk unsurunun ahlaki so­ run (moral hazard) olmaya devam ettiğini göstennektedir. • Kredi dereceleme süreci yerel tahvil ihraçlarının geliştirilmesinde önemli roloynamaktadır. Kredi dereceleme, uluslararası ve yerel yatırımcıların nezdinde belediyelerin kredibilitesininlgüvenilirlik değerlemesinde üçüncü taraf onayı anlamını taşımaktadır. Dereceleme sürecinin sağladığı değerle­ me gereksiniminin her iki piyasadaki tahvil ihraçlarında gelecekte de süre­ ceği beklenmektedir. Bununla birlikte, dereceleme standartlarının kullanı­ mında uluslararası ihraçlarla yerel ihraçlar arasında büyük farklılıkların bu­ lunması sınırlayıcı bir özellik taşımaktadır. Bu farklılık, özellikle finansal raporların uluslar arası muhasebe standartlarıyla hazırlanmasında göze çarpmaktadır. • Çok taraflı kalkınma bankaları ve diğer ilgili taraflar yerel yönetim muha­ sebe standartlarının uluslar arası standartlarla uyumlaştırılması için teknik 38 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (2) Nisan 2007 yardım programlarını uygulamaya koymalıdırlar. Bu çabalar, yerel sermaye piyasaları için oluşturulacak öz denetim (se/f regulatory) yapılarıyla koor­ dineli bir şekilde yürütülmelidir. • Yerel ve uluslararası ihraçlarda yatırım bankaları, finansal danışmanlık şir­ ketleri ve diğer mesleki örgüt ve kurumlardan yaygın bir şekilde yararla­ nılması gerekmektedir. Tahvil fiyatlamasında saydamlığın artırılmasının bir yolu da yerel ihraçlarda tahvil ihraç sürecini ve yüklenicilerin denetlenme­ sini sağlayacak öz denetim yapılarının oluşturulmasıdır. Uluslararası ser­ maye piyasalarında olduğu gibi yerel nitelikli sermaye piyasalarında da tahville ilgili söz konusu mesleki kurum ve kuruluşların seçiminde tahvil işlemlerinde saydamlığı sağlamaya yönelik rekabetçi bir temel üzerinde ha­ reket edilmelidir. • Dış danışmanlık kuruluşları belediyelere kamuyu aydınlatma ve sirkülerle­ rin sunumunda kullanılan finansal raporların ve diğer dokümanların hazır­ lanmasında yardımcı olmaktadırlar. Bu danışmanlık kuruluşları, belediyele­ rin uluslararası tahvil ihraçları için finansal raporlarını uluslararası muhase­ be standartlarını kullanarak hazırlamaktadır. Ancak, uygulamada belediye­ lerin cari muhasebe sistemlerinde gerekli değişiklikleri yapmadıkları gö­ rülmektedir. Finansal raporlama sisteminin geliştirilmesini teşvik etmek i­ çin tahville ilgili mesleki kurum ve kuruluşların cari finansal yönetim bilgi ve raporlama sistemini geliştirecek "checklist"ler sağlaması gerekmektedir. Türk sermaye piyasası mevzuatında belediyeler sermaye piyasaları aracılığıy­ yalnızca tahvil ihraç etmek suretiyle borçlanmamakta, kısa vadeli borçlanma aracı niteliğindeki Finansman Bonosu da ihraç edebilmektedirler. Finansman Bonosu, belediyelerin kısa vadeli ve alternatif fonlama olanaklarını artırmakta; doğrvdan piyasalardan borçlanmayla finansman maliyetlerini düşürebilmelerine olanak tanımaktadır. Finansman Bonosu'nda %5 BSMV, %3 KKDF, %0.75 Damga Vergisinin olmaması maliyetleri düşüren ve borçlanmada avantaj sağla­ yan diğer unsurlardandır. la Belediyelerin uygun iştirakleri bakımından dikkate değer bir diğer sermaye piyasası aracı ise hisse senediyle değiştirilebilir tahvillerdir. Tahvil maliyetine oranla daha düşük maliyetli fonlama sağlayan hisse senediyle değiştirilebilir tahvillerin taşıdığı hisse senedi ihraç opsiyonu, ürünün yatırımcılar tarafından tercih nedenlerinin başlıcalarındandır. Belediyelerin sermaye piyasalarından fon sağlayabilmeleri için kullanabile­ cekleri alternatif finansman (borçlanma) araçlarının işlerlik kazanması ve ihraç­ ların yeterli talep toplayabilmesi için yapılması gerekenler aşağıdaki çizelgede özetlenmiştir. Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 39 Finansman Sağlamada Belediyelerin Kullanabilecekleri Sermaye Piyasası Araçları ve Gerekli Düzenlemeler SERMAYE piY ASASı ARACı YAPıLMASı GEREKEN DÜZENLEMELER • Ihraç tekrarlan için uygun izleklerin hazırlanması, • %0.3 olan Kurul kayıt • % 15 olan stopaj oranının düşürülmesi, ücretinin • Damga vergisinin tamamen ~ FiNANSMAN BONOSU ll'::",., .•' • SPKu, kayıt ücretlerinden aşagı çekilmesi, kaldınlması, alınan %50 oranındaki harcın kaldınlması, • Talep ve piyasa oluşumunu kolaylaşmasına, SPKu, denetleme yükünün hafiflemesine yol açabilecek olan derecelendirme müessesesinin yaygınlaştınlması, • 2. el piyasasına işlerlik saglayacak olan piyasa derinliginin saglanma­ için piyasalann geliştirilmesi veya kagıt bazında belirli piyasa yapıcı- sı Iannın olması, • İşlem hacmi ve likiditeye katkısı bakımından Finansman Bonolanna türev ürünleri piyasasının oluşturulması. dayalı • Mevcut mevzuat çerçevesinde yürürlükte olan erken itfa, hisse senedine çevrilebilme, degişken faizI i olma gibi konulann yabancı para tahvil ihraçları için de geçerli olması, • İhraç yapan halka açık olmayan kurumların mali tablolarının, halka oldugu gibi 3'er aylık dönemler halinde yayınlanması, açık şirketlerde TAHViL E$ .. :,:: .... • Tahvil ihraçlarında tahvil basma yükümlülügü ekstra maliyet yükle­ diginden kaydi sistemin tahvil ihraçlannı da içermesi, • Kayıt ücreti olan %0.3 maliyetin • % i 5 stopaj • Damga vergisinin • SPKu, aşagı çekilmesi, oranının düşürülmesi, kayıt kaldınIması, ücretlerinden alınan %50 oranındaki harcın kaldırılması, • 2. el piyasasına işlerlik saglayacak olan piyasa derinliginin saglanma­ sı için piyasalann geliştirilmesi • Vadenin ve bilmesi, degiştirme süresinin 2 yıldan az olacak şekilde belirlene­ • Kupon ödemelerinin 1 yıldan az sürelerde dönemselolarak (3 ay 16 ay) yapılabilmesi, HISSE SENEDiYLE i',:"') DEGişTİRİLEBİLİR TAHViLLER .. ". <Y • Kİrler ve Belediye iştirakleri için ihraççının Hazine olmasına olanak "exchangeable" tahviller konusunda düzenleme ya­ tanıyacak şekilde pılması, • Prosedürlerin hızlandınıması, • Kayıt ücretinin (%0.2) aşagı çekilmesi, • % ı 5 stopaj oranının düşürülmesi, • Damga vergisinin kaldınlması, • SPKu, kayıt ücretlerinden alınan %50 oranındaki harcın kaldınlması, • Talep ve piyasa oluşumunu kolaylaşmasına, SPKu, denetleme yükü­ nün hafiflemesine yol açabilecek olan derecelendirme müessesesinin yaygınlaştırılması, derecelendirme faaliyetinin teşvik edilmesi Kaynak: TÜSİAD, Türkiye Sermaye Piyasalarının Gelişimine Yönelik Öneri/er, Yayın No: 2005-02/391, 2005, ss. 47-50 arasındaki bilgilere dayalı olarak oluşturulmuştur. İstanbul, Şubat 40 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (2) Nisan 2007 Belediyelerin sermaye piyasasından finansmanının kolaylaştırılması ve gerek­ li ek düzenlemelerin yapılması Avrupa Birliği 'nin kamu yönetimine yön veren yerindelik ilkesi bakımından da gereklidir. Yerindelik ilkesi gereğince Avrupa Konseyi tarafından yapılan düzenlemelerin önemlilerinden biri de Avrupa Kon­ seyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'dır. Ülkemiz,lEylül 1988'de yürürlüğe giren Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'nı kabul etmiştir. Ö­ zerklik Şartı 8 Mayıs 1991'de 3723 sayılı kanunla TBMM'nce onaylanmış ve 6 Ağustos 1992' de Bakanlar Kurulu kararıyla uygulamayı bağlayıcı nitelik ka­ zanmıştır. Özerklik Şartı'nın 9. maddesi yerel yönetimlerin mali kaynakları ve bundan ne anlaşılması gerektiğini sıralamıştır. Maddenin Türkiye'nin de kabul ettiği 8. bendinde "yerel makamlar sermaye yatırımlarının finansmanı için ka­ nunla belirlenen sınırlar içerisinde ulusal sermaye piyasasına girebileceklerdir" koşulu getirilmiştir (Bali ve Çelen, 2005: 255). Bu bakımdan yerel yönetimlerin sermaye piyasası kanalıyla finansmanının kolaylaştırılması ve bu konudaki sı­ nırlamalara ve sorunlara çözümler getirilmesi Avrupa Birliği perspektifine yön veren yerindelik ilkesi'ne de uygun olmaktadır. Sonuç Belediyeler artan sorumluluklarına paralel olarak daha fazla gelir kaynağına gereksinim duymaktadırlar. Merkezi yönetimle belediyeler arasındaki gelir bö­ lüştürülmesinin makul, adil ve rasyonel esaslara göre yapılması gerekmektedir. Merkezi yönetimin bütün geliri toplayıp daha sonra ihtiyacı olan yerel yönetim­ lere (belediyelere) dağıtması yerel yönetimlerin özerk ve bağımsız hizmet yapa­ bilme kabiliyetlerini sınırlandırabilecek, onları merkezi yönetimin bir uzantısı durumuna getirebilecektir. Belediyelerin gelir kaynakları açısından merkezi yönetime bağımlı hale gel­ mesi, bir yandan, sorumluluk ve hizmet alanlarındaki etkinliklerinİ sınırlandıra­ cak, diğer yandan bu kurumları finansal krizlere daha duyarlı hale getirecektir. Belediyelerin bağış ve yardımlar nedeniyle merkezi yönetime bağımlı hale gel­ mesiyle olası krizler devletin bir düzeyinden diğerine geçebilecektir. Bu ve ben­ zeri sorunların azaltılması belediyelerin daha sağlam öz gelir kaynaklarına ka­ vuşmalarına, finansalolanaklarının artırılmasına bağlıdır. Diğer taraftan, belediyelerin finansal kaynaklarından biri de zorunlu olarak or­ taya çıkan ve kaçınılmaz bir şekilde varlığını sürdüren belediye borçlanmalan­ dır. Zira belediyeler giderek artan bir biçimde kentsel altyapı yatırımları yap­ maktadırlar. Böylelikle, bir taraftan belediye harcamaları artmakta, diğer taraf­ tan belediye borçlanmaları çoğalmaktadır. Finansal kaldıraç olanaklarından ya­ rarlanılabilmesi için, borçların etkin kullanımı ve verimli alanlarda değerlendi­ rilmesi, uygun maliyetli borçlanma araçlarında çeşitliliğe gidilmesi ve optimum miktarda borçlanma sağlanmalıdır. Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 41 belediyelere borçlanma konusunda farklı seçenekler sun­ Buna göre belediyeler, yurtiçi ve yurtdışı sennaye piyasalarında tahvil ve diğer borçlanma senetleri (örneğin, finansman bonosu) ihraç etmek su­ retiyle fon sağlayabilmektedirler. Tahvil ve diğer borçlanma araçları yoluyla borçlanma olanağının sürdürülebilir olması için belediyelerin, borçların geri ö­ denmesinde taşıdıkları itibar sorununun ve sennaye piyasalarından kaynaklanan yetersizliklerin giderilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda; Sennaye piyasaları, maktadırlar. • Belediyelerin, yerel ve uluslararası sennaye piyasalarından tahvil ihracı yoluyla borçlanmalarında muhasebe sistemlerini ve finansal raporlama standartlarını uluslararası muhasebe standartlarına uygun hale getinnele­ ri kritik önem taşıyan konulardan biridir. Çok taraflı kalkınma bankaları ve diğer ilgili taraflar yerel yönetim muhasebe standartlarının uluslarara­ sı standartlarla uyumlaştırılması için teknik yardım programlarını uygu­ lamaya koymalıdırlar. Bu çabalar, yerel sennaye piyasaları için oluşturu­ lacak öz denetim (se/fregulatory) yapılarıyla koordineli bir şekilde yürü­ tülmelidir. • Özellikle büyükşehir belediyelerinin uluslararası ölçekte tanınmışlığının artırılması uluslararası sennaye piyasalarından güvencesiz tahvil ihracı yoluyla fon temin edebilmelerinin önünü açabilecektir. Daha az tanınmış belediyelerin uluslararası sennaye piyasalarına erişimi ancak belirli gelir­ lerle karşılıklandırılmış güvenceli tahvillerle mümkün olmaktadır. uluslararası ihraçlarda yatırım bankaları, finansal danışmanlık ve diğer mesleki örgüt ve kurumlardan yaygın bir şekilde yarar­ lanılması gerekmektedir. • Yerel ve şirketleri ve sirkülerlerin sunumunda kullanılan finansal ra­ belgelerin hazırlanmasında dış danışmanlık kuruluşla­ rından yararlanılması uygun olacaktır. • Kamuyu porların aydınlatma ve diğer • Belediyelerin tahvil ve/veya finansman bonosu yoluyla borçlanmasının, mevzuatın olanak tanıdığı iştiraklerin ise hisse senediyle değiştirilebilir tahviller ihraç etmek suretiyle fon sağlamalarının kamu otoritesince çeki­ ci hale getirilmesi -örneğin, döviz cinsinden ihraç edilecek tahvil ve bo­ noların kaynak kullanım destekleme fonuna tabi olmaktan çıkarılması ile maliyetlerinin azaltılması- gerekmektedir. Yerel yönetimlerin sennaye piyasaları aracılığıyla borçlanma limitleriyle ilgili hükümleri yeni çıkarılacak SPK taslak metninde bazı değişikliklere uğramıştır. Yapılan değişiklerin finansal piyasalarda mali disiplinin sürdürülmesine katkıda bulunacağı ve yerel yönetimlerin (belediyelerin) gelir-gider disiplininin sağlan­ masına yardımcı olacağı düşünülmektedir. Yine taslak metinde yer alan, ihraç­ 42 Çağdaş Yerel Yönetimler. 16 (2) Nisan 2007 larda ihraççının türü, ihraç tutan, kullanılacak satış yöntemi gibi konulan dikka­ te alarak derecelendirme yaptırma koşulunun öngörülmüş olması geri ödeme güçlüğü çekebilecek olan belediyelerin borçlanma aracı ihraçlarına piyasa ku­ rallanyla sınırlandınlma getirmektedir. Bu düzenleme, kamuyu aydınlatma ve güven ilkeleri çerçevesinde değerlendirildiğinde olumlu bulunmaktadır. Sermaye piyasalan kanalıyla borçlanmalarda farklı bir seçenek de, yerel ser­ maye piyasalannın oluşturulmasıdır. Sermaye piyasalannın gelişmesine ve ye­ relleşmesine paralel olarak ortaya çıkabilecek borçlanmalarda; • Belediyelerin mutlaka iyi bir mali ve yönetim sistemine, sürekli ve güçlü gelir üretme kapasitesine sahip olmalan, • Uzun dönemli fonlann ve formal yollardan tasarruftann racak finansal piyasa derinliğinin olması, • Makroekonomik istikrarsızlık uzun dönemli ğından, makroekonomik İstikrann varlığı, • arzını kolaylaştı­ sözleşmelerde riski art1raca­ Yatınmctlann sistemi iyi bir şekilde bilmeleri ve ellerindeki varlıklan vadeden önce satabilmeleri için ikinci el piyasasının bulunması ve işlerli­ ği, • Derecelerne ve tahvil sigorta kuruluşlannın teşvik edilmesi ve etkinliği, • Denetim çatısının oluşturulmuş olması, saydamlığı şullanna uygunluğu ve yerel yönetim ko­ zorunludur. Kaynakça Adıgüzel, Erdoğan Sayı (1997), 71, s. 19-26. "Büyükşehir Belediyelerinde Dış Borçlanma", Mali Hukuk, Akdiş, Muhammet (1998), "Belediyelerin Finansmam Konusundaki Çağdaş Yaklaşım­ lar ve Azerbaycan" Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 2, Nisan, s. 71-82. Aktan, Coşkun Can (1998), "Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması Ve Yerel yöne­ timlerde Toplam Kalite Yönetiminin Uygulanması", Türk İdare Dergisi, Yıl 70, Sayı 419, Haziran, s. 75-89. Ayrıçay, Yücel (2003), "Türev Piyasalann Gelişmekte Olan Piyasalara Olası Etkileri", Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 5, Sayı 1, s. 1-19. Bali, Besim B. ve Çelen, Mustafa (2005), "AB Üyesi Ülkelerde Yerel Yönetimlerin Borçlanması: Türkiye İçin Bazı Dersler", 20. Maliye Sempozyumu: Türkiye'de Yeni­ den Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs 2005, Pamukkale Üniversitesi İktisadi ve İdari Bi­ limler Fakültesi Maliye Bölümü, Yayın No. 1, Ağustos 2005, Karahayıt, Pamukkale, s.252-257. Belediyelerin Finansman Sorununun çözümünde Sermaye Piyasalarının Rolü 43 Çetinkaya, Özhan ve Demirbaş, Tolga (2004), "Türkiye'de Belediyelere ilişkin Borç­ lanma Mevzuatı, Borçlanma Yapısı ve Belediye Borçlanma Yapısının incelenmesi", Akdeniz iiBF Dergisi, (8), s. 18-37. Çınar, Tayfun (2000), "Yerel Yönetimler ve Dış Borçlanma", Yerel Yönetimler Sempoz­ yumu, 1-2 Kasım, TODAİE Yayını, No:304, Ankara, s. 577-593. Danışman, Mustafa Ci hat (1992), "Belediye Finansmanında Yapısal Değişim", Mülki­ yeliler Birliği Dergisi, Temmuz, Ci lt: XVI, s.49-51 'den aktaran: Özhan Çetinkaya ve Tolga Demirbaş (2004), 'Türkiye'de Belediyelere İlişkin Borçlanma Mevzuatı, Borç­ lanma Yapısı ve Belediye Borçlanma Yapısının İncelenmesi", Akdeniz iiBF Dergisi, (8), ss. 22. Doğanyiğit, Saadettin (1999), "Belediyelerin Dış timler Dergisi, Cilt 8, Sayı 2, Nisan, s. 75-8 ı. Borçlanmaları", Çağdaş Yerel Yöne­ Doğanyiğit, Saadettin (2006), "Belediyelerde Dış Borçlanmaya Dayalı Finansman Mo­ deli", http://www.sayistay.gov.tr/yayinldergilicerikJder40m2.pdf. (19.06.2006). Emil, M. Ferhat ve Yılmaz, H. Hakan (2005), "Avrupa Birliği Türkiye Arasında Yerel Yönetimlerin Finansman ve Yönetim Uyumlaştırılması", 20. Maliye Sempozyumu: Türkiye 'de Yeniden Mali Yapılanma, 23 - 27 Mayıs 2005, Pamukkale Üniversitesi HBF Maliye Bölümü, Yayın No: 1, Ağustos, s. 258-273. Ertaş, Fatih Coşkun ve Yüksel, Fatih (2003), "Belediyelerde Dış Borçlanma Maliyetle­ rini Azaltmaya Yönelik Türev Finansal Araçların Kullanılması", I. Uluslararası Yerel Yönetimler ve Sanayi İşbirliği Sempozyumu, Gazi Üniversitesi, Ekim 23-24. Falay, Nihat (1995), "1980 Sonrasında Yerel Yönetimlerin Finansman Açığı Sorunu ve Türkiye", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 5, Eylül, s. 13-24. Freire, Maria E.ve Huertas, Marcela ve Darche, Benjamin (2001), "Subnational Access to the Capital Markets: The Latin American Experience", Worlbank Institute Fiscal Policy Training Program 200 Fiscal Decentralization Course, July 23-August 3 2001, Atlanta, Georgia, Güler Ayman, Birgül (1998), Yerel Yönetimler-Liberal şım, TODAİE Yayın No: 280, Ankara. Açıklamalara Eleştirel Güler Aynıan, Birgül: (1997), "Yerel Yönetimler ve netimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 2, Nisan, s. 20-30. Borçlanma," Dış Çağdaş Yakla­ Yerel Yö­ Keleş, Ruşen (1994), Yerinden Yönetim ve Siyaset, CemlKültür Yayınları, İstanbul. Mouritzen, P. Erik (1992), Managing Cities in Austerity: Urban Fiscal Stress in Ten Western Countries, Sage Publication, London. Nadaroğlu, Halil (1994), Mahalli idareler, 5. Baskı, İstanbul, Beta Yayınları. Önal, Ayşegül Y. (2003), "Türkiye'deki Yerel Yönetimlerin Borçlanma Süreci: 1980­ 2000", i 8. Türkiye Maliye Sempozyumu, 12-16 Mayıs 2003, İstanbul, http://www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu! (19.06.2006) . 44 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (2) Nisan 2007 Pehlivan, Osman (1994), Kamu Maliyesine Giriş, Trabzon. Resmi Gazete, 04.01.2002, No: 4734. Resmi Gazete, 28.03.2002, No: 4749. Resmi Gazete, 12.04.2002, No: 24724. Resmi Gazete, 01.09.2002, No: 24863. Resmi Gazete, 10.09.2003, No: 25225 Resmi Gazete, 03.07.2005, No: 5393. Rubin, S. Irene ve Herbert J. Rubin (1986), "Stroctural Theories and Urban Fiscal Stress", Gottdiener, M. (Ed.), Cities in Stress, Sage Publications, Beverly Hills, Cali­ fomia. Sharpe, L. James (1981), "Is There a Fiscal Crisis in Westem European Local Government? A First Apprasial", Sharpe, L. 1. (Ed.), The Loeal Fiscal Crisis in Western Europe, Myths and Realities, Sage Publications, London and Beverly Hills. Şengül, H. Tank (2001), Kentsel Çelişki ve Siyaset, Demokrasi Kitaphğı, İstanbuL. Tanör, Reha (2000), Türk Sermaye Piyasası: Halka Arz, 2. Cİlt, Beta Basım Yayım, İs­ tanbuL. TSPAKB (2004), "Türkiye Sermaye Piyasası Raporu 2004", http://www.tspakb.org.-tr/­ sprapor.h!ın, (19.06.2006). TüsİAD (2005), Türkiye Sermaye Piyasalarmm Gelişimine Yönelik Öneriler, Yayın No: 2005-02/391, İstanbul. Ulusoy, Ahmet ve Aydemir, Tekin (2002), Mahalli İdareler Maliyesi, Seçkin Yayıncı­ lık, Ankara. Ünsal, Hilmi (2003), "Türkiye'de Finansal Serbestleşme Sürecinde İç Borçlanma ve Sermaye Piyasası Üzerindeki Etkileri", Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt 5, Sayı 3, Kış, s. 190-205. Yıldırım, U ğur, (1996), Türkiye 'de Siyasi İktidarlarm Yerel Yönetimler Üzerindeki Mali ve İdari Politikalarz, Basılmamış Doktora Tezi, 9 Eylül Üniversitesi SBE Maliye ABD, İzmir, 1996, s. 1-287
