Managing Public Investment

Kamu Yatırımları
Yönetimi
Bazı AB üyelerinin ulaştırma altyapı
yatırımlarını yönetme deneyimleri
Dünya Bankası
Kamu Yatırım Çalıştayı
İstanbul, Türkiye
28 Şubat 2008
Sunumun ana hatları
Çalışma Gerekçesi, Kapsamı ve Amacı
1.



Ülke kapsamı
Neden kamu yatırımına odaklanıyoruz?
Kamu yatırımı ve PFM
2.
Ana bulgular
3.
Sonuçlar
2
Amaç ve Kapsam
1.
2.
Karayolu ve demiryolu altyapısında kamu yatırım programlarını
oluşturma ve yönetmede kurumsal uygulamaları inceler
Farklı ülkelerin deneyimlerini içerir:

Vaka analizi yapılan ülkeler



Diğer WB analitik çalışmaları (AB çalışması dışında)


NMS: Letonya, Polonya, Slovakya, Slovenya
OMS: İrlanda, İspanya, İngiltere
Kazakistan, Ukrayna, Rusya, Sırbistan, Kosova, Beyaz Rusya,
Arnavutluk
Şunları yapmak üzere pilot çalışma:




Kamu yatırımını etkileyen kilit konuları anlamak
İlave araştırma için muhtemel alanları teşhis etmek
AB dahilinde iyi uygulamalara dikkat çekmek
Ülkelerin karşı karşıya olduğu zorluklara ışık tutmak.
3
Kapsam: 3 Bileşen üzerine
odaklanma
1.
Stratejik tahsis süreci



Hükümetler kamu yatırımı için genel paketi nasıl
kararlaştırıyor
Hükümetler, sektörlere yatırım harcamalarını nasıl
tahsis ediyor
Yatırım projelerinin seçilmesi belirli bir sektörde
nasıl yapılıyor
2.
Uygulama ve izleme
3.
İcra sonrası değerlendirme
4
PFM Hedeflerinin Kamu Yatırım
Bağlamına Dönüştürülmesi

Seviye 1- Toplu Mali Disiplin: Uzun vadeli toplu mali
kontrolü muhafaza ederken, ne kadar harcamalıyız
(yatırım projeleri dahil)?

Seviye 2- Tahsis Verimliliği: Ülkenin uzun vadeli stratejik
hedeflerini desteklemek üzere doğru sektörlerde
doğru projeleri nasıl seçeriz?

Seviye 3- Teknik Verimlilik: Başlatılan projelerin etkili ve
verimli olarak uygulanmasını ve işletilmesini – yani
istenilen sonuçları vermesini – nasıl temin ederiz?
5
Neden Yatırım Harcamalarına
Odaklanıyoruz? Bazı Eşsiz Özellikler

Uzun vadeli büyümeye katkı

Orta vadeli bütçeleme ve muhasebe süreçleri gerektirir

Harcamada değişkenlik – gelir akışlarında yükselişler ve
düşüşler

Bazen bölünük kurumsal sorumluluklar

Proje izleme, yönetim ve maliyet sınırlama için uzman
beceriler ve sistemler

Yeni fon talep etmede farklı (daha kolay?) engeller

Kamu yatırım sistemlerinden ağır şekilde etkilenir.
6
Yatırım Harcamalarına
Odaklanmanın Diğer Nedenleri

Bütçelere büyük girdiler beklenir

AB yapısal fonları GSYİH’nin %3-4’ü kadar katkı yapar

Özelleştirme gelirleri

Doğal kaynak gelirleri (örneğin, Azerbaycan, Kazakistan)

Kullanma veya kaybetme baskısı (AB fonları)

Doğal kaynak zenginliğinin yarattığı kamu beklentileri

Zorluk: Bütçeler daha büyük fazlalar verirken maliyet-etkinlik
kaygılarını karşılamak daha zorlaşır

Kamu sektöründe planlama, değerlendirme ve yönetme
kapasitesi oluşturmanın büyük bir yatırım getirisi olabilir.
7
Kamu Yatırımları Yönetiminde
11 Alanda Temel Bulgular
1.
Stratejik planlamanın rolü ve etkisi
2.
Kamu yatırım projeleri için bütçeleme
3.
Proje değerlendirme ve seçim
4.
Risk azaltma ve proje planlama
5.
MOF / Dış organların rolü
8
Kamu Yatırımları Yönetiminde
11 Alanda Temel Bulgular
6.
PPP’ler ve bütçe dışı kuruluşlar
7.
Alım stratejileri
8.
Proje izleme ve muhasebe
9.
Denetimler ve icra sonrası inceleme
10.
İdari bağlam ve yönetim teşvikleri
11.
Kapasite geliştirme
9
1. NMS’te stratejik planlamanın
rolü ve önemi

Ulusal stratejik planlama çabaları, sektörel planlama için çatı
sağlar – ilke olarak, sektörel önceliklerin dayanağıdır.

Çok sayıda planlama dokümanı/süreci, bazıları çok uzun
vadeli perspektifler taşır






25 yıllık Uzun Vadeli Kalkınma Kılavuz İlkeleri (Letonya)
Ulusal Kalkınma Projeleri Kararı 2007-2023 (Slovenya)
Devlet Ulaştırma Politikası 2007-2020 (Polonya)
Temelde geniş vizyon beyanları
Hedefler ve araçlar muğlak tanımlı – “ulaştırma ve lojistik merkezi
kurmak”
Bazen, eski planlama dokümanlarındaki zamanı geçmiş
varsayımlara dayalı
10
1. NMS’te stratejik planlamanın
rolü ve önemi (dvm…)

Pratikte, stratejik planlama AB öncelikleri ile yakın
uyuma yol açar



Orta vadeli sektör stratejileri dahi, gerçek
önceliklendirmeden ziyade temenniler listesi haline
gelebilir



AB rehberliğinin biçim şartını karşılar ancak ruhunu değil
AB önceliklerinin ulusal öncelikleri değiştirme riski
Üç yıllık sürekli Bayındırlık İşleri Planı (Slovakya)
Ulaştırma Politikası Kararı (Slovenya, 2006)
Sektör stratejilerinde kayıp unsur: gerçekçi kaynak
paketine bağlantı
11
1. İrlanda, İspanya ve İngiltere’de
Stratejik Planlama

İrlanda hariç, şemsiye ulusal strateji dokümanı yok.
Diğerleri çoğunlukla sektör planlama süreçlerine dayanır.

Sektör planları çok uzun vadeli perspektifle geliştirilir



Ulaştırma Altyapı Stratejik Planı 2005-2020 (İspanya)
Transport 21 (İrlanda, 10 yıllık plan)
Planlar, sektör için uzun vadeli kaynak tahsisleriyle
uyumludur (İngiltere, İrlanda)



10 yıllık sermaye paketi İrlanda Maliye Bakanlığı ile
kararlaştırılmış
7 yıllık bütçe kılavuzu İngiliz Hazinesi tarafından Ulaştırma
Bakanlığına verilmiş
İspanya’da yıldan yıla karar verme.
12
2. NMS’te Bütçeleme Süreçleri

Yatırım projeleri için orta vadeli (3-5 yıl) bütçe planları kullanılır. Fakat,
gerçek proje önceliklendirmesi hala, büyük ölçüde yıllık bütçe süreci
tarafından sürüklenmektedir.

Pratikte, planlar “muhtemel” projeleri gösterir çünkü tüm projeler yıllık
bütçeye girmeyebilir.
 Kalkınma Programları Planı (Slovenya), n+4 yıllık aktarma esaslı,
bütçeye ekli
 Yatırım Sicili (Slovakya) – muhtemel projeler listesi
 Yatırım Eki (İspanya) – ilke olarak, finanse edilecek projeler

Bazı projeler plandan çıkarılabilir, başka öncelikler onların yerini alabilir.

Projeler için aşırı iyimser uygulama oranları, önceliklendirmeyi aksatır, diğer
projelerin başlamasını geciktirir.
13
2. NMS’te Bütçeleme Süreçleri ve
İspanya (dvm…)

Çoğu proje çok yıllı olmasına rağmen, fonlama hala yıllık olarak
belirlenmektedir.

İkinci yılın meblağları bütçede yeniden onaylanmalıdır (istisna: Letonya
MTEF taban hattı düzeltmesi 2007’den beri)

İspanya’da geleceğe ait finansmanı taahhüt etme fırsatı vardır, fakat
hala orijinal proje planlarına rağmen fonlama programında değişiklik
yapılmaktadır




Yeni projeler için mali imkan yaratmaya yönelik siyasi baskı
Projeler yavaşlatılır, ancak durdurulmaz (özellikle yakın zaman önce
başlatılanlar)
“Süper projeler” ilk yıllarda nispeten az finansman ile başlatılır
Bölgesel tabanlı koalisyonlar merkezi hükümet üzerine baskı uygular,
bölgesel menfaatleri destekleme gereği, ekonomik verimliliğe baskın çıkar.
14
2. İngiltere ve İrlanda’da
Bütçeleme Süreçleri

İngiltere ve İrlanda’da bütçe kaynakları projenin
tamamlanmasına kadar onaylanır

Siyasi değişikliklerden ziyade, proje ihtiyaçlarına dayalı olarak
daha hızlı / daha yavaş giden projeler arasında fiili fonlama
aktarması esnekliği vardır.

Uygulamayı azami kılmak ve para karşılığı değeri muhafaza
etmek için mali yıllar arasında kaynakları aktarmada sınırlı
imkan vardır (İngiltere)

Güçlü muhasebe ve finansal raporlama uygulamalarına dayalı
esneklik.
15
3. NMS’te Proje Değerlendirme ve
Seçme

Ulaştırma Bakanlığı, kendi analizlerine dayalı olarak
özel projeler getirir

Tüm AB fonlu projeler ve ulusal kaynaklardan finanse
edilen çoğu büyük projeler resmi bir maliyet-fayda
analizi (CBA) içerir

AB teknik rehberliği iyidir ancak CBA’nın gerçek
kalitesi bu çalışmada ölçülmemiştir

CBA’nın güvenilirliği hakkında dışsal kontroller nadirdir

CBA uygulamasına rağmen, fiili proje seçim kriterleri,
siyasi takdir için geniş yer bırakmaktadır.
16
3. NMS’te Proje Değerlendirme ve
Seçme (dvm…)

Proje olgunluğu (veya hazır olma durumu) aciliyet ve projenin
“stratejik mahiyeti” gibi diğer faktörler, büyük faktörler olabilir –
muhtemelen CBA ağırlıklandırmasını gölgeleyebilir

Alternatif politika seçenekleri analizi, pek gelişmiş değil

Daha maliyet etkin seçenekler yerine projelerin muhtemel
“aşırı-tasarım” riski belirtiliyor

Birtakım “yol bağımlılık” işaretleri var – yani, projeler kuyrukta
en uzun durmasına göre ilerletiliyor

Risk değerlendirmesi resmi olarak yapılıyor ancak planlamada
çok az etkisi var
17
3. İngiltere ve İrlanda’da NMS’te
Proje Değerlendirme ve Seçme

CBA genellikle proje değerlendirmenin kalbidir
 İngiltere Yeşil Kitabı, sektöre özgü ihtiyaçlar için
ayrıntılandırma sağlayan ana altyapı bakanlıkları ile
birlikte, genel teknik rehberlik sağlar
 İrlanda Maliye Bakanlığı kılavuz yayınlar

CBA tekniklerine düzenli olarak iyileştirme yapılır:

İngiltere Hazine kılavuzu, risk düzeltme faktörlerini
içerecek biçimde geliştirilir, genişletilir

İngiltere Ulaştırma Bakanlığı kılavuzu, paydaşlar
arasında maliyetler ve faydaların dağıtılmasını içerecek
şekilde güncellenir.
18
4. Risk Azaltma ve Proje Planlama

NMS’de risk değerlendirme bir formalitedir ve proje seçim veya
yönetim düzenlemelerini nadiren etkilemektedir

İngiltere ve İrlanda’da, risk azaltma, proje değerlendirme ve
planlama süreçlerinde daha erken aşamada dikkate alınır.

Proje yönetimi planlaması (sözleşme yapısı, sorumlulukların
tahsisi, takım yetkinlikleri) artık yalnız “uzmanların” işi olarak
görülmüyor veya kamu yetkilileri tarafından göz ardı edilmiyor

İrlanda CBA tavsiyesi, proje yönetimi ve uygulama konusunda
danışmanlığı içerecek şekilde gelişmiştir, örneğin:

Gelecekteki maliyet artışları ve çıktı değişimlerini inceleme

İzleme ve yönetim düzenlemeleri için beklentiler
19
4. Risk Azaltma ve Proje Planlama
(dvm…)

İngiltere ve İrlanda, artan oranda yalnız
faydaları ölçmeye çalışmıyor:



Riski yönetmek için yapılar oluşturuyor
Bazı durumlarda, belirli düzeyde koşulsallık
oluşturuyor
İngiltere ve İrlanda, bazı projeler için “iş
gerekçesi” zorunludur

Önerilen seçenek “para karşılığı değer”
sağlayacak en iyi seçenek midir?
20
5. MOF / Dış organların rolü

NMS’de MOF’un altyapı önceliklerini değerlendirme rolü
oldukça sınırlıdır; dolayısıyla maliyet fayda analizini
değerlendirme kapasitesi de sınırlıdır

Süreçleri güvence altına alan İngiltere Hazinesi ve İrlanda
MOF’un yayınladığı kılavuz, iyi proje değerlendirme ve
yönetimini yaygınlaştırmak için konulmuştur

Güçlü politika koordinasyon rolü: İngiltere Hazinesi, genel
ulaştırma stratejisine ve yüksek düzeyde planlamaya katılır.
21
5. MOF / Dış organların rolü (dvm…)

Kalite güvence, MOF’un yeteneğine bağlı değil –
dış uzmanların aktif kullanımı



İrlanda: iş gerekçesi, CBA veya risk yönetimi için
bağımsız değerlendirme yaptırıyor (örneğin ekonomik
danışmanlık firmaları)
İngiltere: projeyle ilgili olmayan uzmanları içeren resmi
inceleme mekanizmaları kurdu – “Geçit” süreci 6
inceleme aşaması içermektedir
Maliyetlerin sistemli biçimde olduğundan düşük
tahmin edilmesinin nedenlerini tespit etmek üzere
İngiltere’de özel incelemeler yaptırıldı.
22
6. PPP’ler ve bütçe dışı kuruluşlar

Yeni ve eski AB üyelerinde, PPP’ler ve bütçe dışı
borç, altyapı yatırımlarını genişletmenin cazip bir
yöntemidir

Devlet şirketlerinin ve bütçe dışı borç almanın
kullanılması, hükümetin hesaplarında mali etkiyi
göstermeksizin daha fazla kaynağın altyapıya
gitmesini sağlayabilmektedir. Maastricht şartlarını
yerine getirmede muhtemel boşluk.

Risk: Diğer seçeneklere göre proje için yeterli
ekonomik gerekçesi olmayan, PPP’lere yönelik
projeler

Belirli PPP’ler için belirli otoyol koridorlarını
hedefleyen önceden alınmış kararlar (NMS ve
İspanya)
23
6. PPP’ler ve bütçe dışı kuruluşlar
(dvm…)

NMS, PPP’ler için kurumsal sorumluluk vermiştir, ancak analitik
uzmanlık mevcut değildir

İngiltere ve İrlanda’da, PPP’ler için ekonomik yanlılığı azaltacak
politikalar konulmaktadır, örneğin


Kamu ve özel finansman seçenekleri arasında oyun kurallarını
eşitlemek için muhasebe kurallarında değişiklik yapmak

PPP veya özel finansman seçenekleri, verimliliği veya etkinliği
artırdıklarını göstermelidir – sadece ek kaynak getirme değil

PPP’ler birkaç “alım seçeneğinden” biri olarak muamele görür
İngiltere’de öğrenilen zor dersler

Londra Metrosu için özel finansman seçeneği genelde başarısızlık
olarak görülmektedir.
24
7. Alım stratejileri

NMS’de



AB kılavuz ilkelerine uyuluyor – ancak yüklenici ile alıcı
arasında daha fazla risk paylaşmayı sağlayan modern alım
teknikleri çok az var
Maliyet aşmalar yaygın
İngiltere ve İrlanda’da:
 Kamu sektörü için riski sınırlayan alım stratejileri tasarımı,
değerlendirme ve planlama süreçlerinin bir parçasıdır
 Verimlilik veya etkinlik avantajları varsa, özel finansman, bir
seçenektir
 “Yüklenicinin Erken Katılımı”




Yükleniciler arasında yeniliği teşvik etmek ve maliyetleri düşük
tutmak için deneysel prosedür
Tasarım ve inşa için tek yüklenici seçilir
Rekabet sadece kalite ve “açık defter muhasebesi”ne dayalı
Yapımdan önce hedef maliyet üzerinde mutabakat
25
8. Proje izleme ve muhasebe

NMS’de





Harcamaların bütçe miktarlarına göre olmasını izlemeye
odaklıdır
Toplam proje maliyetleri ile gerçek maliyetlerin, olurluk
etüdünde belirtilen orijinal miktarlar ile karşılaştırması
nadiren yapılır
Maliyet aşımları farkın büyüklüğünü nadiren yansıtır
Performansın finansal olmayan göstergeleri sınırlıdır
İngiltere ve İrlanda’da:


Mali muhasebenin tüm proje uygulama maliyetlerini
içermesi daha muhtemeldir
Finansal olmayan performans göstergeleri daha fazla
kullanılır
26
9. Denetimler ve İcra Sonrası
İnceleme

NMS’de




İç ve dış denetim temel mali denetime odaklanır
Faydaların elde edildiği konusunda hiç inceleme yoktur
veya çok az vardır
Bilgi şeffaflığı artıyor ancak proje sonuçları hakkında
bilgi henüz yok
İngiltere ve İrlanda’da:



İç denetim, proje maliyet artışlarını Bakanların
dikkatine getirmede önemli rol oynar
Kademeli ve icra sonrası inceleme için yeni Geçit
sürecinin getirilmesi
Proje maliyetleri ve alım düzenlemelerinde kamu
şeffaflığı, iyi uygulamaları sağlamak için teşvikler
yaratmaktadır.
27
10. İdari bağlam ve yönetim
teşvikleri

Çalışmada doğrudan ele alınmamıştır, ancak genel gözlemler
mümkün

NMS, enformel rehberlik veya politika notlarından ziyade
kanunlar ve kararnamelere dayanan idari çevreye sahiptir

Üst düzey kamu görevlilerinin politikacılara karşı koyma
yeteneği zayıftır

Yönetim kültürü kurallara uymayı vurgular, yenilikçi olmak veya
risk almak için çok az teşvik vardır

Projelerin başlatılması ve AB fonları alımının azami kılınması
için güçlü kamu baskısı vardır

NMS finansal yönetim sistemleri hala raporlama şartları ve
maliyet sınırlamayı vurgular – “para karşılığı değeri” değil.
28
11. Kapasite geliştirme



Yalnızca İngiltere ve İrlanda, altyapı yatırım programlarını
yönetmek için kamu görevlileri kapasitesini güçlendirmek üzere
açıkça stratejileri tartışmıştır.
İngiltere’deki kaygı, hükümetin dışarıya yaptırmada çok ileri
gitmesidir – kamu görevlilerinin becerilerini güçlendirmek
gereklidir
İrlanda, küçük bir ekonomide sınırlı beceri havuzunu idrak
ederek, kapasite oluşturmak için birçok adım atmıştır



Maliye Bakanlığı tarafından geliştirilen değerlendirme kılavuzu
Proje değerlendirme, alım, proje yönetimi ve politika analizi
kapsayan, kamu görevlileri için uzman eğitim
Tüm büyük projelerde mali ve risk danışmanlığı sağlayan bir Ulusal
Kalkınma Finans Kurumu yaratmıştır.
29
Sonuçlar

Stratejik planlar, gerçek önceliklendirmeye imkan sağlamak
üzere güvenilir bir kaynak paketine bağlanmalıdır

Çok yıllı tahsisat ve yıllık fonlama içinde esneklik
getirilmelidir

Yüksek kaliteli ekonomik değerlendirmeler, seçeneklerin
daha iyi değerlendirilmesi dahil, proje seçimini daha güçlü
biçimde desteklemelidir

Alım stratejileri optimal risk paylaşmayı ve genel para
karşılığı değeri teşvik etmelidir.

İcra sonrası değerlendirme, gelecekteki rehberlik ve
düzenlemeler için dersler sağlamalıdır.

Planlama ve proje yönetimi becerilerinin kamu hizmetinde
geliştirilmesi ve muhafaza edilmesi gereklidir.
30