KAMU SEKTÖRÜNDE ETĐK ; DÜNYA VE TÜRKĐYE UYGULAMALARI1 Ferhat EMĐL TESEV, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı Đyi Yönetişim Program Direktörü Öncelikle böyle bir konuda konuşma imkanını verdikleri için Dernek Başkanı ve çok değerli dostumuz ve üstadımız Sayın Yavuz EGE’nin şahsında Vatandaşın Vergisini Koruma Derneğine teşekkür ederim. Bugün burada sizlerle paylaşmak istediğim konu aslında herkesçe bilindiği varsayılan ama aslında pek de öyle olmadığını sandığım bir konu. Etik değerler özellikle kamuda etik değer kavramı gündeme geldiğinde herkesin bu konuda söyleyecek bir sözü veya en azından söylem temelinde dile getireceği bazı düşünceler olabilir. Bazılarımız bu kavramlardan kamuda çok güncel olan hediye alıp vermekten , zamanın başbakanının Amerika Birleşik Devletleri başkanına hediye ettiği kravatın değerinden ve bu konunun dahi orada düzenlenmesinden kastettiği hususlar olabilir. Kimilerimizin bu konunun genel ahlak ile olan ilgisinden ve kamuda eskiden varolduğunu varsaydığımız bu ilkelerin şimdilerde gerisine düştüğümüzden sözetmesi pek yadırganacak bir durum değildir. Aslına bakılacak olursa bunların hepsi kamuda etik değer kavramının göze çarpan bazı unsurlarından başka şeyler değildir.Ama şunu da unutmamalıyız ki, kamuda etik değerleri aslında bu görünen yüzünden çok daha fazla önem ve içerik arzeden bir yapıya sahiptir ve bugün hem felsefi hem de bizim gibi olayın pratik ve toplum hayatını ilgilendiren yönlerine daha fazla ağırlık vermek durumunda olan sivil toplum kuruluşları açısından uygulamaya yönelik yanları ile üzerinde özellikle durulması gereken yönlere sahiptir. 1 Ferhat Emil’in Vatandaşın Vergisini Koruma Derneği üyelerinin katılımıyla 26 Şubat 2004 tarihinde düzenlenen toplantıda yaptığı konuşmanın metnidir. 1 Ben bu konuşmamda esas olarak dört nokta üzerinde durmak istiyorum : - Bunlardan birincisi biraz felsefi açıdan etik değerler kavramı, - Đkincisi ülkemizde dahil olmak üzere bu kavramın niçin önemli olduğu, - Üçüncüsü dünyada değişen kamu yönetimi anlayışı temelinde kamuda etik değerlerin altyapısı konusunda bazı saptamalar, - Ve en son olarak da ülkemizdeki durumun dünyada gelişen anlayışlar karşısındaki durumu. Önce birincisinden başlayalım. Aslında insanoğlunun yaratılışından bu yana sorgulanan bir durumla karşı karşıyayız. O da insanoğlunun davranışlarına yön veren iyi ve kötü kavramları. Dolayısı ile etik değerler çok yeni keşfedilmiş kavramlar değil. Yüzyıllar boyu yaşamın ahlaki boyutunu içeren ,yani insanlar arası ilişkilerin temelinde yer alan ilkelerin,değerlerin ve yargıların ahlaki bakımıdan iyi ya da kötü , doğru ya da yanlış olanının niteliğini ve temelini araştıran etik konusunu ahlak felsefesi incelemiştir. Son zamanlarda ülkemizde sık sık yaşanan yolsuzluk olayları dünya genelinde devlet hizmetlerinden memnuniyetsizlik toplumun büyük kesiminde etik değerleri ve etik ihtiyacının tartışılmasına yol açmıştır. Bu anlamda bir taraftan yılların bnirikimi olan kötü yönetimin sonucu yaşanan yolsuzluklar ve vatandaşınn sırtına yüklenen yükler nedeni ile devlete olan güvenin azalması, diğer taraftan sürdürülebilir istikrar ve refah toplumu arzusu hükümetlerin etik değerlere karşı yaklaşımlarını önemli ölçüde etkilemekte.... Đnsan nasıl yaşamalı ? Özellikle bu soru insanın devlet denilen örgütlenmeyi oluşturup kendi adına yetki kullanması iznini verdiği kamu görevlileri ve siyasetçiler de resmin içime girdiğinde daha bir önem taşıyor ve bizi ikinci sorunsalımıza getiriyor.Yıllar boyu sorulan bu soru etik değerler ile yakından ilgili hatta onun ikizi. Çünkü etik kavramlar ve ilişkiler insanların davranışları ile çok yakından ilgili. Bu açıdan olayı günümüzde kamuda etik değerlere dönüştürdüğümüz zaman kamuda karar alma mekanizmalarında etik kendisini daha bir gösteriyor. Çünkü bireysel davranışlardan çok daha boyutlu bir etik 2 kavramı ile karşılaşıyoruz. Belki kamuda etik kavramı özünde bireysel etik kavramının da temelinde yatan evrensel iyi kötü değerleri ile yakından ilintili ama kamuda etik kavramını bireysel etik kavramından anlam ve önem bakımından ayıreden bir husus var. O da kamu gücünün kullanımında sınırlı kaynakların insanların ihtiyaçlarını tatmin edecek şekilde kullanımının yani kamu kaynalarının tahsisi mekanizmasının ve buna ilişkin karar alma sistemlerinin özelliği ile ilgili. Bireysel etik değerler sizi ve belki de bu etik değerlerinizden etkilenen aileniz ve sizinle ilişkide olanları ilgilendiriyor. Ama kamu görevlisi iseniz etik değerleriniz size emanet edilen kaynakların sahibine karşı sorumluluğunuzu dolayısı ile tüm topluma karşı olan yükümlülüğünüzü nasıl yerin getirdiğinizi belirliyor. Ekonomi bu anlamda ruhu sayılabilecek etikten ayrıldıkça bir hırs ve tamah ekonomisi halime gelmekte ve toplumsal sorumluluktan uzaklaşmakta. Dolayısı ile kamuda etik değerlerin sağlanması bu açıdan büyük önem taşımakta . Zira bu değerlere önem verilmemesi giderek kamu hizmeti kavramının yozlaşmasına, erozyona uğramasına ve nihayetinde toplumdan alınan kaynakların nasıl kullanıldığına dair hesap sorma mekanizmalarının dolayısı ile siyasal rejime olan güvenin zaafa uğramasına yol açıyor. Üçüncü konumuza geçmeden önce kısaca baştan beri üzerinde durduğumuz bu etik değerlerin kamu açısından ne anlama geldiğine bakalım.Etik aslında “ethos” kavramı ile ilgili. Ethos daha felsefi ve soyut bir anlam taşıyor. O da kamuda geçerli olması beklenen idealler bütününü (bu anlamda iyi veya kötü davranış normlarını) anlatıyor. Etik ise ethos’un pratiğe dökülmüş halini, yani günlük yaşama çevrilmiş halini ifade ediyor. Kamuda etik kamuda geçerli olması beklenen idealler bütününün bir takım kodlar, prensipler şeklinde pratik yaşama adapte edilmesi anlamına geliyor. Başta da söylediğimiz gibi kamuda etik kavramı önemli çünkü; kamu görevlisi kaynakları kullanırken bir “takdir yetkisi” kullanıyor. Bu takdir yetkisinin kullanımı başlıbaşına bir etik sorun. Kamu görevlisi günlük yaşamında öyle ya da böyle bir şekilde aldığı kararlarla aslında tüm kamu yaşamını etkileyebiliyor. Dolayısı ile etik kavramı bu karar alma gücünün keyfi olarak kullanımında bir kontrol mekanizması rolünü 3 oynuyor (check and balances). Bir başka deyişle kamu gücüne olan güvenin ve oradan hareketle hükümete ve demokratik sisteme olan inancın önemli bir göstergesi. Kamuda Etik değerlerin erozyona uğradığı bir ortamda demokrasinin geleceği de pek parlak değil. Etik değerlerin korunması bu açıdan önemli. Bu açıdan bakıldığında geleneksel kamu hizmeti anlayışı kendi içinde bazı düzenlemelerle etik sorununu çözmeye çalışmış. Burada gelenekselden kasıt kurallara dayanan kamu görevlisine insiyatif tanımayan ve kamu görevlisi kimliğini kişiselleştirmeyen , anonim bir kamu görevlisi tanımını benimseyen dolayısı ile sorumluluğun daha çok siyaseten bakanlarda olduğu kamu görevlisinin ise perde arkasında işleri yürüttüğü bir anlayış olarak anlaşılması lazım. Böyle bir ortamda kamu görevlisinin etik değerlerinin çok fazla sorgulanması mümkün değil. Etik değerlerin uygulanıp uygulanmadığı daha çok kamu sektörü kültürü veya bürokrasi geleneği ve kamu hizmeti anlayışı ile ilgili. Böyle kültürlerin olduğu ülkelerde geleneksel kamu yönetimi anlayışı içinde de etik değerlere sahip çıkılması mümkün. Geleneksel anglosakson veya Fransız bürokrasisinde veya Norveç, Finlandiya gibi ülkelerde bunun örneklerini görmek mümkün. Özellikle cumhuriyetçi gelenekle güçlendirilmiş kamu yönetimlerinde hanedana değil cumhuriyet değerlerine bağlılık kamu yöneticilerinde kendilerini devletin sahibi görmelerinden kaynaklanan bir etik değerler kültürü yarattığını görmek mümkün. Ülkemiz kamu yönetiminin Cumhuriyetin ilk yıllarından bu yana “tüyü bitmedik yetim hakkı yedirmemek”, “harpte atılan bir yağlı kurşunun dahi hesabını sormak” , “devletin alacağını yerde bırakmamak” , “kör kuruşun hesabını sormak” , “kamu çıkarını korumak” gibi kendi kendine geliştirdiği etik değerler -veya belki bunlara ethos demek daha doğru olur- böyle bir kültürün ürünü olarak değerlendirilebilir. Buna karşılık özellikle 90lı yıllardan sonra kamu yönetimi geleneksel merkezi anlayıştan ayrılmaya ve amme idaresi kavramı yerini daha çok özel sektörvari bir kamu yönetimi (public management ) kavramına bırakmaktadır. Gerçekten de bugün bir çok OECD ülkesi kendisini kamu sektörü reformu yapmak durumunda hisseemektedir. Đşte bu noktada yeni kamu yönetimi anlayışı eski 4 amme idaresi kavramından farklı özellikler göstermekte ve ortaya çıkan bu trend aynı zamanda etik değerlerin yeni bir kamu sektörü anlayışında yeniden ele alınıp dğeğrlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Dolayısı ile üçüncü sorunsalımız bu konu ile ilgilenecektir. Günümüzde dünyada etik kavramının daha da önem taşımasına ve bu konuda etik altyapının daha da güçlendirilmesi ihtiyacına yol açan bir çok neden var . Kısaca bunlara değinmek gerekiyor. 1. Değişen Kamu Yönetimi Anlayışı: Yukarıda da bahsettiğimiz gibi kamu yönetimlerinde yapılan reform kamu görevlisinin alışık olduğu çalışma ortamından ve koşullarından farklı bir ortamda çalışmasına yol açtı. Kamu görevlisi herşeyden önce sadece bakanına karşı sorumlu ve onun gölgesinde isimsiz bir görevli olmaktan çıktı. Saydamlık,hesap verilebilirilik kavramları kamu görevlisinin şimdi vatandaşa karşı sorumluluklarını daha da fazla arttırdı. Bu olayın olumlu tarafı. Bir de değişik bir boyutu var bu değişen ortamın. O da kamu görevlisinin eskiye oranla daha kısıtlı kaynaklarla hareket etme durumunda kalması. Devletin rolünün azaltılması, kamuda personel azaltımı ve esnek çalışma sistemine geçiş gibi eskiden pek olmayan durumlarla karşı karşıya kalan kamu görevlisinin daha az kaynakla ve daha az güvenli çalışma ortamında karar almak durumunda kalması etik sorununu ön plana çıkarıyor. Yukarıda değindiğimiz sorun yani değişen kamu yönetimi anlayışının sonucu olarak daha az kaynakla ve daha az güvenli ortamda karar almanın yarattığı etik sorununu daha da önemli kılan bir başka gelişme daha var. O da vatandaş baskısı. Demokratik değerlerin daha fazla yükseldiği, kişisel özgürlüklerin daha da önem kazandığı günümüzde vatandaşın devletten daha iyi ve kaliteli kamu hizmeti talep etmesi ve bu talebin kısıtlı kaynakla karşılanması kamu görevlilerinin karar alırken karşılaştıkları önemli bir baskı unsuru. Burada değişen talepleri öncelik sırasına koymak,kaynakları buna göre tahsis etmek ciddi bir etik sorununu ortaya koyuyor. 5 Bu baskının bir de siyasetçi ve üst düzey bürokrasiden kaynaklanan boyutu var. Yeni kamu yönetimi anlayışı bakanların, üst düzey yöneticilerin stratejik planlama ve stratejik yönetim bazında karar almasını vizyon ve misyon geliştirip hizmet standartlarını performans hedeflerini açıklamasını gerektiriyor. Bu da vatandaşların devletten beklentilerini arttırırken aynı zamanda kamu görevlilerinin ulaşması gereken standartları eldeki kısıtlı kaynaklarla karşılaştırdığımız zaman bunları yerine getirmede etik sorunu yine ön plana çıkartıyor. 2. Kamunun Yeniden Yapılanmasının kurumsal düzeyde getirdiği değişiklikler: özelleştirme, Kamu yönetimi özerkleşme anlayışı (bağımsız giderek kurullar) gibi şirketleşme, kurumsal yapılanmaları beraberinde getiriyor. Dolayısı ile eski devlet etik kodlarına bağlı kamu görevlileri bu kimlikten sıyrıldıklarında nasıl bir etik yapı içinde çalışacaklar sorusu yanıtlanması gereken bir soru olarak ortada duruyor. Eski ve yeni kurumsal yapıların bir arada olduğu bir kamu yönetimi sisteminde her kurumun (örneğin MSB ile özelleştirilmiş sağlık hizmeti) aynı etik kurallara mı yoksa tek tek her bir kurumun kendi etik kurallarını mı yaratması gerektiği sorgulanıyor. Bağımsız kurulların etik sorunu daha bir ön plana çıkıyor.Örneğin Đngiliz Hazinesi bu kurumların kurul üyelerinin etil kurallarını belli bir standarda bağlamak gereği duyuyor. 3. Yetki Devri ve Yerelleşme: Değişen kamu yönetimi anlayışının bir diğer özelliği üst düzeyden daha alt düzeylere yetki devri, merkezi kurumlardan harcamacı kuruluşlara yetki devri, merkezi idareden yerel yönetimlere yetki devri gibi kavramları da beraberinde getiriyor. Bunlarla kararların daha kolay alınacağı,hizmette verimlilik ve etkinliğin sağlanacağı savlanıyor. Ülke uygulamalarına bakıldığında da bunlarla belli bir etkinlik ve performans iyileşmesi sağlandığını görüyoruz. Ama bu yetki devirlerinin etik değerler ile ilişkisi konusunda soru işaretleri de doğuyor . Etkinlik ama ne pahasına olursa olsun etkinlik anlayışı etik değerlerde belki mutlaka değil ama belli ölçülerde erozyona uğramışlık 6 yaratır mı sorusunun sorulmasına yol açıyor.O nedenle etkinlik ile etik arasındaki ikilemin nasıl giderileceği dünyada tartışılıyor. Bunlar arasında uygun denge nerede kurulacak önemli bir sorun gibi algılanıyor. 4. Özel sektörden kamuya transfer olan yönetici tipi giderek yaygınlaşıyor: Bu yönetici tipi geleneksel bürokratik yapıya yeni bir kültür enjekte ederken özel sektörün etik anlayışının kamudan farklı olmasının getiridiği sorunlarla da karşılaşılıyor . 5. Yönetsel Prosedürlerde Azalma – Takdir Yetkisinin önem kazanması: Başta Amerika Birleşik Devletleri olmak üzere bürokratik süreçlerin azaltılması (cutting red tape) bugün kamu yönetimlerinde moda olmuş durumda . Dolayısı ile eskiden detaylı kurallara bağlanmış dolayısı ile etik anlamda fazla sorun yaratmayan süreçlerin yerine az mevzuatı takdir yetkisi ile uygulamak durumunda olan kamu görevlisi ile karşılaşıyoruz. Aynı şekilde bütçe reformları programlar arası kaynak aktarmlarını giderek harcamacı kuruluş yöneticilerine veriyor. Dolayısı ile bu kararların alınmasında yani bütçe yönetiminde etik sorunu ile karşılaşıyoruz. Performans odaklı bütçe detaylı kurallar yerine hedeflerin belirlendiği daha esnek formüller gerektiriyor. Dolayısı ile dğnyada etik değerler bu takdir yetkilerinin doğru mu yanlış mı kullanıldığına dair bazı yeni normlar getirmek durumunda. Zira eskiden performansa odaklanmayan bütçe sisteminde mevzuata uygun harcama bir etik sorun yaratmıyordu.Şimdi ise kuralların azaltıldığı ortamda etik mevzuata uygunluk yerine perfromans hedeflerime ulaşılırken “uygun olmayan davranışlar “ nelerdir sorusuna yanıt arıyor. 6. Sorumlulukların Dağılımı: Yetki devri, yerelleşme sorumlulukların da yeniden tanımlanmasını gerektiriyor. Zira klasik devlet yönetiminde nihai sorumlu bakan iken, şimdi bürokratlar daha bir öne çıkıyor. Zira sorumlulukları daha belirgin. Bu anlamda Bakanın altındakinin yaptığından sorumlu olması kavramı kalkıyor. (BDDK gibi , EPDK gibi). Ama onun yerine bürokratın sorumluluğu kavramı da çok net değil. (Yeni Zelanda platform çökmesi). Yetki devri sorumluluğu kaldırmaz 7 diyoruz ama uygulamada bu o kadar net ortaya çıkmıyor. Özerkliksorumluluk dengesi yeni etik kuralların ve sorumluluk zincirinin oluşmasını gerektiriyor. Sorumluluk yeni bir etik kavramı da tartıştırıyor. O da whistle blowing. Sadece kendi yaptıklarınızdan sorumlu olmayacaksınız. Başkalarının bir yanlışını gördüğünüz zaman onu da haber vereceksiniz. Eski bürokrasi kültüründe yadırganacak olan yeni kültürde etik olabiliyor. Dolayısı ile bunun prosedürlerinin ne olması gerektiği dünyada tartışılıyor. 7. Kamu Özel Sektör Đşbirliği: Günümüzde kamu özel sektör ilişkisi artıyor. Bazı kamu hizmetleri özel sektöre ihale ediliyor. Özelleştirme nin yönetilmesi yeni bir durum. Kamu özel sektör ortaklıkları gelişiyor.Özel sektörle rekabet altında kamu görevlisi çalışmak durumunda. Dolayısı ile kamu görevini sürdürürken özel sektörle bu tür akçalı işlere girişmenin hem boyutu hem de niteliği değişiyor.Dolayısı ile etik normların yeniden ele alınmasını gerektiren bir durumla karşı karşıya kalınıyor. Örneğin bilgisayar teknolojisine yapılan yatırımlar pekçok ülkede soruşturma konusu zira bu alanda nasıl bir kontrol sistemi oluşturulacağı belli değil. Bu açıdan procurement contracting out etiği çok önemli. Đhale mevzuatı, dışarı iş yaptırma gibi durumlarda neyin iyi neyin kötü olduğunun yeniden anımlanıp güçlendirilmesi lazım. Özel sektörle rekabet durumunda olan kamu sektörü yöneticileri açısından da etik sorun ilginç bir durum arzediyor. Özel sektör rekabet ederken hediye de alıyor. Hediye de veriyor. Promosyon yapıyor vb. Aynı piyasada rekaber eden bir kamu yöneticisi bu yollara başvuracak mı ? Değilse o zaman rekabet nasıl düzenlenecek ? Bunlar tartışılıyor. 8. Sosyal Normlar Değişiyor: Irk ayrımcılığı cinsiyet ayrımcılığı gibi kavramlar kamuda gündeme geliyor ve buna ilişkin kuralların sıkılaştırılması gerekiyor. 8 Dolayısı ile kamu yönetiminde gelişen yeni eğilimler etik sorunun yeniden ele alınmasını gerektiriyor. Ama asıl sorun yerinde duruyor. Kamu hizmetini görürken neyin uygun neyin değil neyin iyi ve kabul edilebilir neyin kabul edilemez olduğu asıl belirlenecek? Bugün resmi cep telefonu kullanımı, internet kullanımı, resmi uçuşlardan kazanılan miller, hediye kabulünde standartlar gibi eskiden pek gündeme gelemeyen konularda yeni etik normlar gerekiyor. Yeni ortam eskisine oranla çok daha fazla karmaşa içeriyor ve nasıl davranılacağı neyin etik neyin etik olmayan olduğunun tanımlanması ekstra çaba gerektiriyor. Bu anlamda etik değerlere uyum eskiye oranla çok daha fazla önem taşıyor. 9