ankara avrupa çalışmaları dergisi - ATAUM

ANKARA ÜNİVERSİTESİ
AVRUPA TOPLULUKLARI
ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI
DERGİSİ
.
Yıl: 2015
Cilt: 14, Sayı:1
ANKARA ÜNİVERSİTESİ BASIMEVİ
İncitaşı Sokak No:10
06510 Beşevler / ANKARA
Tel: 0 (312) 213 66 55
Basım Tarihi:
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ
Yıl: 2015
Cilt: 14, Sayı: 1
İÇİNDEKİLER
Servet ALYANAK
Temel Hakların Korunması Üzerine Yeni Bir Kurum:
Türk Ombudsmanlık Kurumu
1
Gökhan ERDEM
12 Eylül Darbesi’nin Türkiye’nin Avrupa ile İlişkilerine Etkileri:
Avrupa Topluluğu ve Avrupa Konseyi’yle İlişkiler
29
Özlem GENÇ
Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Kapsamında
Yabancıların Türkiye’de Gayrimenkul Edinimi
65
Ulaş GÜNDÜZLER
Avrupa Birliği’nde Devlet Yardımlarının Denetimi
87
Önder KARAGÖZLÜ
Dünyadaki Bölgeler
123
Ceren ŞENÇELEBİ
Avrupa Birliği ve Akdeniz:
Arap Baharı Öncesi ve Sonrası
141
Nurgül BEKAR
Kitap İncelemesi: Avrupa-Bir Geçiş Süreci
155
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ (2015)
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
Year: 2015
Volume: 14, Number: 1
CONTENTS
Servet ALYANAK
The New Institution on Protection of Fundamental Rights:
Turkish Ombudsman Institution
1
Gökhan ERDEM
The Effects of the September 12 Coup to Turkey-Europe Relations:
Relations with the European Community and the Council of Europe
29
Özlem GENÇ
Acquisition of Real Estate by Foreigners in Turkey within the
Framework of the Chapter on the Free Movement of Capital
65
Ulaş GÜNDÜZLER
State Aid Control in the European Union
87
Önder KARAGÖZLÜ
Globes in the Globe
123
Ceren ŞENÇELEBİ
European Union and the Mediterranean:
Before and After the Arab Spring
141
Nurgül BEKAR
Book Review: The Passage to Europe-How A Continent
Became A Union
155
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (2015)
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s.1-28
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF
FUNDAMENTAL RIGHTS:
TURKISH OMBUDSMAN INSTITUTION
Servet ALYANAK
Abstract
The Turkish Parliament in 2012 adopted a law establishing an Ombudsman Institution (OI). In March, 2013, a modern Turkish OI (Kamu Denetçiliği Kurumu)
became operational in Ankara, as a part of the Turkish-European Union (EU) rapprochement process. It is crucial and important step forward for the country, as it
fulfilled one of the requirements for the Accession Partnership, and contributed to
the monitoring of public administration. The OI could be responsible for handling
petitions in public administrations. This article sets out an analysis of the Turkish
ombudsman model. It describes the normative competences and analyses the
strengths and weakness of the OI in Turkey and the need for reform. It explains the
underwent procedure on establishment of the institution and appointment of the
Chief Ombudsman and Ombudspersons.
Keywords: Administrative law, EU law, Turkish law, Fundamental rights, Ombudsman.
Temel Hakların Korunması Üzerine Yeni Bir Kurum:
Türk Ombudsmanlık Kurumu
Özet
Türk Parlamentosu 2012 yılında Ombudsmanlık Kurumu kurulmasına dair bir
Kanun kabul etmiştir. Mart 2013’te Türkiye-Avrupa Birliği entegrasyonu sürecinin
bir parçası olarak Türk Ombudsmanlık Kurumu (OK) Ankara’da faaliyete
başlamıştır. OK kamu idarelerinin işlemlerine karşı yapılacak başvuruları
incelemekle görevlendirilmiştir. Bu kurumun kurulması, AB ile yapılan müzakerelerde Katılım Ortaklığı’nın gereklerinden birisinin yerine getirilmesi açısından
önemli ve kritik bir adım olmuştur. Bu makale, Türk ombudsmanlık modelinin analizini etmektedir. Makalede, Kurumun normatif olarak hukuki yetkileri ile zayıf ve
güçlü yanları ile reform ihtiyacı analiz edilmektedir. Makalede, Kurum Başdenetçisi
ile Denetçilerin seçilmesi, kurumun kurulması süreci ve bu bağlamda Kurum mev
Dr. Servet ALYANAK is a Judge seconded to work at Turkish Ombudsman Institution, in
Ankara, Turkey, The views expressed in this paper are those of the author and do not necessarily represent the views of the Turkish Ombudsman Institution.
SERVET ALYANAK
2
zuatının yasal çerçevesi, yapısal özellikleri, temel nitelikleri ve mevzuatın kapsamı
ile yapılacak inceleme sonucunda tanınan yasal çareler de izah edilmektedir.
Anahtar Kelimeler: İdari hukuk, AB hukuku, Türk hukuku, temel haklar, Ombudsmanlık.
Introduction
In most of the EU countries, the office of Ombudsman plays an important role in defending fundamental rights in accordance with international/UN and European standards. Currently, 26 out of the 28 EU member
states have established national ombudsman-institutions and the remaining
two states have such institutions in the regional domain.1 Even the EU has
established such an institution: the European Ombudsman.2 Crucially, at all
EU Member States Ombudsman Institutions share a common mission as
independent and impartial institution designed to hold the state administration accountable to its citizens. The new comers of the EU member states, at
last decade, installed a national ombudsman for the purpose of promoting
democratisation and the effective implementation of the European Convention of Human Rights.3
The EU is founded on the values of respect for human dignity, freedom,
democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including
the rights of persons belonging to minorities.4 Turkey is a candidate country
and a strategic partner for the EU. Compliance with EU and international
human rights standards embedded in international human rights instruments
is a core requirement for countries seeking to join the EU. Candidate countires benefited from the reform process in setting up a strong national human
rights system, strengthening the rule of law and judicial reform. After the fall
of Communism, almost all Central and East European countries set up Ombudsman institutions during their transition to democracy in the early 1990s,5
whereas Turkey first created the institution in 2012.
1
Italy and Germany, Spain.
Art. 24 of the Treaty on the Functioning of the European Union lays down that 'every citizen
of the Union may apply to the Ombudsman established in accordance with Art. 228. The
European Ombudsman was firstly introduced by the Treaty of Maastricht as an extra-judicial
mechanism through which the legality and propriety of the administrative conduct of the EU
bureaucracy could be examined and assessed in a flexible and timely manner.
3
Gabriele Kucsko-Stadlmayer, European Ombudsman-Institutions: A comparative legal
analysis regarding the multifaceted realisation of an idea, (Springer; 1st edition,
Wein:Newyork October 24, 2008), p. 2.
4
Art. 2 of the Treaty on European Union.
5
Máté Szabó & Barnabás Hajas, ‘Proceedings of the Constitutional Court and the Ombudsman’s Activity: First Steps in Practice on the Basis of Regulation of the Basic Law’, 13,
Romanian Journal of Political Science (Summer 2013), p. 5.
2
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
3
This essay analysis of the Turkish constitutional provisions, the longawaited law and its related secondary legislation on Turkish Ombudsman
Institution (OI). First, it considers the history, legal framework and establishment of the OI in Turkey. Then, it analysis of the organization and internal working of the Institution, the procedure for lodging a complaint and its
investigation, types of its decisions, the weakness and shortcomings of the
Institution. Having been given some statistical datas on the one-year of the
implementation of the law some points for improvement are also discussed
in the final parts of the article.
Historical Background
The first ombudsman was responsible for protecting citizens from injustices stemming from actions of their governments. The Swedish Ombudsman system was instituted on October 26, 1713 as a result of a decision by
King Charles XII.6 Living for a few years in Bender, and visiting the Ottoman Sultan in his summer palace Demirtaş in today’s Edirne, Charles XII
noted that the Sultan had an adviser close to him, to whom the people could
come and communicate their comments and complaints about how the laws
were followed in the empire. As Charles XII realized he needed to have such
a person, and institution, at home. After a formal decree, the institution of
Ombudsman was created an institution that has since been developed and
shaped into a Swedish trademark, almost, internationally. The idea however,
originated with the Ottoman Sultan, 300 years ago.7 The modern legislative
ombudsman model has its roots in Scandinavia, the first one in Sweden in
1809, in Finland 1919, in Denmark in 1955, in Norway 1962, and a few
European countries established ombudsman institutions during the 1960s
and 1970s, such as United Kingdom, France, Austria, Portugal and Spain.8
‘Ombudsman’ is a Swedish term, originated in Sweden in the 1800s,
meaning “representative or agent of the people”, both the term and the concept and extended to other Scandinavian countries soon after.9 The Turkish
6
Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, Second revised edition,
(Stockholm 2005), p. 13.
7
Zehra Odyakmaz, ‘Identification of Ombudsman Institution and Evaluating Some Art.s of
the Law N. 6328’, 14, Journal of Turkey Academy of Justice (Türkiye Adalet Akademisi Dergisi) (2013), p.1-85, p. 5. Yasin KURBAN, ‘From of the “Divân-ı Mezâlim” to the Ombudsmanshıp: Historical Background of the Ombudsmanship’, 52, Journal of EKEV Academy
(2012), p. 93. Hasan Tahsin FENDOĞLU, ‘Public Auditorship (Ombudsmanship) and Right
to Constitutional Complaint to the Constitutional Court’, 4, Review of Ankara Bar (2013), pp.
23-49, p. 24.
8
Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance, and the International Human Rights
System, Martinus Nijhoff Publishers, (Leiden and Boston 2004), p. 125.
9
Wieslander, supra n.6, p.1.
4
SERVET ALYANAK
Ombudsman is one of the youngest ombudsman institutions in the world10
and occupies a central position as a watchdog over public authorities within
the national context. It examines complaints on the functioning of the public
administration. However, the establishment of the OI in Turkey has not been
straightforward and it was a troublesome.
The reforms aim at aligning the Turkish legislation with the Copenhagen Criteria of the EU, with due regard to the European Convention on Human Rights (ECHR) and the case-law of the European Court of Human
Rights (ECtHR). The Accession Partnership Document of the EU and the
National Program for the Adoption of the EU Acquis, together with the aspirations and the expectations of the Turkish people in the field of human
rights are the principal elements which guide the reform process. Turkey’s
EU accession process commenced as of 1999; the country continuously receives recommendations in Progress Reports on reforms needed to address
the human rights violations and establish an independent inspection mechanism. In order to become a Member State, the candidate country must bring
its institutions, management capacity and administrative and judicial systems
up to EU standards, both at national and regional level. The establishment of
an OI is a very positive step as part of the EU reform process. In this process, the legislation has been screened in view of the ECHR and the case-law
of the ECtHR, and, last but not least, the EU acquis and the Copenhagen
criteria.
Historically, in 1997, a commission was set up to draft Ombudsman
Law with the participants from academia, related ministries and judiciary.
The draft law was submitted to the Prime Ministry and subsequently to the
Turkish Grand National Assembly (TGNA-Parliament) in 1999, but was
shelved after the 2002 elections. It was updated later in 2004 and passed into
a law on June 2006 as part of the EU reform process. The establishment of
OI has taken a number of years and that this draft law was never enacted due
to incompatibility with the Constitution. The former President, vetoed the
previous law on the grounds that the Constitution does not contain any provision/basis for establishment of Ombudsman. Despite it, the TGNA adopted
the law, yet the Constitutional Court annulled it.
The Constitutional Reform Package adopted in September 2010 constitutes a major step in the reform process. As a result of the provisions contained in the constitutional amendment package adopted by referendum on
the 12th of September, the Turkish OI was incorporated into the amended
10
Michael Gøtze, ‘The Danish Ombudsman A national watchdog with selected preferences’,
6(1), Utrecht Law Review (2010), pp.33-50, p. 34.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
5
Turkish Constitution of 1982 reflecting a need for an improved protection of
the individual citizen against public administrations. The foundations for
establishing the Turkish Office of the Ombudsman in were laid down by the
adoption of the reforms 2010 made to the 1982 Constitution. Later, in 2010
the constitutional amendments introduced a provision for establishment of
the OI and recognized the right to appeal to it.11 Eventually, the Law on Ombudsman Institution (LOI) (Law No. 6328) was passed on June 14, 2012,
and the took effect in June 29, 2012.12
The law authorized the OI to examine, study, and make proposals concerning acts and actions as well as attitudes and behaviours of the Administration within the framework of a human rights-based justice and in conformity with the principles of fairness. It is aimed to serve as an independent
and effective mechanism of complaint concerning the public service.
Establishment of Ombudsman Institution
Ombudsman is a constitutional institution, deriving its status from the
Turkish Costitution.13 In article 74(4) of the Turkish Constitution it is stated
that “The Institution of the Ombudsman established under the Grand National Assembly of Turkey examines complaints on the functioning of the
administration”.
In article 74(6) it is stated that “…the establishment, duties, functioning
of the Ombudsman Institution and its proceedings after the examination and
the procedures and principles regarding the qualifications, elections and
personnel rights of the Chief Ombudsman and Ombudspersons shall be laid
down in law”.
The OI was established as a public legal institution with private budget
under the Office of the Speaker of the Grand National Assembly of Turkey
and having headquarters in Ankara with the purpose of performing the tasks
delegated to it under this Law.14 The Law on the OI was adopted in 2012 and
the first Ombudsman took Office at the end of 2012. OI has been receiving
complaint applications, with regard to public administrations acts and actions, from the Turkish national and foreign nationals since 29.3.2013.
11
Art. 74 of the Turkish Constitution bear the title “Right of Petition, Right to Information
and Appeal to the Ombudsman”.
12
Official Journal dated 29/6/2012 and numbered as 28338. English version of the Law available at <http://www.ombudsman.gov.tr/en/custom_page-325-law.html> visited 15 April
2014. Zehra Odyakmaz explains in detail the preparatory works for this law in detail, see,
Odyakmaz, supra n.7, p.15-19.
13
Fendoğlu, supra n.7, p. 43.
14
Articel 4(1) of the Ombudsman Institution Law No. 6328.
SERVET ALYANAK
6
There is no standardised model for the ombudsman institution in Europe and across the world. It would be a mistake, however, to understand all
ombudsman schemes as neatly fitting into any standard fixed and predictable
model of ombudsmanry.15 Some countries have set up an institution consisting of a single-member generalist ombudsman, while others have chosen a
multi-institutional system, including regional and/or local ombudsman
and/or ombudspersons specialised in areas such as combating discrimination,
the protection of minorities or children’s rights. Taking into account the
variety of legal systems and traditions, it would not be appropriate to advocate a single model for the institution of ombudsman.16
Lawyers in Turkey regarded the new institution with a certain amount
of caution at the creation of such an office, a survey observed.17 It seems that
it will take some time for the legal profession in Turkey to become accustomed to the idea that there are other ways of resolving disputes than those
familiar to them. The survey shows that the lawyers are not in favour of giving an ex officio investigation competence to the OI. They also expressed a
view for the lack of the legislation not to give binding effects to the OI. Perhaps their most controversial view is to give ombudsman reports enhanced
legal authority by making their recommendations legally binding on public
bodies.
Appointment
The Constitution contains explicit provision on the election of the Chief
Ombudsman. In article 74(5) it is stated that “The Chief Ombudsman shall
be elected by the Grand National Assembly of Turkey for a term of four
years by secret ballot. In the first two ballots, a two-thirds majority of the
total number of members, and in the third ballot an absolute majority of the
total number of members shall be required. If an absolute majority cannot be
obtained in the third ballot, a fourth ballot shall be held between the two
15
Trevor Buck, Richard Kirkham, Brian Thompson, The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice, Ashgate Publishing Company, ( London 2011), p. 224.
16
Parliamentary Assembly of Council of Europe Resolution 1959 (2013), Final version, p.1,
available at <http://www.assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp? FileID=20232&lang=en> visited on 11 February 2014.
17
Uluç Çağatay, Ahmet Uçar, Recep Arslan, ‘Kamu Denetçiliği Kurumu’nun Yerel Düzeyde
Algılanması: İzmir ve Manisa Barosuna Kayıtlı Avukatlar Üzerine Bir Araştırma’, 1, Journal
of Süleyman Demirel University Institute of Social Sciences (2013), pp. 51-68, p. 66. A study,
done by three academicians, by conducting a local survey on the lawyers working in İzmir
and Manisa provinces of Turkey. This study aimed to determine the possible effects of the
establishments of the Ombudsman Institution on the Turkish society life from various perspectives and to evaluate its relation with the justice, its administrative efficiency and its effects on public administration.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
7
candidates who have received the greatest number of votes in the third ballot; the candidate who receives the greatest number of votes in the fourth
ballot shall be elected”.
The sixth paragraph of Article 11 of the OI Law enables the legislature
(joint commision of the TGNA)18 to select the Ombudspersons. Ombudspersons shall work alone on a topic or field which is assigned to them by the
Chief Ombudsman and submit their decision to her/him. Chief Ombudsman
shall notify the complainant and the relevant authority of the decision in case
he is convinced that no other aspect is left for inspection and examination or
after the finalization of the compliant if s/he considers necessary.19 One of
the duties of the Chief Ombudsman, among others, is to arrange division of
work among Ombudspersons for the rights of citizens in particular fields.
Currently, five Ombudspersons were selected by the Joint Commision of the
TGNA right after the appointment of the Chief Ombudsman and these Ombudspersons were assigned by the Chief Ombudsman on different fields.
The tenure of the Chief Ombudsman and Ombudspersons are four
years. If a Chief Ombudsman or ombudsman is elected to office after a Chief
Ombudsman or ombudsman leaves office upon resignation, death or removal
from office, the tenure of the Chief Ombudsman or ombudsman so-elected
shall be four years. A person who has served as a Chief Ombudsman or ombudsman may be re-elected to the same office for one term only.20
The Law on OI provides more explicit provisions on qualifications,
elections, dismissal and personnel rights of the Chief Ombudsman and Ombudspersons. Some of the requirements are as follows; to be a citizen of the
Republic of Turkey, to be at least 50 years of age in case of the Chief Ombudsman and 40 years of age in case of Ombudspersons at the date of election, to have graduated from the faculties with four-year education program,
to have an experience of at least ten years in aggregate at the public institutions or organizations, international organizations, non-governmental organizations, professional organizations with public institution status, or in the
private sector, not to be banned from public rights, not to be a member of a
political party at the time of the application, not to have been convicted of
some offenses e.g. the offenses committed against the security of the state,
the offenses committed against the constitutional order.
18
The Joint Commission, comprising of the members of the Petition Commission and the
Human Rights Inquiry Commission of the Grand National Assembly of Turkey, is entitled on
selection of the Ombudspersons.
19
Art. 46 (1) of the RPPCILOI.
20
Art. 14 of the Law on the Ombudsman Institution (LOI).
SERVET ALYANAK
8
Independence and Impartiality
Recommendations of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on the Institution of Ombudsman provides that “exclusive and transparent procedures for appointment and dismissal by parliament by a qualified majority of votes sufficiently large as to imply support from parties outside government, according to strict criteria which unquestionably establish
the ombudsman as a suitably qualified and experienced individual of high
moral standing and political independence, for renewable mandates at least
equal in duration to the parliamentary term of office”.21
The Principles relating to the Status of National Institutions (“Paris
Principles”), adopted by the United Nations General Assembly in 1993 are
important for the assessment of Ombudsman institutions.22 These Principles
are the recognised basic principles for the establishment of Ombudsman
institutions, as well as other independent state institutions. The core element
of the Paris Principles common to all these institutions is the creation of
bodies that are de jure and de facto independent from the Government.
These Principles, mainly are a foundation in national law (by way of legislation or the national constitution), independence from government, a mandate
to promote and protect a broad range of international human rights, pluralism of membership, an independent appointment procedure of the institution’s board, responsibility to work with all actors in the field, including
government, NGOs and civil society.23
OI attached to the Parliament but will be independent in its operation.24
Linking the OI with the the Parliament and not to the Prime Ministry is a
positive step in terms of independence under the above said Paris Principles.
Article 4 provides that the Ombudsman will have a separate budget which is
further defined in Article 29 as exchequer aid to be received from the budget
of the Turkish National Grand Assembly and other incomes.
Legal Framework
The legal framework on OI comprises of the Constitution, the Law on
Ombudsman Institution (LOI) and Regulation on Procedures and Principles
Concerning the Implementation of Law on the Ombudsman Institution
(RPPCILOI). The Constitution set forth the establishment of OI and selec21
The Recommendations of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe “The
Institution of Ombudsman”, 1615 (2003), 7 iii para.
22
General Assembly resolution 48/134 of 20 December 1993.
23
Fendoğlu, supra n. 7, p. 31.
24
Art. 12 of the LOI.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
9
tion of the Chief Ombudsman. The Law on OI elaborates the provisions of
the Constitution on election and position of the Ombudsman. The Law provides the organization and working principles of the Institution, it regulates
the rights, duties of the staff and application proceedings. The RPPCILOI
specify the division of fields of work, the organization of work, the method
of dealing with petitions, and the rules of procedure on complaints.
Scope of the Law
Natural and legal persons whose interests are violated may lodge a
complaint to the Institution against any and all kinds of acts, actions, attitudes and behaviours of the administration within the framework of the procedures and principles laid down in the LOI, and in the RPPCILOI.25 However, violation of interests shall not be sought in the event that the complaint
is about human rights, fundamental rights and freedoms, women rights,
rights of children and general matters concerning the public.
Personal Scope
OI has powers, specified by the RPPCILOI, over state bodies, local
self-government bodies, and bodies entrusted with public authorities. Article
4 of the RPPCILOI stipulates that OI shall examine, investigate and submit
recommendations on the complaints concerning all sorts of acts, actions and
attitudes and behaviours of the following authotirities:
- Public administration under central government and social security institutions, local administrations, affiliated administrations of local administrations, local administrative unions, organizations with the circulating
capital, the funds established under laws, legal public organizations, public
economic enterprises, associated public organizations, and their affiliates
and subsidiaries, professional organizations with public institution status,
and private legal entities providing public services,
- Private legal entities which satisfy a common, permanent and social
need of public and offer public services under administrative regulations,
supervisions and monitoring.
OI is competent to deal with complaints concerning the administrative
acts, decisions, behaviours and omissions of the above mentioned institutions. OI may assess the merits of the acts, decisions, behaviours and omissions of the institutions under the legality and several criterias of proper
administration. As it is explained below in detail, OI is not only competent to
25
Official Gazette dated 28/03/2013 with number 28601.
SERVET ALYANAK
10
control the legality of the decisions or the behaviours of the institutions. It
also ensures that the criteria of proper administration are complied with. OI
is thus a valuable tool for analysing malfunctions within the executive power
and possibly within the judiciary.
Material Scope
OI is empowered to check all kinds of acts, actions, attitudes and behaviours of the above-said administrations upon complaint on the functioning of
the Administration within the framework of an understanding of human
rights-based justice and in the aspect of legality and conformity with principles of fairness.26
There are certain matters about which OI cannot investigate. Amongst
these are:
- the acts of the President on his/her own competence and the decisions
and orders signed by the President ex officio,
- the acts regarding the use of the legislative power,
- the acts regarding the use of judicial power,
- the acts of the Turkish Armed Forces, which are purely of military nature shall fall
outside the scope of the duties of the OI.27
Re-lodged complaints, whose reasons, content and parties are the same
and are being examined, or which have previously been ruled on shall not be
examined. Complaints without a certain subject shall not be examined.28
The OI is precluded from dealing with complaints regarding the private
sector. OI cannot draft, adopt or amend laws, although it is normally competent to recommend statutory amendments to the legislative body.29 This
power has been used occasionally by the OI.
The Institution shall monitor whether the acts and actions of the administration are fulfilled with an understanding of human rights based justice
and in conformity with principles of good governance principles while conducting examinations and investigations. Good governance principles30 ex26
Art. 5(1) of the LOI.
Art. 5(2) of the LOI.
28
Art. 5 of the RPPCILOI.
29
Art. 32 (1) (d) of the RPPCILOI.
30
Good governance principles neither mentioned within the Constitution nor within the Act
for Ombudsman Institution. They mentioned in Art. 6(1) of the RPPCILOI and this raises
27
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
11
plained in article 6(1) of the RPPCILOI as compliance with laws, prevention
of discrimination, proportionality, abuse of power, equality, impartiality,
honesty, courtesy, transparency, accountability, compliance with the fair
expectation, protection of vested rights, right to be heard, right to defense,
right to be informed, taking decision in a reasonable period, taking reasoned
decisions, indicating remedies against decisions, notifying the decision without delay and protection of personal data.
Constitutional and Legal Relations of Ombudsman Institution with
Other State
Authorities
The Ombudsman Institution is in close relations with the other state institutions. In characterizing the legal relations between the OI and the other
public authorities, we must take into account the fact that the OI is characterized by law as being an autonomous public authority, independent from any
other public authority.
The Relations between Ombudsman Institution and the Authorities of
Executive
Power
Ombudsman has powers, specified by the Law, over state bodies, local
administrations, and bodies entrusted with public authorities. Its independence with respect to its functions that fall within the scope of its preoccupations and the citizen’s free access to the services offered to the public. Cancellation or suspension of administrative acts and decisions, as well as the
awarding of compensations or the taking of reparatory measures are either in
the exclusive competence of the concerned administrative authorities, or in
that of the judicial authorities. Therefore, the OI can issue only recommendations and reports, not decisions susceptible of being invested with mandatory
legal force.
OI can perform inquisitorial activities during an investigation and authorities are obliged to furnish the OI with the relevant information.
Article 18 of the LOI provides for the obligation of the bodies to furnish
the OI, upon its requirement, with all the information and data within their
concern for the legality of this Art. since it has not a legal bases derived from the Act (Law)
as it is the requirement of hierarchy of the legislation. Hierarchically, in Turkish constitutional
law, the laws are superior than the regulations and the provisions of the regulations cannot
override and be in contrary to the provisions of the laws. Therefore, there is a need for the
provisions of the regulations to be in conformity with the provisions of the laws.
SERVET ALYANAK
12
competences and enable it to carry out the investigation. all officials and
other employees of the bodies thus obligated must respond to the Ombudsman's request for co-operation in an investigation and provide explanations.
The information and documents which the OI may request in connection
with the matter it examines shall be submitted to the Institution within thirty
days following the date of notification of such request. In the event that a
body fails to provide the requested information by the set deadline, the Ombudsman may propose the initiation of disciplinary proceedings against the
officials who refuse to submit the documents or information requested within this period without any justifiable reason.31 These powers of the OI have
in large measure compensated for the Ombudsman’s lack of formal sanctions.
Another fundamental element in the functioning of the Ombudsman is
its independence. It is an office headed by an independent official responsible to the Parliament. This is true for the Parliamentary Ombudsman Institution and, hence, Chief Ombudsman and Ombudspersons are impartial people, independent of the government, appointed by and acting on behalf of
parliament in their work. No authority, organ, institution or person can issue
orders or instructions or circulars or advises to the Chief Ombudsman or
Ombudspersons in the exercise of their duties. The Chief Ombudsman and
Ombudspersons must act in compliance with the principle of the independence and impartiality during the exercise of their duties.32
The Ombudsman in Turkey has the power to deal with human rights issues as well as administrative matters. Turkey set up Human Rights Institution, following the establishment of the Ombudsman Institution. There is a
possibility of an overlap of jurisdiction between these institutions, therefore,
it is advised that a provision should be inserted in the LOI to determine a
competent forum in such instances.
The Relations between Ombudsman Institution and the Parliament
Being an institution of constitutional origin, between the Ombudsman
Institution and the Parliament a special relations are established, characterized by the Parliament’s right to appoint the institution’s head, the right to
appoint the Chief Ombudsman and Ombudspersons.
The OI shall prepare a report about its activities and recommendations
at the end of every calendar year and submit it to the Turkish Parliament.
The OI's annual report shall be made public upon the publication in the Offi31
32
Art. 23 of RPPCILOI.
Art. 12 of the LOI and Art. 47 of RPPCILOI.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
13
cial Journal. The OI may prepare a special report and make it public as it
deems necessary without waiting for the annual report.
When the OI sends the annual report to the Parliament for comment, the
OI would be expected to inform the Parliament in the report and in due
course the response of the complained authority for the remedies offered.
The Ombudsman's annual report should indicate whether complainants have
suffered injustice due to maladministration, whether any injustice has been,
or needs to be remedied, and what remedy the Ombudsman recommended.
The first annual report, for the year 2013, has been sent to the Parliament. This Annual Report, consists of 224 pages, summarizes the role of the
Ombudsman’s Office and the complaints, disputes, and inquiries/comments
the Ombudsman’s Office received for calendar year 2013, including the
number of contacts, their source, subject matter, and status. However this
report do not provide a comprehensive information regarding the recommendations of the OI on concerned public administrations. Likewise no information on outlining measures taken by the complained administrations in
response to the Ombudsman’s findings. Where the complained administration disagrees with any of the Ombudsman’s recommendations, the concerned administration must inform the OI the reasons for such disagreement.
It is highly important to give some information on the disregarded administrations aftermath of the recommendations in the annual report since some
administrations were reluctant to implement the recommendations.
This puts pressure on officials and agencies to give weight to the recommendation of the Ombudsman, as Parliament uses its calling and question
power in instances where administrative officials fails to comply with the
recommendation of the OI. In the event of non-compliance with its recommendations, no express provision is made in the Constitution and the LOI for
the possible measures to be taken by Parliament, if such is reported to it,
against administrative agencies and officials. Parliament empowered, pursuant to article 98 of the Constitution, merely to put question to the Minister
concerned responsible for what he and his department have done. There is,
therefore, no determined and effective concrete measures to be taken against
the administration and its officials with a view to enforcing the Ombudsman
recommendations when a public administration has failed to implement.
In most European countries, ombudsmen have to submit annual reports
on their activities to the Parliament. The function of reporting is particularly
important and there is a need to add some provisions in detail to the primary
and the secondary legislation of the OI on how to draw up the annual report
and special report. In this respect, the OI functions as an auxiliary organ of
14
SERVET ALYANAK
the Parliament and helps them carry out their own duties more effectively. In
addition to that the OI should also be clearly empowered to report to the
Parliament on the need for legal amendments and improvements to the human rights situation in the country.
The Relations between Ombudsman Institution and the Judicial
Authorities
The majority of parliamentary ombudsman institutions in Europe are
not authorised to supervise the judiciary. The Assembly of the Council of
Europe recommends that Ombudsman have at most strictly limited powers
of supervision over the courts. If circumstances require any such role, it
should be confined to ensuring the procedural efficiency and administrative
propriety of the judicial system.33
Nevertheless, there are countries where the Ombudsman’s competency
covers the judicial authority, such as Finland and Sweden. Both of countries
are notable exceptions as they were given full jurisdiction over all activities
of the judiciary. The special legal and governmental structure of these two
countries permit Ombudsman scrutiny of the judicial branch. In Sweden, the
Ombudsman is not competent to hear complaints regarding judgements and
rulings of the Courts, but only the claims related to the administrative aspects of Court procedures and cases of unreasonable delay in rendering
judgements.34 In Finland Ombudsman’s competence covers unlawful conduct of a judge in office, and Ombudsman submits an annual report to the
Parliament on his or her work, including observations on the state of the
administration of justice and on any shortcomings in legislation.35
Slovenia’s Ombudsman intervention came only in case of unjustified
delay or authority’s obvious abuse. In Slovenia, the Ombudsman may not
interfere in cases in which a trial or some other legal proceedings are being
conducted, except in the cases of undue delay in the proceedings or of a
manifest abuse of authority.36 Poland’s Ombudsman competence covers only
the claims concerning the way in which justice was carried out (judicial
33
The Recommendations of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe ‘The Institution of Ombudsman’, 1615 (2003), Para. 6.
34
Claes Ekhlundh, ‘The Swedish Parliamentary Ombudsman System’ in Kamel Hossain,
eds., Human Rights Commissions and Ombudsman Offices, Kluwer Law International, (The
Hague 2001), p. 425-426.
35
Article 109, 110 of the Finland’s Constitution.
36
Article 24 of the Slovene Human Rights’ Ombudsman Act. Polona Tepina & Miha Modic,
‘The Human Rights Ombudsman of the Republic of Slovenia’, 5, Slovenian Law Review ,
(2008), p. 77-93, p. 83.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
15
backlog, fair trial, denial of justice and undue delays in the proceedings).37
Rafal Pelc emphasized that right of every citizen to reach to the court, right
to have fair trial without undue delays in the proceedings has always been in
the main sphere of interests of the Ombudsman of Poland.38
Due to the principle of the seperation of powers in Turkey, it should be
underlined at this stage that the OI of Turkey is not competent to hear complaints regarding judgements of the Courts. The Ombudsman is not an appelate court reviewing the decision of a court, as it is expressly deprived of
this power under article 17(3)(b) of the LOI. This provision provides that the
Ombudsman does not have the power to investigate a matter pending in a
court or have been resolved by court of law. However, the Law does not
contain an explicit rule on the demarcation between the courts and the Ombudsman in controlling administration, nor does it speak to their respective
jurisdictions when an administrative decision is challenged. The conduct of
the judiciary is excluded from the institution's competences. However, Odyakmaz asserted that administrative acts and decisions, which are not judicial
in its nature, of the judicial bodies (Courts) would be scrutinised under the
competence of the OI, so matters relating to its purely administrative actions
may be investigated. Accordingly, complaints concerning the disputes which
are being dealt with or have been resolved by judicial organs shall not be
examined.39
In Turkey, unlike Finland or Sweden for instance, the OI is not explicitly granted a competence with regard to administrative decisions of the
Courts. Up to now, the OI rejected the complaints regarding claims for the
acts of the judiciary. It seems that constitutional norms and the legal structure of Turkey may make it legally or practically impossible for the OI to be
given jurisdiction over the judiciary. In addition resistance coming from the
judiciary may impair any initiative to grant such a competence to the OI in
the near future. As the law does not provide any special powers to OI in
relation to the courts, OI may nevertheless, under its general powers, express
views concerning the functioning of the judicial system in general.
37
Article 14(2) of the Act of 15 July 1987 on the Human Rights Defender (Ombudsman Act
of Poland).
38
Rafal Pelc, ‘Polish model of relations between ombudsmen and judicial bodies’, one of the
written contributions presented in International Conference on ‘the relationship between
Ombudsmen and Judicial Bodies’ held in 12 and 13 November in 2001, Ljubljana, Slovenia,
available
at:
http://www.varuh-rs.si/publications-documents-statements/collections-ofwritten-contributions/content-of-relationship-between-ombudsmen-and-judicialbodies/?L=6#c1977> visited on 30 July 2014.
39
Odyakmaz, supra n.7, p. 11.
16
SERVET ALYANAK
The Relations between Ombudsman Institution and the Constitutional
Court
Turkey’s Constitution recognizes judicial review of the constitutionality
of statutes.40 One of the most drawbacks on competencies of the OI is the
lack of the possibility to address unconstitutionality of the legislation to the
Constitutional Court.
Turkish Constitution provides two different types of review of laws
which are abstract judicial review of laws (annulment action)41 and concrete
judicial review of laws (the way of exception).42 The right to apply for annulment action directly to the Constitutional Court confined to the president,
some political parties and a minimum of one-fifth of the total number of
members of the Parliament.
In contrast to annulment actions, concrete review proceedings can be initiated by all courts of law and only against a provision which is going to be
applied in a pending case. There should be a pending case and the provision
against which unconstitutionality allegations made should be applicable in
that case concrete control of norms can only be initiated by a court trying a
case, either ex officio or upon the request of parties to the case. There is no
time limit to initiate concrete review procedures against a law fallowing its
enactment. The only requirement to initiate the way of exception is existence
of a case in which the contested law is applicable. Nevertheless, the Constitutional Court must decide upon the matter within five months. If no decision is reached by the Constitutional Court within this period, the court has
to give its judgment on the basis of the existing law.
In Turkey, the OI can not resort to the Constitutional Court either ex officio or upon the request of the individuals within his spheres of competence,
40
Article 148 of the Turkish Constitution stipulates that the Constitutional Court shall examine the constitutionality, in respect of both form and substance, of laws, decrees having the
force of law and the Rules of Procedure of the Grand National Assembly of Turkey, and
decide on individual applications.
41
Article 150 of the Turkish Constitution stipulates that the President of the Republic, parliamentary groups of the ruling party or parties and of the main opposition party, and a minimum of one-fifth of the total number of members of the Grand National Assembly of Turkey
shall have the right to apply for annulment action directly to the Constitutional Court, based
on the assertion of the unconstitutionality, in form and in substance, of laws, of decrees having the force of law, of Rules of Procedure of the Grand National Assembly of Turkey or of
certain articles or provisions thereof.
42
Article 152 of the Turkish Constitution stipulates that if a court hearing a case finds that the
law or the decree having the force of law to be applied is unconstitutional, or if convinced of
the seriousness of a claim of unconstitutionality submitted by one of the parties, it shall refer
the issue to the Constitutional Court and postpone the consideration of the case until the
Constitutional Court decides on the issue.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
17
in order to eliminate constitutional improprieties. It will strenghten the independence and position of the Ombudsman Institution to enhance its mandate
by giving the power to make appeals for unconstitutionality to the Constitutional Court regarding laws approved by Parliament. The OI should be entitled to apply to the Constitutional Court on the basis of certain applicable
legal rules. In this context, it is necessary to amend the articles 150 and 152
of the Turkish Constitution in order to empower the OI to lodge a file and
refer the unconstitutionality of the laws to the Constitutional Court.
Organization and Internal Working of the Institution
The institution of the Turkish Ombudsman is organized as the Office of
the Chief Ombudsman. The Chief Ombudsman governs and represents the
Institution. He/she examines and investigates complaints lodged to institution and submits recommendations when it deems necessary. He/she determines the division of work among the Ombudspersons, always assigning one
of them for women and children’s rights. Preparing annual report, making
explanations regarding actions of the Institution, appointing the Secretary
General and other staff are among other duties of the Chief Ombudsman.
Ombudspersons examine the complaints which fall within the subject
and area they are assigned by the Chief Ombudsman and they make recommendation to the Chief Ombudsman. Division of work for the Ombudspersons determined within the scope of the following topics or fields: human
rights; women and children rights; disability rights; protection of family;
social services; training-education, youth and sports; science, arts, culture
and tourism; justice, national defence and security; health; right to identity,
civil rights, refugee and asylum-seeker rights; public personnel regime; right
of property; economy, finance and taxation; energy, industry, customs and
trade; labour and social security; forestry, water, environment and urbanization; transportation, press and communication; food, agriculture and livestock; services carried out by local administrations.43 Aspects or areas for
which Ombudspersons are responsible determined by the Chief Ombudsman
and the Chief Ombudsman ensures cooperation among Ombudspersons and
that they work in harmony. Chief of Ombudsman assigns the Ombudspersons taking into account the field of experience and expertise of the Ombudspersons, and considering the number of complaints and periodic complaint
density.44
Secretary General performs administrative and financial services and
secretariat services of the Institution. Office of Secretary General conducts
43
44
Art. 44 (1) of the RPPCILOI.
Art. 45 of the RPPCILOI.
18
SERVET ALYANAK
administrative, financial and clerical work of the Institution. Experts and
assistant experts of the Institution fulfill the duties assigned to them by the
Chief Ombudsman or Ombudspersons, they are actually the backbone of the
Institution since they handles petitions, conducts investigative work, produces reports on its findings in connection with petitions and prepares opinions,
proposals and recommendations to the Ombudspersons to whom they work
with. In practice, this means that the Chief Ombudsman and Ombudspersons
and expert officers conduct the procedure from the receiving of the petition
to its solution, according to their specific field of work. For example, one of
the Ombudspersons and his team of experts are competent to deal with public personnel regime, economy, finance and taxation etc., and other Ombudmen and their team of experts cover their own special fields of work.
Ombudspesons shall work alone on a topic or field which is assigned to
them by the Chief Ombudsman and submit their decision to her/him. Chief
Ombudsman shall notify the complainant and the relevant authority of the
decision in case he is convinced that no other aspect is left for inspection and
examination or after the finalization of the compliant if s/he considers necessary. When subject matter of the complaint falls within area of duty of more
than one Ombudspersons, then either the chief Ombudsman may allow more
than one Ombudspersons to examine and investigate the complaint or the
complaint may be assigned to one Ombudsperson. In the event that the complaint is being examined and investigated by more than one Ombudspersons,
each Ombudsperson shall work alone and then submit their respective decisions to the Chief Ombudsman. Ombudspersons may conduct examination
and investigation about the complaint with working groups affiliated to
them. Sufficient number of experts, assistant experts and experts responsible
for coordination may be assigned in a working group. Chief Ombudsman,
Ombudspersons and Secretary General shall not make any discrimination in
terms of language, race, sexuality, ideology, philosophy, religion and creed,
while fulfilling their duties. Chief Ombudsman, Ombudspersons and Secretary General shall not disclose or use professional or business secrets, which
they learn anyhow due to their duties, for their own or others’ benefits, even
if they left their offices.45
Howard Elcock categorises the Ombudsmans into two broad types. The
first, which includes the original Swedish Justitieombudsman, is an officer
who is responsible for dealing with complaints from citizens who allege that
public officials have violated the law and that they have therefore suffered
some unjustifiable harm. The second type, traditionally, Ombudsman in the
45
Art. 45 of the RPPCILOI.
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
19
United Kingdom have been confined to examining complaints about maladministration, and have had to steer away from any examination of the merits
of decisions. Maladministration has never been defined in legislation, but it
has proved to be a highly flexible concept,46 deals with the misuse or abuse
of administrative discretion where no breach of the law is involved, and that
giving rise to the shadowy concept of ‘maladministration’.47
The Turkish OI is responsible for examining, all sorts of acts and actions of the public administration upon complaint on the functioning of the
administration within the framework of an understanding of human rightsbased justice and in the aspect of legality and conformity with principles of
fairness. The Turkish OI is concerned with questions of the legality and misuse or abuse of administrative discretion, human rigths and good administration principles, therefore it falls between the two categories of this classification. In that sense it is a “Hybrid Ombudsman”48 under this classification
since it is vested with additional authority. In addition to that it is not solely
an alternative dispute settlement mechanism but a complementary to administrative law (public law) jurisdiction.49
The Procedure for Lodging a Complaint and Its Investigation
Every person who believes that his or her human rights or fundamental
freedoms have been violated by an act or action of a public authority may
lodge a petition with the Ombudsman. OI shall examine and investigate the
complaints, which are between nationals and public administrations and do
not attain to the judicial courts, under the aspect of legality and conformity
with principles of fairness and submit recommendations to the administration accordingly where it is deemed necessary. The Chief Ombudsman can
not begin the proceedings at his own initiative. Applications shall be kept
confidential upon the request of applicants.
46
Mary Seneviratne, ‘A new ombudsman for Wales’, Spring Issue, Public Law ( 2006), pp. 614, p. 9.
47
Howard Elcock, ‘The Polish ombudsman and the transition to democracy’, 45(3), International & Comparative Law Quarterly (1996), pp. 684-690, p. 685; Colin Crawford, 6(4),
‘Consistency and İnconsistency for Ombudsmen', Journal of Local Government Law (2003),
pp. 72-76, p. 72; Colin Crawford, ‘Rule of law, Lawyers or Ombudsmen?’, 4(4), Journal of
Local Government Law (2001), pp. 73-79, p. 74.
48
For the term of “Hybrid Ombudsman” see, Milan Remac, ‘Standards of Ombudsman Assessment: A New Normative Concept?’, 9(3), Utrecht Law Review, (2013), pp. 62-78, p. 6263; Kucsko-Stadlmayer, Gabriele (ed.), European Ombudsman-Institutions: A comparative
legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea, Springer; 1 edition
(Wein:Newyork October 24, 2008), p.60-61.
49
Odyakmaz, supra n.7, p.1 and p.15.
20
SERVET ALYANAK
The application shall be lodged with a petition which is written in Turkish and bears the necessary informative requirements. However, a petition in
a different language in which the complainant can express himself/herself
better may be accepted provided that it is deemed to be fair and reasonable
by the Institution.50 No price shall be charged due to any reasons for lodging
a complaint with the idea to make the ombudsman more accessible to citizens than the court system.51
The complaints may be lodged by hand or via mail through governorates in provinces and district governorates in districts. Governorates and
district governorates shall send the complaints and their annexes, if applicable, to the Institution after having recorded a date and a number in three
working days at the latest. Applications may be made through the electronic
media or other communication means.
Complaints shall be lodged by filling out the Complaint Form for Natural Persons (Annex 1) or Complaint Form for Legal Persons (Annex 2)
which are included in the annex to the RPPCILOI and published in the official website of the Institution. Provided that the required information and
documents specified in the RPPCILOI are included, a complaint may also be
lodged without using the said forms. Complaint applications shall be written
or filled out in a legible and clear manner. If available, information and documents concerning the subject of the complaint shall be attached to the complaint.
Complaint petitions may be delivered by hand to the Institution or the
offices established by the Institution in places deemed necessary as well as
via mail, electronic mail or fax. Complaints may be lodged on electronic
media via official website of the Institution.52 Conditions specified in the
Article 9 of the RPPCILOI shall be present for the complaints lodged on
electronic media. Unless the originals of the petitions belonging to complaints lodged via fax or electronic mail are delivered to the Institution within fifteen days, the complaint shall not be valid. This condition shall not
apply to the complaints lodged through registered electronic mail.
The complaint may be lodged by a legal representative or an assignee.
In complaints lodged by a legal representative or an assignee, a valid authorization certificate or an evidence document proving the representation or
power of attorney shall be submitted.
50
Art. 8 of the RPPCILOI.
Art. 9(4) of the RPPCILOI.
52
The applications may be made and followed by the web-site of the Institution
(www.kamudenetciligi.gov.tr and www.ombudsman.gov.tr).
51
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
21
Those applications which fail to contain a specific matter, or concern
the disputes which are being dealt with or have been resolved by judicial
organs, or do not meet the criteria set out in the RPPCILOI, or have the same
reasons, subject-matters and sides, and which have been resolved beforehand
shall not be examined.
Complaints shall be subjected to a preliminary examination prior to the
examination and investigation phase. In the preliminary examination, the
complaint shall be examined in terms of whether it falls within the scope of
competence of the Institution, it is lodged within proper term, its reasons,
content and parties are the same with the ones of another complaint which is
being examined and investigated, its reasons, content and parties are the
same with the ones formerly finalized by the Institution, it is about the disputes being handled or decided on by the judicial organs, the administrative
remedies are exhausted or not, it is lodged within the framework of the first
paragraph of Article 8,53 it includes a certain content, it contains the information required for lodging a complaint pursuant to the Law, it contains an
individual concern.54
Pre-judicial administrative remedies must be exhausted before any application is lodged at the OI. Accordingly, the petition shall be rejected in
case of the regular legal remedies have not been exhausted (except if the
Institution assesses individuals would suffer great or irreparable damage in
the meantime).55 There is no provision in the legislation for the treatment of
urgent cases. In evaluating the urgent cases the mere tool within the sphere
of the OI is not to apply requirement of the exhaustion of the administrative
remedies. Article 17(4) stipulates that in cases where it is likely to have
damages which are hard or impossible to compensate, the Institution may
accept applications even if administrative remedies are not exhausted. There
is a need for the applications which features urgency in its nature by providing a process that is speeder than other investigations.
Propriety Test (‘fairness’-‘understanding of human rights-based justice’, ‘good governance’)
As mentioned the OI is competent to analyse whether the law, the constitution or the international treaties have been correctly complied with (control of legality). Moreover the Turkish OI is competent to verify whether the
criteria of proper administration have been complied with (control of proper
administration - propriety test).
53
Art. 8 regulates the procedure and places for lodging a complaint.
Art. 19 of RPPCILOI.
55
Art. 17(4) of the LOI and Art. 12(4) of the RPPCILOI.
54
22
SERVET ALYANAK
OI checks the administrative acts and decisions whether they are in
compliance with understanding of human rights-based justice and in the
aspect of legality and conformity with principles of fairness. The aspect of
“legality (lawfulness)” is more clear and sufficient to apply in comparison to
“understanding of human rights-based justice” and “principles of fairness”.
The last two concepts are ambigious and needs further explanations. What
does these two concepts touch stone imply and in what way do they vary
from the lawfulness?
Odyakmaz explains very briefly the difference between the term of “legality” and the term of “propriety” (‘fairness’ - ‘understanding of human
rights-based justice’ – ‘good governance’) test, and ackowledged that the OI
exposed a different dimension from the one exposed by the administrative
courts, because of this the OI must improve the order and structure of the
standards and criterias for the principles of the concept of “propriety” test. 56
Definitions of this term in the international legislation might have different connotations with different ombudsmen. In the UK, the traditional
definition of maladministration is known as ‘Crossman’s catalogue’ which
states that maladministration is ‘bias, neglect, inattention, delay, incompetence, ineptitude, perversity, turpitude and arbitrariness and so on’. Parliamentary Ombudsman of UK developed principles of good administration in
order to give content and define this concept. In the case of the European
Union the European Ombudsman has also approached maladministration in
the European sense via developing principles describing good administrative
behaviour. These lists of principles of good administration are similar due to
the general idea behind them, but their external appearance is different.57
The concept of good administration goes further than the legal standards
alone, a point aptly reflected in the slogan ‘life beyond legality’ deployed by
the European Ombudsman and others.58
The Turkish legislation specified several criteria of “good administration” test. As these principles explained above,59 they may light the way for
understanding of this ambiguous term. According to the decisions of the OI,
under the good-governance principles OI takes into consideration whether
the administration duly justify its decisions, whether the administration infringe the principle of legal certainty, whether the administration abused of
its power by using it for purposes other than those for which it was granted,
56
Odyakmaz, supra n.7, p. 9 and 24.
Remac, supra n.48, p. 72-73.
58
Trevor Buck, Richard Kirkham, Brian Thompson, supra n.15, p. 32.
59
Supra n.30.
57
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
23
whether the administration deceived the legitimate confidence that each citizen is entitled to have, whether the administration impartial, equal and reasonable in the application of the law, whether the administration handle the
case in a conscientious manner (proper reception, reasonable delay in answering, respect of the right of defence, etc.).
Decisions to be taken as a Result of Examination and Investigation
The OI shall issue recommendations, decisions of rejection or decisions
as to no ground exists for taking decisions as a result of examinations and
investigations concerning the complaint.60 Ombudsman decisions must be
supported by clear and appropriate arguments. The clarity and persuasiveness of these arguments often require clear, transparent and well-known
assessment criteria that are used by an ombudsman in an individual case.61
Recommendation
When the complaint is found appropriate as a result of examination and
investigation, a recommendation shall be issued. In such recommendation
decision, one or more the one of the following recommendations shall be
included:








Admitting the mistaken behaviour.
Compensating damage.
Taking acts or action.
Making amendments to the legislation
Withdrawing, aborting, changing or correcting the action.
Correcting the implementation.
Making a compromise.
Taking measures.62
Issued recommendations are not confined to those specified at article
32(1) of the RPPCILOI. Accordingly, the Institution may issue another recommendation apart from the recommendations stated in the above said article.63
The OI shall notify the outcome of its examination and investigation
and, if any, its recommendations to the relevant authority and to the appli60
Art. 31 of the RPPCILOI.
Remac, supra n.48, p. 62-63.
62
Art. 32(1) of the RPPCILOI.
63
Art. 32(2) of the RPPCILOI.
61
SERVET ALYANAK
24
cant. As the recommendations of the OI are not binding the complained authority shall inform the OI within thirty days of its justification, when it does
consider the act, measure or recommended solution of the OI improper.64 In
this case, the OI shall indicate to the applicant the remedies against the act,
the application period and the authority to which the application should be
filed.
Rejection
When the complaint is found inappropriate as a result of examination
and investigation, a decision of rejection shall be issued.65
No ground exists for taking decisions
The OI shall decide that there is no ground to take a decision in the following cases: when the complainant withdraws her/his complaint, or in case
of death when the complainant is a natural person or termination of the legal
entity, or Compliance with the request by relevant administration, or when a
lawsuit is filed against the complaint while examination and investigation is
going on and termination of examination and investigation concerning the
complaint is decided.66
Latest Developments
In the Annual Activity Report for 2013 it is stated that The Ombudsman
Institution received 7638 complaints67 in 2013 and 6097 of them are concluded. % 35 percent of these applications were found as inadmissible since
these complaints do not fulfill the preliminary examination requirements
such as complaint didn’t fall within the scope of the competence of OI or do
not lodged in proper term, or about the same pending complaint or the same
of already concluded complaint, or related to a judicial dispute etc. % 37
percent of these applications were forwarded to the related public administrations since the administrative remedies are not exhausted. % 5,9 percent
of these applications regarded as unvalid since the originals of the petitions
belonging to complaints lodged via fax or electronic mail were not delivered
to the Institution within fifteen days. % 5,3 percent of these applications
regarded as to no ground exists for taking decisions since the complainant
withdraws her/his complaint, or occurrence of compliance with the demand
64
Art. 32(3) of the RPPCILOI.
Art. 33 of the RPPCILOI.
66
Art. 34 of the RPPCILOI.
67
The received applications mostly relating to human rights, the rights of the disabled, civil
service-related matters, social security, property rights, financial, economic and tax issues and
the conduct of local administrations.
65
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
25
of the applicant by the public administration, or a lawsuit is filed in a judicial
court for a pending application etc. It is only % 1,8 percent of these applications were found as admissible after the preliminary examination and % 1 of
the admissible cases resulted with a decision of recommendation in their
merits and 0,6 of the admissible cases were rejected in their merits and 0,2 of
the admissible cases were concluded partly with recommendation and partly
with rejection.68
In practice, the Turkish Ombudsman relies on a selection of complaints
and it is up to OI whether a complaint affords adequate grounds for investigation. About 71 % of all complaints are rejected by the OI primarily due to
the fact that citizens have not exhausted administrative redress or do not
fulfill the preliminary examination requirements. With this reduction, the
annual amount of complaints that are treated on their merits is some 112
cases. As for the substantive areas of public authorities the complaints, according to the ombudsman’s reports, mostly on the public personnel system
and education, with the Education Ministry and Labor and Social Security
Ministry being mostly subject to complaint. The highest number of applications is from the Marmara and Central Anatolia regions and the least number
of applications is from Eastern Anatolia and Southeastern Anatolia. Meanwhile, among provinces, most complaints come from Istanbul.69
The Turkish Ombudsman Law states that the Institution shall be responsible for examining, investigating, and submitting recommendations to
the public administration with regard to the complaint.70 The recommendations of the OI are per se soft law opinions in the sense that the public authorities are not legally obliged to comply with them. This is a well-known
characteristic of most ombudsman institutions. Considering the European
countries this is a matter of public good-governance culture, take the example of Danish administrations shows that even the prospect of being involved
in an ombudsman investigation means a loss of prestige for the public authority in question.71 The approach of Turkish public administration does not
correspond to the European approach on this matter. The adherence with the
decisions of the OI are very low taking into account only 20% of released
decisions were obeyed by the public administrations.72 Prompt compliance
with recommendations or rulings of the OI is essential.
68
Available at <http://www.ombudsman.gov.tr/contents/files/pdf/faaliyet_rap.pdf> visited 5
May 2014, pp.51-54.
69
Available at <http://www.ombudsman.gov.tr/contents/files/pdf/faaliyet_rap.pdf> visited 5
May 2014, pp.40-43.
70
Art. 5 of the LOI.
71
Gøtze, supra n.10, p. 37.
72
Available
at
<http://www.ombudsman.gov.tr/en/content_detail-322-779-the-chiefombudsman-annual-press-conference.html> visited 28 April 2014.
SERVET ALYANAK
26
The OI received 1783 complaints in 2014 (at the first four month of
2014) and it seems a decrease in comparison of the last year's numbers,
whereas 7.638 complaints were received in 2013 only within nine months.
There have been calls from time to time from the public for the ex officio investigation for some important cases on human rights. Recalling that
the OI had become the target for harsh criticism because they drafted delayed reports on the 1st of May Day protests and the Gezi Park unrest, Chief
Ombudsman, said there is a need to extend the Ombudsman's scope of action
to have ex officio investigation competence for these kinds of events. The
Ombudsman under the current law cannot conduct inquiries on his own initiative. Chief Ombudsman said “Our authority is limited, for example, in
many countries in Europe, the Ombudsmans are able to take a law to an
Administrative Court and to High Court (Constitutional Court). However,
we don’t have such an authority”, while also noting such authority was
among demands that will be listed in a draft proposal for legal changes,
which the OI has been drafting.73
Conclusion
The Turkish Ombudsman Institution is still in the process of development. The capacity of the OI remains limited, despite the additional staff
recruited. A number of awareness-raising activities, symposium and seminars have been held by the Institution.
Chief Ombudsman must be empowered to file a request to the Constitutional Court to assess the constitutionality and legality of laws and general
acts issued for the execution of public authority if he considers that a law or
a general act issued wrongfully interferes with human rights and fundamental freedoms (e.g. Portugal, Spain, Poland, and Slovenia). Another possibility
for the Ombudsman to appear in front of the Constitutional Court also
should be given, by means of lodging a constitutional complaint concerning
a particular issue he is dealing with. As an additional power the Turkish
Ombudsman may be empowered to prosecute officials (e.g. Finland, Sweden).
National legislation in this area still presents shortcomings, e.g. concerning the Ombudsman’s independence. As part of the process for the chapter of 23rd on Judiciary and Fundamental Rights, a new institution, National
Human Rights Institution, was established. The capacity of this institution,
as well as of the Ombudsman, still needs to be strengthened. Shortcomings
persist in the protection of human rights by judicial and law enforcement
authorities, especially as regards vulnerable groups.
73
The
Chief
Ombudsman
Annual
Press
Conference,
<http://www.ombudsman.gov.tr/en/> visited 28 April 2014.
Available
at
THE NEW INSTITUTION ON PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS
27
As highlighted in the Annual Report, the Office of the OI is still not entirely satisfied with the effectiveness of the ombudsman's recommendations
and reports and the elicited response reports and the elicited response from
the executive branches of government. However, there are important implications from the Ombudsman's work and people have warmly welcomed yet
another possibility to safeguard their rights. In order to be effective, OI must
gain full independence, both in fact and law, from all branches of the government, which is the main focus of their work.
The institution should ensure the protection of all individuals and public
life against potential acts of the public institutions by efficiently and effectively investigating complaints in an impartial and expeditious manner and
for the benefit of all persons in Turkey it must advocate improving the quality and standards of public administration in Turkey. OI must have good ties
with academia and the alliance with media, and apart from that parliamentary actions in the wake of an OI investigation is another important issue.
Establishment an Ombudsman Institutution in Turkey plays a supportive and facilitative role in the on the path goes to the full membership of the
Europen Union. However, further efforts are needed to align the OI with EU
standards specifically in order to consolidate the trust of civil society in the
OI, to grant the Ombudsman the right of own initiative and of conducting
on-the-spot checks, and to provide for parliamentary follow-up of his recommendations.
Bibliography
Essays
1)
Colin Crawford, 6(4), ‘Consistency and Inconsistency for Ombudsmen', Journal of Local Government Law (2003), pp. 72-76.
2)
Colin Crawford, ‘Rule of law, Lawyers or Ombudsmen?’, 4(4), Journal of
Local Government Law (2001), pp. 73-79.
3)
Hasan Tahsin Fendoğlu, ‘Public Auditorship (Ombudsmanship) and Right to
Constitutional Complaint to the Constitutional Court’, 4, Review of Ankara Bar
(2013), pp. 23-49.
4)
Howard Elcock, ‘The Polish Ombudsman and the Transition to Democracy’,
45(3), International & Comparative Law Quarterly (1996), pp. 684-690.
5)
Máté Szabó & Barnabás Hajas, ‘Proceedings of the Constitutional Court and
the Ombudsman’s Activity: First Steps in Practice on the Basis of Regulation
of the Basic Law’, 13, Romanian Journal of Political Science (Summer 2013),
p. 5.
6)
Mary Seneviratne, ‘A new ombudsman for Wales’, Spring Issue, Public
Law (2006), pp. 6-14.
28
SERVET ALYANAK
7)
Michael Gøtze, ‘The Danish Ombudsman A national watchdog with selected
preferences’, 6(1), Utrecht Law Review (2010), pp.33-50, p. 34.
8)
Milan Remac, ‘Standards of Ombudsman Assessment: A New Normative
Concept?’, 9(3), Utrecht Law Review, (2013), pp. 62-78.
9)
Polona Tepina & Miha Modic, ‘The Human Rights Ombudsman of the Republic of Slovenia’, 5, Slovenian Law Review , (2008), p. 77-93.
10) Rafal Pelc, ‘Polish model of relations between ombudsmen and judicial bodies’, one of the written contributions presented in International Conference on
‘the relationship between Ombudsmen and Judicial Bodies’ held in 12 and 13
November in 2001, Ljubljana, Slovenia.
11) Uluç Çağatay, Ahmet Uçar, Recep Arslan, ‘Kamu Denetçiliği Kurumu’nun
Yerel Düzeyde Algılanması: İzmir ve Manisa Barosuna Kayıtlı Avukatlar
Üzerine Bir Araştırma’, 1, Journal of Süleyman Demirel University Institute of
Social Sciences (2013), pp. 51-68.
12) Yasin KURBAN, ‘From of the “Divân-ı Mezâlim” to the Ombudsmanshıp:
Historical Background of the Ombudsmanship’, 52, Journal of EKEV Academy
(2012).
13) Zehra Odyakmaz, ‘Identification of Ombudsman Institution and Evaluating
Some Art.s of the Law N. 6328’, 14, Journal of Turkey Academy of Justice
(Türkiye Adalet Akademisi Dergisi) (2013), p.1-85.
Books
1)
Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, Second revised
edition, (Stockholm 2005).
2)
Claes Ekhlundh, ‘The Swedish Parliamentary Ombudsman System’ in Kamel
Hossain, eds., Human Rights Commissions and Ombudsman Offices, Kluwer
Law International, (The Hague 2001).
3)
Gabriele Kucsko-Stadlmayer, European Ombudsman-Institutions: A comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea, (Springer;
1st edition, Wein:Newyork October 24, 2008), p. 2.
4)
Kucsko-Stadlmayer, Gabriele (ed.), European Ombudsman-Institutions: A
comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea,
Springer; 1 edition (Wein:Newyork October 24, 2008).
5)
Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance, and the International
Human Rights System, Martinus Nijhoff Publishers, (Leiden and Boston 2004).
6)
Trevor Buck, Richard Kirkham, Brian Thompson, The Ombudsman Enterprise
and Administrative Justice, Ashgate Publishing Company, ( London 2011).
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s.29-64
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN
AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE ETKİLERİ:
AVRUPA TOPLULUĞU VE AVRUPA
KONSEYİ’YLE İLİŞKİLER
Gökhan ERDEM
Özet
12 Eylül darbesi Türkiye Cumhuriyeti tarihindeki en önemli gelişmelerden biridir. Türkiye’nin iç ve dış politikasında önemli etkileri olmuştur. Darbenin dış politikada olumsuz anlamda en fazla etkide bulunduğu alan ise Türkiye’nin Avrupa ile
ilişkileri olmuştur. Bu makalede, 12 Eylül askeri darbesi ve sonrasında 1980-1983
yılları arasında ülkeyi yöneten askeri idare döneminde Türkiye-Avrupa ilişkileri,
Türkiye’nin Avrupa Topluluğu ve Avrupa Konseyi ile ilişkileri örnekleri çerçevesinde incelenmektedir. Darbelerin ve askeri yönetimlerin söz konusu örgütlerle ilişkileri nasıl etkilediğini daha iyi analiz edebilmek için ise, önceki örneklere 27 Mayıs
1960 ve 12 Mart 1971 dönemlerine bakılmıştır. Esasen, 12 Eylül yönetiminin takip
ettiği dış politikanın Türkiye’nin Avrupa ile ilişkilerinde kırılma yarattığı, özellikle
AET ve Avrupa Konseyi ile ilişkilerin yaşanan sıkıntıdan en fazla etkilendiği vurgulanmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Türkiye, Avrupa Topluluğu, Avrupa Konseyi, 12 Eylül,
Türk Dış Politikası
The Effects of the September 12 Coup to Turkey-Europe Relations:
Relations with the European Community and the Council of Europe
Abstract
September 12 military coup was one of the most important developments in
Turkish political history which affected foreign and domestic politics, seriously. The
coup mostly had an impact on the relations with Europe. September 12 military coup
and following military administration’s relations Europe is analyzed in the cases of
European Communities and Council of Europe affairs in this paper. The examples of
military coups of 1960 and 1971 were previously researched so as to determine the
effects of military interventions on relations. In the end, this paper argues that Sep
Yrd. Doç. Dr., Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Uluslararası İlişkiler Bölümü
GÖKHAN ERDEM
30
tember 12 military coup caused a breakdown of ties with Europe and negatively
influenced the relations with European Communities and Council of Europe, especially.
Keywords: Turkey, European Community, Council of Europe, 12th September, Turkish Foreign Policy
Giriş
12 Eylül darbesinin Türkiye’nin iç ve dış politikasında günümüze kadar
süren önemli etkileri bulunmaktadır. Esasen, darbenin ve sonrasında yaklaşık 3 yıl süren askeri yönetimin iç politikada yarattığı etkiler, dış politikada
yarattığı etkilerden çok daha fazladır. İç politikada yarattığı ve 1982 Anayasası ile somutlaşan etkiler, 12 Eylül döneminde Türkiye’nin önemli uluslararası aktörlerle ve ilişkilerinin yoğun olduğu coğrafyalarla münasebetlerine
bakılarak karşılaştırıldığında bu durum kolaylıkla görülecektir.
Bunun temel nedenleri, ordunun tarihsel özellikleri ve konjonktürel faktörlerden kaynaklanmaktadır: Her şeyden önce darbe Türkiye’deki rejimi
kalıcı bir biçimde değiştirmeye değil, restore etmeye yöneliktir. Darbe, rejimi girdiği bunalımdan çıkarmak, radikal sol ve sağ akımlar tarafından ortadan kaldırılması tehlikesini önlemek iddiasıyla/güdüsüyle yapılmıştır. Bu
bağlamda, TSK komuta kademesi Türk dış politikasında önemli bir kırılma
yaratacak herhangi bir ideolojik radikalliğe sahip olmamasının ötesinde,
bizatihi böyle bir kırılma yaratacak ideolojik akımları önleme hatta ortadan
kaldırma misyonuna sahipti.
12 Eylül yönetimi Türkiye’nin geleneksel dış politika çizgisini sürdürme kararlılığında olduğunu daha en başında ifade etmişti. Zaten askeri bürokrasi, cumhuriyetin kuruluşundan itibaren iktidarın en önemli bileşenlerinden biri olarak, iç ve dış politikanın asli belirleyicilerinden biri olageldi. 27
Mayıs 1960 ve 12 Mart 1971’de olduğu gibi de zaman zaman doğrudan müdahale ederek “cumhuriyeti korumak ve kollamak” olarak ifade edilen vesayet rolünü oynadı. Bu bağlamda, geleneksel dış politika çizgisinin en önemli
savunucusu olageldi. Dolayısıyla, belirlenmesinde ordunun asli unsurlarından biri olduğu dış politikada, önemli bir değişime gitmesi pek de mümkün
değildi.
Türkiye’nin 12 Eylül öncesinde içine girdiği siyasal ve sosyo-ekonomik
kriz de, askeri yönetimin dış politikada çok belirgin bir değişime gitmesini
önleyecek önemli bir olguydu. Askeri yönetim, 24 Ocak kararlarıyla benimsenen yeni ekonomik modeli uygulama hususunda hayli kararlıydı. Bunu
yapmanın yolu da geleneksel dış politika çizgisinin sürdürülmesi ve bu bağ-
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
31
lamda Batı’nın ekonomik desteğinin kesintisiz bir biçimde ve artan ölçüde
alınmasından geçmekteydi.
1979’dan itibaren uluslararası konjonktürün değişmesi ve Soğuk Savaş’ın yeniden sertleşmesi de, 12 Eylül yönetiminin blok politikalarına uyum
göstermesini zorunlu kılmaktaydı. Bu da, Türkiye’nin geleneksel dış politika
çizgisinin dışına çıkmasını engelleyen çok önemli bir faktördü ve Batı bağlantısının korunması hatta sıkılaştırılmasını zorunlu kılmaktaydı.
Türkiye’deki askeri yönetim ülkedeki ve dış dünyadaki meşruiyet sorunu açısından da Batı dünyasının desteğini almak zorundaydı. İçeride Batı’nın
siyasal ve ekonomik desteğinin alınamaması ekonomik sorunların aşılamayarak cuntanın toplumsal desteğini kaybetmesine neden olabilecekken, dış
dünyadan yalıtılma olasılığı askeri rejimin tutunabilmesini hayli zorlaştıracaktı. Bu yüzden Batı bağlantısına dayanan geleneksel dış politika çizgisi
sadece bir tercih değil aynı zamanda bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktaydı.
İşte bu makalede, Türkiye’nin Batı bağlantısının Avrupa boyutu üzerinde durulacaktır. Bu da Türkiye’nin 1963’te ortaklık ilişkisi kurduğu Avrupa
Topluluğu ve 1949’da üye olduğu Avrupa Konseyi ile ilişkiler örnekleri
çerçevesinde ele alınacaktır. Çalışmada Türk dış politikasındaki sürekliliği
göstermesi açısından, 27 Mayıs 1960 ve 12 Mart 1971 darbe dönemlerinde
söz konusu örgütlerle ilişkilerin seyri de incelenmiştir.
27 Mayıs ve 12 Mart Örnekleri
27 Mayıs Döneminde Türkiye’nin Avrupa Topluluğu ve Avrupa Konseyi İle İlişkileri
27 Mayıs Darbesi Avrupa ülkeleri tarafından pek kabul görmese de,
Türkiye’deki durumun gittikçe kötüleşmesi, Menderes hükümetinin son
dönemde gittikçe anti-demokratik uygulamalara girişmesi ve ABD’nin askeri yönetimi desteklemesi gibi nedenlerle, bu ülkeler yeni yönetimi tanımaktan kaçınmadılar. Ayrıca, askeri yönetimin Türkiye’nin Batı ittifakına bağlılığını sıklıkla vurgulaması ve en kısa sürede demokratik düzene geçileceğini
bildirmesi Avrupa ülkelerinin Türkiye’ye bakış açılarının şekillenmesinde
önemli rol oynadı.1
1
Avrupa’nın darbe ve askeri yönetime bakışı İngiliz dış politikası üzerinden ele alan iki
çalışma için bkz: Cihat Göktepe, “1960 Revolution in Turkey and British Policy towards
Turkey”, Turkish Yearbook of International Relations, Vol. XXX, (2001) ve Behçet Kemal Yeşilbursa, “The ‘Revolution’ of 27 May 1960 in Turkey: Brtitish Policy towards Turkey”, Middle Eastern Studies, Vol. 41, No:1, (January 2005).
32
GÖKHAN ERDEM
Avrupa ve Avrupa’daki uluslararası örgütlenmelerle ilişkilere verilen
önem, askeri yönetimin hükümet programında açık bir biçimde belirtilmiştir.
Bu programda Türkiye’nin Avrupa Konseyi’ne ve temsil ettiği demokratik
değerlere bağlılığın altı önemle çizilirken, 1959 yılında yapılan AT’ye üyelik
başvurusuna atıfta bulunularak, Türkiye’nin AT’ye üye olmak konusundaki
kararlılığının sürdüğü belirtilmekteydi.2 Askeri yönetimin bu konuya verdiği
önemin temel nedeni, Avrupa Konseyi’ne bağlılığın vurgulanarak Avrupa’dan demokrasi konusunda gelecek eleştirilerin önlenmeye çalışılması ve
AT ile ilişkilerin geliştirilmesi isteğiyle de Türkiye’nin içine düştüğü ekonomik bunalımdan Avrupa’nın da desteğiyle kurtulabilmesi arzusuydu.3
Ancak, askeri yönetim AT konusunda üyeliğin sağlanması doğrultusundaki
dış politikanın süreceğini belirtirken, aynı zamanda ilişkilerin bir süreliğine
donmasına da neden oldu. Çünkü askeri yönetim DP hükümetinin aksine,
ilişkilerde çok hızlı hareket edilerek önemli adımların hemen atılmasını istemiyordu. Nitekim Türkiye ile AT arasında gümrük birliğine giriş görüşmelerinin 17 Haziran’da başlaması gerekirken, bu 27 Mayıs darbesi nedeniyle
gerçekleşememiştir. 1 Haziran’da AT ile ilişkilerden sorumlu müsteşar Tevfik Saraçoğlu AT yetkilileriyle yaptığı görüşmede, Türkiye’nin görüşmelere
başlayacağını belirttikten sonra, bunun aceleye getirilemeyeceğini çünkü
yeni yönetimin önceki yönetimin aksine iç politika kaygısı olmadığını söylemiştir.4
Görüldüğü gibi Milli Birlik Komitesi (MBK) yönetimi dikkatini iç sorunlara vermek istediği için, AT ilişkilerin geliştirilmesi doğrultusundaki
kararlılığını belirtirken, gümrük birliği görüşmeleri gibi karışık ve zorlu bir
konuda hemen adım atmaktan kaçınmaktaydı. Ancak Dışişleri Bakanlığının
AT ile gümrük birliği görüşmelerinin başlatılması konusundaki ısrarlı tutumu, MBK’nın bu konuyu fazla geri plana atmasını engellemiş bir süre sonra
Türkiye görüşmelerin yeniden başlatılması konusundaki isteğini AT’ye bildirmiştir.
Türkiye’nin kısa bir duraksamadan sonra AT ile görüşmelerin yeniden
başlatılması konusundaki çabaları, AT tarafından çok da olumlu karşılanmadı. Bunun birkaç nedeni bulunmaktaydı: Birincisi, darbe ve askeri rejime
karşı Avrupa’nın mesafeli tavrı sürmekteydi. İkincisi, Türkiye’deki karışık
durum zaten AT konusundaki süren kafa karışıklığını daha da arttırmış, Tür2
Cemal Gürsel Hükümeti Programı, http://www.tbmm.gov.tr/hukumetler/HP24.htm (Erişim
Tarihi 17 Ocak 2015)
3
Melek Fırat, 1960-1971 Arası Türk Dış Politikası ve Kıbrıs Sorunu, Siyasal Kitabevi,
Ankara, 1997, s. 35.
4
Mehmet Ali Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, 2. B., Milliyet Yayınları, İstanbul, 1986, s. 89.
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
33
kiye’nin AT ile ilişkilerini hangi ilkeler çerçevesinde geliştirmek istediği tam
olarak anlaşılamamıştı. Üçüncüsü, Türkiye’nin bu dönemde ilişkilerin hangi
çerçeveye oturacağı konusunda yeni bir tez geliştirme çabaları AT’de endişe
yaratmıştı.5
Türkiye’nin görüşmelerin yeniden başlatılması konusundaki ısrarlarına
dayanamayan AT, 1960 Ekiminde Türkiye ile görüşmeyi kabul etti. Ancak
askeri bir rejimle resmen müzakere etmek istemeyen AT, bu görüşmeyi bir
enformasyon toplantısı olarak gördü ve söz konusu toplantıda AT tarafınca
herhangi bir görüş ileri sürülmedi. AT sadece Türkiye’nin yeni görüşlerini
dinlemeyi tercih ederek, askeri yönetimle arasına mesafe koyduğunu açık bir
biçimde gösterdi.6 Bu görüşmelerde önceki kısa süreli çekingen tavrının
aksine Türkiye, DP dönemi AT politikasını da aşan bir çabuklukla Türkiye’nin AT’ye entegrasyonu konusundaki isteğini dile getirdi.7 Görüldüğü
gibi, kısa süreli bir duraksama dışında Türkiye, AT’ye üye olma doğrultusundaki politikasını MBK döneminde de sürdürdüğünü ortaya koymuş, hatta
bunu yaparken DP döneminin aceleciğini de aşan bir isteklilik göstermiştir.
Bu görüşmelerden sonra yapılan AT Bakanlar Konseyi toplantısında,
Türkiye konusunda ciddi görüş ayrılıkları ortaya çıktı. Fransa’nın önderliğindeki ülkeler Türkiye’deki rejimin anti-demokratik niteliğini belirterek,
ilişkilerin Türkiye demokratik bir düzene geçene kadar dondurulmasını isterken, Almanya ilişkilerin geliştirilmesi için görüşmelerin hemen başlatılması gerektiğini ileri sürdü.8 Sonunda özellikle Fransa’nın etkisiyle ilişkilerin geliştirilmesi için beklenmesi doğrultusunda bir politika benimsendi. Bu
politika 1961’de Türkiye’deki Yassıada duruşmaları sonucunda verilen idam
cezaları nedeniyle özellikle Fransa’nın sert tepkisi üzerine ilişkilerin resmen
olmasa da fiilen dondurulmasıyla daha da belirginleşti.9 Bu bağlamda, Avrupa tarafından Türkiye’deki rejim ile diplomatik ilişkiler arasında bir bağ
kurulması olgusu ilk defa kendisini gösterdi ve bu olgu Türkiye’deki her
askeri rejim döneminde ortaya çıktı.
27 Mayıs Darbesi’nin Türkiye’nin Avrupa ile ilişkilerinde sıkıntı yarattığı bir başka alan da Türkiye’nin Avrupa Konseyi ile ilişkileri oldu. Darbe5
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AET’yle İlişkiler”, Baskın Oran(ed.), Türk Dış Politikası, C.
I., İstanbul, İletişim Yayınları, 2001, s. 825.
6
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 90.
7
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AET’yle İlişkiler”, C. I., s. 826.
8
Ibid., s. 827.
9
Cüneyt Akalın, Askerler ve Dış Güçler, İstanbul, Cumhuriyet Kitapları, 2000, s. 239. İdam
cezaları yalnızca Fransa’da değil bu dönemde Türkiye’deki askeri rejime sıcak bakan diğer
bazı ülkelerde bile tepki yaratmıştı. Nitekim, Fransa dışında ABD, İngiltere, Federal Almanya
ve Pakistan’da idamların önlenmesi için Türkiye’ye baskı yaptılar ve bu doğrultuda mesajlar gönderdiler. Göktepe, “1960 ‘Revolution’ in Turkey and British Policy Towards Turkey,” s. 189.
34
GÖKHAN ERDEM
nin ertesinde TBMM’nin dağıtılması üzerine, Avrupa Konseyi Türkiye’nin
Avrupa Konseyi Danışma Meclisi’nde temsilini engellemiş, buna karşın
Bakanlar Konseyi’nde Türkiye temsil edilmeye devam edilmiştir. Bu durum
Ekim 1961’de yapılan seçimlere kadar devam etti.10
Görüldüğü gibi, 27 Mayıs Darbesi Türkiye’nin Avrupa ile ilişkilerinde
ciddi sorunlara neden olmuştur. Ancak, darbeden sonraki kısa dönem dışında
MBK yönetimi gerek Avrupa Konseyi ve AT gibi Avrupa kurumlarıyla,
gerekse Avrupa ülkeleriyle ilişkilerde ciddi bir politika değişikliği yapmamış, ilişkilerde karşılaşılan sorunlar bu kurum ve ülkelerin Türkiye’deki
rejim nedeniyle Türkiye’ye yönelik politikalarında yaptıkları değişiklikler
sonucunda ortaya çıkmıştır.
12 Mart Döneminde Türkiye’nin Avrupa Topluluğu ve Avrupa Konseyi ile İlişkileri
1960’lı yıllarda, Türkiye’nin Avrupa ile ilişkileri üç farklı boyutta gelişme göstermiştir. Birinci boyutta, Türkiye’nin 1963 yılında imzalanan Ankara Antlaşması ile AT’nin ortak üyesi olması Türkiye-Avrupa ilişkilerinde
AT’nin çok temel bir alan da bulunmasını sağladı. Bu antlaşmayla birlikte
20. yüzyıla uzanan süreçte AT ile ilişkiler konusu çoğu zaman Avrupa ile
ilişkilerin en temel odak noktası ve belirleyicisi haline geldi. İkinci boyutta,
genel olarak yumuşama sürecine girilmesi, Avrupa’nın ABD’ye bağımlılığının azalması ve çok yönlü dış politikaya geçişiyle paralel biçimde Türkiye’nin Avrupa ülkeleriyle ikili ilişkileri gelişmeye başladı. Daha önce genellikle ABD gözetimindeki Batı Bloku çerçevesinde yürütülen ikili ilişkiler,
daha bağımsız bir çerçevede gelişmeye başladı. Vali’nin belirttiği gibi, Türkiye’nin Batı Avrupa ülkeleriyle ülkesel ilişki kurmasının belirgin hale gelmesi, 1960’larda NATO içinde anlaşmazlıkların ortaya çıkmasıyla gerçekleşti.11
Üçüncü boyutta, 1962 yılından itibaren ekonomik sorunlarını aşmış Avrupa ülkelerinin Türkiye’ye ekonomik yardım yapmaya başlamaları, Türkiye’nin ekonomik yardım açısından ABD’ye olan bağımlılığının çok küçük
bir ölçüde de olsa azalmasına neden oldu. ABD’nin içine girdiği ekonomik
sıkıntılar nedeniyle tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’ye yardımları azaltmaya başlaması, bu dönemde planlı ekonomiye geçerek ekonomik kalkınmayı adeta temel hedef haline getirmiş olan Türkiye’nin Avrupa ile ilişkile10
İsmail Soysal, “Avrupa Konseyi ve Türkiye,” Çağdaş Türk Diplomasisi 200 Yıllık Süreç,
Ankara, TTK Yayınları, 1999, s. 466.
11
A. Ferenc Vali, Bridge Across the Bosporus, Baltimore and London, John Hopkins Press,
1971, s. 147.
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
35
rini daha da geliştirme ihtiyacı içine girmesini sağladı. Zaten ABD de Avrupa ülkelerini Türkiye’ye yardım yapmaları konusunda teşvik etmekteydi.
Buna ek olarak, daha önce ABD ile ilişkilerini dış politikasının tek boyutu
olarak gören Türkiye, 1964 yılından itibaren Avrupa ülkeleriyle siyasal ilişkilerini de geliştirmeye çalışmaktaydı. Federal Almanya’nın 1964 yılından
itibaren, Avrupa devletleri tarafından oluşturulan konsorsiyum ve AT yardımları dışında ülkesel olarak Türkiye’ye yıllık 50 milyon mark yardım
yapmaya başlaması ve bunu 1970 yılından itibaren iki katına çıkarması, Almanya ile Türkiye arasındaki ilişkilerin ne boyuta geldiğini göstermesi açısından önemliydi.12 Ayrıca 1960’ların ortalarından itibaren, Türkiye’nin dış
ticaretinde Federal Almanya’nın ABD’yi geçerek ilk sıraya oturması, Türkiye’nin Avrupa ülkeleriyle ilişkilerinde Almanya’nın ‘özel’ bir yere sahip
olmasının nedenlerinden birini oluşturdu.
Bu dönemde ilişkilerin en sorunlu kısmını yine AT ile ilişkiler oluşturmaktaydı. Ankara Antlaşması uyarınca, Türkiye’nin gerekli hazırlıkları
yapmadan ve yürüttüğü korumacı İİS modeliyle büyük oranda çelişir biçimde, 1967 yılında tam üyelik sürecinde ikinci aşamayı başlatmak istemesi,
1960’ların sonunda Türkiye-AT ilişkilerinin yeniden hareketlenmesine neden oldu. Türkiye’nin AT ile ilişkilerde ikinci dönemi hemen başlatmak
istemesinin temel nedenleri; 1967 yılında gerçekleşen darbe sebebiyle Yunanistan’la AT ilişkilerinin dondurulmasından faydalanarak Türkiye’nin AT
ile entegrasyon konusunda Yunanistan’la arayı kapatmak istemesi, Dışişleri
Bakanlığı’nın bu konuda Demirel hükümetine baskı uygulaması, İngiltere’nin topluluğa üyeliğinin söz konusu olduğu bu dönemde İngiltere’nin
olası üyeliğinden önce Türkiye’nin üyelik sürecini hızlandırmak istemesi ve
Demirel hükümetinin Türkiye’nin kendi dönemlerinde ikinci aşamaya geçmesini sağlayarak bundan siyasi rant elde etmek istemesiydi.13
Türkiye’nin bu konudaki isteği ekonomik gerekçelerle AT tarafından
uygun görülmese de, siyasal faktörlerin etkili olmasıyla ikinci aşamaya geçilmesi konusunda müzakerelerin başlatılması kararlaştırıldı. Dışişleri Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı arasında AT konusundaki çok ciddi
görüş ayrılıkları nedeniyle oldukça sorunlu geçen bu dönem, 1970 yılında
ikinci aşamaya geçişi öngören Katma Protokol’ün imzalanmasıyla sonuçlandı. Türkiye’nin 12 Mart sürecine girdiği ve içte ekonomik, siyasal ve toplumsal sorunların arttığı bir dönemde imzalanan bu protokol Türkiye’nin
beklentilerini karşılamaktan uzaktı. Ancak, Türkiye’nin içine düştüğü buna12
Mehmet Gönlübol (et. al.), Olaylarla Türk Dış Politikası, 1991-1995, Ankara, Siyasal
Kitapevi, 1996, s. 522-523.
13
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AET’yle İlişkiler”, C.I, s. 839-840; Birand, Türkiye’nin
Ortak Pazar Macerası, s. 193-195.
36
GÖKHAN ERDEM
lım Avrupa ile ilişkilerde sorun çıkmamasına önem verilmesini gerektirmekte, Yunanistan’la aranın kapatılması istenmekteydi. Bu protokolün kabulü,
Türkiye açısından da ekonomik gerekçelerle değil siyasal gerekçelerle olmuştur.14
İmzalanmasından hemen sonra Türkiye’de değiştirilmesi yönünde isteklerin etkinlik kazandığı Katma Protokol’ün, onaylanma, yürürlüğe girme ve
uygulanma süreçlerinde karşılaşılan sorunlar, Türkiye-AT ilişkilerinin gittikçe uyumsuzlaştığını göstermesi bakımından önemliydi.15 12 Mart darbesi ve
sonrasında kurulan hükümetler Türkiye’de katma protokolle ilgili eleştirilerin yükseldiği bir konjonktürde ortaya çıktı. Katma protokolün değiştirilmesi
konusundaki görüşlerin Türkiye’nin AT’ ye entegrasyonunu en fazla savunan Dışişleri Bakanlığı’nda bile taraftar kazandığı bir dönemde, Nihat Erim
hükümeti, bu konudaki görüşleri dikkate almadı.16 Zaten iç sorunlarla uğraşmak isteyen ve Batı desteğini kaybetmek istemeyen Erim hükümeti, protokolün revizyonu konusunu gündeme getirmekten kaçındı. Daha TBMM
tarafından onaylanmadan protokolün revizyonunu talep etmenin, darbeye
soğuk bakan Avrupa ile ilişkilerde sorun yaratabileceğini, bunun da Avrupa’da askeri rejimle ilgili eleştirileri arttıracağını düşünen Erim hükümeti,
AT ile ilişkilerin daha önce belirlenen çerçevede ilerlemesini istemekteydi.17
Nitekim darbe öncesinde protokolün onaylanması süreci, darbe sonrasında
kesintiye uğramadan hatta hızlandırılarak devam ettirildi. TBMM’de protokolün onaylanması için yapılan oylamanın olumlu çıkmasıyla, protokol Türkiye açısından bağlayıcılık kazandı. Yapılan oylamada, AP protokolün onaylanması yolunda oy kullanırken CHP ikiye bölünmüş, bir grup olumlu oy
kullanırken bir grup da olumsuz oy kullanmıştır.18 Parlamento üzerindeki
genel ordu baskısı yadsınamayacak ölçüde olmasına rağmen, bu konuda
parlamentonun da protokolü onaylaması Erim hükümetinin bu konudaki
görüşlerinin büyük oranda büyük siyasal partiler tarafından da benimsendiğini göstermekteydi.
14
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 278.
Atilla Eralp, “Soğuk Savaştan Günümüze Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri”, Türkiye ve
Avrupa,. Atilla Eralp (yay. haz), Ankara, İmge, 1997, s. 93.
16
Aslında Erim tarafından 26 Mart 1971’de kurulan ilk hükümet programında katma protokol
hususunda kamuoyunda ve bürokraside oluşan endişelerin yer bulduğu görülmekteydi: “Geçiş
dönemi kapsamını tespit eden belgeler 23 Kasım 1970 de imzalanmıştır. Bu belgeler ve yürürlüğe girmeleri ile ilgili işlem bazı eleştirilere uğradı. Bunlardan haklı olanların incelenmesine
ve kapsadıkları konuların uygulama sırasında anlaşmada öngörülen imkânlar çerçevesinde
süratle
iyileştirilmesine
çalışılacaktır.
I.
Nihat
Erim
Hükümeti
Programı
http://www.tbmm.gov.tr/hukumetler/HP33.htm (Erişim Tarihi 17 Ocak 2015)
17
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 288.
18
Birand. Türkiyenin Ortak Pazar Macerası, s. 290.
15
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
37
Katma protokolün yürürlüğe girmesinden sonra değişiklik yapılması
konusunda özellikle Devlet Planlama Teşkilatı’ndan gelen isteklerin artması
üzerine, 1972’de Dışişleri Bakanı Ümit Haluk Bayülken tarafından Avrupa
başkentlerinde görüşmeler yapılsa da, bu konuda AT’nin olumsuz tavrı nedeniyle istenen sonuç alınamadı. Sadece 1973’de küçük değişikliklerin yapılmasını içeren tamamlayıcı bir protokol imzalanması sağlanabildi.19
12 Mart darbesi Avrupa başkentlerinde tepkiyle karşılanmıştı. Özellikle
askeri rejimin insan haklarına aykırı anti-demokratik uygulamalarının artmasıyla birlikte, Avrupa’dan gelen tepkiler de arttı. Zaten 12 Mart sürecine
girildiği dönemde, AT Türkiye’deki demokratik sisteme aykırı bir iktidarın
ortaya çıkmasının, Türkiye’nin topluluğa girmesine engel olacağını belirtmişti.20 Ancak, 12 Mart döneminin kendine özgü niteliği, özellikle parlamentonun kapatılmaması, iktidarın askerlerin denetiminde olmasına rağmen
parlamentoya karşı sorumluluğunu devam ettirmesi gibi etkenler nedeniyle
ilişkiler dondurulmadı. Ayrıca bu dönemde hükümetlerin AT konusunda
geleneksel çizgiyi sürdürme konusundaki kararlılıkları AT ile ilişkilerin
ciddi bir darbe yemesini engelledi. Oysa bu dönemde Yunanistan’daki Albaylar Cuntası iktidarı nedeniyle Yunanistan-AT ilişkileri tamamen dondurulmuştu. Bu, AT’nin Türkiye’yi daha farklı bir boyutta değerlendirdiğini
göstermekteydi. Buna rağmen Türkiye’deki anti-demokratik uygulamalar
Avrupa’da çeşitli çevreler tarafından şiddetli bir biçimde eleştirildi. Belçika
Kralı Türkiye’deki idamlar nedeniyle, Türkiye gezisini iptal ederken, 3 Aralık 1971’de yapılan Avrupa Parlamentosu toplantısında Avrupa Komisyonu
üyelerinden Spinelli ilk defa Türkiye’deki insan hakları ihlallerini gündeme
getirerek, AT’nin bu konuda harekete geçmesini istedi.21 27 Mayıs döneminde de Türkiye’deki idamlar konusu gündeme gelmiş ve Fransa’nın vetosu nedeniyle Türkiye-AT ilişkileri ciddi bir zarar görmüşse de, bu dönemin
ayırt edici özelliği bu konunun idamlar gibi tekil bir konunun ötesinde askeri
rejimin genel uygulamalarına tepki olarak dile getirilmesi ve bunun bizzat
AT tarafından dile getirilmesiydi. Böylece insan hakları sorunu Türkiye’nin
Avrupa ile ilişkilerinde ilk defa ortaya çıkmış oldu.
Türkiye’deki rejimin Türkiye-AT ilişkilerinde olumsuz rol oynadığı bir
başka konu da Türkiye’nin 1972’den itibaren AT’nin siyasi danışma mekanizmalarında en azından gözlemci statüde yer alma isteğinin AT tarafından
reddi oldu. AT, Türkiye’nin bu konudaki isteklerini Yunanistan, Portekiz ve
İspanya örneklerini dile getirerek ve Türkiye’deki askeri rejimi kastederek
19
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AET’yle İlişkiler” C.I, s. 848.
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 287.
21
Mehmet Ali Birand, Bir Pazar Hikayesi Türkiye-AET İlişkileri, İstanbul, Milliyet, 1978,
s. 510.
20
GÖKHAN ERDEM
38
reddetti. Ancak bunun temel nedeni, Türkiye’nin AT’ye tam üye olmamasıydı.22
12 Mart döneminin Türkiye-Avrupa ilişkilerinde ortaya çıkardığı bir
başka önemli olgu, Avrupa’daki Türklerin siyasal faaliyetleriydi. Paris’te
Abidin Dino’nun çevresinde toplanan bir grup solcu aydının Avrupa’daki sol
çevrelerle birlikte yürüttükleri ve Türkiye’deki insan hakları ihlallerini temel
alan propaganda faaliyetleri, çeşitli basın organlarında Türkiye’deki askeri
rejim aleyhine yazılar çıkmasına ve Avrupa kamuoyunun dikkatinin Türkiye’ye çevrilmesine neden oldu. Uluslararası Af Örgütü’nün de Türkiye’deki
durumu Avrupa ülkelerinde duyurma çabaları belli oranda başarılıydı. Bu
çevrelerin somut isteklerinden biri de, Türkiye’nin Yunanistan gibi Avrupa
Konseyi’nden çıkarılmasıydı.23 Bu doğrultudaki çabalar tam olarak başarılı
olmasa da, 12 Eylül döneminde sıklıkla karşılaşılacak olan olgu, yani Türk
siyasal göçmenlerin ve Avrupa’daki solcu ve insan hakları savunucusu çevrelerin çabaları ilk defa kendini gösterdi.
12 Eylül Darbesinden Sonra Avrupa ile İlişkiler
12 Eylül Yönetiminin Avrupa’ya Bakışı
12 Eylül yönetimi gerek darbe sonrasında yaptığı açıklamada, gerekse
daha sonra kurulan Ulusu hükümetinin programında AT ve Avrupa Konseyi
ile ilişkilerin aynen sürdürüleceğini açıkça belirtmişti. Orgeneral Kenan Evren tarafından, Milli Güvenlik Konseyi üyesi generallerin de katılımıyla, 16
Eylül günü yapılan basın toplantısında okunan bildiride, “AT ve Avrupa
Konseyi ve demokrasiye bağlı ülkelerin üyesi bulunduğu diğer kuruluşlarla
ilişkilerimiz ve işbirliğimiz devam edecektir”24 ifadesi yer almaktaydı. Darbeden 10 gün sonra oluşturulan Bülent Ulusu başkanlığındaki hükümetin
programında da Türkiye’nin geleneksel dış politika çizgisini sürdüreceği ve
bu bağlamda AT ile tam üyelik hedefi çerçevesinde ilişkilerin geliştirileceği,
Türkiye’nin Avrupa Konseyi üyeliğini sürdüreceği üstelik bu üyeliğin askeri
yönetimin tekrar sivil ve demokratik yönetime geçiş kararlılığını göstermesi
açısından bir esin kaynağı olduğu vurgulanmaktaydı.25
Askeri yönetimin Avrupa ile ilişkilere önem vermesinin ve bunu açık
biçimde belli etmesinin temel nedenleri şunlardı; Birincisi, iktidarı ele geçiren askerler, Türkiye’nin geleneksel dış politika çizgisini sürdürme kararlılı22
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 309-310.
Kenneth Mackenzie, “Turkey: After the Storm,” Conflict Studies, No:43, (April 1974), s. 7.
24
Kenan Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. II., y.y., Milliyet Yayınları, 1991, s. 42.
25
Ulusu Hükümeti Programı, http://www.tbmm.gov.tr/hukumetler/HP44.htm (Erişim Tarihi:
15 Şubat 2015)
23
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
39
ğındaydılar. Bu çizginin en önemli iki ayağını da statükocu ve batıcı dış
politika anlayışı oluşturmaktaydı. Darbenin temel gerekçelerinden biri de,
Türkiye’nin Batı bağlantısını sorgulayan siyasal akımların güç kazanmasıydı. Ordu, Kemalist mirası sahiplenen ve bu geleneği sürdüren en önemli
aktörlerden biriydi.26 Bu durumda ordunun “dış politikadaki sürekliliği”27
devam ettirmesi çok doğaldı. İkinci olarak, askeri yönetimin dıştaki meşruiyetini sağlamasının en önemli ayaklarından birini Avrupa nezdinde tanınması oluşturuyordu. ABD’nin askeri yönetimi açık bir biçimde desteklediği
belli olmasına rağmen, Avrupa’nın tavrının ne olacağı belirgin değildi.
Üçüncü olarak, Türkiye’nin içinde bulunduğu ekonomik durum, AT’nin ve
Avrupa ülkelerinin ekonomik desteğinin sağlanmasını gerektirmekteydi.
Avrupa ile ilişkilerin bozulması Türkiye’nin ihtiyaç duyduğu yardım ve kredilerde sorunlarla karşılaşmasına neden olabilirdi. Bu, darbeden hemen önce
imzalanan AT’nin Türkiye’ye ekonomik yardım yapmasını içeren 4. Mali
Protokol dikkate alındığında daha da önem kazanmaktaydı. Dördüncü olarak, AT’ ye üye olması kesinleşen Yunanistan’ın Türkiye’nin toplulukla
ilişkilerinde sorunlar yaratabileceğinin farkında olan Türkiye, tüm AT üyelerini karşısına almak istememekteydi.28
Askeri Yönetim ve Türkiye-AT İlişkileri
12 Eylül sürecine girerken, İkinci Soğuk Savaşın başlamasıyla Türkiye’nin artan önemi, ABD’de olduğu kadar Avrupa’da da Türkiye’ye bakışın
değişmesine neden oldu. Batı Bloku için Türkiye’nin istikrar kazanması
birincil önem kazandı ve Türkiye ile ilişkilerde jeopolitik boyut tekrar belirleyici olmaya başladı. Bu bağlamda, 12 Eylül darbesi Avrupa ülkeleri tarafından, ABD kadar olmasa da, belli bir hoşgörüyle karşılandı. Ancak darbeye karşı tavır konusunda, Avrupa ülkeleri arasında tam anlamıyla bir birlikten söz etmek de mümkün değildi. Nitekim 16 Eylül 1981’de yapılan AT
Konseyi toplantısında Türkiye konusu gündeme geldiğinde, Almanya ve
İngiltere askeri darbenin Türkiye’de demokrasiyi tekrar işletmek için yapıldığını belirterek, Türkiye’nin desteklenmesi gerektiğini ileri sürerken; Fransa, Danimarka ve Hollanda’dan oluşan grup AT’nin askeri darbeyi destekleyen bir tutum takınmasının yanlış olacağını belirtti. Bu konuda uzun süreli
görüşmelerden sonra yapılan Konsey açıklamasında, askeri darbeyi ne kınayan ne de tamamen destekleyen bir tutum benimsenerek, askeri yönetimin
demokrasiye en kısa sürede dönüleceği ve insan haklarına saygı konusunda
26
Şaban H. Çalış, Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, 3. B., Ankara, Nobel, 2006, s. 238.
Bu konuda bkz: Oral Sander, “Türk Dış Politikasında Sürekliliğin Nedenleri”, Türkiye’nin
Dış Politikası, Melek Fırat (der.), Ankara, İmge,1998, s. 69-94.
28
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AT’yle İlişkiler”, Baskın Oran (ed.) Türk Dış Politikası,
C.II., İstanbul, İletişim Yayınları, 2001, s. 83.
27
40
GÖKHAN ERDEM
verdikleri güvenceye atıf yapılarak mevcut anlaşmaların askıya alınmayacağı
belirtildi.29
Bu olumlu tavır, 18 Eylül 1980’de Türkiye’deki durumu görüşmek için
toplanan Avrupa Parlamentosu tarafından da benimsendi. Parlamentoda
bulunan sosyalist ve komünist milletvekilleri Türkiye’ye karşı sert bir politika izlenmesini içeren bir karar çıkarmak isterken, liberal, sosyal demokrat ve
muhafazakâr milletvekilleri genelde darbeye daha sıcak bakan bir tutum
benimsenmesini talep ettiler. Parlamento’da yapılan görüşmelerde özellikle
en büyük iki gruptan biri olan Hıristiyan Demokrat Grup mensuplarının ve
diğer bazı sağ kanat mensubu üyelerin Türkiye’nin Batı ittifakı açısından
stratejik önemine atıf yapmaları ve Ankara’nın “yabancılaştırılmaması” gereğinden bahsetmeleri dikkat çekiciydi.30 Görüşmeler sonucunda tıpkı Konsey kararı gibi hayli ılımlı bir karar çıktı. 1980-1983 döneminde Türkiye ile
ilgili çıkan en olumlu karar olan bu metinde; sendikal özgürlüklere verilen
önem, siyasilerin can güvenliklerinin sağlanması ve demokrasiye geçiş takviminin belirginleştirilmesi istekleri yer almaktaydı. Yine bu kararda, Türkiye-AT ilişkilerinin sürdürülmesinin Türkiye’de demokratik bir rejimin bulunmasına bağlı olduğu ve demokratik olmayan uygulamaların sürmesinin
Türkiye’nin taraf olduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Ankara Antlaşması gibi uluslararası sözleşmelere aykırı olduğu belirtilmekteydi.31
Alınan bu kararların ılımlılığı nedeniyle, 12 Eylül yönetimi AT ile ilişkilerinde ciddi bir sorun yaşamayacağı ve Türkiye’deki rejimin niteliğinin
AT ile ilişkilerinde etkili olmayacağı konusunda bir fikre kapıldı.32 Ancak,
yukarıda belirtilen kararlarda, demokrasiye en kısa sürede dönüşün gerekliliğinin altının özellikle çizilmesi, AT’nin insan haklarına verdiği önemin vurgulanması ve bunlardan daha önemlisi AT ile ilişkilerin sürdürülebilmesinin
ancak demokratik sistem içinde mümkün olduğunun açık bir biçimde belirtilmesi, askeri yönetimin bu konuda yanlış bir anlayışa sahip olduğunu göstermekteydi. Nitekim askeri yönetimin bu konuda yanlış bir algıya sahip
olduğu bundan sonraki gelişmelerle çok açık bir biçimde ortaya çıktı.
29
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 412.
Senem Aydın-Düzgit ve Yaprak Gürsoy, International Influences on the Turkish Transition to Democracy in 1983, CDDRL Working Papers, Center on Democracy, Development
and the Rule of Law, Stanford, Number 87, (July 2008), s. 34.
31
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 413-414. İlk aşamada darbenin TürkiyeAT ilişkilerine ilk kurumsal etkisi, Türk parlamenterlerin üyelik sıfatları düştüğü için 4 Ekim
günü 22 Ekim’de yapılacak Türkiye-AET Karma Parlamento toplantısının iptal edilmesi oldu.
Rıdvan Karluk, Avrupa Birliği ve Türkiye, 4. B., İstanbul, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, 1996, s. 398.
32
İhsan D. Dağı, “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde
Siyasal Boyut,” Türkiye ve Avrupa, Atilla Eralp (yay. haz.), Ankara, İmge, 1997, s. 127.
30
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
41
12 Eylül sonrasında ilk kez yapılan Ortaklık Konseyi toplantısında,
AT’nin Türkiye’deki durumu kendi lehine kullanma imkânı yakaladığının
ilk işareti ortaya çıktı. Federal Almanya, Fransa, Lüksemburg, Hollanda ve
Belçika Ekim ayı başında Türk vatandaşlarına vize uygulamasını başlatmışlardı. Söz konusu ülkelerin vize uygulamasını başlatma istekleri aslında darbe öncesinde de mevcuttu. Fakat Ankara’nın tepkisinden çekindiklerinden
bu yönde bir adım atmaktan kaçınmaktaydılar. Türkiye’deki darbe ve askeri
rejim ise bekledikleri fırsatı vermişti. AT’nin, Katma Protokol çerçevesinde
1986’da Türk işçilerine serbest dolaşım hakkını vermeyi kabul etmekten
vazgeçmesi bu yükümlülüklerini yerine getirmek istemediklerinin bir göstergesiydi. 3 Aralık 1980’deki Ortaklık Konseyi toplantısında Türk heyeti
tarafından gündeme getirilen vize uygulamasının kaldırılması talebi AT tarafından kabul edilmedi. Türkiye’nin içinde bulunduğu dış meşruiyet sorunu
AT ile pazarlık yapabilmesinin önündeki önemli engellerden biri oldu. Zaten
Avrupa ülkelerinin vize uygulamasına geçişte öne sürdükleri gerekçelerden
biri de darbe nedeniyle Türkiye’den kaçan siyasal mültecilerin önünü kesebilmekti.33 Vize konusundaki bu olumsuz gelişmeye rağmen, yapılan toplantıda AT ile Türkiye arasındaki mevcut bağların korunması ve Türkiye’ye
ekonomik yardımı içeren 4. Mali Protokolün oluşturulması için pazarlıkların
yapılması kararlaştırılarak, bu aşamada AT’nin Türkiye ile ilişkileri sürdürmekten yana olduğu görüldü.34
1981 yılından itibaren Yunanistan’ın AT’ye üye olmasıyla birlikte,
Türkiye’nin AET ile ilişkilerinde etkili olacak çok önemli bir unsur daha
devreye girmiş oldu. Olumsuz açıdan, Yunanistan bu tarihten sonra özellikle
1981 yılının ikinci yarısında Türkiye-AET ilişkilerinin kötüleşmesinde rol
oynayan bir faktör olarak ortaya çıktı. Olumlu açıdan ise, iki ülke arasındaki
geleneksel rekabet çerçevesinde, Yunanistan’ın AET üyesi olması Ankara’yı
AET üyeliği yolunda daha büyük adımlar atmak için teşvik etti.
Askeri yönetimin AT’den gelen olumlu sinyaller çerçevesinde ilişkilerin daha da geliştirilmesi konusundaki kararlılığı, 25 Mart 1981’de yapılan
Türkiye-AT ilişkileri gündemli Milli Güvenlik Konseyi toplantısında açık
bir biçimde ortaya çıktı. Devlet Planlama Teşkilatı ve dönemin ekonomiden
sorumlu başbakan yardımcısı Turgut Özal’ın olumsuz görüşlerine rağmen,
Evren ve askerlerin isteğiyle, Türkiye’nin AT’ye tam üyelik için başvuru
yapılması için hazırlık yapması kararı alındı. Bu karar uyarınca Türkiye demokrasiye dönünce tam üyelik için başvuru yapacaktı.35 Nitekim 5 Haziran
33
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AT’yle İlişkiler”, C. II., s. 85.
Dağı, “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Siyasal
Boyut,” s. 127-128.
35
İlhan Tekeli ve Selim İlkin, Türkiye ve Avrupa Topluluğu, C. III., Ankara, Ümit Yayıncılık, 2000, s. 42-43.
34
42
GÖKHAN ERDEM
1981’de Brüksel’de yapılan Ortaklık Konseyi toplantısında söz konusu niyet
AT’ ye resmen bildirildi. AT yetkilileri olumsuz bir tepki göstermedi. Bunun
temel nedeni, olumsuz bir tepki gösterilmesinin Türkiye’de sivil demokrasiye geçilmesine yönelik sürecin menfi yönde etkilenmesinden çekinilmesiydi.
Fakat yapılabilecek erken bir tam üyelik başvurusu da ilişkileri bozabileceği
gerekçesiyle Brüksel’de endişe yaratmaktaydı.36
Bu kararın alınmasının hemen ertesinde Türkiye’nin AT ilişkilerinde
yeni bir dönemin başlayacağının ilk sinyali geldi. 10 Nisan 1981’de Türkiye’deki anti-demokratik uygulamaların artması ve demokrasiye geçiş takviminin belli olmaması gerekçesiyle sosyalist grup tarafından verilen bir önerge kabul edildi. Avrupa Parlamentosu, Türkiye’nin iki ay içerisinde darbe
öncesi kurumları yeniden tesisini, demokrasiye geçiş takviminin belli olmasını ve askeri yönetimin insan haklarına saygılı olmasını, aksi halde ilişkilerin askıya alınmasını Konsey’den talep eden kararı kabul etti.37 Aslında sosyalist grup, 1967 yılında darbe nedeniyle Yunanistan’a yapıldığı gibi ilişkilerin hemen askıya alınmasını isterken, yapılan görüşmelerde daha ılımlı bir
karar alınması kararlaştırıldı. Türkiye-AT ilişkilerinin bozulma sürecine
girdiğini gösteren bu karar Türkiye’de tepki yarattı. Ancak, bu konuda ne
yapabileceği konusunda kararsız olan askeri yönetim Avrupa Parlamentosu’nun önemsiz bir kurum olduğunu iddia ederken, aynı zamanda bu kararı
iç işlere müdahale girişimi olarak kınadı.38
Bu kararın ilişkilerde yarattığı ilk soğukluğa rağmen, Parlamento’dan
gelen eleştirilere direnmeye devam eden Konsey ve Komisyon Ankara’nın
en önemli beklentisi/ihtiyacını karşılamaya devam etmekteydi. 1981 Haziranında toplanan Ortaklık Komisyonu’nun, Türkiye’ye 600 milyon ECU’luk
kredi ve yardımı içeren 4. Mali protokolü sonuçlandırması bu durumun en
önemli göstergesiydi. AT, 1977 yılında imzalanan ve Nisan 1979’da uygulanmaya başlayan 310 milyon ECU’luk 3. Mali protokolü ve 1980 Haziranında ortaklık konseyi toplantısında alınan bir kararla oluşturulan 75 milyon
ECU’luk hibeyi içeren özel bir yardım paketi de uygulamaya devam etmişti.
Hatta bu çerçevede, Komisyon direktörü Duchetau Kasım 1980’de finanse
edilecek projeleri görüşmek üzere Ankara’yı ziyaret etti ve Komisyon 1981
Temmuzunda madencilik sektörüyle ilgili üç projeyle ilgili anlaşmalar imzaladı. AT ilk dönemde Türkiye’nin içinde bulunduğu ekonomik darboğazı
aşmak için ihtiyaç duyduğu mali yardımları sürdürerek askeri yönetimin
başarılı olabilmesi için çok önemli bir destek verdi.39 Bu, askeri yönetimin
AT tarafından meşru görüldüğü yolundaki inancını kuvvetlendirdi.
36
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AT’yle İlişkiler”, C. II., s. 86.
Ibid., s. 87.
38
Dağı, “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Siyasal
Boyut,” s. 128-129.
39
Karluk, Avrupa Birliği ve Türkiye, s. 474.
37
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
43
Fakat özellikle, Milli Güvenlik Konseyince 1981 Haziranında eski siyasal figürlerin siyasi demeçler vermelerini yasaklanması ve askeri yönetimle
ilgili eleştirilerin tamamen yasadışı ilan edilmesi Avrupa kamuoyundaki
tepkileri arttırdı. Siyasal partilerin faaliyetlerinin durdurulması, Bülent Ecevit’in siyasi faaliyetlerde bulunduğu gerekçesiyle tutuklanması, DİSK davasında istenilen idama varan cezalar ve Barış Derneği üyesi çok sayıda entelektüelin yargılanması askeri yönetim hakkındaki görüşleri kötüleştirdi. Türkiye’deki hapishane koşulları, işkence ve kötü muamelenin sürmesi, idam
cezalarının uygulanması Avrupa kamuoyundaki 12 Eylül yönetimi karşıtlarını güçlendiren diğer uygulamalardı.40 Bu dönemde özellikle Uluslararası
Af Örgütü’nün de Türkiye’deki gelişmeleri yakından izleyerek AT ve Avrupa Konseyi nezdinde etkili bir lobi yapması da, askeri yönetim açısından
olumsuz bir etken olarak ortaya çıktı.41
Avrupa’da askeri rejim aleyhine faaliyet yürüten solcu ve Kürt milliyetçisi grupların etkinliklerini arttırmaları, Ermeni ve Rumların lobi faaliyetleri,
Yunanistan’ın Türkiye karşıtı kampanyaya öncülük etmesi, Avrupa kamuoyunun Türkiye’deki durum nedeniyle hükümetleri sıkıştırmaları gibi nedenlerle, özellikle sosyalist, komünist ve sosyal demokratların Türkiye-AET
ilişkilerinin askıya alınması çabaları hız kazandı. Ayrıca, siyasal partilerin
kapatılması nedeniyle Türk parlamenterlerin bu döneme kadar Avrupa’da
yürüttükleri askeri yönetim lehine kulis faaliyetlerinin de ortadan kalkması
ilişkilerin bozulmasında önemli bir unsur olarak ortaya çıktı.42
İlişkilerin yeni bir biçim aldığının ilk göstergesi Haziran 1981’de imzalanan 4. Mali Protokol nedeniyle Türkiye’ye verilmesi gereken yardım ve
kredinin askıya alınmasıydı. 4 Kasım 1981’de AT bütçesi görüşmeleri sırasında verilen bir önerge sonucu Avrupa Parlamentosu tarafından alınan kararla ilişkilerde yeni bir dönem başladı. Konsey tarafından resmen onaylanmasa da fiilen uygulamaya sokulan bu karar sonucunda Türkiye’ye verilecek
yardım ve kredi durduruldu.43 Bu paketin durdurulması, AT’nin ilişkilerde
ekonomik kredi ve yardım konusunu bir koz olarak kullanmak istediği ve bu
kozu kullanarak Türkiye’deki askeri rejimi demokrasiye geçmek için sıkıştırma amacıyla saklı tuttuğunu gösteriyordu.44
40
12 Eylül döneminde Batı kamuoyunda hükümetlerin Türkiye’ye yapılan insan hakları
ihlalleri için fazla baskı yapmadığı görüşü hakimdi. Bkz: David Barchard, “Western Silence
on Turkey,” Merip Reports, Vol.14, No:2
41
İhsan Dağı, “Human Rights and Democratization: Turkish Politics in the European Context”, Southeast European and Black Sea Studies, Vol. I., No:3, (September 2001), s. 5556.
42
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 425.
43
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AT’yle İlişkiler”, C. II., s. 88.
44
Dağı, “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Siyasal
Boyut,” , s. 132.
44
GÖKHAN ERDEM
AT’nin söz konusu yaklaşımının altında sadece Türkiye’deki demokrasiyi yeniden tesis etme amacı olduğunu düşünmek yanlış olacaktır. Nitekim
Fransa’nın öncülük ettiği sertlik yanlısı grubun aksine, Türkiye’deki askeri
yönetime daha yakın durma yönünde bir politika izleyen Federal Almanya
bile durumu kendi çıkarları çerçevesinde kullanmaya çalışacaktır. Federal
Almanya Türk Hükümeti’nden serbest dolaşım hakkından vazgeçilmesi için
ödünler koparmaya çalışacaktır.
12 Eylül yönetiminin artan baskılardan duyduğu rahatsızlık, yıl sonunda
demokrasi takviminin açıklanması ve yeni anayasa hazırlıklarının başladığı
konusunda AT’yi ikna etme çabaları içine girmesiyle kendini belli etti. Nitekim 1982 Ocağında Avrupa Komisyonu’nu ziyaret eden Dışişleri Bakanı
İlter Türkmen bu gelişmeleri öne sürerek 4. Mali protokol çerçevesinde sağlanacak kredi ve yardımların serbest bırakılmasını talep etti. AT bu konudaki
kararlılığını sürdürerek Türkiye’nin isteğini reddetmekle kalmadı, bunun da
ötesine geçerek Türkiye’deki sendikacıların yargılanmalarını gerekçe göstererek Türkiye-AT karma parlamenter komitesinin çalışmalarını da askıya
aldı.45 AT Konseyi başlangıçta Parlamento ve Komisyonun aksine ilişkileri
koparmaktan yana değil gibi gözükmekteydi. Fakat Leo Tindemans tarafından hazırlanan ve Parlamento ile Komisyonun eleştirilerini paylaşan raporun
benimsenmesinin ardından Konsey de görüşünü değiştirerek 1982 Martında
ortaklığı süresiz olarak askıya aldı.46
12 Eylül yönetimi bu olumsuz tavra rağmen, AT ile ilişkileri sürekli
olarak canlandırmaya çalıştı. Bunun temel nedenleri; Türkiye’nin ekonomik
olarak Avrupa’ya duyduğu ihtiyaç ve ordunun Türkiye’nin batı dünyası içinde yer almaya dayanan geleneksel dış politika çizgisini izlemekteki kararlılığıydı.
1982 yılı boyunca ilişkilerdeki kopukluk devam etti. Bu dönemde Belçika Dışişleri Bakanı Tindemans ve Federal Almanya Dışişleri Bakanı
Genscher’in yaptıkları ziyaretlere rağmen ilişkilerde ciddi bir gelişme olmadı. AET Bakanlar Konseyi Dönem Başkanı görevini de yürüten Leo Tindemans’la yaptığı görüşmede Evren, askeri yönetimin AT ile ilişkileri normalleştirme isteğini çok açık bir biçimde dile getirdi. Evren, görüşmede Türkiye’deki “aşırı sağ ve sol” unsurların AET üyeliğine karşı çıktığını hatırlatarak, Avrupa kuruluşlarının Türkiye’ye karşı tutumlarının bunların “ekmeğine
yağ süreceğini” ifade etti.47 Evren dolaylı bir biçimde, AT karşıtı radikal
görüşleri bertaraf ederek, Türkiye’nin AT ile entegrasyonunu sağlayacak
45
Ibid., s. 132-133.
Çalış, Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, s. 248.
47
Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. III, s. 106-114.
46
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
45
iktidarın kendi yönetimleri olduğunu belirtmekteydi. Fakat Türkiye’nin yeni
anayasanın kabulü, demokrasiye geçiş hazırlıklarının yapılması gibi gelişmeleri öne sürerek ilişkilerin normalleştirilmesi yolundaki istekleri yine kabul
görmedi.
AT aldığı bazı diğer kararlarla da Türk ekonomisini olumsuz etkiledi.
1982 yılı içinde alınan kararlarla Türkiye’nin ihraç ettiği tekstil ürünlerine
yeni kısıtlamalar getirildi. Bu uygulamanın temel nedeni AT ülkelerinde
tekstil sektörünün içinde bulunduğu krizdi.48 Görüldüğü gibi AT Türkiye’deki mevcut durumu ve askeri yönetimin meşruiyet sorununu kendi çıkarları çerçevesinde kullanmaya dayalı bir politikayı benimsemiştir.
AT’nin bu tavrı 1983 yılında da sürdü. Siyasal partilerin kurulması ve
seçim tarihinin belirlenmesi gibi gelişmelere rağmen, AET getirilen ‘kontrollü demokrasinin’ yetersizliğini dile getirerek, sivil yönetime geçiş çabalarını
yeterli görmedi. Nitekim Avrupa Parlamentosu 13 Ekim 1983 tarihinde aldığı kararda Türkiye’de Kasım ayında yapılacak seçimlerin anti-demokratik ve
kabul edilemez olduğunu belirtti.49 Türkiye’de sivil yönetime geçilmesinden
sonra da Özal hükümetinin çabalarına rağmen Türkiye’nin anti-demokratik
bir rejime sahip olduğu gerekçesiyle ilişkilerin normalleşmesi uzun bir süre
aldı.50
Askeri Yönetim ve Türkiye Avrupa Konseyi İlişkileri
Askeri yönetim Türkiye’nin Strasbourg’da bulunan Avrupa Konseyi
nezdindeki daimi temsilciliğinin önerisini uygun bularak darbenin hemen
akabinde Avrupa Konseyi Genel Sekreterliği’ne başvurarak, Avrupa İnsan
Hakları Sözleşmesi’nin 15. maddesinin işletilmesini talep etmişti.51 Bu maddeye göre, “savaş veya ulusun varlığını tehdit eden başka bir genel tehlike
halinde her Yüksek Sözleşmeci Taraf, ancak durumun gerektirdiği ölçüde ve
uluslararası hukuktan doğan başka yükümlülüklere ters düşmemek koşuluyla
bu Sözleşmede öngörülen yükümlülüklere aykırı tedbirler alabilme” hakkına
sahipti.52
48
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AT’yle İlişkiler”, C. II., s. 88.
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 435.
50
1983 sonrası gelişmeler için bkz: İhsan Dağı, “Human Rights, Democratization and the
European Community in Turkish Politics: The Özal Years, 1983-87”, Middle Eastern Studies, Vol. 37., No:1, (January 2001), s. 17-40.
51
Semih Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, İstanbul, Milliyet Yayınları, 1989, s.
111.
52
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, http://www.echr.coe.int/Documents/ Convention_ENG.pdf
49
46
GÖKHAN ERDEM
Avrupa Konseyi’nin ilk tepkisi darbe sabahı AKPM Başkanı Hans J. de
Koster’in yayınladığı bir basın bildirisiyle geldi. Koster, Avrupa Konseyi’nin dayandığı temel ilkeleri hatırlatmasına rağmen, Türkiye’deki darbe
öncesi süreçten de bahsettiği açıklamasında üstü kapalı bir biçimde darbenin
olumsuz şartlar nedeniyle gerçekleşmesi yüzünden beklenen bir gelişme
olduğunu ifade etti. Askerlerin demokrasiye dönüş hususundaki kararlılıklarını kanıtlamalarının beklenmesi gerektiğini, bu noktada da yeni seçimler
için tarih belirlenmesinin en iyi gösterge olacağını belirtti. Koster ayrıca,
kişilerin siyasi nedenlerle tutuklanmamaları gerektiğini ve AKPM’nin 24
Eylül’de yapılacak toplantılarına katılacak Türk parlamenterlerin güvenliklerinin ve katılımlarının sağlanmasının öneminin altını çizdi.53
Milli Güvenlik Konseyi, AKPM’nin Türk üyelerinin tutuklanmamış
olanlarının toplantılara katılmasına izin vermiş, bu çerçevede Türk grubunun
12 üyesinden 4’ü, Turan Güneş (CHP), Besim Üstünel (CHP) , Cevdet Akçalı (AP) ve Metin Toker (kontenjan senatörü) Strasbourg’a gelmişlerdi.54
Söz konusu parlamenterlerin katılımı hem Avrupa Konseyi’nde darbeye
bakışın yumuşamasında etkili oldu, hem de adı geçen üyeler temaslarında
askeri darbenin zorunlu olduğunu dile getirerek, askeri yönetimin elini sağlamlaştırdılar.55 Söz konusu Türk parlamenterlerin de katılımıyla AKPM’de
24 Eylül’de başlayan görüşmelerde askeri yönetimin bu konuda doğrudan bir
isteği olmamasına rağmen, Türk parlamenterler özellikle AKPM üyesi sosyalist ve komünist bazı parlamenterler tarafından çok şiddetle eleştirilmelerine karşın darbe lehine görüş bildirdiler. Siyasi İşler Komisyonu, 25 Eylül’de Avusturyalı liberal parlamenter Ludwig Steiner’ı Türkiye raportörü
olarak seçti.56
Steiner tarafından hazırlanan rapor Siyasi İşler Komisyonu’nun 29 Eylül toplantısında AKPM Genel Kurulu’na sunulmak üzere kabul edildi. Bu
rapor 1 Ekim 1980’de toplanan Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi
(AKPM)’de sertleştirilmesi ya da yumuşatılması yönündeki değişiklik önerilerine rağmen 904 sayılı tavsiye kararı57 olarak aynen kabul edildi. Görüşme53
Kaan Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye (1980-1986), Yayınlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, Ankara, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2003, s. 15-16.
54
Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. II, s. 90.
55
Buna mukabil, askeri darbe karşıtı özellikle solcu ve Kürt gruplardan oluşan Türkiye yurttaşları Avrupa Konseyi civarında protesto gösterileri düzenlediler. Söz konusu gruplar Avrupa
Konseyi’nin çeşitli platformlarında temaslarda bulunarak askeri yönetim karşıtı bir karar
alınması için çaba gösterdiler. Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 117-118.
56
Birand, Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, s. 415.
57
Council of Europe-Parliamentery Assembly, Report on the Situation in Turkey, Recommedation
904.
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta80/EREC904.htm#1
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
47
lerde Türkiye’deki askeri darbeye yönelik en sert eleştiriler Yunan, İspanyol
ve Portekizli parlamenterlerden geldi. Siyasal gruplara bakıldığında da sert
eleştirilerin sosyalist ve komünistlerden geldiği, buna mukabil muhafazakâr
ve liberal üyelerin daha yumuşak bir tavır aldığı görülmektedir.58 TürkYunan ilişkilerinin durumu göz önüne alındığında, Yunan parlamenterlerden
gelen eleştiriler doğal görünmektedir. İspanyol ve Portekizli parlamenterlerin sert eleştirilerinin temel sebebi, bu iki ülkede de çok yakın bir tarihte
askeri yönetimden sivil demokrasiye geçilmiş olmasının getirdiği hassasiyettir.
904 sayılı kararda, Türk demokrasisinin 12 Eylül öncesinde derin bir
kriz geçirmekte olduğu tespitinde bulunulmakta ve TSK’nın demokrasiye en
kısa sürede geçileceği yönündeki açıklamalarından memnuniyet duyulduğu
belirtilmekteydi. Fakat Parlamento, darbe nedeniyle siyasal partilerin faaliyetlerinin yasaklanması, parlamentonun feshi ile sendikalara getirilen kısıtlamaların Avrupa Konseyi Statüsü ile bağdaşmadığını ve askeri darbelerin
Avrupa Konseyi’nin dayandığı temel ilkelere aykırı olduğunu belirterek,
Bakanlar Konseyi’ne Türkiye’deki durumu yakından izleyerek askeri yönetime Konsey statüsüne uyması konusunu hatırlatmasını da istemekteydi.
Ayrıca 1 Ekim’de kabul edilen 392 sayılı yönergeyle59 Türk parlamenterlerin
görev sürelerinin Türkiye’de bu arada demokratik seçimler yapılmaması
halinde 11 Mayıs 1981 tarihine kadar devam ettiği belirtilmekte ve çalışmalara katılmalarının askeri yönetim tarafından engellenmesinin önlenmesi de
istenmekteydi. Siyasi İşler Komisyonu Türkiye’deki gelişmeleri yakından
izlemekle görevlendirildi ve konunun Ocak 1981’de yapılacak oturumda
tekrar ele alınması kararlaştırıldı.
Görüldüğü gibi 904 sayılı kararla AKPM hayli yumuşak tavır almış,
hatta 12 Eylül öncesindeki duruma atıf yaparak üstü kapalı bir biçimde darbenin “sebepsiz” olmadığını kabul etmiştir. AKPM Türkiye’deki gelişmeler
için “bekle-gör” politikası izlemeyi kararlaştırmış, askeri yönetime açık bir
biçimde kısa süreli de olsa kredi açmıştır.60
Türkiye’deki gelişmeler Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin de
gündemine gelecekti. 16 Ekim’de yapılan toplantıya katılan Dışişleri Bakanı
İlter Türkmen, yaptığı konuşmada Türkiye’deki gelişmelerin orduyu müda58
Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 21-22.
Council of Europe-Parliamentery Assembly, on the members of the Turkish delegation to
the Parliamentary Assembly, Order 392. http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/ Documents/AdoptedText/ta80/EDIR392.htm
60
Steiner tarafından hazırlanan rapor ve bu çerçevede alınan AKPM kararı 12 Eylül yönetimi
tarafından hayli olumlu karşılandı. Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. I., s. 90.
59
48
GÖKHAN ERDEM
hale etmek zorunda bıraktığını dile getirerek, hükümetinin mümkün olan en
kısa zamanda parlamenter demokrasiyi tesis etme yönünde kararlı olduğunu
belirtti ve hukukun üstünlüğü ile insan hakları ve özgürlüklerine saygı ilkelerine tam anlamıyla uyacağını da sözlerine ekledi. Türkmen askeri yönetimin
Türkiye’nin Atatürk’ten beri devam eden geleneksel dış politika çizgisini
sürdüreceğini, bu çerçevede AT ve Avrupa Konseyi ile de ilişkilerini geliştirmek istediğinin altını da çizdi. Ankara Antlaşması çerçevesinde Türkiye’nin AET’ye tam üyeliğinin gerçekleştirilmesinin de hükümetinin temel
hedeflerinden biri olduğunu özellikle vurguladı. Dışişleri Bakanı, Hükümeti’nin Türkiye’deki gelişmelerle ilgili olarak Konseyi bilgilendireceğini özellikle belirtmekteydi.61 Toplantının son bölümünde söz alan İsveç Dışişleri
Bakanı Ola Ullsten demokratik bir parlamentoya sahip olmayan bir ülkenin
Avrupa Konseyi’nde yeri olamayacağını dile getirerek, demokratik kurumların yeniden tesisinin Türkiye’nin Konsey’de bir üye olarak yer almasının ön
koşulu olması gerektiğini ileri sürdü. Bu çerçevede, ilan edilecek nihai bildirinin Türkiye ile kısmında daha kararlı bir ifadenin yer almasını önerdi. Öneri üye ülkelerin çoğunluğu tarafından reddedildi ve Parlamenter Meclisi’nin
yukarıda belirtilen 904 sayılı kararına atıf yapan taslak metindeki ılımlı ifade
benimsendi.62 Bakanlar Konseyi 904 sayılı kararına karşılık Parlamenter
Meclisi’ne gönderdiği 12 Kasım tarihli cevabında Türk Dışişleri Bakanı’nın
açıklamalarına atıf yapılarak, Türk hükümetinin en kısa zamanda parlamenter demokrasiyi yeniden tesis etmesinin ümit edildiği ve Türkiye’deki gelişmelerin Parlamenter Meclis ile yakın temas halinde izlenmesine devam edileceği belirtildi.63
Bu bildiriyle Bakanlar Konseyi Türkiye’deki durumla ilgili en ayrıntılı
tepkisini vermiş oldu. Bundan sonra 1981-1983 döneminde gerçekleştirilen
altı toplantıda Türkiye konusu çok sınırlı bir biçimde yer aldı. Söz konusu
toplantılardan sonra yayınlanan bildirilerde Türk Dışişleri Bakanı’nın ülkesinde demokrasiye dönüş konusundaki gelişmelerle ilgili bilgi verdiği ifadesi
sıklıkla yer aldı. Sonuç bildirilerinde Bakanlar Komitesi’nin Türkiye’den
konsey üyeliği ve AİHS’den kaynaklanan yükümlülükleri çerçevesinde hareket etmesini beklediği belirtilmekteydi. Bakanlar Komitesi’nin yumuşak
61
Council Of Europe, Commitee of Ministers Minutes of 67th Session of the Comitee Ministers, 16 October 1980, Strasborg, s. 39-43.
https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&Instra
netImage=1724434&SecMode=1&DocId=1670350&Usage=2
62
Council Of Europe, Commitee of Ministers Minutes of 67th Session of the Comitee Ministers, 16 October 1980, Strasborg, s. 52-54.
https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&Instra
netImage=1724434&SecMode=1&DocId=1670350&Usage=2
63
Kaan Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 51.
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
49
tutumu 1982’de AKPM’nin tavsiye kararlarını yanıtlamaktan kaçınmaya
kadar varacak, bu tarihten sonra Parlamenter Meclisi de Bakanlar Komitesi’nin ilgisizliği üzerine Türkiye’deki durum konusunda tavsiye kararı almaktan da vazgeçecektir. 64
Bunun temel nedeni, hükümetlerin temsil edildiği Bakanlar Konseyi’nin
jeopolitik kaygılar çerçevesinde hareket ederek, değişen uluslararası konjonktürde askeri yönetimi destekleyen ve Türkiye’nin stabilizasyonunu demokrasinin önünde gören bir yaklaşıma sahip olmasıdır. Bu çerçevede Avrupa Hükümetleri ABD’nin Türkiye politikasıyla uyum içinde olmayı tercih
etmişlerdir.
Avrupa Konseyi’nin Türkiye’deki askeri yönetime yumuşak bakışı hatta
üstü kapalı da olsa destekleyen tutumu 1981 yılı başlarında da devam etti.
Türkiye raportörü Steiner 5-8 Ocak tarihleri arasında bir Türkiye ziyareti
gerçekleştirdi. Ziyaretinde kendisine geziye sağlık koşulları nedeniyle katılamayan Siyasi İşler Komisyonu Başkanı Urwin’i temsilen Yanez-Barnuevo
eşlik etti. Steiner ziyaretinde Başbakan Ulusu, TBMM eski Başkanı Karakaş
ve Senato eski Başkanı Çağlanyangil, Adalet Partisi Genel Başkanı Süleyman Demirel, CHP eski Genel Başkanı Ecevit ve CGP Genel Başkanı Feyzioğlu gibi isimlerle görüştü. Ayrıca Ankara ve İstanbul gazeteciler cemiyetlerindeki toplantılara katıldı.65
Steiner tarafından hazırlanan rapor66, genel olarak askeri yönetimin beklentilerini karşılayan ve Avrupa Konseyi’nin 904 sayılı karar çerçevesinde
belirlediği “bekle-gör” politikasını yansıtan bir çerçeveye oturmaktaydı.
Raporda 12 Eylül öncesi gelişmelere ayrıntılı bir şekilde yer verilmesi ve
Türkiye’de gerçekleştirilen temaslar sonucu alınan izlenimlerin 12 Eylül
yönetimi tarafından darbe gerekçeleri olarak sunulan olgularla paralellik
gösterdiğinin vurgulanması; darbenin raportör tarafından üstü kapalı da olsa
“meşru ya da kaçınılmaz” olarak görüldüğünü göstermekteydi. Bu bağlamda
Avrupa başkentlerinin büyük çoğunluğunca benimsenen Türkiye politikasıyla da uyumluydu. Raporda askerlerin parlamenter demokrasiye dönüş konusunda kararlı olduklarını tekrarladıkları, fakat bir takvim belirlenmediği de
belirtilmekteydi. Steiner, önce terörizmin sona erdirileceği sonrasında demokrasiye dönüleceğinin ifade edildiğini, terörizmin önlenmesinin kamuoyunun askeri yönetime verdiği geniş desteğin temel nedeni olduğu da belirt64
Ibid., s. 51-52.
Ibid., s. 26.
66
Council of Europe Parliamentery Assembly, Report on the Situation in Turkey, Doc.4657,
32nd Ordinary Session, Third Part, 26-30 January 1981, Working Papers, Vol. VII., Strasbourg, 1981’den aktaran Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 27-29.
65
50
GÖKHAN ERDEM
mekteydi. Raporda işkence iddialarının askeri yönetim tarafından gerekli
şekilde soruşturulduğu sonucuna varıldığı da dile getirilmekteydi.
Rapor, Paris’te Siyasi İşler Komisyonu’nun 13 Ocak 1981’deki toplantısında oybirliğiyle kabul edildi. Komisyondaki görüşmeler sırasında iki
sosyalist parlamenter Yunan Lady (Amalia) Flemming ve Belçikalı Claude
Dejardin rapora yönelik sert eleştirilerde bulundular. Dejardin tarafından
verilen ve aşağıda zikredilecek olan Steiner tarafından rapora ek olarak hazırlanan 395 sayılı direktifte tadilat yapılarak Bakanlar Komitesi’ne Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden çıkarılması yönündeki önergesi ise kabul edilmedi.67
Raporun, Parlamenter Meclisi’nde görüşülmesinin öncesinde, Türk parlamenterler grubu üyeleri Milli Güvenlik Konseyi Genel Sekreteri Orgeneral
Haydar Saltık tarafından görüşmeye davet edildiler. Saltık toplantıya katılan
üyelere Strasbourg’a görevle son defa gönderildiklerini tebliğ etti ve siyasi
hayatlarının bittiğini bildirdi. Toplantıya katılan ve kontenjan senatörü olan
Metin Toker ise siyasi parti üyesi olmadığı için bunun dışında tutuldu.68
Rapor AKPM’nin 28 ve 29 Ocak’taki 24. ve 26. oturumlarında tartışıldı. Oturumlara katılan Türk parlamenterler Konsey’in yukarıda belirtilen
kararı nedeniyle hayli kırgın olsalar da, Türk diplomatlarla ortak hareket
ederek Türkiye’ye yönelik sert bir karar çıkmaması için yoğun çaba gösterdiler. Türk heyetinden Cevdet Akçalı, Oral Karaosmanoğlu, Halit Evliya,
Şaban Karataş, Besim Üstünel, Metin Toker ve birkaç gün önce Konsey
kararına tepki olarak Siyasi İşler Komitesi’nden istifa etmesine rağmen,
Turan Güneş söz alarak özellikle sosyalist ve komünist parlamenterlerin 12
Eylül’e yönelik ağır eleştirilerine cevap verdiler. Türk parlamenterler Türkiye’de demokrasiye dönüleceğini ordunun Portekiz, İspanya ya da Yunanistan da olduğu gibi bir diktatörlük kurmak gibi bir amacı olmadığını vurguladılar.69
AKPM’deki tartışmalar sonucunda rapor ve Steiner tarafından rapora ek
olarak sunulan 395 numaralı direktif 29 Ocak’ta kabul edildi. 395 sayılı direktif70 le askeri yönetime sivil demokrasiye en kısa sürede dönülmesi gerektiği bunun Avrupa Konseyi üyeliğinin sürmesi açısından bir zorunluluk olduğu bildirilmekteydi. Askeri yönetimin sivil demokrasiye dönüleceği yö67
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 129.
Ibid., , s.131.
69
Ibid., s. 134-136.
70
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Situation in Turkey, Order 395
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=13601&lang=en
Erişim Tarihi:
68
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
51
nündeki açıklamalarının dikkate alındığı fakat Türkiye’deki yaygın tutuklamaların, Başbakan Ulusu’nun 6 Aralık’taki sorumluların cezalandırılacağı
beyanına rağmen işkencenin sürdüğü, basın ve edebi faaliyetlerin fiilen sansürlendiği, idam cezalarının uygulanmasının insan haklarına uyulmadığı
yönünde derin bir endişe uyandırdığı bildirilmekteydi. Türkiye’ye demokratik yönetime en kısa bir zamanda geçilmemesi halinde Avrupa Konseyi üyeliğinin tehlikeye gireceği üstü kapalı bir biçimde söylenmekteydi. Konsey
Siyasi İşler Komitesi ve Genel Sekreteri vasıtasıyla Türkiye’deki gelişmeleri
ve uygulamaları yakından izlemeye devam edecekti. Konu Konsey’in Mayıs
ayında yapılacak 33. Dönem çalışmalarında tekrar ele alınacaktı.
Karardan da görüldüğü gibi Avrupa Konseyi Türkiye politikasını sürdürmeye devam etmekteydi. Türkiye’nin Konsey üyeliğinin askıya alınması
bir kez daha gerçekleşmemiş, Konsey 12 Eylül yönetimine açtığı krediyi
sürdürmeye devam etmiştir. Bu görece olumlu hava Şubat 1981’de Delegeler Komitesi başkan yardımcılığının vekâleten de olsa Türkiye’ye verilmesinde de kendini gösterdi. Komite başkanlığına getirilen Semih Günver’e
göre, demokrasinin askıda olduğu bir sırada her şeye rağmen kendisine başkanlık yaptırılması Türkiye’nin Bakanlar Komitesi’ndeki itibarının yerinde
olduğunun bir delili idi.71
904 sayılı direktif çerçevesinde AKPM Başkanı Hans J. De Koster 1215 Nisan tarihlerinde Türkiye’ye bir ziyareti gerçekleştirdi. Koster ziyareti
sırasında başta Konsey Başkanı Evren olmak üzere başbakan Ulusu, dışişleri
bakanı Türkmen gibi önemli isimlerle görüşmeler yaptı.72 Ecevit ve Demirel’le görüşen Koster Türkiye’den olumlu izlenimlerle ayrıldı. Nitekim hazırladığı rapor hayli olumlu ve iyimser bir anlayışla kaleme alındı.
Koster tarafından hazırlanan rapora, genel olarak askeri yönetimin sivil
demokrasiye dönüş yönündeki açıklamalarının inandırıcı olduğu ve Türkiye’nin Konsey üyeliğinden çıkarılmasının gerekli olmadığı fikri hâkimdi.
Rapor, Genel Kurul’un 13-14 Mayıs tarihlerinde yapılan oturumlarında görüşüldü ve rapor doğrultusunda 397 sayılı direktif73 benimsendi. Direktifte,
sivil demokrasiye en kısa zamanda dönüleceğine yönelik umut beslendiği
belirtilmekteydi. Direktif, Türkiye’deki durumun normalleşmesinin
AİHS’nin 15. maddesinin askıya alınması nedeniyle kısıtlanan hak ve özgürlüklerin yeniden tesisine neden olacağı yönündeki ümidi ve işkence ile kötü
muameleyle adil yargılanmanın önündeki engellere yönelik endişeyi içer71
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 137.
Evren-Koster’in görüşmesi için bkz: Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. II., s. 284-289.
73
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Situation in Turkey Order 397, 33th
Ordinary Session, First Part, 11-15.05.1981, Texts Adopted by the Assembly, Strasbourg,
1981’den aktaran Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 33.
72
52
GÖKHAN ERDEM
mekteydi. Direktifle, Siyasi İşler Komisyonu ve Hukuk İşleri Komisyonuna
Türkiye’deki durumu yakından izleme görevi de verildi.
Parlamenter Meclisi’nin bu toplantılarda aldığı bir diğer önemli karar da
benimsenen 398 sayılı74 Direktifte kendisini gösterdi. Söz konusu Direktifle
daha önce faaliyetlerine devam etmesine izin verilen Türk parlamenterler
grubunun yetki belgelerinin yenilenmemesi ve Türkiye’de yeniden parlamenter seçimler yapılana kadar Türk grubunun temsil edilmemesine karar
verildi. Bu durum aslında askeri yönetimin beklentileriyle de uyumluydu.
Nisan ayında Ankara’da yapılan istişarelerde Bakan Türkmen de dâhil olmak
üzere dışişleri bürokrasisinin aksi görüşüne rağmen, Haydar Saltık
TBMM’nin kapatılması nedeniyle parlamenter sıfatını kaybetmiş milletvekillerinin AKPM’ye gönderilmesinin uygun olmadığını düşünmekteydi.
İstişareler sonucunda, askeri yönetim parlamenterlerin isimlerini bildiren bir
listenin gönderilmesi ve Türk parlamenterlerin görev sürelerinin uzatılıp
uzatılmaması yönünde bir karar alma sorumluluğunun AKPM’ye bırakılması
yönünde bir karar aldı.75 Böylece diplomatik bir esneklik yaratılarak askeri
yönetimin Türkiye’nin Avrupa Konseyi ile ilişkilerini bozan ya da kötüleştiren taraf olmaması sağlanacaktı. Sonuçta, Türkiye tarafından anlayışla karşılanan bu gelişme sonucunda, Türkiye Konsey’in sadece Bakanlar Komitesi
çalışmalarına katılacağını bildirdi. Buna paralel olarak, Bakanlar Komitesi’ne başkanlık etme sırası gelen Türkiye Kasım 1981’de bu hakkından vazgeçtiğini de açıkladı.76
Görüldüğü gibi, Türkiye Avrupa Konseyi’nde aleyhine oluşmaya başlayan havayı sezinleyerek Konsey ile ilişkilerini fazla germeme yolunu seçmişti. Fakat askeri yönetim kendisini savunacak bir lobinin elinden kaçmasına neden olacaktı. Nitekim 1981 yazından itibaren Türkiye’deki gelişmeler,
Avrupa Konseyi’nin Türkiye politikasında belirgin bir değişime neden olacak ve 1981 sonbaharından itibaren askeri yönetime karşı çok daha sert bir
hava oluşmaya başlayacaktır. Avrupa Konseyi’nin “bekle-gör” politikası
yeni bir aşamaya girecekti. Avrupa Konseyi’ndeki değişen havanın ilk göstergelerinden biri de, Türk temsilcilerin 12-13 Haziran’da Yunanistan’da
yapılan Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel İdareler Konferansı’ndan seçimle
gelmedikleri gerekçesiyle dışlanmaları oldu.77
74
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Term of the Office of the Turkish
Parliamentary
Delegation
Order
398,
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/XrefXML2HTML-en.asp?fileid=13604&lang=en
75
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 146.
76
Soysal, “Avrupa Konseyi ve Türkiye”, s. 466.
77
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 171.
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
53
Ancak 1980 yılının sonundan itibaren Avrupa Konseyi tarafından Türkiye’ye inceleme heyetleri gönderilmesi ilişkilerin ciddi bir krize gidişinin
yolunu açtı.78 Heyetlerin hemen hemen her AKPM toplantısından önce gönderilmesi, Avrupa Konseyi’nin demokrasi ve insan hakları konusunda Türkiye’ye baskı uygulama politikasının bir parçası olduğunu göstermekteydi.79
Bu heyetlerin çalışmaları, anti-demokratik uygulamaların yaygınlaşması ve
askeri yönetimin demokrasiye geçiş konusunda ciddi bir atmaması nedeniyle
Türkiye’ye karşı artan eleştiriler 1981 yılının ikinci yarısından itibaren ilişkilerde gerginliğin artmasına neden oldu. Böylece, AET ile ilişkiler kısmında
belirtildiği gibi, 1981 yılının ortalarından itibaren Türkiye’deki gelişmeler
Avrupa kamuoyundaki Türkiye’ye ilişkin olumlu havayı dağıttı ve bu bağlamda yürütülen “bekle-gör” politikasının değişmeye başlamasına neden
oldu.
12 Eylül yönetimi bu olumsuz havayı dağıtmak ve sivil demokrasiye
dönüleceği yönünde içte ve dışta oluşan kuşkuları da aşabilmek için Kurucu
Meclis’in çalışmalarına 1981 Ekiminde başlayacağına ilan ettiyse de, bu
adım da olumsuz havayı tamamen dağıtmaya yetmedi. Avrupa Konseyi üyeleri eleştirilerini Kurucu Meclis’in oluşturma şekline yöneltmekte gecikmeyecekti.80 Bu konjonktürde Steiner tarafından hazırlanan rapor 5 Ekimde
görüşüldü ve 757 sayılı karar/yönerge81 kabul edildi.
Söz konusu karar aslında daha önceki kararlarla büyük paralellikler taşımaktaydı. Demokrasiye en kısa sürede dönülmesi ve insan hakları ve temel
özgürlükler ile hukukun üstünlüğü ilkelerine saygı gösterilmesi yönündeki
çağrılar yenilendi. Fakat bu kararda Türkiye’nin Konsey üyeliğinin devam
ettirilip ettirilmemesi hususundaki kararın Ocak 1982’de yapılacak AKPM
toplantılarında ele alınacağı da bildirilmekteydi. İlk defa Türkiye’nin konsey
üyeliği bu derecede sorgulanmaktaydı.
Bu durum 12 Eylül yönetiminin sert tepkisiyle karşılaştı. Dışişleri Bakanı Türkmen söz konusu kararın alınmasından sonra yaptığı bir basın toplantısında, Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nin içişlerine müdahale etmesine
asla izin vermeyeceğini söyledi. Bu durum Konsey’de Türkiye’nin üyelikten
çekilebileceği yönünde bir izlenim oluşmasına neden oldu.82 12 Eylül yöne78
Mackenzie, Turkey in Transition, s. 22.
İhsan D. Dağı, “Democratic Transition in Turkey, 1980-83: The Impact of European Diplomacy”, Middle Eastern Studies, Vol. 32, No:2, (April 1996), s. 132.
80
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 188-193.
81
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Situation in Turkey, Resolution 757,
33th Ordinary Session, Second Part, 30.09-8.10.1981, Texts Adopted by the Assembly, Strasbourg, 1981’den aktaran Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 35.
82
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 195.
79
54
GÖKHAN ERDEM
timinin ilişkileri daha da soğutan icraatı da işte bu sırada gerçekleşti. 16
Ekim’de Milli Güvenlik Konseyi tarafından yayınlanan 2533 sayılı kanunla
siyasal partiler kapatıldı.83 Birkaç gün sonra Bülent Ecevit’in ifadeye çağrılması ve kısa bir süre sonra da askeri mahkeme kararıyla tutuklanması durumu daha da kötüleştirdi. 12 Eylül yönetimi bu ilk aşamada geri adım atmak
yerine, soğuyan ilişkileri daha da soğutacak bir adım atarak Türkiye’ye incelemeler yapmak üzere gelecek Avrupa Konseyi heyetinin ziyaretinin ertelemesini istedi. Konsey erteleme talebini hoş karşılamadı fakat yeni bir tarih
verilmesi hususunda ısrarcı oldu. Heyetin ziyaretinin engellenmesinin, Ocak
ayı sonunda gerçekleştirilecek ve Türkiye’nin üyelik durumunun görüşüleceği AKPM toplantılarında olumsuz bir karar çıkmasında etkili olacağı Ankara’ya çeşitli diplomatik kanallarla iletildi. Konsey’in ısrarcı tutumu ve
baskısı sonuç verecek ve heyetin Ocak 1982’de ziyaretini gerçekleştirmesi
Ankara tarafından Aralık ayı başlarında kabul edilecekti. 12 Eylül yönetimi
sert bir çıkıştan çok kısa bir süre sonra geri adım atmak zorunda kalacaktı.84
Ankara’nın Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden çıkartılma riski nedeniyle olumlu bir adım atma yönündeki politikası 31 Aralık 1981’de Kenan Evren’in sivil demokrasiye geçiş takvimini açıklamasıyla da kendini gösterecektir. 1982 sonbaharında yeni anayasa oylamaya sokulacak, 1983 sonbaharında ise sivil yönetime geçişi sağlayacak seçimler yapılacaktı. Avrupa Konseyi’nin ziyaretinin hemen öncesinde, Türkiye üzerindeki baskıyı azaltma ve
zaman kazanma yönünde atılmış bir adım olarak değerlendirilebilir.
Avrupa Konseyi’nin Siyasi İşler ve İnsan Hakları komisyonlarından
üyelerin oluşturduğu heyet, Türkiye’yi 7-14 Ocak 1982 tarihleri arasında
ziyaret etti ve Kenan Evren de dâhil olmak üzere çok sayıda kişiyle Ankara
ve İstanbul’da görüşmeler yaptı. Görüşmelerin ardından Steiner tarafından
bir rapor hazırlandı. Rapor yine önceki raporlarla paralellik gösteren bir biçimde ılımlı olmasına rağmen, 12 Eylül yönetimi aleyhine dönen hava nedeniyle görüşmeler sırasında karar haline getirilmeden değişiklik önerileriyle
sertleştirildi. Nitekim 28 Ocak’ta yapılan AKPM toplantısında önceki kararlarla karşılaştırıldığında en sert karar kabul edilecektir. AKPM’nin 765 sayılı
kararında85 öncelikle son gelişmeler özetlenmekte, sonrasında ise Türkiye’nin AİHS’nin 3. (işkence ve kötü muamele) ve 7. maddelerini (suçun ve
cezanın geriye yürütülemeyeceği) ihlal ettiği belirtilmekte; siyasi partilerin
kapatıldığı, sendikal hakların çiğnendiği, düşünce özgürlüğünün çiğnendiği
gibi hususlara değinilmekteydi. Kararda, siyasi tutukluların serbest bırakıl83
Sözkonusu karar için bkz. Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. II., s. 418.
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 216.
85
Council of Europe, Parliamentry Assembly, Order 765,
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=16176&lang=en
84
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
55
maları, sendikal faaliyetlerle ilgili özgürlüklerin iadesi gibi istekler de yer
almaktaydı. Kararda, yapılacak yeni anayasanın Avrupa Konseyi Statüsü ve
AİHS’ye uygun olması ve referandum öncesinde serbestçe tartışılması da
talep edilmekteydi. İşkence ve kötü muamelenin önlenmesi için etkili tedbirler alınması ve bir uluslararası Kızılhaç heyetinin cezaevlerinde araştırmalar
yapmasının sağlanması da istekler arasındaydı. Kararın en önemli kısmı ise;
üye hükümetlere AİHS’nin 24. maddesi çerçevesinde Türkiye’nin aleyhine
Avrupa İnsan Hakları Komisyonu’na başvurmasının telkin edilmesiydi.
Değişen havanın somut göstergesi, 28 Ocak 1982’de AKPM’de Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden çıkarılması yolunda bir tavsiye kararının oylanması oldu. Oylamada bu karar tasarısı 38 olumlu oya karşı 75 oyla reddedilmesine rağmen, bu tasarının gündeme gelmesi dahi Konsey’de Türkiye
karşıtı güçlerin ne kadar etkinlik kazandığını göstermekteydi.86
Öncekilerden çok daha sert bir karar alınacağını tahmin etmekte olan
askeri yönetim karara tepki vermekte gecikmedi. 29 Ocak’ta Çankaya’da
Konsey üyeleri, Dışişleri Bakanı ve orgeneraller Necdet Üruğ ve Necdet
Öztorun’un katılımıyla bir toplantı yapılarak, 31 Ocak’ta Evren tarafından
TRT’de okunulan metne son şekli verildi. Tamamen Avrupa Konseyi’ne
ayrılan konuşmasında Evren, askeri yönetimin Konsey ile ilişkilerini sürdürmekteki kararlılığının altını bir kez daha çizdi. Fakat Avrupa Konseyi’nin
kararlarının, Türkiye’ye gelen heyetlerin faaliyetlerinin, üyelerin demeçlerinin Türkiye’nin içişlerine karışma noktasına geldiğini, bunun kabul edilemez
olduğunu belirtti. AKPM çalışmalarının Türkiye için bir gündem maddesi
olamayacağı, hükümetin Avrupa Konseyi ile ilişkilerinde ağırlık noktasını
Parlamenter Meclis’ten hükümetlerin temsil edildiği Bakanlar ve Delegeler
Komitesi’ne kaydırdığını ilan etti.87
Görüldüğü gibi, 12 Eylül yönetimi Avrupa Konseyi ile ilişkileri tamamen askıya almak gibi bir adım atmaktan kaçınarak, kendisi açısından en
fazla sıkıntıyı yaratan Parlamenter Meclise karşı tavır almak yolunu seçti.
Avrupa Konseyi’nin, yukarıda da belirtildiği gibi, Türkiye’yi üyelikten çıkarmama ve baskıyı arttırma yoluyla sertleştirmesine rağmen durumu “idare
etmeyi” sürdürdüğü de Ankara tarafından görülmekteydi. Avrupa Konseyi’ndeki hâkim görüş Türkiye’nin üyelikten çıkarılmasının Avrupa’nın Türkiye’deki sivil yönetime dönüş konusundaki etki/baskı kanallarını azaltacağıydı.
Çeşitli siyasal grupların temsil edildiği meclis ile hükümetlerin temsil
edildiği Bakanlar Komitesi arasında da ciddi görüş ayrılıkları vardı. Avru86
87
Soysal, “Avrupa Konseyi ve Türkiye,” s. 467.
Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. III., s. 50-55.
56
GÖKHAN ERDEM
pa’daki hükümetlerin önemli bir kesimi Türkiye’de sivil demokrasiye bir an
önce dönülmesini desteklemekle birlikte, II. Soğuk Savaş’ın başlamasının
yarattığı politik ve stratejik kaygılarla hem darbeyi hem de askeri yönetimi
desteklemeye devam etmekteydiler. Bunda hiç kuşkusuz ABD’nin 12 Eylül’e verdiği büyük destek de çok etkili olmaktaydı. Fakat Avrupa Konseyi’nin Kuzeyli üyeleri hem geleneksel olarak insan hakları ve demokrasi
konusundaki hassasiyetleri hem de jeopolitik kaygılarının daha farklı olması
nedeniyle, 12 Eylül yönetimine karşı daha sert bir politika izlenmesinden
yanaydılar. Üstelik 1975 Helsinki Nihai Senedi sonrasında uluslararası politikada insan hakları ve demokrasi özellikle gündeme getirilen ve kimi zaman
da politik bir araç haline getirilen olgular haline gelmişti. Türkiye’deki yaygın insan hakları ihlalleri ve anti-demokratik uygulamalar gerek Avrupa’da
hayli etkili olmaya başlayan Türkiye kökenli çeşitli siyasi gruplar gerekse
Uluslararası Af Örgütü, sendikalar, sivil toplum örgütleri, insan hakları aktivistleri gibi çeşitli aktörler tarafından Avrupa kamuoyunun gündemine etkili
bir biçimde taşınmaktaydı. Avrupa Hükümetleri kendi kamuoylarının baskısıyla da karşı karşıyaydılar. Fakat Avrupa Konseyi ve Konsey üyesi Hükümetler Türkiye politikalarını belirlerken, söz konusu dinamikler/etkenler
çerçevesinde tonu 1982’nin ikinci yarısından itibaren daha da sertleşen ama
Türkiye ile bağları koparmamaya ve sivil idareye geçişe kadar durumu idare
etmeye dayalı politikalarını sürdürmeye devam ettiler.
Konsey’in Türkiye politikasında biraz daha sert bir tonu benimsediğinin
en önemli göstergesi, 765 sayılı kararda tavsiye edildiği üzere, 1 Temmuz
1982’de Fransa, Hollanda, Danimarka, İsveç ve Norveç’in AİHS’nin 24.
maddesi uyarınca Türkiye’yi yaygın insan hakları ihlalleri nedeniyle Avrupa
İnsan Hakları Komisyonu’na şikâyet etmeleri oldu.88 Birbirinin kopyası olan
başvurularda Türkiye’nin AİHS’nin çeşitli maddelerini (3, 5, 9, 10, 11 ve 15)
ihlal ettiği iddia ediliyordu. Komisyonun yapacağı soruşturma sonucunda
ihlal olduğu saptanırsa hazırlayacağı rapor Bakanlar Komitesi’ne gönderilecek, Bakanlar Komitesi de benzer bir görüşe sahip olursa Türkiye’ye ihlalleri
ortadan kaldırması için süre verilecek, ihlallerin ortadan kaldırılmaması durumunda ise Türkiye’nin Avrupa Konseyi Statüsü’nün 8. maddesi çerçevesinde üyelikten çıkarılması söz konusu olabilecekti. Fakat İnsan Hakları
Komisyonu kesin soruşturmaya geçmeden önce tarafları dostane anlaşmaya
davet edebilecekti. Bu durum, Türk hükümetine ihtiyaç duyduğu zaman
açısından açık bir kapı bırakmaktaydı. Çünkü bu süreç yıllarca sürebilecekti.
Sürecin uzaması 12 Eylül yönetimin parlamenter demokrasiye geçiş için
ihtiyaç duyduğu zamanı sağlayacaktı. Nitekim Ankara da dostane çözüm
88
Dağı, “Democratic Transition in Turkey,” s. 133. Bu başvuru “Beşler Başvurusu” olarak
adlandırılacaktı.
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
57
sürecini başlattı ve bu durumun Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden kopmasına neden alacak bir durum almasını engelledi. Türk Hükümeti’nin bu tercihi
Avrupa Konseyi’ni de rahatlatmış parlamenter demokrasiye geçişe kadar
durumun bir şekilde idare edilebilmesi açısından çok faydalı olmuştu.89
Avrupa Konseyi’yle ilişkiler 1982 sonbaharından itibaren yumuşamaya
başladı. Türkiye’de parlamenter rejime geçiş yönünde ciddi adımlar atılmaya
başlanması bu durumun en önemli nedeniydi. 1982 Kasımında yeni anayasanın % 92 gibi çok yüksek bir oy oranıyla kabul edilmesi, 12 Eylül yönetiminin sahip olduğu halk desteğini göstermesi açısından hayli önemli bir
göstergeydi. Her ne kadar AKPM’nin 6 Ekim 1982’de kabul ettiği 786 sayılı
kararla90 anayasa metni eleştirilse ve yeni anayasanın referanduma sunulmadan önce demokratik tartışma sürecinden geçmediği belirtilse de, AKPM
tarafından referandumu izlemek için gönderilen heyetin görece olumlu izlenimlerle ayrılması Ankara’nın elini güçlendirmişti. 786 sayılı karar çerçevesinde kabul edilen 413 sayılı Direktifle91 referandumu izlemekle görevlendirilen AKPM üyesi Bardens ve Van der Bergh tarafından hazırlanan Raporda,
referandumun teknik olarak serbest bir şekilde düzenlendiği fakat eski siyasetçilerin anayasa taslağı hakkında yorum yapmalarının ve oylamaya iki
hafta kala anayasa karşıtı propaganda yapılmasının engellenmesinin serbestliğini gölgelediği belirtilmekteydi. Fakat raportörler bu olumsuz durum olmasa bile yeni anayasanın geniş bir katılım ve yüksek bir oyla kabul edileceği kanaatindeydiler.
Ocak 1983’teki AKPM toplantılarına mutad hale geldiği biçimde Türkiye ilgili raporunu sunan Steiner, Bardens ve Van der Bergh’in gözlemlerini
teyid etti. Steiner’a göre Türkiye’deki insan hakları ihlalleri endişe verici
şekilde devam etmekteydi. Beşler Başvurusu’na atıf yapılarak Avrupa Konseyi’nin izleyeceği iki yol olduğu bildirildi: Ya Türkiye’nin ihlallere rağmen
üyeliği sürdürmesine izin verilerek geçiş döneminde yardımcı olunmaya
devam edilecek, ya da Bakanlar Komitesi’nden Türkiye’nin üyelikten ihracı
sürecinin başlatılmasının talep edilecekti. Steiner her iki adımın da sakıncalar taşıdığını; üyelikten ihracın Türkiye’ye baskı yapılması imkânını ortadan
kaldıracağını, üyeliğin devam etmesine izin verilmesinin ise sivil demokrasiye geçişte bir engel ortaya çıkması halinde Konsey’in inandırıcılığını
olumsuz yönde etkileyeceğini belirtmekteydi. 92
89
Günver, Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, s. 263-264.
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 786,
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta82/ERES786.htm
91
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 413,
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta82/EDIR413.htm
92
Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 44-45.
90
58
GÖKHAN ERDEM
Parlamenter Meclis yapılan tartışmalar sonucunda ikinci yolu seçti. Kabul edilen 794 sayılı kararda93 Türkiye’nin üyeliğinin devam etmesinin uluslararası yükümlülüklerinden kaynaklanan tüm hususlara saygı göstermesine
bağlı olduğu belirtilerek, yeni anayasanın demokratik biçimde uygulanması,
yeni yasaların serbestçe tartışılmasının sağlanması, kurulacak siyasi partilerin genel seçimlere hazırlanabilmesi için tüm imkânların tanınması ve parlamenter demokrasi tesis edilene kadar Türkiye’nin Bakanlar Komitesi’ndeki
oy hakkından tek taraflı olarak vazgeçmesi gibi istekler de metinde yer aldı.
Türkiye’den 1983 baharından itibaren parlamenter demokrasiye dönüş
yolunda güçlü sinyallerin gelmesi, Avrupa Konseyi’ndeki kuşkuları dağıtmaya başladı. Her ne kadar insan hakları ihlalleri devam etse de, Konsey
Türkiye’yi sistem içinde tutarak geçiş dönemini sağlama politikasının başarılı olduğunu görmekteydi. Bu durum 1981 yılı ortalarından itibaren benimsenen genel politikayla yani “parlamenter demokrasiye geçişe kadar durumun
idare edilmesi”yle de uyumluydu. Nitekim bu olumlu tablo kendini gösterdi
ve çok uzun bir süre sonra ilk kez 25-29 Nisan 1983’de yapılan oturumlarda
Türkiye’deki durum konusu gündemde yer almadı.94
Avrupa Konseyi’nin Türkiye konusundaki eleştirileri seçimlerin yapılacağı 1983 Kasımına doğru farklılaşmaya başlayacaktı. Konsey artık, daha
önce anti-demokratik bularak eleştirdiği 1982 Anayasası’nın uygulanmadığını belirterek Türk Hükümeti’ni eleştirdi. Bu dönemde çıkarılan siyasi partiler ve seçim kanunlarının yeterince tartışılmadığını, Milli Güvenlik Konseyi’nin siyasal faaliyetleri kısıtladığı gibi hususlar dile getirilmeye başlandı.
Bu eleştiriler çerçevesinde, 30 Eylül’de alınan 803 sayılı kararda95 en dikkat
çekici nokta ise; yeni yasalara ilişkin Siyasi İşler ile Hukuk İşleri ve İnsan
Hakları Komisyonları tarafından görevlendirilen uzman raporlarında Avrupa
Konseyi ilkeleriyle çelişki saptanması halinde ihraç sürecinin başlatılması
hakkının saklı tutulacağının bildirilmesiydi. Ayrıca, AKPM daha da ileri bir
adım atarak Türkiye’de serbest bir tartışma olanağı olmadığını belirterek bu
koşullar altında yapılacak seçimlerle ortaya çıkacak parlamentonun temsil
yeteneğinin olmayacağını da iddia etmekteydi. Bunun doğal sonucu seçimler
sonucunda belirlenecek Türk parlamenterlerin AKPM faaliyetlerine katılımının engellenmesiydi.
Avrupa Konseyi’nin tam da Türkiye’de sivil yönetime geçişin arifesinde böylesine sert bir karar alması ilk bakışta çok da anlamlı gelmemektedir.
93
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 794,
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16205&lang=en
94
Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye, s. 47.
95
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 803.
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta83/ERES803.htm
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
59
Fakat aslında durum da tam bu noktada yani sivil idareye geçişe iki aydan az
bir süre kalması hususu dikkate alındığında anlaşılır olmaktadır. Konsey,
Türkiye’de sivil yönetime geçişin neredeyse geri döndürülemez noktaya
geldiğini görerek, 3 yıldır sürdürdüğü durumu idare etmeye yönelik politikasını daha da sertleştirebilmiştir. Askeri yönetimin giderayak Avrupa Konseyi’nden çekilmek gibi bir karar al(a)mayacağı hesaplanarak, biraz da Avrupa
kamuoyuna Konsey’in dayandığı temel ilkelerin gözetildiği mesajı verilmeye çalışılmıştır.96
AKPM’nin bu tutumunun geçici olduğu çok kısa bir süre içinde anlaşılacaktır. 6 Kasım seçimleri sonrasında oluşturulan AKPM Türk grubunun
Ocak 1984’te yapılan toplantılara katılmasına yetki belgesi verilmeyerek
engel olunmasına rağmen, 1-2 ay zarfında sorun çözülmüş ve Mayıs ayında
yapılan toplantılarda Türk parlamenterler 3 yıl aradan sonra yerlerini alabilmişlerdir. Fakat ilişkilerin normalleşmesi ve Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nde 12 Eylül öncesinde olduğu gibi temsil edilebilmesi için iki yıl daha
geçmesi, 1986 yılının gelmesi gerekecekti.97
Sonuç
27 Mayıs ve 12 Mart dönemlerinde, 12 Eylül döneminde ortaya çıkacak
Türkiye’deki anti-demokratik uygulamaların Türkiye’nin AT ve Avrupa
Konseyi ile ilişkilerini etkileyen bir unsur olması olgusunun ilk sinyalleri
gelmesine rağmen, bu durum 12 Eylül dönemiyle karşılaştırıldığında hayli
etkisiz kaldı.
Genel bir değerlendirme yapıldığında, 12 Eylül’ün Türkiye’nin dış ilişkilerinde en fazla değişiklik yarattığı alanın Avrupa ile ilişkiler olduğu görülecektir. Ancak, ilişkilerde yaşanan bu değişim askeri yönetimin ilişkilerde
değişiklik yapma isteğinden değil, temelde Avrupa’nın Türkiye’ye yönelik
politikalarından kaynaklanmıştır. Çünkü askeri yönetim ne AT ve Avrupa
96
Söz konusu kararı değerlendirmek için 5 Ekim’de Konsey üyeleri, Milli Savunma Bakanı
Ümit Haluk Bayülken, Dışişleri Bakanlığı Müsteşarı Ercüment Yavuzalp ve Avrupa Konseyi’ndeki Daimi Temsilci Büyükelçi Selçuk Korkut’un katılımıyla bir toplantı yapıldı. Toplantıda karara tepki olarak Türkiye’nin Konsey üyeliğinden çekilmesinin siyasi ve ekonomik
sebeplerle uygun olmayacağı, Türkiye’nin Avrupa ülkeleri ile ilişkilerinin olumsuz yönde
etkileneceği ve kararın tavsiye niteliğinde olması nedeniyle Bakanlar Komitesi’ne intikal
ettirilmeyeceği gerekçeleriyle Dışişleri Bakanlığı’nın daha önce yayınladığı kınama kararının
ötesinde bir adım atılmaması fikri kabul gördü. 6 Kasım’da yapılacak seçimlerden sonra
durum tekrar değerlendirilecekti. Evren’e göre, Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden çıkarılmasını isteyen güçlere bu fırsatı vermemek gerekliydi. Evren, Kenan Evren’in Anıları, C. IV.,
s. 355-356; Ercüment Yavuzalp, Liderlerimiz ve Dış Politika, Ankara, Bilgi Yayınevi, 1996,
s. 215.
97
Soysal, “Avrupa Konseyi ve Türkiye”, s. 467.
60
GÖKHAN ERDEM
Konseyi ile ilişkilerin geliştirilmesi konusunda geri adım atmış, ne de ikili
ilişkilerde belirgin değişikliğe gitme doğrultusunda bir politika izlemiştir.
Bunun temel nedeni, Türkiye’nin Avrupa ile ilişkilerin geliştirilerek sürdürülmesini içeren geleneksel dış politika çizgisini sürdürme doğrultusundaki
kararlılığıdır. Askeri yönetim içinde bulunduğu dış meşruiyet sorunun da
etkisiyle, AT’ye tam üyelik başvurusunun karara bağlanması gibi sivil yönetimler döneminde atılamayan adımları bile atabilmiştir. Ancak, askeri yönetimin temel başarısızlığı İkinci Soğuk Savaş koşullarında Avrupa’nın tamamen ABD politikaları çerçevesinde politikalar izleyeceği konusunda yanlış
bir fikre sahip olması ve insan hakları konusunun 1970’lerden itibaren uluslararası politikanın temel konularından biri haline geldiğini gözden kaçırmasıdır. 12 Eylül dönemi Türkiye-Avrupa ilişkilerine önemli ve etkileri 21.
yüzyıla uzanan bir şekilde derin bir zarar vermiştir. Bunun temel nedeni, 12
Eylül’ün miras bıraktığı anti-demokratik anayasal ve siyasal yapıdır. Bu
anayasal ve siyasal yapının değiştirilmesi 1980’lerin ikinci yarısından itibaren Türkiye-Avrupa ilişkilerinin en temel konularından biri haline gelmiş,
Türkiye’de demokrasinin geliştirilmesi çabaları büyük oranda Avrupa baskısıyla gerçekleşmiştir.
Duruma AT açısından bakıldığında ise, AT’nin Türkiye’deki gelişmeleri sadece demokrasi penceresinden değerlendirdiğini ve bu bağlamda politikalar belirlediğini ileri sürmek mümkün olmayacaktır. AT’de başlangıçta
tıpkı Avrupa Konseyi gibi “bekle-gör” politikası izler görünürken bile, Türk
yurttaşlarına hemen vize konulması örneğinde olduğu gibi bir anlamda durumdan yararlanmakta tereddüt göstermemiştir. Türkiye’deki rejim değişikliği ve 1970’lerin sonlarından itibaren Avrupa’da değişen sosyo-ekonomik
iklim Türkiye’nin AT’ye üyeliğinin önlenmesi, geciktirilmesi ya da Ankara’dan tavizler koparılması yönünde Avrupa başkentlerinde oluşan isteğin
uygulamaya sokulabilmesi için uygun fırsatı yaratmıştır. Her ne kadar Avrupa başkentleri jeopolitik kaygılarla hareket etmeye devam etseler de, özellikle Türkiye’nin AT’ye entegrasyonuna karşı olanları ilişkileri dondurmayı
başarmışlardır.
Bu dönemde, Avrupa Konseyi ile ilişkiler ciddi bir krize girse de ne
Türkiye, ne de Avrupa Konseyi Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden tamamen
dışlanmasına neden olacak adımlar atmadılar. Bunun Türkiye açısından temel nedeni, Avrupa Konseyi’ne üyeliğin taşıdığı anlamda yatmaktaydı. 1949
yılında Avrupa Konseyi kurulurken Türkiye’nin bu oluşuma davet edilmemesi Türkiye’de ciddi bir hayal kırıklığı yaratmış, birkaç ay sonra üyeliğin
gerçekleşmesi ise Türkiye’nin Avrupalılığının bir anlamda tescili olarak
algılanmıştır. Avrupa Konseyi’ne üyeliğe verilen bu anlam, Türkiye’nin
ilişkilerin en sorunlu olduğu dönemde, zaman zaman askeri yönetimden
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
61
gelen gerekirse Avrupa Konseyi’nden çıkılabileceği yolundaki açıklamalara
ve Avrupa Konseyi’nden gelen eleştirileri Türkiye’nin ulusal bağımsızlığına
karşı yapılmış müdahaleler olarak görülmesine rağmen Türkiye’nin bu üyelikte ısrarına neden oldu. AET’nin aksine etkisi bakımından oldukça önemsiz olan bu örgütte yer almak Türkiye’nin Batılılaşma projesinde sembolik
ama oldukça önem verilen bir yer işgal ediyordu. Bu genel anlayışın etkisinin yanı sıra ABD ile gelişen ilişkilere rağmen hala bir dış meşruiyet bunalımı yaşayan askeri yönetim için Avrupa Konseyi’nden ayrılmak bir anlamda
Avrupa’dan tamamen yalıtılmak anlamına geleceğinden, Türkiye’de rejimin
niteliği de bu hassasiyetin artışına neden oldu. Avrupa Konseyi açısından
bakıldığında ise Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nden tamamen uzaklaştırılması Türkiye’ye insan hakları ve demokrasi konusunda yapılan baskının önemli
bir platformu kaybetmesi anlamına gelecekti.
Avrupa Konseyi ilk dönemde izlediği “bekle-gör” politikasını Türkiye’deki iç gelişmelere paralel olarak 1981 yılı ortalarından itibaren sertleştirmeye başlamış, fakat Konsey’in tutumu zaman zaman daha da sertleşen
tona rağmen “durumun idare edilmesi” nin ötesine geçmemiştir. Türkiye’nin
Konsey ile bağının kopartılmayarak parlamenter demokrasiye geçişe kadar
baskı kanallarının korunması siyaseti benimsenmiş, gerginlik üyeliğinin
askıya alınmasına hiçbir zaman vardırılmamıştır.
Söz konusu dönemde ilk defa dış politika gündemine yerleşen Türkiye’deki insan hakları ve demokrasi sorununun zamanla Türk dış politikasının
özellikle Avrupa ile ilişkiler boyutunda çok önemli bir faktör haline geldiği
görülmektedir. Bu durum etkisini günümüze kadar sürdüren ve dış politika
sürecine yerleşen çok önemli bir husustur. Yine bu dönemde, ortaya çıkan
Türkiyeli rejim karşıtlarının AT ve Avrupa Konseyi nezdinde yürüttükleri
faaliyetlerle bir olumsuz lobi unsuru olarak ortaya çıkmaları da, Türk dış
politikasını etkileyen olgulardan biri olarak günümüzde de varlığını sürdürmektedir.
Kaynakça
Kitaplar
Birand, Mehmet Ali; Türkiye’nin Ortak Pazar Macerası, 2. B., Milliyet Yayınları,
İstanbul, 1986.
Birand, Mehmet Ali; Bir Pazar Hikâyesi Türkiye-AET İlişkileri, İstanbul, Milliyet, 1978.
Çalış, H, Şaban; Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, 3. B., Ankara, Nobel, 2006.
Evren, Kenan; Kenan Evren’in Anıları, C. II-III-IV., y.y., Milliyet Yayınları, 1991.
62
GÖKHAN ERDEM
Fırat, Melek; 1960-1971 Arası Türk Dış Politikası ve Kıbrıs Sorunu, Siyasal
Kitabevi, Ankara, 1997.
Gönlübol Mehmet (et. al.); Olaylarla Türk Dış Politikası, 1991-1995, Ankara
Siyasal Kitapevi, 1996.
Günver, Semih; Kızgın Dam Üzerinde Diplomasi, İstanbul, Milliyet Yayınları,
1989.
İlkin, Selim ve İlhan Tekeli; Türkiye ve Avrupa Topluluğu, C. III., Ankara, Ümit
Yayıncılık, 2000.
Karluk, Rıdvan; Avrupa Birliği ve Türkiye, 4. B., İstanbul, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, 1996.
Vali, A. Ferenc; Bridge Across the Bosporus, Baltimore and London, John Hopkins Press, 1971.
Yavuzalp, Ercüment; Liderlerimiz ve Dış Politika, Ankara, Bilgi Yayınevi, 1996.
Makaleler ve Kitap Bölümleri
Aydın-Düzgit, Senem ve Yaprak Gürsoy; International Influences on the Turkish
Transition to Democracy in 1983, CDDRL Working Papers, Center on Democracy, Development and the Rule of Law, Stanford, Number 87, (July
2008).
Barchard, David; “Western Silence on Turkey,” Merip Reports, Vol.14, No:2
Dağı, İhsan; “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Siyasal Boyut,” Türkiye ve Avrupa, Atilla Eralp (yay. haz.), Ankara,
İmge, 1997.
Dağı, İhsan; “Human Rights and Democratization: Turkish Politics in the European
Context”, Southeast European and Black Sea Studies, Vol. I., No:3, (September 2001).
Dağı, İhsan; “Human Rights, Democratization and the European Community in
Turkish Politics: The Özal Years, 1983-87”, Middle Eastern Studies, Vol.
37., No:1, (January 2001).
Dağı, İhsan; “Democratic Transition in Turkey, 1980-83: The Impact of European
Diplomacy”, Middle Eastern Studies, Vol. 32, No:2, (April 1996).
Eralp, Atilla; “Soğuk Savaştan Günümüze Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri”, Türkiye ve Avrupa,. Atilla Eralp (yay. haz), Ankara, İmge, 1997.
Erhan, Çağrı ve Tuğrul Arat; “AT’yle İlişkiler”, Türk Dış Politikası, C.II., Baskın
Oran (ed.), İstanbul, İletişim Yayınları, 2001.
Erhan, Çağrı ve Tuğrul Arat; “AT’yle İlişkiler”, Türk Dış Politikası, C. I., Baskın
Oran(ed..), İstanbul, İletişim Yayınları, 2001.
12 EYLÜL DARBESİ’NİN TÜRKİYE’NİN AVRUPA İLE İLİŞKİLERİNE…
63
Göktepe, Cihat; “1960 Revolution in Turkey and British Policy towards Turkey”,
Turkish Yearbook of International Relations, Vol. XXX, (2001) .
Mackenzie, Kenneth; “Turkey: After the Storm,” Conflict Studies, No:43, (April
1974).
Sander, Oral; “Türk Dış Politikasında Sürekliliğin Nedenleri”, Türkiye’nin Dış
Politikası, Melek Fırat (der.), Ankara, İmge,1998.
Soysal, İsmail; “Avrupa Konseyi ve Türkiye,” Çağdaş Türk Diplomasisi 200 Yıllık Süreç, Ankara, TTK Yayınları, 1999.
Yeşilbursa, Behçet Kemal; “The ‘Revolution’ of 27 May 1960 in Turkey: Brtitish
Policy towards Turkey”, Middle Eastern Studies, Vol. 41, No:1, (January
2005).
Avrupa Konseyi Kararları
Council of Europe-Parliamentery Assembly, Report on the Situation in Turkey,
Recommedation
904.
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta80/EREC90
4.htm#1
Council of Europe-Parliamentery Assembly, on the members of the Turkish delegation
to
the
Parliamentary
Assembly,
Order
392.
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta80/EDIR39
2.htm
Council Of Europe -Commitee of Ministers Minutes of 67th Session of the Comitee
Ministers, 16 October 1980, Strasborg,
https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdB
lobGet&InstranetImage=1724434&SecMode=1&DocId=1670350&Usage=2
Council Of Europe-Commitee of Ministers Minutes of 67th Session of the Comitee
Ministers, 16 October 1980, Strasbourg.
https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdB
lobGet&InstranetImage=1724434&SecMode=1&DocId=1670350&Usage=2
Council of Europe-Parliamentery Assembly, Report on the Situation in Turkey,
Doc.4657, 32nd Ordinary Session, Third Part, 26-30 January 1981, Working
Papers, Vol. VII., Strasbourg.
Council of Europe-Parliamnetary Assembly, On the Situation in Turkey, Order 395
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-XrefViewPDF.asp?FileID=13601&lang=en
Council of Europe-Parliamentary Assembly, , On the Situation in Turkey Order 397,
33th Ordinary Session, First Part, 11-15.05.1981, Texts Adopted by the Assembly, Strasbourg, 1981.
Council of Europe-Parliamentary Assembly, Order 398, On the Term of the Office
of
the
Turkish
Parliamentary
Delegation
GÖKHAN ERDEM
64
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTMLen.asp?fileid=13604&lang=en
Council of Europe-Parliamentary Assembly, Resolution 757, On the Situation in
Turkey, 33th Ordinary Session, Second Part, 30.09-8.10.1981, Texts Adopted
by the Assembly, Strasbourg, 1981.
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Situation in Turkey, Order 765,
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-XrefViewPDF.asp?FileID=16176&lang=en
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 786,
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta82/ERES78
6.htm
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 413,
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta82/EDIR41
3.htm
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 794,
http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTMLen.asp?fileid=16205&lang=en
Council of Europe-Parliamentary Assembly, On the Stiuation in Turkey, Order 803.
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta83/ERES80
3.htm
Tezler
Kaan Esener, Avrupa Konseyi ve Türkiye (1980-1986), Yayınlanmamış Yüksek
Lisans Tezi, Ankara, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2003.
Internet Kaynakları
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf
Hükümet Programları
Cemal Gürsel Hükümeti Programı, http://www.tbmm.gov.tr/hukumetler/HP24.htm
(Erişim Tarihi 17 Ocak 2015)
I. Nihat Erim Hükümeti Programı http://www.tbmm.gov.tr/hukumetler/HP33.htm
(Erişim Tarihi 17 Ocak 2015)
Ulusu Hükümeti Programı, http://www.tbmm.gov.tr/hukumetler/HP44.htm (Erişim
Tarihi: 15 Şubat 2015)
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s.65-86
SERMAYENİN SERBEST DOLAŞIMI FASLI
KAPSAMINDA YABANCILARIN TÜRKİYE’DE
GAYRİMENKUL EDİNİMİ
Özlem GENÇ
Özet
Avrupa Birliği’nde sermayenin serbest dolaşımı kapsamında, üye devletler
arasında ve üye devletlerle üçüncü ülkeler arasında sermaye hareketleri üzerindeki
bütün kısıtlamalar kaldırılmıştır ancak Antlaşma üçüncü ülkelerle ilgili spesifik ve
genel istisnaları da öngörmektedir.
Sermayenin serbest dolaşımı alanındaki mevzuata uyum sağlamak için,
Türkiye’nin yabancıların gayrimenkul edinimi üzerindeki bütün kısıtlamaları
kaldırması gerekmektedir. İlerleme raporlarında, yabancıların gayrimenkul
edinimine ilişkin yasal mevzuatın sermayenin serbest dolaşımı alanındaki mevzuat
ile tam olarak uyumlu olmadığı belirtilmektedir. Müzakere sürecinde, Türkiye’nin,
yabancıların gayrimenkul ediniminde Avrupa Birliği müktesebatına uygun kademeli
bir serbestleştirmeye yönelik bir eylem planı kabul etmesi ve kademeli
serbestleştirmenin uygulanması konusunda ilerleme sağlaması beklenmektedir.
Anahtar kelimeler: sermayenin serbest dolaşımı, yabancıların gayrimenkul
edinimi, karşılıklılık
Acquisition of Real Estate by Foreigners in Turkey within the Framework of
the Chapter on the Free Movement of Capital
Abstract
Within the framework of the free movement of capital in the EU, all restrictions
on capital movements between the member states and between the member states
and third countries have been removed. The treaty however, provides some specific
and general exceptions concerning third countries.
To harmonize with the acquis on the free movement of capital, Turkey must
remove all restrictions on the acquisition of real estate by foreigners. It is indicated

Araştırma Görevlisi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Maliye Bölümü.
ÖZLEM GENÇ
66
in the progress reports that Turkey’s legislative framework on the acquisition of real
estate by foreigners is not in line with the acquis on the free movement of capital. In
the negotiation process, Turkey is required to adopt and implement an action plan
for gradually liberalizing the acquisition of real estate by foreigners in line with the
acquis.
Keywords: free movement of capital, acquisition of real estate by foreigners,
reciprocity
Giriş
Sermayenin serbest dolaşımı, Avrupa Birliği iç pazarının en önemli
unsurlarından biridir. Üye devletler arasında sermaye hareketleri üzerindeki
kısıtlamalar aşama aşama kaldırılmış; Maastricht Antlaşması, üçüncü
ülkelerle olan sermaye hareketlerini de serbestleştirmiştir. Avrupa Birliği’nin
İşleyişine Dair Antlaşmanın 63. maddesi ile çizilen çerçeveye göre, üye
devletlerin kendi aralarındaki ve üye devletlerle üçüncü ülkeler arasındaki
sermaye hareketleri ve ödemelere getirilen tüm kısıtlamalar yasaktır.
Bununla birlikte, Antlaşmanın genel prensipleri çerçevesinde birtakım
istisnalar söz konusudur.
Roma Antlaşması, sermayenin serbest dolaşımına ilişkin ilkeleri
belirlerken, sermaye hareketleri üzerindeki kısıtlamaların kaldırılmasına
ilişkin bir takvim ortaya koymamış, sermaye hareketi tanımına da yer
vermemiştir. Sermaye hareketlerinin tanımı ve sermaye hareketleri
üzerindeki kısıtlamaların kaldırılmasına ilişkin takvim, direktiflerle ortaya
konmuştur. Bu kapsamda, gayrimenkul alımları sermaye hareketleri içinde
değerlendirilmektedir. Gayrimenkul alımları, 1960 yılında yayınlanan
Birinci Direktiften bu yana koşulsuz serbestleştirme gerektiren sermaye
hareketleri arasında sayılmıştır.
Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkilerin temel metnini oluşturan
Ankara Anlaşması, sermaye hareketleri serbestisini de kapsayan, gümrük
birliğini aşan bir ekonomik bütünleşme öngörmüştür. Üyelik müzakereleri
çerçevesinde sermayenin serbest dolaşımını sağlayan mevzuata uyum
yeniden gündeme gelmiştir. Türkiye, müzakere süreci kapsamında yasal
mevzuatını, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 63. maddesi ile
uyumlu hale getirmek zorundadır. Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı 2008
yılında müzakereye açılmıştır. Fasla ilişkin çalışmalar sürdürülmektedir.
Yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimi üzerindeki kısıtlamaların
kaldırılması, Fasıl kapsamında önemli ağırlığı olan bir konudur. 1998 yılında
yayınlanan ilk ilerleme raporundan bugüne, en çok bu konu üzerinde
durulmuştur.
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
67
Türkiye, uygulamaya başladığı liberal politikalarla 1980 yılı ve
sonrasında aşama aşama finansal liberalizasyona gitmiş; doğrudan yabancı
yatırımları teşvik edecek önlemler almıştır. Bu politikalarla oluşturulan
atmosferde, yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimi üzerindeki
kısıtlamaların kaldırılması da gündeme gelmeye başlamıştır. Bu alanda da
serbestleştirme yolunda adımlar atılmış olmakla birlikte, en somut gelişme
2012 yılında getirilen düzenleme ile karşılıklılık ilkesinin kaldırılması
olmuştur.
Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Kapsamında Yabancıların
Türkiye’de Gayrimenkul Edinimi başlıklı bu çalışmada, öncelikle Avrupa
Birliği’nde sermayenin serbest dolaşımı, tarihsel süreç içerisinde
incelenecek; bu kapsamda gayrimenkul alımlarının yeri ve Antlaşmada yer
verilen istisnalar değerlendirilecektir. Türkiye’nin Sermayenin Serbest
Dolaşımı Faslına Uyumu, Yabancıların Türkiye’de Gayrimenkul Edinimi ve
İlerleme Raporlarında Türkiye’de Gayrimenkul Ediniminin Değerlendirilmesi başlıkları altında ele alınacaktır.
Avrupa Birliği’nde Sermayenin Serbest Dolaşımı
Avrupa Birliği iç pazarı, içinde malların, hizmetlerin, kişilerin ve
sermayenin serbest dolaşımının sağlandığı bir alan olarak tanımlanmıştır.
Roma Antlaşması, sermaye hareketleri serbestisini öngörmüş; sermaye
hareketleri üzerindeki kontrol ve ödemeler üzerindeki kısıtlamaların
kaldırılmasını hükme bağlamıştır1. Bu kapsamda, üye devletlerde yerleşik
kişilere ait sermaye hareketleri üzerindeki kısıtlamalar; uyrukluk, ikametgâh
ya da yatırım yeri ile ilgili ayrım gözetici işlemler yasaklanmıştır2.
Sermayenin serbest dolaşımı önündeki engellerin kaldırılması,“ortak pazarın
düzgün işlemesini sağlamak üzere gerekli olduğu ölçüde” ifadesine yer
verilerek, belirli bir takvime bağlanmamış; bu konu Konseyin çıkaracağı
direktiflere bırakılmıştır3. Bu çerçevede, Konsey, en önemlisi 88/361/AET
sayılı direktif olmak üzere, çeşitli direktifler çıkarmıştır4. Üye devletler
arasındaki sermaye hareketlerinin aşama aşama serbestleştirilmesi, bu
direktifler sayesinde gerçekleştirilmiştir.
İlk olarak 1960 ve 1962 yıllarında çıkarılan iki direktif ile sermaye
hareketleri koşulsuz serbesti, koşullu serbesti ve serbestleştirme koşulu
1
Dennis Swann, The Economics of Europe: From Common Market to European Union,
Penguin Books, 2000,s.184.
2
Burça Kızılırmak, “Ekonomik Bütünleşme Teorileri Çerçevesinde Avrupa”, Çağrı Erhan et
al (der.), Avrupa Birliği: Temel Konular, Ankara, İmaj Yayınevi, 2011.,s.222.
3
Kızılırmak, op cit., s.222.
4
Paul Craig ve Grainne de Burca, EU Law Text, Cases and Materials, Oxford University
Press, 2003, s. 681.
68
ÖZLEM GENÇ
olmayanlar olmak üzere, A,B, C ve D olarak 4 listeye ayrılmıştır5. Buna göre
A ve B listesindeki sermaye hareketleri, koşulsuz; C listesi koşullu
serbestleştirme gerektirirken, D listesinde serbestleştirme koşulu yoktur. Bu
direktifler, kişisel sermaye, ticari kredi ve doğrudan yatırımı büyük ölçüde
serbestleştirmiştir6.
1980’lerin sonuna kadar sermayenin serbest dolaşımı konusunda sınırlı
ilerleme sağlanmıştır7. 1985 yılında kabul edilen 85/583/AET sayılı Konsey
Direktifi, 1960 tarihli Birinci Direktifin ekinde yer alan listelere ilişkin
sınırlı; 1986 yılında çıkarılan direktif ise nispeten kapsamlı değişiklikler
getirmiştir8. Bu kapsamda, uzun vadeli ticari krediler ile borsada işlem
görmeyen menkul kıymetlerle ilgili işlemlerde serbestleştirme sağlanırken,
bir üye devletteki şirket menkul kıymetlerinin bir başka üye devletin
sermaye piyasalarına girişinde kontroller kaldırılmıştır9.
1968 yılında gümrük birliğinin tamamlanmasına rağmen, Toplulukta,
fiziki, teknik ve mali engellerin varlığını sürdürdüğü ortamda,1993 yılına
kadar iç pazarın tamamlanması hedefi ile 1987 yılında yürürlüğe giren
Avrupa Tek Senedi, sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi yönünde de
olumlu bir iklim yaratmıştır10.
Birinci Direktifi yürürlükten kaldıran “Antlaşmanın 67. Maddesinin
Uygulanması Hakkında 88/361/AET sayılı Konsey Direktifi” üye devletler
arasındaki sermaye hareketlerini tamamen serbestleştirmiştir11. Bu direktif,
bu süreçte en önemli adımı teşkil etmektedir.
Maastricht Antlaşması, bu direktifin de ötesine geçerek üçüncü
ülkelerle olan sermaye hareketlerini de serbestleştirmiştir12. Bu kapsamda,
Maastricht Antlaşması, üye devletlerin kendi aralarında ve üçüncü ülkelere
karşı sermaye hareketlerine ve ödemelere getirilen bütün kısıtlamaları
yasaklamıştır. Bununla birlikte, bu hükmün uygulanmasının, üçüncü ülkelere
yönelik ya da üçüncü ülke menşeli sermaye hareketleri ile ilgili olarak ulusal
5
Sahir Özdemir, “Sermayenin Serbest Dolaşımı”, Belgin Akçay ve Gülüm
Bayraktaroğlu(der.), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği Serbest Dolaşım ve
Politikalar, Ankara, Seçkin, 2010., s.166.
6
Alex Roney, EC/EU Fact Book A Complete Guide, Kogan Page, 2000, s.137.
7
Neill Nugent,The Government and Politics of the European Union, Palgrave
Macmillan,2010, s.326
8
Özdemir, op cit., s.167.
9
Roney, Ibid.,s.137.
10
Özdemir, op cit.,167.
11
Özdemir, op cit.,167.
12
Nicholas Moussis, Access to European Union: Law, Economics, Policies, European
Study Service,2009,s 111-112.
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
69
hukuk ya da Topluluk hukuku uyarınca 31 Aralık 1993 tarihinde mevcut
olan kısıtlamaların üçüncü ülkelere karşı uygulanmasına engel olmayacağına
dair bir hükme de yer verilmiştir. Bu hüküm, üçüncü ülkelere karşı getirilen
istisnaları ortaya koymaktadır.
Amsterdam ve Nice Antlaşmaları, içerik itibarıyla Maastricht
Antlaşması ile getirilen hükümleri aynen muhafaza etmiştir13. Avrupa
Birliği'nin İşleyişine Dair Antlaşma, sermayenin serbest dolaşımına 63-66.
maddeleri arasında yer vermiştir. Büyük ölçüde Maastricht Antlaşması ile
çizilen çerçeveye Lizbon Antlaşması ile sınırlı değişiklikler getirilmiştir. 63.
madde, Maastricht Antlaşması'nda getirilen düzenlemeyi değiştirmemiş; üye
devletlerin kendi arasındaki ve üye devletlerle üçüncü ülkeler arasındaki
sermaye hareketlerine ve ödemelere uygulanan tüm kısıtlamaları
yasaklamıştır.
Sermayenin Serbest Dolaşımı Kapsamında Gayrimenkul Alımlarının Yeri
Sermayenin serbest dolaşımı, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair
Antlaşmada, Sermaye ve Ödemeler başlığı altında yer almaktadır. Sermaye,
bir tanıma göre, mülkiyete dair haklar (menkul ya da gayrimenkuller,
alacaklar ya da telif, patent, marka gibi diğer maddi olmayan aktifler);
sermaye dolaşımı da, bu hakların yaratımı ve devri olarak ifade edilmiştir14.
Bir başka tanıma göre ise, sermaye dolaşımı, bir mal ya da hizmet için bir
ücrete dönük olmayıp; belirli bir meblağ elde etmek için esasen yatırım ve
kar amaçlı etkinlikleri hedefleyen finansal işlemler olarak tanımlanmıştır15.
Avrupa Birliği'nin İşleyişine Dair Antlaşma, sermayenin serbest
dolaşımına ilişkin ilkeleri belirlerken, sermaye hareketi kavramını
tanımlamamıştır. Sermaye hareketi kavramı direktiflerde tanımlanmıştır.
Günümüzde de geçerliliğini koruyan, 88/361/AET sayılı Direktife ekli
Sermaye Hareketleri Nomenklatürü, sermaye hareketleri açısından
belirleyici nitelik taşımaktadır. Avrupa Birliği Adalet Divanı da bu
nomenklatürü benimsemiştir16.
13
Özdemir, op cit., s.169.
Peter von Milmowsky, “Freedom of Movement of Capital and Payments”, Dirk Ehlers (ed.)
European Fundamental Rights and Freedoms, Berlin, De Gruyter Recht, 2007, s. 331361’den aktaran İlke Göçmen, Avrupa Birliği'nde İç Pazardaki Serbest Dolaşımlar ve
Birlik Vatandaşlığının Etkileşimi, Ankara, Siyasal Kitabevi, 2011, s.145.
15
P.J.G. Kapteyn et.al, The Law of the European Union and the European Communities,
The Netherlands, Kluwer Law International, 2008.’den aktaran İlke Göçmen, Avrupa
Birliği'nde İç Pazardaki Serbest Dolaşımlar ve Birlik Vatandaşlığının Etkileşimi,
Ankara, Siyasal Kitabevi, 2011, s.145.
16
European Commission, What are capital movements? <http://ec.europa.eu/finance/
14
70
ÖZLEM GENÇ
88/361/AET sayılı Direktif kapsamında, Avrupa Birliği’nde sermayenin
serbest dolaşımı, sınır ötesi ve üye ülkeler arası sermaye hareketlerini;
doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını, gayrimenkul yatırım ve alımlarını,
menkul kıymet yatırımlarını, borç ve kredi tahsisi ile mali kurumlarla
gerçekleştirilen diğer işlemleri içermektedir17.
1960 yılında çıkarılan Birinci Direktifte, gayrimenkul alımları koşulsuz
serbestleştirme gerektiren sermaye hareketleri arasında sayılmıştır.
88/361/AET sayılı Direktife göre, gayrimenkul yatırımları, yerleşik olmayan
kişiler tarafından ülkede yapılan gayrimenkul yatırımları ile yerleşik
kişilerce ülke dışındaki gayrimenkul yatırımlarını içermektedir18.
Gayrimenkul yatırımlarının kapsamı da, özel kişilerce kazanç veya kişisel
kullanım için bina ve arazi alımı ve bina inşası olarak belirlenmiş; intifa,
irtifak ve inşa haklarının da bu kategori içinde sayılacağı belirtilmiştir19.
Sermayenin Serbest Dolaşımı Kapsamında Yer Verilen İstisnalar ve
Gayrimenkul Alımları
Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 63. maddesi, üye
devletlerin kendi aralarındaki ve üye devletlerle üçüncü ülkeler arasındaki
sermaye hareketleri ve ödemelere getirilen tüm kısıtlamaları yasaklarken,
64-66. maddeler istisnaları ortaya koymaktadır. Bu kapsamda, 63. madde
hükmü, 64-66. maddeler arasında sayılan hükümler çerçevesinde
geçerlidir20.
64. madde, üçüncü ülkelere yönelik kısıtlamaları ortaya koymaktadır.
Her ne kadar, 63. madde ile üçüncü ülkelerle olan sermaye hareketleri
üzerindeki bütün kısıtlamalar kaldırılmış olsa da, bu hükmün
uygulanmasının, gayrimenkul yatırımları da dâhil doğrudan yatırımlar, iş
kurma, mali hizmetlerin sunulması veya menkul kıymetlerin sermaye
piyasalarına kabulü konusunda, üye devlerin ulusal hukuklarında ya da
Birlik hukukunda 31 Aralık 1993 tarihinde var olan kısıtlamaların üçüncü
ülkelere uygulanmasına halel getirmeyeceği hükmü ile üçüncü ülkelere
yönelik istisnalar ortaya konmuştur (Bulgaristan, Estonya ve Macaristan’ın
iç hukuklarındaki sınırlamalar bakımından söz konusu tarih 31 Aralık
1999’dur)21.
capital/overview_en.htm#what> (26 Mart 2015).
17
Ibid.
18
Ahmet Kumrulu, Avrupa Topluluklarının Bankacılık Sektörünü ve Sermayenin Serbest
Dolaşımını İlgilendiren Mevzuatı, Türkiye Bankalar Birliği Yayınları No:152, 1988,s. 256.
19
Kumrulu, Ibid.s. 260.
20
Özdemir, op cit., s.172-173.
21
Bkz.Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma madde 64.1.
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
71
Maastricht Antlaşması ile getirilen ve Amsterdam Antlaşması ile
muhafaza edilen bu hükme, Lizbon Antlaşması ile karar usulünde
Parlamentonun ağırlığını yansıtacak şekilde değişiklik getirilmiş; hüküm
içerik itibarıyla muhafaza edilmiştir. Von Milmowsky, bu maddeye ilişkin
olarak, üçüncü ülkelere açılan kapının bu hüküm ile kapatıldığı; sermaye
hareketlerinin önemli alanlarının kapsandığı alanlarda tartışmaya açık
önlemlerin “büyükbaba klozu” haline getirildiği değerlendirmesinde
bulunmuştur22.
65. maddedeki istisnalar, hem üye devletler hem de üçüncü ülkeler
bakımından geçerlidir. 65. maddede sayılan istisnalar, vergilendirme ve
finansal kuruluşların denetimi ile kamu güvenliği ve kamu yararına ilişkin
tedbirleri içermektedir. Üye devletlerin, bunu bir keyfi ayrımcılık veya
örtülü bir kısıtlama aracı olarak kullanamayacağı da madde 65(3)'te
belirtilmiştir23.
65(2). madde ile, 63-66. maddelerde yer alan hükümlerin iş kurma
hakkı konusunda Antlaşmalara uygun olan kısıtlamaların uygulanması
imkanına halel getirmeyeceği ifade edilmiştir24. İş kurma serbestisi, bir
kişinin iş kurması, şube açması, ya da kendi hesabına çalışması ve bu şekilde
makine ya da gayrimenkul biçiminde üretim faktörü edinimi biçiminde
olabilir. Bu kapsamda gayrimenkul edinimi sadece sermayenin serbest
dolaşımını değil, aynı zamanda iş kurma serbestisini de ilgilendirir25. İş
kurma hakkı ile ilgili kısıtlamalar bu kişiye uygulandığında, söz konusu
kişiye bağlı sermaye hareketleri de bu kısıtlamalardan etkilenecektir26.
66. madde yine üçüncü ülkelere yönelik bir istisnayı kapsamaktadır.
İstisnai durumlarda, üçüncü ülkelere yönelik veya bu ülkeler kaynaklı
sermaye hareketlerinin, ekonomik ve parasal birliğin işleyişi bakımından
ciddi zorluklara neden olması durumunda Konsey'in üçüncü ülkelere karşı
koruma tedbirleri alabileceğini ifade etmektedir.
Sermayenin serbest dolaşımına ilişkin olarak getirilen vergilendirme,
ihtiyatlı denetim, kamu politikası ve kamu güvenliği alanındaki spesifik
istisnalar dışında; ulusal güvenlik ve savunma, mali yaptırımlar ve mülkiyet
rejimine ilişkin kısıtlamalar da Antlaşmanın genel istisna hükümleri arasında
sayılmıştır. Bu kapsamda, sermaye hareketlerine ilişkin mevzuatın
22
Peter von Milmowsky, “Freedom of Movement of Capital and Payments”, Dirk Ehlers
(ed.),European Fundamental Rights and Freedoms, Berlin, De Gruyter Recht, 2007, s.
358.
23
Özdemir, op cit., s.174.
24
Özdemir, op cit., s.175.
25
Von Milmowsky, op cit., s.333.
26
Özdemir, op cit., ,s.176.
72
ÖZLEM GENÇ
uygulanması, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 346.maddesi
çerçevesinde ulusal güvenlik ve savunmaya ilişkin tedbir alınmasına, 75.
maddesi çerçevesinde terör ve bağlantılı eylemlerin önlenmesi ile ilgili
sermaye hareketleri ve ödemelere ilişkin tedbir alınmasına ve 215. maddesi
çerçevesinde kısıtlayıcı tedbir alınmasına ve 345. maddesi çerçevesinde
mülkiyet sistemine ilişkin hükümlerine halel getirmez27.
Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın, genel istisna hükümleri
kapsamındaki, 345. maddesi, “Antlaşmalar, üye devletlerin mülkiyet
sistemini düzenleyen kurallarına hiçbir şekilde halel getirmez.” hükmü ile
her üye devletin kendi taşınmaz rejimini uygulayacağını teyit etmiştir.
Avrupa Birliği üyesi ülkelerin taşınmaz edinimine ilişkin farklı
uygulamaları söz konusudur. Almanya, Fransa, Belçika, Lüksemburg,
Hollanda ve Portekiz’de üçüncü ülke vatandaşlarının gayrimenkul edinimine
ilişkin herhangi bir kısıtlama bulunmamaktadır28. Danimarka’da çalışmakta
olan AB vatandaşları ve sürekli oturma iznine sahip olan ya da beş yıl
ikamet etmiş olan üçüncü ülke vatandaşları, Danimarka’da gayrimenkul
edinebilmektedir29. Finlandiya’da Aaland Adaları’nda bölgesel vatandaşlığı
bulunmayan gerçek ve tüzel kişilerin taşınmaz edinimi kısıtlanmış olmakla
birlikte, bu bölge dışında yabancıların Finlandiya’da gayrimenkul edinimi
mümkündür30. İrlanda’da, İrlanda’da ikamet etmeyen kişilerin kırsal
alanlarda gayrimenkul edinebilmesi kısıtlanmıştır31. Avusturya’da, bu ülkede
ikamet etmeyenler açısından, gayrimenkul edinimine yönelik kısıtlama
yetkisi söz konusudur32. İtalya’da genel ilke tüm gerçek ve tüzel kişilerin
gayrimenkul ediniminde serbesti olmakla birlikte sınırlayıcı koşullar
bulunmaktadır33. Yunanistan’da da genel ilke serbesti olmakla birlikte, sınır
bölgelerinde üçüncü ülke vatandaşlarının gayrimenkul edinimine izin
verilmemektedir34. İspanya’da ise, askeri alanlar gibi hassas bazı bölgeler
dışındaki bölgelerde, yabancıların gayrimenkul edinimine ilişkin herhangi
bir kısıtlama getirilmemiştir. Ancak, yabancıların veya İspanya’da yerleşik
olmayan kişilerin yapacakları bazı yatırımlar bakımından söz konusu
yatırımların miktarı ve niteliğine göre, bildirimde bulunma yükümlülüğü
getirilmiştir35.
27
European Commission, Provisions of the Treaty on the Functioning of the European Union
(TFEU)<http://ec.europa.eu/finance/capital/framework/treaty/index_en.htm> (26 Mart 2015).
28
OECD Code of Liberalisation of Capital Movements, 2013, s. 49,73,75,104,112,113.
29
Ibid, s.67.
30
Ibid,s. 71.
31
Ibid,,s. 86.
32
Ibid,s.45.
33
Ibid,s.,90.
34
Ibid,s.78.
35
Harun Tanrıvermiş et al, Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerde Yabancıların Taşınmaz
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
73
1 Mayıs 2004’te üye olan ülkeler için gayrimenkul edinimine ilişkin
bazı geçiş süreleri öngörülmüştür36. Sermayenin serbest dolaşımına ilişkin
geçiş süresi talepleri genellikle yabancıların gayrimenkul edinimi; özellikle
ikinci konut talebi ve/veya tarım-orman arazisi edinimi üzerinde
yoğunlaşmıştır. Söz konusu ülkeler, müzakere sürecinde sermayenin serbest
dolaşımına ilişkin diğer alanlarda genel olarak üyelik tarihine kadar
müktesebata uyum sağlayacaklarını belirtmişler; yabancıların gayrimenkul
edinimi hususunda ise geçiş süresi talep etmişlerdir. Bu çerçevede, Çek
Cumhuriyeti, Macaristan ve Polonya ikinci konut ve tarım-orman arazisi
edinimine ilişkin; Güney Kıbrıs, ikinci konut edinimine; Estonya, Letonya,
Litvanya, Slovakya tarım arazisi edinimine ilişkin geçiş sürelerine hak
kazanmıştır. Geçiş süreleri ikinci konut için 5; tarım arazisi için 7 yıl ile
sınırlandırılmıştır. Polonya için tarım arazisi edinimi konusunda geçiş süresi
12 yıla kadar uzatılmıştır. Tarım arazileri ile ilgili söz konusu sürelerin
uzatılıp kısaltılabilmesine de imkân tanınmıştır. Malta, konut sayısı ve inşaat
yapılacak arazinin sınırlı olması; dolayısıyla ancak hâlihazırda ikamet eden
kişilerin ihtiyaçlarını karşılayabilecek durumda olması nedeniyle, ikinci
konut edinimine ilişkin ulusal mevzuatını kalıcı olarak muhafaza eden tek
ülke olmuştur37. Slovenya bu kapsamda herhangi bir geçiş süresi ya da
istisna talep etmemekle birlikte diğer ülkelerin gayrimenkul edinimine
ilişkin geçiş süresi ya da istisna almaları durumunda söz konusu ülkelerin
vatandaşlarına karşı aynı geçiş süreleri ve istisnaları talep etme hakkını saklı
tuttuğunu belirtmiştir38.
Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Sermayenin Serbest Dolaşımı
Faslı ve Türkiye’nin Uyumu
“Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerinin temel dayanağı, 1963 yılında
Türkiye ile Avrupa Ekonomik Topluluğu arasında imzalanan Ankara
Anlaşması’dır. Ankara Anlaşması ve Katma Protokol, Ortaklık ile Türkiye
arasında sermayenin serbest dolaşımının sağlandığı gümrük birliğini aşan bir
ekonomik bütünleşme öngörmüştür. Bu nedenle, malların serbest dolaşımına
ilişkin hükümler yanında, aynı serbestiyi sermaye, işgücü ve hizmetler
açısından da öngörmüştür. Ne var ki, bu konulara ilişkin hükümler bağlayıcı
olmayıp, geleceğe yönelik dilekler olmaktan öteye geçememiştir. Yine çoğu
Ediniminin Analizi, Türkiye’de Yabancıların Taşınmaz Edinimi ve Etkilerinin
Değerlendirilmesi Projesi, Ankara, TÜBİTAK, Haziran 2013, s.82.
36
İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları No:184, Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri
Rehberi, 2005,s.74.
37
Ibid, s.85-86.
38
Ibid, s. 85-86.
74
ÖZLEM GENÇ
kez, bu konularda Ankara Anlaşması'nın dilek niteliğindeki maddelerine atıf
yapılmıştır39.
Katma Protokol'ün sermaye hareketlerine ilişkin maddelerinde,
sermayeye Türkiye ile Topluluk arasında gerçek bir serbest dolaşım olanağı
hazırlama amaçlanmış değildir. Esas ağırlık, 51. maddede belirtildiği üzere,
Topluluktan gelen ve Türkiye'nin ekonomik kalkınmasına katkıda bulunacak
özel sermayeye tanıdığı rejimi iyileştirmesine verilmiştir. 52. madde
kapsamında da, akit tarafların aralarındaki sermaye hareketlerine ve bunlara
ilişkin cari ödemelere zarar verecek yeni kısıtlamalar koymaktan
kaçınmaları; sermaye işlem ve transferlerinin yapılması ve yürütülmesinde
uygulanan izin ve denetim mekanizmalarını basitleştirmeleri ve bu konuda
birbirlerine danışmaları öngörülmüştür. O dönemde, sermayenin serbest
dolaşımı alanında Topluluk çapında bile fazla yol alınamadığı
düşünüldüğünde, bu mütevazı hedefler, anlayışla karşılanabilir”40.
1999 tarihli Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin aday ülke olarak ilan
edilmesi ile sermayenin serbest dolaşımı alanında da Avrupa Birliği
mevzuatına uyumu gerekli hale gelmiştir.
Sermayenin serbest dolaşımı tek pazarın temel unsurlarından biri olup,
aday ülke gerekli serbestleştirme düzeyini sağlamak için gereken önlemleri
almakla yükümlüdür41. 4. başlık altında yer alan Sermayenin Serbest
Dolaşımı Faslı, temel olarak sermaye hareketleri ve ödemeler ile ödeme
sistemleri ve kara paranın aklanması ile mücadele alt başlıklarından
oluşmaktadır42.
Fasla ilişkin tanıtıcı tarama, 25 Kasım 2005; ayrıntılı tarama 22 Aralık
2005 tarihlerinde gerçekleştirilmiş olup; Fasıl 18 Aralık 2008 tarihinde
Fransa dönem başkanlığı sırasında müzakereye açılmıştır43.
Faslın açılış kriterleri, sermaye hareketleri ve ödemeler alanındaki
müktesebatın benimsenmesine ilişkin strateji ve eylem planı ile kara paranın
39
Ahmet Gökdere, Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye İlişkileri,
Ankara, Ankara Üniversitesi Basımevi, 1989,s.167-168.
40
Gökdere,Ibid., s. 167-168.
41
Janina Witkowska, Capital Movements Between the European Union and Turkey Within
the Integration Process, Comparative Economic Research, Cilt 17, No 3, 2014.s.29-45.,s.36
42
Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşmada yer alan hükümlerin yanı sıra, başta
88/361/AET sayılı Direktif olmak üzere, sermayenin serbest dolaşımına ilişkin diğer direktif,
tüzük, Konsey kararları ve Avrupa Birliği Adalet Divanı içtihadları, fasla ilişkin mevzuatın
çerçevesini oluşturmaktadır. Bkz.Avrupa Birliği Bakanlığı, Fasıl 4) Sermayenin Serbest
Dolaşımı, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=69&l=1> (6 Ocak 2015).
43
Zeynep Özkurt, Sermayenin Serbest Dolaşımı, İktisadi Kalkınma Vakfı Dergisi MayısHaziran 2014, s.32.
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
75
aklanmasının önlenmesine ilişkin eylem planının Komisyona sunulmasıdır.
Kapanış kriterleri ise, Strateji ve Eylem Planı’nda belirtildiği gibi sermaye
hareketleri ve ödemeler alanında Avrupa Birliği müktesebatına uyuma
ilişkin önemli gelişme gösterilmesi; Avrupa Birliği üyesi ülkelerdeki gerçek
veya tüzel kişilerin gayrimenkul edinimine ilişkin olarak, somut önlemleri ve
yabancılar tarafından gayrimenkul ediniminin aşamalı olarak Avrupa Birliği
müktesebatı çerçevesinde serbestleştirilmesine yönelik zaman çizelgesini de
içeren eylem planının sunulması; müsadereyi de içerecek şekilde suç
gelirlerinin aklanmasına ilişkin olarak, Avrupa Birliği müktesebatına ve Mali
Eylem Görev Gücü tavsiyelerine uyumda ilerleme kaydedilmesi,
Türkiye’nin izleme kayıtlarını sunarak, müsadereyi de içerecek şekilde suç
gelirlerinin aklanmasına ilişkin tüm alanlardaki ilgili mevzuatı gereği gibi
uygulayacak ve yürütecek yeterli idari kapasiteye sahip olduğunu göstermesi
olarak belirlenmiştir44.
Fasıl kapsamında, faslın ikinci bileşeni olan ödeme sistemleri alanında
2013 yılında ödeme ve menkul kıymet mutabakat sistemlerini ve elektronik
para uygulamalarını düzenleyen bir kanun çıkarılmıştır. Mevcut yasal
çerçevenin Avrupa Birliği müktesebatı ile uyumlu hale getirilmesi için
gerekli çalışmalar sürdürülmektedir.
Faslın üçüncü bileşeni kara paranın aklanması ile mücadele alanında da
ilerleme kaydedilmektedir. Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK)
aracılığıyla bu alandaki çalışmalar devam etmekte olup, 2013 yılında
Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Hakkında Kanun ve buna ilişkin
uygulama yönetmeliği yürürlüğe konmuştur. Söz konusu kanunun kabulü,
Türkiye’nin kara para aklamayla mücadelede uluslararası standartları
karşılaması bakımından önemli bir gelişme olarak değerlendirilmektedir45.
Yabancıların gayrimenkul edinimi konusunda 2644 sayılı Tapu
Kanunu’nun 35. maddesine 2012 yılında getirilen değişiklik, karşılıklılık
esasını kaldırarak yatırım yapmak isteyen yabancılar için önemli bir
serbestleştirme sağlamıştır. Karşılıklılık esasının kaldırılması memnuniyetle
karşılansa da, bazı özel kısıtlamalar Yunanistan, Bulgaristan ve Güney
Kıbrıs Rum Yönetimi vatandaşları açısından devam etmektedir. Bu durum,
Türkiye’nin Avrupa Birliği’nde sermayenin serbest dolaşımının çerçevesini
çizen Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 63. maddesi ile
uyumlu olmadığı sonucuna ulaşılmasına neden olmaktadır46. Yabancıların
Türkiye’de gayrimenkul edinimi, sermaye hareketleri ve ödemeler başlığının
44
Özkurt, Ibid., s.32.
Özkurt, Ibid, s.35.
46
Özkurt, Ibid,s.35.
45
ÖZLEM GENÇ
76
önemli bir alanını oluşturmaktadır. Bu kapsamda eylem planı hazırlanması
için gerekli çalışmalar sürdürülmektedir.
Yabancıların Türkiye’de Gayrimenkul Edinimi
Türkiye’nin, Avrupa Birliği adayı ve 1961'den beri de Organization for
Economic Cooperation and Development (OECD) üyesi bir ülke olarak,
OECD Sermaye Hareketleri Serbestleştirme Koduna (The Code of
Liberalization of Capital Movements) uyması; diğer üye devletlerle olan
ilişkilerinde sermaye hareketlerini serbestleştirmesi gerekmektedir47.
Türkiye, OECD üyeliği süresince aşama aşama finansal serbestleştirmeye
gitmiştir. Tarihsel açıdan bakıldığında, 1980'lerde faiz oranlarına ve döviz
işlemlerine uygulanan sınırlama ve kontrollerin kaldırılması, Sermaye
Piyasası Kanunu’nun yürürlüğe girmesi, İstanbul Menkul Kıymetler
Borsası'nın kuruluşu, Merkez Bankası'nın açık piyasa işlemlerine başlaması,
1989 yılında yürürlüğe giren 32 sayılı Kararla sermaye hareketleri ve döviz
işlemlerinin tam serbesti kazanması bu süreçte gerçekleştirilmiştir48. Yabancı
doğrudan yatırımları da teşvik edecek önlemler alınmıştır. 1954 yılında
kabul edilen 6224 sayılı Kanun ile yabancı sermayeye ilişkin mevzuatın
çerçevesi oluşturulmuştur. 1980'li yıllarda başlayan liberalizasyon
politikaları ve kambiyo mevzuatında yapılan değişiklikler ile Türkiye,
yabancı sermayenin dolaşımı alanında en liberal mevzuata sahip ülkeler
arasında yer almaktadır49. Türkiye'de sermaye hareketleri ile ilgili mevzuat,
yerel yatırımcılarla eşit muamele, yabancı ortakların payında herhangi bir
kısıtlama bulunmaması; bedelsiz kamulaştırmaya karşı teminat ile yabancı
yatırımcılara temel garantileri sunmak üzere tasarlanmıştır. Bu çerçevede
hem OECD'nin hem Avrupa Birliği'nin sermayenin serbest dolaşımı
kurallarına uyumlu izlenimi verilmesi, yabancı sermaye yatırımları açısından
önemli bir göstergedir50. Yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimi de
bu kapsamda ele alınması gereken adımlardan biridir.
Yabancıların Türkiye'de gayrimenkul edinimi konusu, sosyal, ekonomik
ve egemenlik ile ilgili çok boyutlu bir konu olup, bu konunun tartışmalara
neden olduğu bilinmektedir. Yabancıların Türkiye'de gayrimenkuller
üzerinde sahip olabileceği haklar esas olarak, 22 Aralık 1934'te kabul edilen
2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 35. maddesinde belirlenmiştir51. Bu
47
Witkowska, op cit., s.36.
Witkowska, op cit., s.37.
49
Bülent Özcan, Avrupa Birliği’nde Sermayenin Serbest Dolaşımı Konusundaki
Mevzuat ve Türkiye’nin Uyumu, Uzmanlık Tezi, Ankara, Avrupa Birliği Genel
Sekreterliği, 2014, s.33.
50
Witkowska, op cit. , s.37.
51
Alper Çağrı Yılmaz, 6302 Sayılı Kanun Hükümleri Uyarınca Yabancı Gerçek Kişilerin
48
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
77
kapsamda, yabancı gerçek kişilere gayrimenkul edinme hakkına kanun ile
getirilmiş kısıtlayıcı hükümler çerçevesinde ve karşılıklılık temelinde yer
verilmiştir52. 36. madde ile de yabancı gerçek kişilerin köylerde gayrimenkul
edinimi yasaklanmış; köy dışı alanlarda edinebilecekleri gayrimenkul 30
hektar ile sınırlandırılmış; bu sınırın aşılması ise ancak Bakanlar Kurulu
kararı ile mümkün hale getirilmiştir53.
Günümüzde de yürürlükte bulunan 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun
yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimine ilişkin 35. maddesi, zaman
içerisinde birtakım değişikliklere tabi tutulmuştur. 1980’lerde başlayan bu
süreçte, Türkiye'nin liberal ekonomi politikalarını yaşamın her alanında
hayata geçiren mevzuat değişikliklerinin başlangıcı sayılan 24 Ocak 1980
Kararları, Türkiye'de yabancıların gayrimenkul edinimine ilişkin yasal
düzenlemelerin de yolunu açmıştır54.
Bir diğer gelişme, 2003 yılında, yabancıların köylerde taşınmaz
edinimini yasaklayan 18 Mart 1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu’nun
87. maddesinin yürürlükten kaldırılmasıdır55. Böylece, yabancıların köylerde
de gayrimenkul edinimi mümkün hale gelmiştir.
1984 yılından başlayarak, Tapu Kanunu’nun 35. maddesinde 1984,
1986, 2003, 2005 ve 2008 yıllarında beş kez değişiklik yapılmış; bu
değişiklikler tamamen ya da kısmen Anayasa Mahkemesince iptal edilmiştir.
Tapu Kanunu’nun 35. maddesi, 2012 yılında getirilen 6302 sayılı yasa ile
değiştirilerek güncel halini almıştır56. Bu çerçevede yer verilen en önemli
değişiklik, karşılıklılık şartının kaldırılması olmuştur. 2012 yılından önce
getirilen düzenlemelerde, 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 35. maddesinde,
yabancıların gayrimenkul edinimine ilişkin olarak yer verilen karşılıklılık ve
söz konusu maddede belirtilen sınırlamalara uymak koşulunun muhafaza
edildiği görülmektedir57.
6302 sayılı Yasa, yabancıların gayrimenkul edinimine ilişkin önemli
değişiklikler getirmiştir58. Bu kapsamda getirilen en önemli değişiklik
Türkiye'de Taşınmaz Edinimi, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi,Cilt 17, No 1-2,
2013, s.1095-1126., s. 1100.
52
Yılmaz, op cit., s.s. 1100.
53
Yılmaz, op cit., s.s. 1101.
54
Nilgün Görer et al,Türkiye’de Yabancı Gerçek Kişilere Mülk Satışının Niceliksel, Niteliksel
Boyutları ve Mekansal Etkileri Üzerine Bir Değerlendirme, Memleket Siyaset Yönetim, Cilt 5,
No 12, 2010, s. 120-141., s. 121.
55
Yılmaz, op cit., s.1104.
56
Yılmaz, op cit., s.s. 1097.
57
Yılmaz, op cit., s.s. 1101-1103.
58
Yılmaz, op cit., s.s. 1097.
78
ÖZLEM GENÇ
karşılıklılık şartının kaldırılmasıdır. Hangi ülke vatandaşlarının taşınmaz
üzerinde mülkiyet hakkı ile sürekli ve bağımsız nitelikli ayni haklardan
yararlanabilecekleri hususu Bakanlar Kurulu kararına bağlanmıştır59. Bu
çerçevede, Bakanlar Kurulu’nun belirlediği ülkelerin vatandaşları, belirlenen
şartlar çerçevesinde taşınmaz elde edebilmektedirler. Yabancı uyruklu
kişilerin elde edebilecekleri taşınmazın yüzölçümünün, taşınmazın elde
edildiği ilçe yüzölçümünün yüzde onunu, ülke genelinde otuz hektarı
geçemeyeceği; Bakanlar Kurulu’nun bu miktarı iki katına kadar artırmaya
yetkili olduğu 35. madde kapsamında hükme bağlanmıştır60.
6302 sayılı yasa ile getirilen değişiklik, tüzel kişileri de kapsayacak
şekilde genişletilmiştir. Bu çerçevede, yabancı ülkelerde kendi ülkelerinin
kanunlarına göre kurulmuş tüzel kişiliğe sahip ticaret şirketleri ancak özel
kanun hükümleri çerçevesinde taşınmaz ve sınırlı ayni hak
edinebilmektedirler61. Bu madde kapsamında söz konusu özel kanun
hükümleri, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 6326 sayılı Petrol Kanunu,
4737 sayılı Endüstri Bölgeleri Kanunu’dur62. 35. maddede sayılan ticaret
şirketleri ile yabancı uyruklu gerçek kişiler lehine taşınmaz rehni tesisinde
madde kapsamında yer verilen sınırlamaların uygulanmayacağı belirtilmiştir.
Diğer taraftan, yabancıların askeri yasak bölgeler ve askeri güvenlik
bölgelerinde gayrimenkul edinimi ve izin almadıkça kiralaması mümkün
değildir63.
Yabancı uyruklu gerçek kişiler ve yabancı ülkelerde kendi ülkelerinin
kanunlarına göre kurulmuş tüzel kişiliğe sahip ticaret şirketleri, satın
aldıkları yapısız gayrimenkulde geliştirecekleri projeyi iki yıl içinde ilgili
Bakanlığın onayına sunmak zorundadır. Onaylanan projenin süresi içinde
gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğinin ilgili Bakanlıkça takip edileceği ve
süresi içinde tamamlanmayan projelerde satın alınan gayrimenkulün tasfiye
hükümlerine tabi tutulacağı 35. maddede belirtilmiştir64.
Yabancı yatırımcıların yüzde 50’den fazla hisseye sahip olduğu veya
yabancıların, yöneticilerin çoğunluğunu atayabilme veya görevden alabilme
yetkisine sahip olduğu, Türkiye’de kurulmuş şirketler açısından gayrimenkul
59
Yılmaz, op cit., s.s.1113.
Bkz. 3 Mayıs 2012 Tarih ve 6302 Sayılı Tapu Kanunu ve Kadastro Kanununda Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Kanun.
61
Bkz. 3 Mayıs 2012 Tarih ve 6302 Sayılı Tapu Kanunu ve Kadastro Kanununda Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Kanun.
62
Yatırım Ortamını İyileştirme Koordinasyon Kurulu, Yabancıların Taşınmaz Edinimi,
<http://www.yoikk.gov.tr/detay.cfm?MID=42> (9 Mart 2015).
63
Ibid.
64
Ibid.
60
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
79
edinebilme Tapu Kanunu’nun 36. maddesinde düzenlenmiştir. Bu şirketlerin
gayrimenkul edinimi, faaliyetin uygun bulunması kaydıyla mümkündür.
Faaliyetlerinin gereği olmak kaydıyla diledikleri oranda taşınmaz
edinebilmektedirler. Yalnız edinilecek taşınmazın askeri yasak, askeri
güvenlik bölgeleri ile askeri stratejik bölgelerde kalması halinde
Genelkurmay Başkanlığı’nın; özel güvenlik bölgelerinde kalması halinde ise
İçişleri Bakanlığı’nın izni gerekmektedir65.
İlerleme Raporlarında Türkiye’de
Ediniminin Değerlendirilmesi
Yabancıların
Gayrimenkul
1998 tarihli ilk ilerleme raporundan bugüne, yayınlanan bütün ilerleme
raporlarında yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimi ile ilgili
kısıtlamaların bulunduğu, Türkiye ile Avrupa Birliği arasında sermaye
hareketlerinin tam olarak serbestleştirilmesi için bu kısıtlamaların
kaldırılması gerektiği belirtilmiştir.
1998 yılında yayınlanan ilk ilerleme raporunda, sermaye hareketlerine
ilişkin olarak Ankara Anlaşması’nın 50, 51 ve 52. maddelerinde ve Katma
Protokol’de öngörülen yükümlülükler olduğu; bu kuralların Ortaklık
çerçevesinde özel olarak izlenmesi söz konusu olmamış ise de, Türkiye’nin,
sermaye hareketleri alanında kademeli olarak gerçekleştirdiği nispeten
liberal düzenlemelere değinilmiş; ancak bunların Topluluğun düzenlemeleri
ölçüsünde liberal olmadığı ifade edilmiştir. Bazı işlemler üzerinde (özellikle,
bazı türlerde doğrudan yabancı yatırımlar, yerleşik olmayan kişilerin
gayrimenkul yatırımları, bazı menkul kıymetlerin sermaye piyasalarına
kabul edilmesi, vs. üzerinde) kısıtlamaların hala devam ettiğine dikkat
çekilmiş; Topluluk ve Türkiye arasında sermayenin serbest dolaşımını
sağlamak için bu kısıtlamaların kaldırılması gerektiği belirtilmiştir66.
Bu süreçte, yabancıların gayrimenkul edinimini düzenleyen 2644 sayılı
Tapu Kanunu’nda 2003, 2005, 2008 ve 2012 yıllarında olmak üzere dört kez
değişiklik yapılmıştır. 2003 yılında 4916 sayılı kanunla iki önemli değişiklik
getirilmiştir. (Karşılıklılık koşulu ve kanuni sınırlamalara uymak kaydıyla)
yabancı tüzel kişilerin de gayrimenkul edinimi mümkün hale getirilmiştir.
Yabancıların köylerde taşınmaz edinimini yasaklayan 18 Mart 1924 tarih ve
442 sayılı Köy Kanunu’nun 87. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır. Bu
değişiklik kapsamında, yabancı gerçek kişilerin 30 hektardan fazla mülk
edinmesi Bakanlar Kurulu iznine tabi hale getirilmiştir. Bu düzenleme ile
65
Ibid.
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 1998 <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.28.
66
80
ÖZLEM GENÇ
Tapu Kanunu’nun 35. maddesine getirilen değişiklik, 2005 yılında iptal
edilmiştir67.
Anayasa Mahkemesi’nin Mart 2005’te 4916 sayılı Kanun ile Tapu
Kanunu’nun 35. maddesinde gerçekleştirdiği değişikliği, ulusal birliğe ve
devletin bölünmez bütünlüğüne muhtemel tehdit gerekçesiyle iptal etmesi
üzerine oluşan belirsizlikle ilgili AB vatandaşları ve firmalarının Türkiye’de
gayrimenkul edinimini etkileyen tüm kısıtlamaların kaldırılmasında ilerleme
kaydedilmesi gerektiği, 2005 Yılı İlerleme Raporunda vurgulanmıştır68.
2003 yılında 4916 sayılı Kanun ile getirilen değişikliğin 2005 yılında
Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi üzerine yeni bir düzenlemeye
gidilmiştir. 29 Aralık 2005 tarih ve 5444 sayılı Kanunla Tapu Kanunu’nun
35. maddesine getirilen değişiklik kapsamında, yabancı gerçek kişiler
açısından karşılıklılık ve kanuni sınırlara uyma ilkesi muhafaza edilirken;
yabancı şirketlerin ancak özel kanun hükümleri çerçevesinde taşınmaz mülk
ve sınırlı ayni hak elde edebileceği hükme bağlanmıştır. Gerçek kişilerin
yalnızca mesken ya da işyeri amacıyla taşınmaz edinebileceği hükmü ile
tarım arazisi üzerinde gayrimenkul edinimi engellenmiştir. Yabancı gerçek
kişilerin ülke genelinde elde edebilecekleri miktar 2.5 hektar ile
sınırlanırken; Bakanlar Kurulu’na bu miktarı 30 hektara kadar artırma yetkisi
verilmiştir. Benzer şekilde Bakanlar Kurulu yabancı gerçek kişilerin il
bazında edinebilecekleri taşınmaz miktarını il yüzölçümüne göre binde 5’i
geçmemek üzere tespite; bunun yanında kamu yararı ve ülke güvenliği
bakımından taşınmaz ve sınırlı ayni hak edinemeyecekleri alanları da
belirlemeye yetkili kılınmıştır69.
Tapu Kanunu’nun 35. maddesine 5444 sayılı Kanunla getirilen
değişiklik, 2006 Yılı İlerleme Raporu’nda mevzuatta geriye doğru atılmış bir
adım olarak değerlendirilmiştir. Yabancıların sahip olabileceği arazinin
azami büyüklüğünün ve mülkün yeri hususunda bu hakka daha katı
sınırlamalar getirildiği ifade edilmiştir. Bakanlar Kurulu, kamu çıkarını ve
ulusal güvenliği korumak amacıyla belirli bir arazinin satışına sınırlama
getirebilmektedir. Bu gerekçelerle, bu alanda katı sınırlamalar olduğu ve çok
sınırlı ilerleme sağlandığı sonucuna varılmıştır70.
Anayasa Mahkemesi, 2007 yılında 5444 sayılı Kanunla gerçekleştirilen
değişikliği, Bakanlar Kurulu’nun 2.5 hektarı 12 katına kadar (30 hektar)
67
Yılmaz, op cit.,s. 1103-1106.
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2005 <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.73.
69
Yılmaz, op cit.,s. 1107-1110.
70
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2006 <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.33-34.
68
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
81
artırma yetkisini ölçüsüz bularak, 11 Nisan 2007 tarihli kararıyla iptal
etmiştir. İptal gerekçesinde, bu durumun yasama yetkisinin yürütmeye devri
sonucunu doğuracağını ifade etmiştir71. Söz konusu karar, 2007 Yılı
İlerleme Raporunda, Anayasa Mahkemesi’nin, Bakanlar Kurulu’nun
yabancıların gayrimenkul edinimleri üzerindeki yasal sınırlamaları artırma
ve ilave sınırlamalar getirme hakkını iptal ettiği şeklinde değerlendirilmiştir.
Buna ek olarak, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, bankalar ve özel finans
kuruluşlarının, Türkiye’de ikamet etmeyen kişilerin sahip olduğu
gayrimenkuller konusunda Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlıklarını
bilgilendirmesi gerekliliğinin kaldırılması ve Milli Savunma Bakanlığı’nın
Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü’ne askeri yasak ve askeri güvenlik
bölgelerinin ayrıntılı harita ve koordinatlarını teslim etmesi, bazı
kısıtlamaların ve onay sürecinin ortadan kaldırılması sayesinde, sermaye
hareketleri ve ödemeler konusunda ilerleme kaydedildiği şeklinde
yorumlanmıştır72.
Türkiye, 2008 yılında bu fasılda müzakerelerin açılmasını sağlayan,
sermaye hareketleri ve ödemeler ile kara paranın aklanmasının önlenmesi
hakkındaki eylem planlarını Komisyona sunmuştur. Yine 2008 yılında Tapu
Kanunu’nun 35. maddesi 5782 sayılı Kanunla değiştirilmiştir. 3 Temmuz
2008 tarihinde kabul edilen 5782 sayılı Kanunla getirilen değişiklikle,
yabancı gerçek kişilerin merkez ilçe ve ilçeler bazında, uygulama imar planı
ve mevzi imar plan sınırları içerisinde kalan toplam alanların yüzölçümünün
yüzde onuna kadar kısmında taşınmaz ve sınırlı ayni hak edinimine imkân
tanınmıştır. 5444 sayılı Kanunla getirilen ve Anayasa Mahkemesi’nin iptal
ettiği, Bakanlar Kurulu’nun gayrimenkul edinimine ilişkin miktarı otuz
hektara kadar artırma yetkisi ile ilgili yeni bir düzenleme yapılmamış,
yabancı gerçek kişilerin gayrimenkul edinimi, miktar itibarıyla, daha önce de
olduğu gibi, iki buçuk hektarlık bir alanla sınırlandırılmıştır73.
Aynı dönemde, yabancı sermaye şirketlerinin gayrimenkul edinimine
ilişkin yönetmelik yayınlanmıştır. Yabancı sermaye şirketlerinin,
Genelkurmay Başkanlığı ve Valiliklerden onay almasını gerektiren söz
konusu yönetmelik, 2009 yılı İlerleme Raporunda, ayrımcı önlemler ve ek
kısıtlamalar getirdiği gerekçesiyle eleştirilmiştir74.
Türkiye’de kurulmuş yabancı sermayeli şirketlerin taşınmaz mülkiyeti
edinimine ilişkin yönetmelikte 2010 yılında değişiklik yapılmıştır. Bazı
71
Yılmaz, op cit.,s.1110.
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2007 <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.36-37.
73
Yılmaz, op cit., s.1110.
74
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2009<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.44-45.
72
82
ÖZLEM GENÇ
başvuru koşullarını kolaylaştıran bu değişiklikler, 2011 Yılı İlerleme
Raporu’nda memnuniyetle karşılanmıştır75.
Yabancıların taşınmaz mülkiyeti edinimi üzerindeki kısıtlamaların
kaldırılmasının potansiyel etkilerini değerlendirmek üzere proje
çalışmalarının yapılıyor olması, 2012 Yılı İlerleme Raporunda olumlu
karşılanmıştır76.
Bilindiği gibi, sermayenin serbest dolaşımı faslı kapsamında
yabancıların gayrimenkul edinimine ilişkin en önemli değişiklik, 2012
yılında Tapu Kanunu’nun 35. maddesine 6302 sayılı Kanunla getirilen
değişiklik olmuştur. Yabancıların gayrimenkul ediniminde karşılıklılık ilkesi
kaldırılmıştır. Gayrimenkul edinimi uygun görülen ülkelerin sayısı 183
olarak belirlenmiş ancak bu liste kamuya açıklanmamıştır. Karşılıklılığın
kaldırılması olumlu karşılansa da, gayrimenkul edinimi uygun görülen
ülkelerin listesinin kamuya açık olmaması, hükümetin bu listeyi “ulusal
çıkarları ve ikili ilişkileri” gözeterek şeffaf olmayan bir şekilde yaptığı
değerlendirmeye göre hazırladığı şeklinde yorumlanmıştır. Güney Kıbrıs
Rum Yönetimi vatandaşları ve kıyı bölgeleri ile İstanbul’da Yunan
vatandaşları için, Türkiye-Bulgaristan sınır illerinde Bulgar vatandaşları için
kısıtlamaların mevcudiyetini devam ettirdiği ifade edilmiştir. Bu bağlamda,
yasal çerçevenin, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 63.
maddesi ile uyumlu olmadığı, Türkiye’nin, yabancıların gayrimenkul
edinimini aşamalı olarak serbestleştirmek için müktesebatla uyumlu bir
eylem planını kabul etmesi ve uygulaması gerektiği belirtilmiştir77.
Yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimine ilişkin olarak, 1998
yılından başlayarak çıkarılan ilerleme raporları incelendiğinde, sermayenin
serbest dolaşımı alanında özellikle yabancıların Türkiye’de gayrimenkul
edinimi konusunda önemli eleştiriler getirildiği görülmektedir. Yasal
çerçeve, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 63. maddesi ile tam
olarak uyumlu değildir. 2012 yılında getirilen düzenleme, kapsamlı bir
serbestleştirme sağlasa da Bulgaristan, Yunanistan ve Güney Kıbrıs Rum
Yönetimi vatandaşlarının özel kısıtlamalara maruz bırakıldığı belirtilmektedir. Gayrimenkul edinimi uygun görülen ülkelerin listesinin 183 olarak
75
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2011 <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.57.
76
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2012<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.47-48.
77
Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2012<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1>
(24 Şubat 2015), s.47-48; Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2013<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.26-27; Türkiye Düzenli İlerleme Raporu
2014<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.28.
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
83
belirlenip, hangi ülke vatandaşlarını kapsadığının kamuya açıklanmaması
dolayısıyla yasal çerçeve şeffaf değildir. Bu durum, listenin "ulusal çıkarlar
ve ikili ilişkiler" gibi sübjektif değerlendirmelere dayandığı
değerlendirmesine yol açmaktadır. Türkiye’nin, yabancıların gayrimenkul
edinmesinde Avrupa Birliği müktesebatına uygun kademeli bir
serbestleştirmeye yönelik bir eylem planı kabul etmesi ve kademeli
serbestleştirmenin uygulanması konusunda ilerleme sağlaması gerekmektedir. Türkiye, tam üyelikle birlikte 12 yıllık geçiş süreci talep etmekte
ve Avrupa Birliği ise, Türkiye‘yi tapu sistemini geliştirmek için almayı
düşündüğü özel önlemleri içeren bir eylem planı sunmaya davet
etmektedir78.
Sonuç
Roma Antlaşması’nın getirdiği “ortak pazarın düzgün işlemesini
sağlamak üzere gerekli olduğu ölçüde” ifadesi çerçevesinde Avrupa
Birliği’nde sermayenin serbest dolaşımı aşama aşama gerçekleşmiş, üçüncü
ülkeleri de kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Bu çerçevede, üye devletlerin
kendi aralarındaki ve üye devletlerle üçüncü ülkeler arasındaki sermaye
hareketleri ve ödemelere getirilen tüm kısıtlamalar Avrupa Birliği’nin
İşleyişine Dair Antlaşma çerçevesinde yasaklanmıştır.
Sermaye hareketlerini serbestleştirme derecesine göre sınıflandıran
Birinci Direktif, gayrimenkul alımlarına koşulsuz serbestleştirme gerektiren
sermaye hareketleri arasında yer vermiştir. Dolayısıyla gayrimenkul alımları
üzerindeki bütün kısıtlamaların kaldırılması gerekmektedir. Bu kapsamda,
üye devletlerin kendi aralarında ve üçüncü ülkelerle olan gayrimenkul
alımları üzerindeki bütün kısıtlamalar yasaktır. Ancak üye devletlerin kendi
aralarındaki ve üçüncü ülkelerle olan sermaye hareketleri üzerindeki
kısıtlamaları yasaklayan 63. madde hükümlerinin uygulanmasının, ulusal
hukuk ya da Birlik hukukuna göre 31 Aralık 1993 tarihinde mevcut
kısıtlamaların üçüncü ülkelere karşı uygulanmasını engellemeyeceği de
Antlaşmada belirtilmiştir. Diğer taraftan, Antlaşmanın genel istisna
hükümleri çerçevesinde, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın
345. maddesi, her üye devletin kendi taşınmaz rejimini uygulayacağını
ortaya koymaktadır.
Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkilerin dayanağını oluşturan
Ankara Anlaşması, sermaye hareketleri serbestisini de öngörmüştür. 1998
78
Harun Tanrıvermiş et al, Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerde Yabancıların Taşınmaz
Ediniminin Analizi, Türkiye’de Yabancıların Taşınmaz Edinimi ve Etkilerinin
Değerlendirilmesi Projesi, Ankara, TÜBİTAK, Haziran 2013,s.2.
84
ÖZLEM GENÇ
yılında yayınlanan ilk İlerleme Raporu, Ankara Anlaşması ve Katma
Protokol çerçevesindeki sermayenin serbest dolaşımı alanında yerine
getirilmesi gereken yükümlülüklere atıf yapmıştır. Türkiye, Sermayenin
Serbest Dolaşımı Faslı kapsamında Avrupa Birliği’nde sermayenin serbest
dolaşımının çerçevesini çizen Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair
Antlaşma’nın 63. maddesine uyum sağlamak zorundadır.
Türkiye, bu fasılda müzakerelerin açılış kriteri olan, sermaye hareketleri
ve ödemeler ile kara paranın aklanmasının önlenmesi hakkındaki eylem
planlarını Komisyona sunmuştur ve fasıl 2008 yılında müzakereye açılmıştır.
Yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimi hususu, sermaye
hareketlerinin serbestleştirilmesi açısından büyük öneme sahiptir.
Yayınlanan bütün ilerleme raporlarında bu konu gündeme getirilmiştir.
Türkiye’nin bu fasılda uyum düzeyi sınırlı görülmektedir.
Yabancıların Türkiye’de gayrimenkul edinimi konusunda 1980’lerde
başlayan serbestleştirme adımları, getirilen düzenlemelerin Anayasa
Mahkemesi tarafından iptal edilmesi dolayısıyla, daha ileri serbestleştirme
yönünde sonuçsuz kalmıştır. 1934 yılında getirilen Tapu Kanunu’nun 35.
maddesi kapsamında düzenlenen yabancıların gayrimenkul edinimi,
karşılıklılık ilkesi ve yasal sınırlamalara uyulmak koşuluyla gerçek kişiler
için mümkün kılınmıştır. 2003 yılında Köy Kanunu’na getirilen değişiklikle
yabancıların köylerde de gayrimenkul edinimi mümkün hale getirilmiştir.
2003-2012 yılları arasında söz konusu maddeye getirilen değişiklikler
tamamen ya da kısmen iptal edilmiştir. 2012 yılında karşılıklılık ilkesini
kaldıran 6302 sayılı düzenleme, bu alanda en kapsamlı değişikliği
getirmiştir.
İlerleme Raporları değerlendirildiğinde, yabancıların Türkiye’de
gayrimenkul edinimine ilişkin önemli eleştiriler getirildiği görülmektedir. Bu
kapsamda, yasal çerçeve, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın
63. maddesi ile tam olarak uyumlu bulunmamaktadır. 2012 yılında getirilen
düzenleme ile karşılıklılık ilkesi kaldırılmış olsa da, 183 ülkeyi kapsayan
gayrimenkul edinimi uygun görülen ülkelerin listesinin kamuya açık
olmaması, bu listenin ulusal çıkar ve ikili ilişkiler çerçevesinde sübjektif
değerlendirmelerle hazırlandığı ve şeffaflıktan uzak olduğu yorumlarına
neden olmaktadır. Bulgaristan, Yunanistan ve Güney Kıbrıs Rum Yönetimi
vatandaşlarının özel kısıtlamalara maruz bırakıldığı belirtilmektedir.
Türkiye’nin, yabancıların gayrimenkul ediniminde Avrupa Birliği
müktesebatına uygun kademeli bir serbestleştirmeye yönelik bir eylem planı
kabul etmesi ve kademeli serbestleştirmenin uygulanması konusunda
ilerleme sağlaması beklenmektedir.
YABANCILARIN TÜRKİYE’DE GAYRİMENKUL EDİNİMİ
85
Kaynakça
Ahmet Gökdere, Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye
İlişkileri, Ankara, Ankara Üniversitesi Basımevi, 1989.
Ahmet Kumrulu, Avrupa Topluluklarının Bankacılık Sektörünü ve Sermayenin
Serbest Dolaşımını İlgilendiren Mevzuatı, Türkiye Bankalar Birliği Yayınları
No:152, 1988.
Alex Roney, EC/EU Fact Book A Complete Guide, Kogan Page, 2000.
Alper Çağrı Yılmaz, 6302 Sayılı Kanun Hükümleri Uyarınca Yabancı Gerçek
Kişilerin Türkiye'de Taşınmaz Edinimi, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Dergisi, Cilt 17, No 1-2, 2013, s.1095-1126.
Avrupa Birliği Bakanlığı, Fasıl 4) Sermayenin Serbest
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=69&l=1> (6 Ocak 2015).
Dolaşımı,
Burça Kızılırmak, “Ekonomik Bütünleşme Teorileri Çerçevesinde Avrupa”, Çağrı
Erhan et al (der.), Avrupa Birliği: Temel Konular, Ankara, İmaj Yayınevi,
2011.
Bülent Özcan, Avrupa Birliğinde Sermayenin Serbest Dolaşımı Konusundaki
Mevzuat ve Türkiye’nin Uyumu, Uzmanlık Tezi, Ankara, Avrupa Birliği
Genel Sekreterliği, 2014.
Dennis Swann, The Economics of Europe: From Common Market to European
Union, Penguin Books, 2000.
European Commission, Provisions of the Treaty on the Functioning of the European
Union
(TFEU)
<http://ec.europa.eu/finance/capital/framework/treaty/
index_en.htm> (26 Mart 2015).
European Commission, What are capital movements?<http://ec.europa.eu/finance/
capital/overview_en.htm#what> (26 Mart 2015).
Harun Tanrıvermiş et al,Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerde Yabancıların
Taşınmaz Ediniminin Analizi, Türkiye’de Yabancıların Taşınmaz Edinimi
ve Etkilerinin Değerlendirilmesi Projesi, Ankara, TÜBİTAK, Haziran 2013.
İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları No:184, Avrupa Birliği ile Katılım
Müzakereleri Rehberi, 2005,s.74.
İlke Göçmen, Avrupa Birliği'nde İç Pazardaki Serbest Dolaşımlar ve Birlik
Vatandaşlığının Etkileşimi, Ankara, Siyasal Kitabevi, 2011.
Janina Witkowska, Capital Movements Between the European Union and Turkey
within the Integration Process, Comparative Economic Research, Cilt 17, No
3, 2014.s.29-45.
Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union, Palgrave
Macmillan, 2010.
ÖZLEM GENÇ
86
Nicholas Moussis, Access to European Union: Law, Economics, Policies,
European Study Service,2009.
Nilgün Görer et al, Türkiye’de Yabancı Gerçek Kişilere Mülk Satışının Niceliksel,
Niteliksel Boyutları ve Mekansal Etkileri Üzerine Bir Değerlendirme,
Memleket Siyaset Yönetim, Cilt 5, No 12, 2010, s. 120-141.
OECD Code of Liberalisation of Capital Movements, 2013.
Paul Craig ve Grainne de Burca, EU Law Text, Cases and Materials, Oxford
University Press, 2003.
Peter von Milmowsky, “Freedom of Movement of Capital and Payments”, Dirk
Ehlers (ed.), European Fundamental Rights and Freedoms, Berlin, De
Gruyter Recht, 2007.
Sahir Özdemir, “Sermayenin Serbest Dolaşımı”, Belgin Akçay ve Gülüm
Bayraktaroğlu (der.), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği Serbest
Dolaşım ve Politikalar, Ankara, Seçkin, 2010.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
1998
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.28.
<http://www.abgs.gov.tr/
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2005<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.73.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2006<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.33-34.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2007<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.36-37.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2009<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.44-45.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2011<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.57.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2012<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.47-48.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2013<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.26-27.
Türkiye
Düzenli
İlerleme
Raporu
2014<http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=46224&l=1> (24 Şubat 2015), s.28.
Yatırım Ortamını İyileştirme Koordinasyon Kurulu, Yabancıların Taşınmaz
Edinimi, <http://www.yoikk.gov.tr/detay.cfm?MID=42> (9 Mart 2015).
Zeynep Özkurt, Sermayenin Serbest Dolaşımı, İktisadi Kalkınma Vakfı Dergisi
Mayıs-Haziran 2014, s.32-35.
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s87-121
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET
YARDIMLARININ DENETİMİ
Ulaş GÜNDÜZLER
Özet
Avrupa Birliği, üretim faktörlerinin serbestçe dolaştığı ve rekabetin korunduğu
bir İç Pazar oluşturmayı hedeflemektedir. Serbest dolaşım önündeki en büyük engellerden biri de, üye devletlerin kendi üreticilerine sağladığı devlet yardımlarıdır. Üye
devletler, kendi üreticilerine çeşitli şekillerde ve yardım yaparak, onların rekabet
gücünü artırmakta, bu da dolaylı olarak üye devletler arasındaki ticareti etkilemektedir. İç Pazar’ın etkin bir şekilde çalışabilmesi için gerekli olan devlet yardımlarının denetimi, Komisyon, Avrupa Birliği Adalet Divanı ve ulusal mahkemelerden
oluşan bir mekanizma ile sağlanmaktadır. Bu mekanizma hem İç Pazar’daki rekabetin korunması hem de ekonomik kalkınma hedefleri arasında bir denge yaratmayı
hedeflemektedir.
Anahtar kelimeler: İç Pazar, devlet yardımı, rekabet, Komisyon, Divan, ulusal
mahkemeler.
State Aid Control in the European Union
Abstract
European Union aims to establish an Internal Market, where the factors of
production move freely and the competition among the producers is maintained.
One of the obstacles before the free movement is the provision of state aids by the
member states to their own producers. State aids strengthen the competitiveness of
the producers and therefore influence the trade among the other member states. In
order to control the state aids and therefore to ensure the proper functioning of the
Internal Market, a mechanism which consists of Commission, Court of Justice of the
European Union and the national courts, has been established. That mechanism
aims to achieve a balance between the aim to maintain the competition and the aim
to economical developement.
Keywords: Internal Market, state aid, competition, Commission, Court of Justice, national courts.

Yrd. Doç. Dr., Doğu Akdeniz Üniversitesi Hukuk Fakültesi
ULAŞ GÜNDÜZLER
88
Giriş
Avrupa Birliği’ni diğer bütün bölgesel bütünleşme hareketlerinden farklı kılan unsurlardan biri de, uluslarüstü kurumlar yaratarak bir İç Pazar oluşturmasıdır. İç Pazar, üretim faktörlerinin üye devletler arasında serbestçe
dolaşmasını sağlayan, böylelikle ulusal sınırlarla bölünmüş olan ulusal pazarları bir bütün haline getiren ekonomik bütünleşme aracıdır. Diğer bir ifadeyle, Birlik tarafından oluşturulan İç Pazarda, üretim faktörleri, yani mallar,
hizmetler, kişiler ve sermaye serbestçe dolaşabilmektedirler. AB hukuku,
serbest dolaşımın sağlanmasına yönelik olarak öncelikle, bir üye devletten
gelen üretim faktörlerinin diğer üye devletlerin ülkelerine girişi önündeki
engelleri ortadan kaldırmakta, ülkeye girişten sonra da söz konusu üretim
faktörlerinin ayrımcılığa uğramasını engellemektedir. Özellikle mal ve hizmetlerin serbest dolaşımını düzenleyen AB hukuku düzenlemelerinin esas
amaçlarından biri de yerli ve yabancı ürünler arasındaki rekabet eşitsizliğinin
ortadan kaldırılmasıdır. İthal ürünlerle yerli ürünlerin eşit şartlarda rekabet
edebilmesini sağlamak bakımından, üye devletlerin kendi üreticilerine yapacakları devlet yardımlarının da denetim altına alınması gerekmektedir.
Bu nedenle çalışmada öncelikle, devlet yardımlarının rekabet üzerindeki etkileri ve Avrupa Birliği düzeyinde düzenlenme gerekçeleri açıklanacak,
daha sonra da, Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşmanın (ABİİA)
devlet yardımlarının denetlenmesine ilişkin hükümleri Adalet Divanı içtihadı
ışığında incelenecektir. Bu çerçevede devlet yardımlarının denetlenmesi
bakımından AB mevzuatının nasıl bir sistem oluşturduğu açıklanacaktır.
ABİİA, devlet yardımlarını üç kategoriye ayırmaktadır. Birinci kategoride İç Pazar’la uyumlu olmayan ve dolayısıyla yasaklanmış olan devlet
yardımları yer alırken, ikinci kategoride mutlak olarak İç Pazar’la uyumlu
kabul edilen devlet yardımları, son kategoride de Komisyon’un takdir yetkisini kullanarak yapılmasına izin verebileceği devlet yardımları yer almaktadır. Bu nedenle çalışmada, üye devletler tarafından yapılan ya da yapılması
planlanan yardımın AB hukuku tarafından yasaklanan devlet yardımı kapsamına girmesi için hangi koşulların bulunması gerektiği üzerinde durulacak
ve Adalet Divanı kararlarına dayanılarak bu koşullar açıklanmaya çalışılacaktır. Ancak, çalışma esas itibarıyla denetim mekanizmasını ve denetime
ilişkin hukuki prensipleri ortaya koymayı amaçladığından, Komisyon politikaları üzerinde durulmamaktadır.
Devlet Yardımı Kavramı ve Devlet Yardımlarının AB Hukuku’nda
Düzenlenme Sebepleri
Özel sektöre yönelik devlet yardımlarının arkasında yatan en temel gerekçe olarak piyasa başarısızlıkları gösterilmektedir. Piyasa koşullarında
çözülemeyen sorunlar belli sektörlerde (örneğin araştırma geliştirmeye da-
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
89
yanan sektörlerde) ortaya çıkabileceği gibi, belli bölgelerde, özellikle az
gelişmiş bölgelerde de ortaya çıkabilmektedir.1 Piyasa koşullarının sorunları
çözemediği hallerde, devletler belirledikleri sosyal politikaları, bölgesel kalkınma ve sanayileşme politikalarını gerçekleştirmek için ekonomiye devlet
yardımları vasıtasıyla müdahale etmektedirler.2 Fakat devletin, belirlediği
sosyal politikaları, bölgesel kalkınma ve sanayi politikalarını gerçekleştirmek için ekonomiye yaptığı her müdahale devlet yardımı olarak nitelendirilemez. Bu nedenle devletlerin, bu politikalarını gerçekleştirmek için aldıkları
kararlar veya tedbirlerin devlet yardımı kapsamına girip girmediğinin anlaşılabilmesi, devlet yardımı kavramının tanımlanmasını gerektirmektedir.
Avrupa Birliği Antlaşması’nda (ABA) ve Avrupa Birliği’nin İşleyişine
İlişkin Antlaşma’da (ABİİA) devlet yardımı kavramı tanımlanmamasına
rağmen, Avrupa Birliği Adalet Divanı3 verdiği kararlarla bu kavrama açıklık
getirmiştir. Divan Steenkolenmijnen davasında, devlet yardımı kavramının
sübvansiyon kavramına benzediğini, fakat sübvansiyon kavramından daha
geniş olduğunu belirtmiştir. Söz konusu davadaki kararında Divan, sübvansiyonu, belli bir işletmeyi desteklemek maksadıyla, o işletmeye, ürettiği mal
ve hizmetler için tüketicinin veya alıcının yaptığı ödeme dışında yapılan
nakti veya benzeri bir ödeme olarak tanımlamaktadır.4 O halde sübvansiyon,
olağan ticari ilişkiler sonucunda belli bir işletmeye yapılan ödeme dışında,
işletmeyi desteklemek maksadıyla yapılan bir ödeme olarak tanımlanabilir.
Ancak Divan, sübvansiyondan farklı olarak devlet yardımının, işletmelere
sağlanan pozitif menfaatin ötesinde, işletmenin bütçesinde olağan olarak
bulunan harcamaları azaltan ve sübvansiyonun doğurduğu etkiyi doğuran her
türlü devlet müdahalesi olduğuna hükmetmiştir. Divan devlet yardımının, dış
müdahale olmaksızın başarılması mümkün olmayan bir amacın gerçekleştirilmesi için tasarlandığına da dikkat çekmiştir.5
1
Bkz. Ioannis Ganoulis ve Reiner Martin; “State Aid Control in the European Union- Rationale, Stylised Facts and Determining Factors”, Intereconomics, Kasım/Aralık 2001, s. 289-290.
Abuzer Pınar ve Sibel İnce Arıkan; “Avrupa Birliği ve Türkiye’de Bölgesel Kalkınma Bağlamında Devlet Yardımları”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, C. 3, S. 1, 2003, s. 94).
2
Tunay Köksal, Avrupa Birliği ve Türkiye’nin Devlet Yardımları Sistemlerinin
Uyumlaştırılması, Ankara, Etki Yayıncılık, 2002, s. 6-8.
3
Avrupa Birliği Antlaşması’nın 19. maddesine göre, Avrupa Birliği Adalet Divanı, Adalet
Divanı, Genel Mahkeme ve Uzman Mahkemelerden oluşmaktadır.
4
Case 30-59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v High Authority of the European Coal and Steel Community, [1961] ECR 00001, para.19.
5
Ibid, para.19. Toplulukların ilk dönemlerinde yapılan bu tanım, günümüzde de geçerliliğini
sürdürmektedir. Bkz. Case C-81/10 P, France telecom SA v. Commission, [2011], ECR I12899, para. 16.
90
ULAŞ GÜNDÜZLER
Divan’ın söz konusu kararından çıkarılacak ilk sonuç, devlet yardımlarının verilme amaçlarının çeşitlilik gösterebileceğidir. Devletler, kendi sanayilerini, diğer devletlerdeki daha avantajlı sanayilerden korumak maksadıyla
ya da kendi sanayilerini geliştirmek maksadıyla özel sektöre yardım yapabilecekleri gibi, işsizliğin artmasını engellemek veya işçi piyasasını düzenlemek maksadıyla da yardım yapabilmektedirler.6
Devlet yardımının şekli de amaçları gibi farklılık gösterebilmektedir.
Devletin özel sektöre yapacağı yardımlar, doğrudan sübvansiyon verme ya
da potansiyel zararları karşılama taahhüdünde bulunma şeklinde tezahür
edebileceği gibi7, vergi muafiyeti, parafiskal ödeneklerden muafiyet, özel
şartlarda bina ve arazi tahsisi vb. şekillerde ortaya çıkabilmektedir.8 Vergi
muafiyetleri gibi yöntemlerle, işletmelerin bütçelerinde yer alan olağan harcamaların azaltılması sağlanacağından, bu olanaklardan yararlananlar, benzer hukuki ve fiili şartlarda bulunan diğer işletmelere göre daha avantajlı
hale gelmektedirler.9 Zira vergi muafiyetinden veya özel şartlarla bina vs.
tahsisinden yararlanan işletmelerin üretim maliyetleri düşmekte, bu işletmeler tarafından üretilen malların ve hizmetlerin fiyatları da, bu olanaklardan
yararlanamayan işletmeler tarafından üretilen malların ve hizmetlerin fiyatlarına kıyasla daha düşük olmaktadır. Diğer bir ifadeyle, devlet yardım teşkil
eden tedbirler sübvansiyonun yarattığı etkiyi yaratarak, bu tedbirlerden yararlanan üreticilerin ürettiği mal ve hizmetlerin hem yerel piyasalarda hem
de uluslararası piyasalarda rekabet gücünü artırmaktadır.
Avrupa Birliği’nin amaçlarından biri olan, malların, hizmetlerin, kişilerin ve sermayenin serbest dolaştığı bir İç Pazar’ın yaratılabilmesi için, devlet
yardımlarının denetimini sağlamaya yönelik etkin bir mekanizmaya ihtiyaç
vardır. Kurulacak İç Pazar’da, üye devletler, diğer üye devletlerin ülkelerinde üretilen mal ve hizmetler ile kendi ülkelerinde üretilen mal ve hizmetler
arasında ayrım yapmamalıdırlar. Yani, üye devletlerde üretilen mal ve hizmetler, ulusal sınırlar gözetilmeksizin, Birliğe üye diğer devletlerin ülkelerinde de satılabilmeli ve yerli ürünlerle eşit şartlarda rekabet edebilmelidirler. Devletlerin diğer üye devletlerde üretilen ürünlere uyguladıkları gümrük
vergilerini, gümrük vergisine eş etkili ödenekleri, miktar kısıtlamalarını ve
miktar kısıtlamasına eş etkili ödenekleri kaldırmaları, bu ürünlerin yerli
6
Ganoulis ve Martin, s. 290-291.
Ibid. s. 290.
8
Paul Craig ve Grainne de Burca; EU LAW Text, Cases and Materials, 2. Bası, New York,
Oxford University Press, 1998, s.1077.
9
Jurjan Wouda Kuipers ve Vanesa Hernandez Guerrero; “Fiscal State Aid- The European
Commision on a Mission”, International Tax Journal, C.34,Temmuz - Ağustos 2008, s.34.
7
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
91
ürünlerle eşit şartlarda rekabet edebilmeleri için yeterli değildir. Rekabetin
tam olarak sağlanabilmesi için, üye devletlerin kendi mal ve hizmetlerinin
rekabet gücünü artırıcı tedbirler almaması, yani diğer üye devletlerden gelen
mal ve hizmetlere karşı daha avantajlı konuma getirmemesi gerekir.10 Üye
devletlerin, işletmelere sağladığı devlet yardımları daha önce de açıklandığı
üzere, yerli üreticilerin üretim maliyetlerini düşüreceğinden, onlara olağan
dışı rekabet gücü kazandıracak, ithal ürünlerin tüketiciye ulaşmasını fiilen
zorlaştıracaktır. Bu nedenle, ithal ürünlerle yerli ürünlerin eşit şartlarda rekabet edebilmesi bakımından, AB içerisinde devlet yardımlarının denetlenmesini sağlayacak etkin bir mekanizmaya ihtiyaç vardır.
Avrupa Birliği’nde Devlet Yardımlarının Denetimine İlişkin Sistem
İthal ve yerli ürünler arasındaki rekabet eşitliğini sağlamak bakımından
gerekli olan devlet yardımlarının kontrolüne ilişkin mekanizma esas itibarıyla, ABİİA’nın 107-109 maddeleri arasındaki hükümleriyle kurulmaktadır.
ABİİA’nın 107. maddesi, devlet yardımlarını üç kategoriye ayırmaktadır.
Birinci kategoride, İç Pazar’la uyumlu olmayan ve dolayısıyla yapılması
yasak olan devlet yardımları yer alırken, ikinci kategoride İç Pazar’la uyumlu kabul edilen ve yasaklanmasının söz konusu olmadığı devlet yardımları
yer almaktadır. Son kategoride ise, İç Pazar’la uyumlu olması muhtemel
olan ve dolayısıyla yapılmasına Komisyon tarafından izin verilebilecek olan
devlet yardımları yer almaktadır. Görüleceği üzere, tüm devlet yardımları
değil, sadece İç Pazar’la uyumlu olmayan devlet yardımları yasaklanmıştır.
İleride de açıklanacağı üzere, Birlik hukuku üye devletler arasındaki ticareti
etkileyen ve rekabeti bozan devlet yardımlarını yasaklamakta, ortak menfaatleri gerçekleştirmek maksadıyla yapılan devlet yardımlarına ise izin verebilmektedir.11
O halde bir devletin belli bir yardımı yapabilmesi için, o devlet yardımının İç Pazar’la uyumlu olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir.
ABİİA’nın 108. maddesi üye devletlerin yaptıkları, yapmayı planladıkları ve
yapmakta oldukları devlet yardımlarının İç Pazar’la uyumunu denetlemek
konusunda Komisyon’u münhasıran yetkili kılmış olsa da, ulusal mahkemelere de üye devletlerin devlet yardımlarına ilişkin AB hukuku kurallarına
uymalarını sağlamak bakımından önemli yükümlülükler düşmektedir. Divan
da Transalpine davasında verdiği kararda, Komisyon’un, ABİİA’nın 108.
maddesi uyarınca kendisine bildirilen devlet yardımlarının İç Pazar’la uyum10
Köksal, s. 6-8.
Caroline Buts, Marc Jegers ve Tony Juris, “Determinants of the European Commission’s
State Aid Decisions”, Journal of Industry, Competition and Trade, C.11, S.4, 2011, s.400.
11
ULAŞ GÜNDÜZLER
92
lu olup olmadığına karar vermekte münhasıran yetkili olduğuna, buna karşın
ulusal mahkemelerin de, üye devletlerin devlet yardımı teşkil eden tedbirlerini Komisyon’a bildirmedikleri durumlarda, bireylerin haklarını koruma
yükümlülüğü altında olduklarına dikkat çekmiştir. Divan üye devletlerin
devlet yardımlarına ilişkin AB hukuku kurallarına uymasını sağlamak bakımından Komisyon ve ulusal mahkemelerin üstlendikleri rollerin birbirinden
farklı olsa da, birbirlerini tamamlayıcı nitelikte olduğunun altını çizmiştir.12
Bu nedenle, devlet yardımlarının denetimini sağlamak için AB hukukunun
kurduğu mekanizmanın tam olarak anlaşılabilmesi için hem Komisyon’un,
hem de ulusal mahkemelerin rollerini de açıklamakta fayda vardır. Söz konusu mekanizmanın anlaşılabilmesi bakımından Divan’ın rolünden de bahsetmek yerinde olacaktır. Zira AB hukukunu yorumlamak, AB kurumlarının
tasarruflarının geçerliliğini denetlemek ve AB hukukunu ihlal eden devletlere karşı açılan davaları incelemek bakımından Adalet Divanı münhasıran
yetkilidir. Divan, gerek Komisyon gerekse üye devletler üzerinde etkin bir
denetim merciidir.
Komisyon’un Rolü
ABİİA’nın 107. maddesinde öngörülen devlet yardımları yasağının uygulanması konusundaki temel sorumluluk Komisyonundur. ABİİA’nın 108.
maddesi ve 659/1999 sayılı Konsey Tüzüğü13, Komisyon’un bir devlet yardımının İç Pazar’la uyumlu olup olmadığını denetleme yetkisini etkili şekilde kullanmasına olanak sağlayacak bir yöntem de öngörmüştür. Söz konusu
düzenlemeler Komisyon’a derinlemesine inceleme yapma ve kararlar alma
yetkisi vermektedir.14
ABİİA’nın 108/1. maddesi, Komisyon’a üye devletler ile işbirliği içerisinde, bu devletlerde mevcut olan ve onlar tarafından yapılan tüm yardım
sistemlerini denetleme yetkisi vermektedir. Buradan da anlaşılacağı üzere,
Komisyon, üye devletlerin hem yapmayı planladıkları devlet yardımlarını,
hem de yapmakta oldukları devlet yardımlarını denetleme yetkisini haizdir.
Yapmakta oldukları devlet yardımı kavramından, hem Birliğe üye olmadan
önce veya İç Pazar oluşturulmadan önce yapmaya başladıkları ve yapmaya
devam ettikleri devlet yardımlarını, hem de Komisyon’un önceden yapılmasına izin vermiş olduğu devlet yardımlarını anlamak gerekir. O halde Ko12
Case C-368/04, Transalpine Ölleitung in österreich GmbH and Others v Finanzlandesdirektion für Tirol and Others, [2006] ECR-I 9957 para. 37-39.
13
Council Regulation (EC) no 659/1999 OJ L 83, 27.3.1999, p. 1. Bu tüzük ABİİA’nın 108.
maddesinin uygulanışına ilişkin detaylı kurallar içermektedir.
14
Buts, Jegers ve Juris, s. 401.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
93
misyon önceden yapılmasına izin vermiş olduğu yardımların kaldırılmasına
da karar verebilmektedir.15
Devletler belli bir yardımı yapmadan veya hâlihazırda yapmakta oldukları yardımı değiştirmeden önce, planlanan yardımın veya değişikliğin İç
Pazar’la uyumlu olup olmadığını bilmek durumundadırlar. Bu nedenle, ABİİA’nın 108/3. maddesi uyarınca, yapmayı planladıkları yardımı veya yapmakta oldukları yardımdaki değişiklik planlarını Komisyon’a bildirmek zorundadırlar. Komisyon, en kısa zamanda bu planların İç Pazar’la uyumlu
olup olmadığını ABİİA’nın 107. maddesi ışığında değerlendirmelidir. Fakat
söz konusu bildirim yükümlülüğünün istisnaları vardır. Bu istisnalar, Antlaşmalarda değil, Konsey’in yaptığı düzenlemelere istinaden Komisyon tarafından çıkarılan tüzüklerde belirlenmiştir.
ABİİA’nın 109. maddesi, 107 ve 108. maddelerin uygulanmasını sağlayacak, devlet yardımının İç Pazar’la uyumlu olup olmadığına yönelik Komisyon denetimini bir prosedüre bağlayacak ve bazı devlet yardımlarını bu
prosedürden muaf tutacak tüzükleri yürürlüğe koymak konusunda Konseye
yetki vermektedir. Bu yetki Lizbon Antlaşması yürürlüğe girmeden önce
yürürlükte bulunan Avrupa Topluluğu Antlaşması’nda da mevcuttu. Konsey,
bu yetkisini kullanarak, 659/1999 tarihli Konsey Tüzüğü’nü (Denetim Usulü
Tüzüğü) yürürlüğe koymuş, bu şekilde devlet yardımlarının denetimine ilişkin usul kurallarını belirlemiştir.16
659/1999 sayılı Konsey Tüzüğü’nün 3. maddesi, yapılması planlanan
yeni yardımların, Komisyon incelemesi ve onayından geçmeden yapılmasını
yasaklamaktadır. Buna göre, üye devletler, yapmayı planladıkları yeni yardımları, ancak Komisyon onayladıktan sonra yürürlüğe sokabileceklerdir.
Komisyon’a bildirilmeden yapılan yeni bir yardım, 659/1999 sayılı Tüzüğün
1/f maddesine göre “hukuka aykırı yardım” olarak nitelendirilmektedir. Aynı
Tüzüğün 10. maddesi, Komisyon’a hukuka aykırı yardım iddialarını gecik15
Ercüment Tezcan; “Avrupa Birliği Hukukunda Devlet Yardımları: Yeni Düzenlemelere ve
İçtihadlara İlişkin Düzenlemeler”, Rekabet Dergisi, Sayı 3, Temmuz-Ağustos-Eylül 2000, s. 38).
<http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fRekabet%2bDergisi%
2fdergi3.pdf> (16 Ocak 2015).
16
Konsey kendisine verilen yetkiyi kullanarak, 659/1999 sayılı Tüzüğe ek olarak, 108. maddenin
uygulanmasına
yönelik
başka
düzenlemeler
de
yapmıştır.
Bkz.
<http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/rules.html.> (25 Aralık 2014) Ayrıca
Konsey, 994/98 sayılı Tüzük ve bu Tüzükde değişiklik yapan 733/2013 sayılı Tüzük ile
Komisyon’a Toplu Muafiyet Tüzükleri (Block Exemption Regulations) çıkarma yetkisi vermiştir. Komisyon bu Tüzükler’in verdiği yetkiye dayanarak belli devlet yardımı kategorilerini
İç Pazar’la uyumlu kabul eden ve Komisyon’a bildirim yükümlülüğü kapsamından çıkaran
Tüzükler çıkarmıştır. Bkz.<http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/block.html.>
(25 Aralık 2014).
94
ULAŞ GÜNDÜZLER
meden inceleme yükümlülüğü getirmektedir. Komisyon “hukuka aykırı yardım” iddialarını değerlendirirken, söz konusu Tüzüğün 11. maddesi gereğince, ilgili üye devletin yardımı durdurmasına veya yaptığı yardımı geri almasına karar verebilmektedir.
Gerek, ABİİA’nın 108. maddesi, gerek Konsey tarafından yürürlüğe
sokulan 659/99 sayılı Tüzük incelendiğinde, Komisyon’un bilgisine gelen
devlet yardımlarının İç Pazar’la uyumlu olup olmadığının denetiminin iki
safhadan oluştuğu anlaşılmaktadır. Buna göre, üye devlet yapmayı planladığı
devlet yardımının ya da yürürlüğe koyacağı bir tedbirin tüm bilgilerini Komisyon’a bildirdikten sonra, ABİİA’nın 108/3. maddesi çerçevesinde ilk
inceleme safhası başlamaktadır. 659/1999 sayılı Tüzüğün 4/2. maddesi uyarınca, Komisyon öncelikle yürürlüğe sokulacak tedbirin yardım teşkil edip
etmediğini incelemektedir. Tedbirin yardım teşkil etmediği kanaatine varırsa, bu bulguya ilişkin bir karar vermektedir. Aynı Tüzük’ün 4/3. maddesine
göre, Komisyon ilk inceleme safhasında, söz konusu tedbirin bir yardım
teşkil ettiğine kanaat getirirse, söz konusu tedbirin, ABİİA’nın 107/1. maddesi çerçevesinde İç Pazar’la uyumlu olmayan bir yardım teşkil edip etmediğini incelemektedir. Komisyon yaptığı ilk incelemede, planlanan yardımın
ya da tedbirin 107/1. madde çerçevesinde bir devlet yardımı olduğu, fakat İç
Pazar’la uyumlu olduğuna ilişkin herhangi bir şüphenin olmadığı kanaatine
varmış ise, yardımın yapılmasına itiraz etmeme kararı vermektedir. Bu karar
özellikle söz konusu yardım planının 107/2. ve 107/3. maddelerde düzenlenmiş olan istisnaların kapsamına girdiği hallerde verilmektedir. Tüzük’ün
4/4. maddesine göre ise, Komisyon, söz konusu tedbirin İç Pazar’la uyumluluğuna ilişkin şüpheye düşmüşse, ABİİA’nın 108/2. maddesinde öngörülmüş
denetim usulünü, yani ikinci safha olan resmi denetim prosedürünü başlatmaktadır.
Bu safhada, Komisyon diğer kaynaklardan da, örneğin diğer üye devletlerden ve işletmelerden de bilgi alabilmektedir. Komisyon, tedbiri yürürlüğe
sokmak isteyen üye devletin ve ilgili bütün diğer tarafların görüşünü aldıktan
sonra, 107/1. madde kapsamında bir devlet yardımının söz konusu olmadığına veya böyle bir devlet yardımı olsa bile İç Pazar’la uyumlu olduğuna, yani
istisna hükümleri kapsamına girdiğine karar verebilmektedir. Buna karşın,
ilgi tedbirin 107/1. madde kapsamında devlet yardımı teşkil ettiği ve istisna
hükümleri kapsamına girmediği tespit edilmişse, Komisyon bu yardımla
ilgili olarak olumsuz karar vermekte, yani yapılmasına izin vermemektedir.17
Komisyon’un devlet yardımlarının denetimi ile ilgili yetkileri sadece
planlanan, yapılmış olan ya da yapılmakta olan yardımın İç Pazar’la uyumlu
17
Bkz. 659/1999 sayılı Konsey Tüzüğü’nün 6, 6a ve 7. maddeleri.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
95
olup olmadığını denetlemekle sınırlı değildir. ABİİA’nın 107/3. maddesi
Komisyon’a, bu maddede belirlenen bazı yardımları İç Pazar’la uyumlu
kabul etme ve yapılmalarına izin verme konusunda takdir yetkisi de vermektedir. Komisyon, bu takdir yetkisini kullanırken, yardımın İç Pazara olan
olumlu ve olumsuz etkilerini değerlendirmelidir.18
Komisyon bazı hallerde yardım miktarının, amaçlarının veya süresinin
değiştirilmesi şartı ile yardımın İç Pazara uyumlu hale geleceğini belirtebilmektedir. Bu durumda yardım konusunda Komisyon tarafından yapılan teklif dikkate alınmalıdır. Komisyon’un öngördüğü değişiklikler yapıldıktan
sonra, devlet söz konusu yardımı yapabilmektedir.19 Komisyon’un onayladığı ya da yapılmasına itiraz etmediği yardımlar, yapılmakta olan devlet yardımı kapsamına girmektedir. Bu tür yardımlar da sürekli olarak Komisyon
tarafından denetlenmektedir. Söz konusu yardım, İç Pazar’la bağdaşmaz hale
geldiğinde ise, Komisyon bu yardımların kaldırılmasını veya değiştirilmesini
isteyebilmektedir.20
Görüleceği üzere Komisyon, hem İç Pazar’la bağdaşmayan devlet yardımlarının denetiminde hem de ekonomik kalkınmanın sağlanabilmesi için
devlet yardımları ile ilgili politikaların belirlenmesinde önemli bir role sahiptir. Komisyon bir yandan, bir yardımın İç Pazar’la bağdaşıp bağdaşmadığını
tespit etmekte, diğer yandan da ekonomik kalkınma ve İç Pazar’daki rekabet
ortamını koruma arasındaki dengeyi sağlayarak, istisna kapsamına girebilecek devlet yardımlarını belirlemektedir.21
Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın Rolü ve Geliştirdiği Temel Prensipler
Divan da, hem Komisyon kararlarına karşı, hem de Komisyon kararına
uymayan devletler aleyhine başvurulabilecek yargı merci olarak, devlet yar18
Anthony Arnull et al., WYAAT & DASHWOOD’s EUROPEAN UNION LAW, 5. Bası,
Londra, Thomson Sweet & Maxwell, 2006, s.1148.
19
Mitchell P.Smith, “Autonomy by the Rules: The European Commission and the Development
of State Aid Policy”, Journal of Common Market Studies, C. 36, S. 1, Mart 1998, s.58.
20
Buts, Jegers ve Juris, s.404.
21
Komisyon’un İç Pazar’daki rekabeti korumak ve ekonomik kalkınmaya olanak sağlamak
arasındaki dengeyi sağlama yükümlülüğü, özellikle 2008 yılında finans sektöründe ortaya
çıkan krizin atlatılmasında kendini göstermiştir. Komisyon, ortaya çıkan krizle başedebilmek
bakımından üye devletlerin hazırladığı ulusal programları onaylamak konusunda siyasi baskılara maruz kaldığı gibi, bu programlar çerçevesinde verilecek yardımların, AB’ye üye olan
nispeten küçük devletlerdeki işletmeleri etkilemesini engelleme mecburiyeti altında da kalmıştır. Ekonomik kriz döneminde devlet yardımlarına ilişkin Komisyon politikları için bkz.
Isabel Taylor et al., “Recent Developments In The Application Of State Aid Rules”, European Competition Journal, C. 6, S.2, Ağustos 2010, s. 491-506.
96
ULAŞ GÜNDÜZLER
dımlarına ilişkin AB mevzuatının uygulanmasını sağlamakta ve verdiği kararlar ile bu mevzuatın kapsamını belirlemektedir.
ABİİA’nın 108/2. maddesi, yardımın kaldırılması veya değiştirilmesine
yönelik Komisyon kararının üye devletçe kararda öngörülen süre içerisinde
uygulanmaması halinde, Komisyon veya ilgili başka bir üye devletin meseleyi, ABİİA’nın 258. ve 259. maddesi hükümlerine bağlı olmaksızın doğrudan Divan’a götürebileceğini düzenlemektedir. ABİİA’nın 258. maddesi,
Komisyon’un üye devletler aleyhine ihlal davası açabilmesinin şartlarını
düzenlerken, 259. madde bir üye devletin diğer üye devlet aleyhine ihlal
davası açabilmesinin şartlarını düzenlemektedir. Komisyon’un devlet yardımının kaldırılması veya değiştirilmesine ilişkin kararına uymayan üye devlet
aleyhine açılacak olan ihlal davalarında artık bu maddelerde öngörülen şartlar aranmayacaktır.
Divan açılan ihlal davalarında, Komisyon kararlarının üye devletler tarafından etkin şekilde uygulanmasını sağlamaya yönelik prensipler geliştirmiştir. Divan önüne gelen ihlal davalarında, hukuka aykırı (Komisyon’a
bildirilmeden yapılan) devlet yardımlarının geri alınması zorunluluğuna
vurgu yapmakta, bu prensibe istisna yaratmaktan mümkün olduğunca kaçınarak Komisyon kararlarının uygulanmasını zorlamaktadır. Diğer bir ifadeyle Divan, Komisyon’un yardımın geri alınmasına ilişkin kararına uymayan
üye devletler aleyhine açılan ihlal davalarında, üye devletlere çok kısıtlı bir
savunma alanı bırakmaktadır. Bu çerçevede Adalet Divanı, üye devletlerin
sıklıkla arkasına sığındıkları yardımın geri alınmasının imkânsız olduğuna
yönelik iddialarını büyük ölçüde reddetmekte, yardımın geri alınmasının
ancak kesin olarak imkânsız olduğu hallerde üye devletlerin aleyhine karar
vermekten kaçınacağını belirtmektedir.22 Kesin imkânsızlık ise ancak ilgili
üye devletin Komisyon kararını uygularken öngörülmeyen veya öngörülemeyen zorluklarla karşılaştığı ya da Komisyon’un göz ardı ettiği bazı sonuçları fark ettiği hallerde söz konusu olabilir.23 Ancak Adalet Divanı imkânsızlık savunmasının ileri sürülebilmesi bakımından sadece bu zorlukların varlığını yeterli görmemiştir. Divan, yardımın geri alınmasına ilişkin Komisyon
kararının uygulanmasında zorlukların bulunduğu durumlarda, üye devletler
ile AB kurumları arasında tam bir işbirliğini öngören AB Antlaşması’nın
4/3. maddesi (AT Antlaşması’nın 10. maddesi) uyarınca, ilgili üye devlet ve
Komisyon’un, Antlaşmaların hükümlerini gözeterek zorlukları iyi niyetle
22
Case C-499/99, Commission v Spain, [2002] ECR I – 06031, para. 21 / Case C-527/12,
Commission v Germany, ECLI:EU:C:2014:2193, para. 48.
23
Case 52/84 , Commission v Belgium, [1986] ECR 89, para 16.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
97
aşmaya çalışmak zorunda olduklarının altını çizmiştir.24 O halde, bir üye
devletin, Komisyon kararını süresi içerisinde uygulamamasına karşı imkânsızlık iddiasını Adalet Divanı önünde ileri sürebilmesi için, kararın uygulanması konusunda karşılaştığı zorlukları Komisyon’a bildirmesi gerekmektedir. Ancak Adalet Divanı, yardımı yapan üye devletin, Komisyon kararını
yerine getirmek için gerçek bir çaba sarf etmeden ve kararın uygulanabilmesi için alternatif yöntemler önermeden sadece karşılaştığı hukuki, siyasi ve
pratik zorlukları Komisyon’a bildirmekle kesin imkânsızlık savunmasını ileri
süremeyeceğine hükmetmiştir.25 Adalet Divanı’nın bu yöndeki kararları,
Komisyon’a verilen yetkinin etkinliğini kaybetmemesi ve Komisyona bırakılmış politika alanına gereğinden fazla müdahale etmemesi bakımından
önemlidir.
İmkânsızlık savunmalarına ek olarak, Adalet Divanı çeşitli devletler tarafından ileri sürülen meşru beklenti savunmasını da reddetmiştir. Commission vs Germany davasında Alman hükümeti, Komisyon’un verilen yardımın
geri alınması kararının uygulanamayacağını, zira hâlihazırda verilen yardımın geri alınmasının, yardımdan yararlanan işletmenin, yardımın kendisi
tarafından rahatça kullanılabileceğine ve geri istenmeyeceğine yönelik meşru
beklentilerine zarar vereceğini ileri sürmüştür. Adalet Divanı, meşru beklentilerin korunması prensibinin Birlik hukukunun temel prensiplerinden biri
olduğunu teyit etmesine rağmen, basiretli bir işadamının, söz konusu yardımı
almadan önce, 108. maddede öngörülen denetim usulünün tamamlanıp tamamlanmadığını araştırması gerektiğini belirtmiş ve böyle bir iş adamının,
kontrol usulünden geçmemiş yardımı almak suretiyle herhangi bir meşru
beklentiye kapılmasının söz konusu olamayacağını ortaya koymuştur.26 Divan ayrıca, yardımın geri alınmasının, işletmenin tasfiyesini gerektireceği ve
bunun da diğer alacaklıları kötü etkileyeceği yönündeki savunmaları da reddetmiştir.27
Divan’ın devlet yardımlarının kontrolü konusundaki yetkileri sadece
üye devletlerin Komisyon kararlarına uymasını sağlamak değildir. Adalet
Divanı ayrıca, Komisyon kararlarına karşı başvurulacak yargı merciidir.
24
Case C- 415/03, Commission v Greece, [2005] ECR I – 3894, para. 43/ Case C-527/12,
Commission v Germany, para. 51.
25
Case C-499/99, Commission v Spain, [2002] ECR I – 06031, para. 25.
26
Case C-5/89, Commission v Germany, [1990] ECR I – 03437, para. 13-14. Ayrıca bkz.
Joined Cases C-630/11 P to 633/11 P, HGA Srl and Others, Regione autonoma della Sardegna, Timsas srl and Grand Hotel Abi d’Oru SpA v Commission, ECLI:EU:C:2013:387, para.
134.
27
Craig ve de Burca; s.1096-1098
98
ULAŞ GÜNDÜZLER
Komisyon’un İç Pazar’la uyumlu olmadığı için yardımın kaldırılmasına
ya da geri alınmasına yönelik kararı, ABİİA’nın 263. maddesine istinaden
iptal davasına konu olabilir. ABİİA’nın 263. maddesi, Birlik kurumlarının,
dolayısıyla Komisyon’un, hukuken bağlayıcı olan işlemlerinin geçerliliğini
denetlemek konusunda Divanı yetkili kılmaktadır. O halde, üye devletler
kendilerine yönelen ve hukuken bağlayıcı olan Komisyon kararlarının geçersizliğini Divan önünde ileri sürebileceklerdir. ABİİA’nın 263. maddesi ayrıca gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin, Birlik kurumlarının
hukuken bağlayıcı olan tasarruflarına karşı Divan’a başvurmalarına olanak
sağlamaktadır. Burada aranan şart, ilgili Birlik kurumu tasarrufunun gerçek
veya tüzel kişiye yönelmiş olması, bu kişiye yönelmemişse, onu doğrudan ve
bireysel olarak ilgilendirmesidir. Divan içtihadına göre, başka bir kişiye
yönelmiş olan AB kurumu kararının bir kişiyi bireysel olarak ilgilendirdiğinin kabul edilebilmesi için, bu kararın, o kişiye özgü bazı özellikler nedeniyle ya da o kişiyi diğer kişilerden ayıran şartlar nedeniyle etkilemesi ve bu
sebeplerden ötürü aynen kararın yöneldiği kişi gibi bu kişinin de bireysel
olarak ayrılması gerekir.28 O halde üye devletlerden birinin yapmayı planladığı devlet yardımından yararlanacak olan gerçek veya tüzel kişiler, bu yardımın kaldırılmasına yönelik Komisyon kararına karşı Adalet Divanı’na
başvurabileceklerdir. Zira kendilerine yapılacak yardımın ortadan kaldırılmasına ilişkin karar üye devlete yönelmiş olsa da, kendilerini bireysel olarak
ve doğrudan ilgilendirmekte ve etkilemektedir.29
Komisyon’un, belli bir devlet yardımını İç Pazar’la uyumlu bularak yapılmasını onayladığı kararlarına karşı da, yardımdan yararlanacak olan kişiler dışındaki kişilerin de iptal davası açması mümkündür. Divan Commission
v Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum davasında, yardımdan yararlanacak işletmelerin rakiplerinin ya da ticaret birliklerinin (trade associations)
yardım nedeniyle menfaatlerinin etkilenebileceğine, dolayısıyla yardıma izin
veren Komisyon kararına karşı Divan’da dava açabileceklerine hükmetmiş28
Case C- 298/00 P Italy v. Commision [2004] ECR I-04087 para. 36
Ibid para 37-38. Divan, belli bir sektöre yapılacak yardım planını İç Pazara aykırı bulan
Komisyon kararına karşı, bu sektörde faaliyet gösteren tek bir şirket tarafından Divan’da iptal
davası açılamayacağını, zira tüm sektöre yapılması planlanan yardımın genel bir uygulama
olduğunu belirtmiştir. Ancak Divan, başka bir davada, belli bir sektöre yapılan, dolayısıyla
genel uygulama olduğu kabul edilen bir yardım şemasını İç Pazara aykırı bulan ve bu şemaya
göre verilen yardımların geri alınmasına karar veren Komisyon kararına karşı, yardımdan
yararlanmış olan şirketlerin iptal davası açabileceğini kabul etmiştir. Zira verilen yardımın
geri alınmasına yönelik komisyon kararı, yardımı iade etmek zorunda kalacak işletmeleri
bireysel olarak ilgilendirmektedir. Bkz. Joined Cases C-15/98 and C-105/99 Italy and Sardegna Lines v Commission [2000] ECR I-8855.
29
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
99
tir. Bu dava açma hakkı, sadece 108/2. maddede düzenlenen resmi soruşturma neticesinde verilen karara karşı değil, 108/3. madde çerçevesinde yapılan
ilk inceleme neticesinde verilen karara karşı da mevcuttur. Divan, ABİİA’nın 108/3. maddesinde öngörülen ilk inceleme safhasının, Komisyon’a
bir devlet yardımı konusunda prima facie fikir oluşturma olanağı verdiğine,
fakat Komisyon’un mesele ile ilgili olarak tüm olguları ancak ABİİA’nın
108/2. maddesinde öngörülen resmi soruşturmayı başlattıktan sonra öğrenebileceğine dikkat çekmiştir. Adalet Divanı, 108/2. maddenin öngördüğü
resmi soruşturmanın, Komisyon’a ilgili tüm şahısların görüş ve yorumlarını
alma yükümlülüğü getirdiğinden hareketle, 108/2. maddede öngörülen prosedürü başlatmaksızın, salt 108/3. maddeden hareketle yaptığı ilk inceleme
sonucunda Komisyon’un devlet yardımını onayladığı durumlarda, rakip
işletmelerin ve ticaret birliklerinin 108/2. maddedeki yorumda bulunma ve
görüş verme haklarını güvence altına almak bakımından, Komisyon kararına
karşı dava açma haklarının olduğuna hükmetmiştir.30
Gerek Komisyon kararlarına karşı üye devletler ve ilgililer tarafından
Adalet Divanı’na başvurulabilmesi, gerek Komisyon’un kararlarını uygulamayan üye devletlere karşı Adalet Divanı’nda dava açabilmesi, Divan’ın
devlet yardımlarına ilişkin AB mevzuatının uygulanmasında ve yorumlanmasında çok önemli bir yeri olduğunu göstermektedir.
Ulusal Mahkemelerin Rolü
Devlet yardımlarının denetimi sağlayan sistem içerisinde ulusal mahkemeler de, Komisyon ve Divan gibi önemli bir rol oynamaktadır. Ancak
ulusal mahkemelerin rolü, Komisyon ve Divan’ın rollerinden farklıdır. Ulusal mahkemeler, Komisyon’un vermiş olduğu kararları denetleme yetkisine
haiz değildir. Kurumların kararlarının hukuka uygunluğunu denetlemek konusunda Divan münhasır ve zorunlu yetkiyi haizdir. Ulusal mahkemeler
bilgilerine gelen devlet yardımlarının İç Pazar’la uyumlu olup olmadığını
inceleme konusunda da yetkili değildirler. Buna karşın ulusal mahkemelerin
rolü Komisyon’un rolünü tamamlayıcı niteliktedir.31
Daha önce de belirtildiği üzere ABİİA’nın 108/3. maddesi üye devletlere, yürürlüğe koymayı planladıkları devlet yardımı teşkil edebilecek nitelikte
olan tedbirleri, devlet yardımına ilişkin denetim usulünün Komisyon tarafından tamamlanmasına kadar yürürlüğe koyma yasağı getirmektedir. Divan,
30
Case C-78/03 P, Commission v Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, [2005] ECR I10774, para. 32-36.
31
Barbara Brandtner, Thierry Beranger ve Christof Lessenich; “Private State Aid Enforcement”, European State Aid Law Quarterly, C. 1, 2010, s.24.
100
ULAŞ GÜNDÜZLER
bu yasağı düzenleyen hükmün doğrudan etkili olduğuna, bu çerçevede bireylere ulusal mahkemede ileri sürebilecekleri haklar verdiğine karar vermiştir.32 Adalet Divanı, ulusal mahkemelerin rolünün bu noktada başladığını
belirtmiştir. Ulusal mahkemelere düşen ilk görev, ulusal makamların Komisyon onayını beklemeden belli bir yardımı yapmaları durumunda, yardımdan yararlanacak olanların rakiplerinin AB hukukundan kaynaklanan haklarını korumaktır.33 Yardımdan yararlanacak teşebbüslerin rakiplerinin, ulusal
mahkemelere başvurabilmesinin, ulusal makamların devlet yardımlarına
ilişkin AB hukuku kurallarına uymalarını sağlamak ve Komisyon denetimine
ilişkin usul kurallarını göz ardı etmelerinin önüne geçmek bakımından etkin
bir mekanizma olacağı, böylelikle Komisyon’un yükünü hafifletebileceği
düşünülmektedir.34
O halde, 108/3. maddenin doğrudan etkisinin arkasında yatan asli neden, Komisyon denetimi tamamlanana kadar yardım teşkil eden tedbirlerin
üye devletler tarafından yürürlüğe konulması yasağının etkinliğini sağlamaktır. Divan kararları incelendiğinde, 108/3. maddenin, yardımdan yararlanan
işletmelerin rakiplerine tanıdığı ve ulusal mahkemeler nezdinde ileri sürülebilecek hakların, hukuka aykırı yardımın (Komisyon’a bildirilmemiş ya da
bildirilse bile Komisyon’un henüz İç Pazara uyumluluğu konusunda karar
vermediği yardım) verilmesinin engellenmesini talep etme, ödenmişse geri
alınmasını talep etme, hukuka aykırı yardım nedeniyle uğranılan zararların
tazminini isteme ve geçici koruma tedbirleri talep etme hakları olduğu ortaya
çıkmaktadır.35
Divan, 108/3. maddede öngörülen usulün ihlal edilmesi nedeniyle açılmış olan davalarda, ulusal mahkemelerin, Komisyon’un yardımın İç Pazar’la
uyumlu olduğuna karar vermesinden sonra bile, yardımı yürürlüğe sokan
ulusal makam kararlarının geçerliliğine ve yardımın geri alınmasına ilişkin
kararlar verebileceğine hükmetmiştir. Adalet Divanı’na göre, ulusal mahkemeler hukuka aykırılığı etkin bir şekilde gidermeye yönelik tüm kararları
vermelidirler.36
32
Case 120/73, Gebrüder Lorenz GmbH v. Federal Republic of Germany et Land de Rhenanie – Palatinat, [1973] ECR 01471, para. 8.
33
Case C- 199/06, Centre d’exportation du livre français (CELF), Ministre de la Culture et
de la Communication v. Societe Internationale de diffusion et d’edition (SIDE), [2008] ECR I
– 00469, para. 38.
34
Martin Köhler, “Private Enforcement of State Aid Law- Problems of Guaranteeing EU
Rights by means of National (Procedural) Law”, European State Aid law Quarterly, C.2,
2012, s.370-372.
35
Ibid. p.373-374.
36
Case C-199/06, Centre d’exportation du livre français (CELF) v. Société internationale de
diffusion et d’édition (SIDE), para. 45-46.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
101
Komisyon’a bildirilmeden yürürlüğe sokulan yardımlar, hukuka aykırıdır. Divan, Komisyon’un yardımın İç Pazar’la uyumlu olduğuna dair kararının geriye yürümeyeceğini, söz konusu yardımın Komisyon kararına rağmen, yürürlüğe girdiği tarih ile Komisyon kararına kadar geçen süre içinde
hukuka aykırı yardım niteliğini taşıyacağını belirtmiştir.37 Bu hukuka aykırılığı gidermek bakımından ulusal mahkemeler (Komisyon, yardımın İç Pazar’la uyumlu olduğuna karar verse de) yardımın geri alınmasına karar verebilmektedirler. Ancak, ulusal mahkemelerin böyle bir durumda verdiği yardımın geri alınması kararı, ulusal makamların bu yardımı tekrar yapmasını
engellememektedir.38 Buna ek olarak, ulusal mahkemeler, sonradan Komisyon tarafından İç Pazar’la uyumlu olduğuna karar verilen yardımların geri
alınmasına karar vermek zorunda değildirler.39 Ancak daha önce de belirtildiği üzere, yardımın yürürlüğe sokulduğu tarih ile Komisyon tarafından
onaylandığı tarih arasındaki sürede söz konusu olan hukuka aykırılığın tüm
sonuçlarını ortadan kaldırmaya yönelik gerekli tüm etkin kararları almak
zorundadırlar.40 Bu çerçevede, ulusal mahkemeler, Komisyona bildirilmeden
verilen ve dolayısıyla hukuka aykırı olan böyle bir yardım nedeniyle uğranılan zararların tazminine de hükmedebilmektedirler.41
Komisyon’a bildirilmeden yapılan yardımın sonradan Komisyon tarafından onayladığı durumlarda ortaya herhangi bir zararın çıkmayacağı düşünülebilir. Ancak Divan, Komisyon tarafından sonradan onaylanan böyle bir
yardımın varlığı halinde, yardımdan yararlanan işletmenin rakiplerinin, yardımın onaylandığı tarihten önce bu yardımın rekabet güçleri üzerindeki etkilerini hissetmeye başlayacaklarına dikkat çekmiştir.42 Böylelikle Divan, sonradan onaylanmış olan yardımın, rakip teşebbüsler bakımından zarar doğurabileceğini kabul etmiştir.
Divan ayrıca, yardımdan yararlanan teşebbüslerin, yardım hukuka uygun hale gelmeden rekabet güçlerini artırmaya başlayacaklarını ve yardım
verilmeseydi, yardımın onaylanmasına kadar geçecek dönemde piyasadan
borçlanmış olacaklarını, bu nedenle yardım miktarı üzerinden faiz ödemek
zorunda kalacaklarını belirtmiştir. Bu noktadan hareket eden Divan, ulusal
mahkemelerin, Komisyon tarafından sonradan onaylanan devlet yardımının
geri alınmasına karar vermese de, yardımın hukuka aykırı olduğu dönem için
37
Ibid. para. 40.
Ibid. para. 53.
39
Ibid. para. 55.
40
Ibid. para. 46.
41
Ibid. para. 53.
42
Ibid. para. 50.
38
102
ULAŞ GÜNDÜZLER
yardımdan yararlanan işletmelerin faiz ödemesine karar verebileceğine, böylelikle hukuka aykırılığın sonuçlarının etkin şekilde kaldırılabileceğine hükmetmiştir.43
Ulusal mahkemelerin, yukarıda açıklandığı üzere 108/3. maddede düzenlenen usulün gözetilmesini sağlama görevleri, Komisyon’a bildirilmeden
yürürlüğe sokulan tedbirin bir devlet yardımı teşkil edip etmediğine karar
verme yetkisini de beraberinde getirmektedir. Divan, ulusal mahkemelerin,
belli bir tedbirin 108/3. madde gereğince Komisyon denetimine sunulması
gerekli olan bir yardım teşkil edip etmediğini belirlemek için, 107. maddede
düzenlenen “devlet yardımı” kavramını yorumlayabileceklerine hükmetmiştir. Divan, ulusal mahkemelerin, tedbirin yardım teşkil edip etmediği konusunda tereddüt ettikleri durumlarda, Komisyon’dan yardım alabileceklerini
ya da ön karar usulü ile Adalet Divanı’na başvurabileceklerini belirterek44,
ulusal mahkemeler ile Komisyon’un aynı meselede farklı kararlar vermesinin önüne geçilebileceğine işaret etmiştir.
Ulusal mahkemelerin devlet yardımlarının denetimine ilişkin rolü, sadece 108/3. maddede öngörülen prosedürün tamamlanmasına kadar üye devletlerin yardım yapmasını engellemekle sınırlı değildir. 659/1999 sayılı Tüzük’ün 14. maddesine göre üye devletler Komisyon’un yardımın geri alınması kararını uygulamak zorundadırlar. Komisyon kararını uygulamak ve
yardımı geri almak genellikle yardımı veren idari kurum veya organa düşmektedir. Bu kurum veya organ, yardımın etkin ve hızlı bir şekilde geri
alınması için en uygun yöntemi seçmek zorundadır. Ulusal mahkemelerin
rollerinden biri de, Komisyon’un geri alınması kararının uygulanması sürecinde ulusal makamların geri alma kararlarına karşı açılan iptal davalarına
bakmaktır. Söz konusu davalar genellikle yardımdan yararlananlar tarafından açılmaktadır.45
43
Ibid. para. 51-52.
Case C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) and others v La Poste
and others, [1996] ECR-I 03547, para. 49-51. Ayrıca bkz. Case C-284/12, Deutsche
Lufthansa AG v Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH, ECLI:EU:C:2013:755, para. 44.
45
Brandtner, Beranger ve Lessenich, s.27. Ancak, yardımdan yararlananlar ulusal mahkemelerde açtıkları bu tür davaları prensip olarak Komisyon kararının hukuka aykırılığına dayandıramazlar. Divan, ABİİA’nın 263. maddesine göre, yardımdan yararlananların, yardım yapan
üye devlet gibi, Komisyon’un geri alma kararına karşı Divan nezdinde iptal davası açabileceğine dikkat çekmiş, bu davanın açılması için öngörülen süre geçtikten sonra Komisyon kararının kesinleşeceğine ve hukuka güven ilkesi çerçevesinde, ulusal mahkemede açılan davalarda Komisyon kararının hukuka aykırılığına dayanılamayacağına hükmetmiştir. (Bkz. Case C188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v. Germany, [1994] ECR I – 833, para. 13-18.)
44
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
103
Ulusal mahkemeler ayrıca, yardımın geri alınmasına ilişkin Komisyon
kararlarının etkin uygulanışını sağlamak bakımından da önemli görevler
üstlenmişlerdir. Verilen yardımın geri alınmasını sağlamak için herhangi bir
idari usulün bulunmadığı durumlarda, ulusal makamlar ulusal mahkemelerde
Komisyon’un yardımın geri alınmasına ilişkin kararlarına dayanarak dava
açabilmektedirler. Yardımdan yararlanan teşebbüslerin rakipleri de, Komisyon’un geri alma kararının hızlı ve etkin şekilde uygulanmasını sağlamak
bakımından ulusal mahkemelerde dava açabilmektedirler.46
İç Pazar’la Bağdaşmayan Devlet Yardımları
Çalışmanın bir önceki bölümünde, devlet yardımları yasağının denetimi
için oluşturulan mekanizma ve bu denetim mekanizmasına hâkim olan temel
prensipler üzerinde durulmuştur. Ancak daha önce de belirtildiği üzere, tüm
devlet yardımları yasak kapsamına girmemektedir. Devlet yardımlarına ilişkin AB hukuku kurallarının tam olarak anlaşılabilmesi için, ilgili mevzuatın
Komisyon ve Adalet Divanı tarafından nasıl yorumlandığının incelenmesi
gerekmektedir.
İç Pazar’la bağdaşmayan devlet yardımlarının tanımını yapan ABİİA’nın 107. maddesinin 1. fıkrası hükmü şu şekildedir: ‘Antlaşmada aksi
görülmediği sürece, belli işletmeleri ya da belli malların üretilmesini kayırmak suretiyle rekabeti bozan ya da rekabeti bozulma tehlikesi altına sokan,
devlet tarafından verilen ya da devlet kaynaklı olan herhangi bir yardım, ne
şekilde olursa olsun üye devletler arasındaki ticareti etkilediği ölçüde, İç
Pazar’la bağdaşmaz.’
Bu ifadelerden de anlaşıldığı üzere, bir yardımın, Birlik hukuku bakımından İç Pazar’la bağdaşmayan devlet yardımı kapsamına girebilmesi için
şu şartlar aranmaktadır:
a)
Yardım devlet tarafından verilmeli ya da devlet kaynaklı olmalıdır.
b) Belli işletmeleri ya da belli malların üretilmesini kayırmak için verilmelidir.
c)
Rekabeti bozan ya da bozma tehlikesi doğuran bir etki yaratmalıdır
d) Üye devletler arasındaki ticareti etkilemelidir.
e)
46
Antlaşmada, verilen yardımın devlet yardımı yasağı kapsamında olmadığına dair başka bir hüküm bulunmamalıdır.
Ibid. s.27-30.
104
ULAŞ GÜNDÜZLER
Yardımın Devlet Tarafından Verilmesi ya da Devlet Kaynaklı Olması
Kriteri
İç Pazar ile bağdaşmayan bir devlet yardımından bahsedebilmek için,
yapılan yardımın doğrudan doğruya veya dolaylı olarak üye devletin kaynaklarından karşılanması ve üye devlete atfedilebilir olması gerekmektedir.47 Bu
noktada üzerinde durulması gereken ilk kavram “üye devletin kaynakları”
kavramıdır. “Üye devletin kaynakları” kavramı geniş yorumlanmalı ve bu
kavramdan sadece merkezi hükümet tarafından sağlanan kaynaklar değil, bir
üye devlet içerisindeki yerel veya bölgesel makamlar tarafından sağlanan
kaynaklar da anlaşılmalıdır.48
Devlet, belli işletmelere kendi kaynaklarından doğrudan doğruya kaynak sağlayabilir. Örneğin belli bir işletmeye sermaye aktarmak suretiyle
doğrudan doğruya o teşebbüse kaynak sağlamış olabilir.49 Ancak daha önce
de belirtildiği üzere, bir yardımın 107/1. madde anlamında devlet yardımı
kapsamına girebilmesi için, devletin teşebbüslere kaynak aktardığının tespit
edilmesi de gerekli değildir.50 Devletin alması, toplaması gereken bazı vergileri ya da ücretleri toplamaması ya da bunlardan feragat etmesi de teşebbüslere devlet kaynaklarından yardım yapılması anlamını taşıyabilmektedir.51
Bir devlet yardımının İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet yardımı olarak kabul edilebilmesi için, devlete atfedilebilirlik kriterinin de gerçekleşmesi gerekmektedir. Yardımın devlete atfedilir olması için, kaynak aktarımının
bizzat devletin kendisi tarafından yapılması gerekli değildir. Yardımın, devletin kurduğu veya yetkilendirdiği bir kamu kurumu veya özel kurum tarafından verilmesi de, devlete atfedilebilen yardım olarak kabul edilmesine
sebebiyet verebilir.52
Divan, Commission vs French Republic davasında da, bir yardımın
107/1. madde kapsamına girebilmesi için, yardımın doğrudan doğruya devletin kaynaklarından karşılanmasının gerekmediğinin altını çizmiştir.53 Söz
47
Case C-279/08 P, Commission v Netherland, [2011] ECR I-07671 para 103.
Anthony Arnull et al., s.1149-1151.
49
Bkz. Case C-303/88 Italy v Commission [1991] ECR I-1433, para. 10-14.
50
Case C-279/08 P, para. 104.
51
Bkz. Ibid. para 105- 112.
52
Case 78/76, Steinike & Weinlig v. Germany [1977] ECR 00595, para 21-22. Ayrıca bkz.
Case C-677/11, Doux Élevage SNC, Coopérative agricole UKL-ARREE v Ministère de
l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire, Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF), ECLI:EU:C:2013:348, para.26.
53
Case 290/83, Commission vs French Republic, [1985] ECR-00439. Davanın daha detaylı
bir incelemesi için bkz.Köksal, s.11-15.
48
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
105
konusu davada, Fransız hukukuna göre kamu kurumu niteliğinde olan Ulusal
Tarım Kredisi Sandığı (Caisse Nationale de Credit Agricole) gelir düzeyi
düşük olan bazı çiftçilere dayanışma yardımı sağlamaya karar vermiştir.
Sandık söz konusu yardımı sağlamak için yıllarca biriktirdiği kaynakları
kullanacaktır. Adalet Divanı, dayanışma yardımına ilişkin Sandık kararının
uygulanabilmesi için kamu kurumlarının onayının gerektiğini ve yardımın
verilmesinde uygulanacak kuralların, klasik bir devlet yardımının verilmesinde uygulanacak kurallara denk geldiğini dikkate alarak, Sandık’ın sağlayacağı yardımın 107/1. madde kapsamına girdiğine hükmetmiştir.54
Divan, verdiği kararlarda, kamu kurumlarının, tam anlamıyla özerk olmadıkları, kamu otoritelerinin emirleri ile bağlı oldukları ve bu otoritelerinin
kontrolü altında bulundukları sürece, yaptıkları yardım nitelikli uygulamaların, devlete atfedilir olacağının altını çizmiştir.55 Divan, France vs Commission davasında da, belli bir kamu kurumunun yaptığı yardımın devlete atfedilebilmesi için dikkate alınması gereken bazı unsurlara örnekler vermiştir.
Divan’a göre, yardımı yapan kurumun yardımı yaparken kamu otoritelerinin
aradığı şartları ve verdiği talimatları dikkate almak zorunda olup olmadığı,
kurumun aldığı karar ya da tedbire devlet otoritelerinin dâhil olup olmadığı,
kamu otoritelerinin söz konusu kurumun yönetimi üzerinde etkin ve sıkı bir
denetiminin bulunup bulunmadığı, söz konusu kurumun hukuki statüsü (kamu hukuku kurallarına mı yoksa şirketler hukuku kurallarına mı tabi olduğu), faaliyetlerinin niteliği, aldığı tedbirin kapsamı, içeriği ve şartları incelenerek, o kurumun yaptığı yardımların devlete atfedilip atfedilmeyeceğine
karar verilebilir.56
Sadece kamu kurumlarının değil, özel teşebbüslerin de yaptığı yardımlar bazı hallerde devlete atfedilebilir. Divan GEMO davasında da, Fransa’da
yürürlükte bulunan mevzuata göre, hayvan atıklarının ve hayvan kadavralarının toplanması hizmetini veren özel teşebbüslerin bazı çiftçi ve mezbahalardan ücret almalarının yasaklanmasını devlete atfedilen bir yardım olarak
görmüştür. Söz konusu hizmeti sağlayan kurumlar özel teşebbüs olsalar da,
bu verdikleri hizmetin organizasyonunu kamu otoriteleri yapmakta ve bu
hizmetin bedeli de devletin kaynaklarından ödenmektedir.57 O halde çiftçi ve
mezbahalara söz konusu hizmeti vermek konusunda özel teşebbüslerin dev54
Ibid. para 14-15.
Case 70/85, Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV and others v Commission, [1988]
ECR 00219, para. 35-37.
56
Case C-482/99, French Republic v Commission, [2002] ECR I-4427, para. 53-56.
57
Case C-126/01, Ministre de l’economie, des finances et de l’industrie vs GEMO SA [2003]
ECR I-13769, para. 23-27.
55
106
ULAŞ GÜNDÜZLER
let tarafından yetkilendirilmesi ve verilen hizmetin bedelinin devlet tarafından ödenmesi, çiftçi ve mezbahalara yapılan ve devlete atfedilebilecek bir
yardımdır.
Bu noktada üzerinde durulması gereken bir husus da, işletmelere sağlanan avantajın 107/1. madde çerçevesinde değerlendirilebilmesi için, avantajın devlet kaynaklarından karşılanması kriteri ile devlete atfedilebilirlik kriterinin birlikte bulunmasının zorunlu olup olmadığıdır.
Preussen Elektra davasında Divan, “devlet tarafından verilen yardım”
ve “devlet kaynaklarından karşılanan yardım” kavramlarından sadece doğrudan devletin sağladığı avantajları değil, devletin kurduğu ya da yetkilendirdiği kamu veya özel kurumlar tarafından sağlanan avantajları da kapsadığını,
ancak belli işletmelere sağlanacak bu tip avantajların devletin maliyesine
doğrudan doğruya etki etmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Bu çerçevede,
Divan, elektrik arz eden özel işletmelerin elektrik ihtiyaçlarının belli bir
kısmını yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik üreten işletmelerden
piyasa değerinin üstünde sabit bir fiyatla satın alarak karşılamaları zorunluluğu getiren Alman mevzuatının 107/1. madde anlamında devlet yardımı
teşkil etmediğine karar vermiştir. Divan, söz konusu Alman düzenlemesinin,
belli işletmelere diğer işletmelere göre avantaj sağladığını kabul etmekle
birlikte, devletin kaynaklarından doğrudan ya da dolaylı olarak bir kaynak
aktarılmasının söz konusu olmadığına dikkat çekerek, ilgili düzenlemenin
107/1. madde anlamında devlet yardımı teşkil etmesinin söz konusu olmadığına karar vermiştir. Divan, yenilenebilir enerji kaynaklarından üretilen
elektriği piyasa değeri üzerinden almak zorunda kalacak işletmelerin mali ve
ekonomik koşullarının kötüleşeceği, bu nedenle devletin vergi gelirlerinin
azalacağı olgusunu da değerlendirmiş, böyle bir sonucun, kanunun doğal
karakteri olduğuna, devletin kendi menfaati aleyhine belli işletmelere avantaj
sağlama yöntemi olarak algılanamayacağına hükmetmiştir.58
Divan’ın söz konusu kararından çıkarılması gereken sonuç, belli işletmelere sağlanan avantajın, İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet yardımı teşkil
edebilmesi için, hem devlete atfedilebilirlik kriterinin hem de devlet kaynaklarından karşılanma kriterinin birlikte bulunması gerektiğidir. “Devlet kaynaklarından karşılanma” kavramı doğrudan doğruya kaynak aktarma işlemlerini kapsayabileceği gibi, alınması gereken verginin veya harcın alınmamasını da kapsamaktadır. Ancak üye devletin yürürlüğe koyduğu bir tedbirin
doğası gereği devletin gelirlerinin ileride azalması olasılığının bulunması,
58
Case C-379/98, PreussenElektra AG v Schhleswag AG, [2000] ECR I – 02099, para. 58-62.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
107
devletin kendi kaynaklarından yardım yaptığı anlamına gelmemektedir. O
halde, ancak halihazırda tahakkuk etmiş olan verginin affedilmesi, geciktirilmesi vs. devletin kendi kaynaklarından yardım yaptığı anlamına gelecektir. İlgili kuralın ileride tahakkuk etmesi muhtemel vergilerin tahakkuk etmemesine sebebiyet verme olasılığı, devletin kendi kaynaklarından yardım
yaptığı anlamını taşımayacaktır.
Seçicilik Kriteri (Devletin Bazı İşletmeleri ya da Bazı Malların Üretilmesini Kayırması)
Üye devletin yürürlüğe koyduğu bir tedbirin 107/1. madde anlamında İç
Pazar’la bağdaşmayan devlet yardımı teşkil etmesi için, söz konusu tedbirin
bazı işletmeleri ya da bazı malların üretilmesini kayırıcı etkisinin olması
gerekmektedir. Üye devlet tarafından yürürlüğe konulmuş bir tedbirin seçici/kayırıcı nitelikte olması için, belli işletmelere belirli bir olanak veya avantaj sağlarken, benzer hukuki ve fiili şartlarda bulunan diğer işletmelere bu
olanak ve avantajları sağlamaması gereklidir.59 O halde hukuken ve fiilen
aynı durumda bulunan işletmeler arasında ayrımcı uygulamalar, 107/1. madde anlamında devlet yardımı teşkil edebilir. Bu nedenle, devlet yardımının İç
Pazar’la uyumlu olup olmadığının tespitinde seçicilik kriterini uygularken,
genel politikaya yönelik uygulamaları ve ayrımcı uygulamaları birbirinden
ayırmak gerekir.
Divan, verdiği kararlarda, üye devletlerin işletmelere sağladıkları avantajların ya da yaptıkları uygulamanın genel politika teşkil edebilmesi ve bu
çerçevede 107/1. maddede öngörülen yasak kapsamı dışında tutulabilmesi
için aranan koşulları ortaya koymuştur.
Demenagements – Manutention Transport SA60 davası, Belçika’nın işçi
ve işverenlerin yatıracağı sosyal sigorta primlerini toplayan ve sosyal sigorta
sistemini yöneten kamu kurumu Office National de Sécurité Sociale’ın
(ONSS), DMT şirketinin işçiler için yatırması gereken sosyal sigorta primlerini yatırmakta gecikmesine olağandışı müsamaha göstermesi üzerine açılmıştır. Önkarar usulü çerçevesinde Divan’a başvuran ulusal mahkeme,
ONSS’in DMT şirketi lehine yaptığı mali uygulamanın, şirketin normal piyasa şartlarında hiçbir özel işletmeden elde edemeyeceği bir kaynağı elde
etmesine olanak sağladığına dikkat çekmiştir.
Buna karşılık olarak, sosyal sigorta sistemi içinde yapılan bu mali düzenlemelerin benzer tüm durumlarda uygulandığı yani mali sıkıntıyla karşı
59
60
Case C-403/10 P, Mediaset SPA v Commission, [2011] ECR I-00117 para 62.
Case C-256/97, Demenagements – Manutention Transport SA, [1999] ECR I – 3926.
108
ULAŞ GÜNDÜZLER
karşıya kalınan tüm işletmelerin benzer olanaklardan yararlandığı, bu nedenle İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet yardımı teşkil etmediği ileri sürülmüştür.61
Divan, kararında, sadece belli işletmeleri ya da belli ürünlerin üretilmesini kayırmayan genel nitelikli tedbirlerin 107/1. madde çerçevesinde devlet
yardımı teşkil etmeyeceğini kabul etmekle beraber, maddi olanak sağlayan
kurumun bu olanaktan faydalanacak işletmeleri ve olanaktan yararlanma
şartlarını belirleme konusunda takdir yetkisi olduğu hallerde, söz konusu
tedbirin genel kapsamlı bir tedbir olamayacağına hükmetmiştir.62
Yukarıda da açıkça ortaya konulduğu üzere Divan, seçicilik kriterinin
belli bir olayda gerçekleşip gerçekleşmediğini tespit ederken, devletin ya da
onun kontrolünde bulunan kurumun verilen yardımı keyfi olarak uygulamaya yetkili olup olmadığını esas almıştır. Ancak Divan kararı incelendiğinde,
genel kapsamlı olmayan her tedbirin İç Pazar’la bağdaşmayan devlet yardımı
olarak değerlendirilemeyeceği de ortaya çıkmaktadır. Divan, devletin bir
teşebbüse sağladığı olanak ya da onun lehine yaptığı bir uygulamanın, o
andaki piyasa şartlarında özel bir teşebbüs tarafından yapılan bir uygulama
olup olmadığı kriterini de dikkate almaktadır (Private investor test).
Divan içtihadına göre, bir tedbirin İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet
yardımı teşkil edebilmesi için, işletmenin devlet kurumunun yürürlüğe koyduğu tedbir ile elde ettiği avantajı olağan piyasa koşullarında elde edememesi gerekmektedir. Bu durumda işletmeye avantaj sağlayan kamu kurumunun
davranışlarının, piyasada faaliyet gösteren özel bir işletmenin (yatırımcının)
davranışları ile karşılaştırılması gerekmektedir.63
Ancak Divan, kamu kurumunun davranışlarının özel teşebbüslerin davranışları ile karşılaştırılabilmesi için, devletin kamu otoritesi olarak değil de,
özel bir işletme gibi hareket etmesi gerektiğine dikkat çekmiştir.64 ONSS,
aynen bir özel teşebbüs gibi, DMT’den olan alacaklarını alabilmek kaygısı
ile hareket etmiştir. Ancak devletin ya da onun kontrolü altında bulunan bir
kamu kurumunun kamu otoritesi olarak hareket ettiği hallerde, 107/1. maddenin nasıl yorumlanacağı önem taşımaktadır. Örneğin devletin sosyal amaçlar güderek ya da kamu menfaatini gerçekleştirmek için belli işletmelere
61
Ibid. para 26.
Ibid. para. 27.
63
Ibid. para 22-25.
64
Joined Cases C-533/12 P and C- 536/12 P, Société nationale maritime Corse-Méditerranée
(SNCM) SA and French Republic v Corsica Ferries France SAS, ECLI:EU:C:2014:2142,
para.31.
62
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
109
sağladığı avantajların İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet yardımı teşkil edip
etmediğinin de tespit edilmesi gerekmektedir.
Devlet veya devlet tarafından kurulan kurumların, bazen sosyal amaçlar
güderek belli işletmelere bazı avantajlar sağladıkları durumlarda, devlet veya
kurum bir özel teşebbüs gibi hareket etmemekte, bu nedenle de devletin ya
da kurumun faaliyeti özel teşebbüslerin faaliyeti ile karşılaştırılamamaktadır.
French Republic vs Commission65 davasında, Fransa işsizlik düzeyinin artmasını engellemek maksadıyla çalışma saatlerini yeniden düzenlemeyi taahhüt eden bazı işletmelerin işçileri için yapacakları sosyal sigorta katkısını
düşürmüştür. Fransa, 107/1. madde anlamında bir devlet yardımından bahsedilemeyeceğini, zira devletin yürürlüğe koyduğu tedbirin, işletmelerin devletin belirlediği sosyal hedeflere ulaşılabilmesi bakımından üstlenmeyi kabul
ettikleri ek yükümlülükleri ortadan kaldırmaya yönelik olduğunu iddia etmiştir.66 Divan, verdiği kararda, yürürlüğe sokulan tedbirin, işletmenin kaynaklarına getirdiği yükümlülüğün işletmeye sağladığı menfaati dengelemesi
halinde ve işletmeye getirilen yükümlük ve menfaatin değerinin tam olarak
hesaplanabilmesi halinde, 107/1. madde kapsamında değerlendirilmeyeceğine hükmetmiştir.67
Yine Divan, faaliyetleri kamu hizmeti niteliğinde olan işletmelere, bu
hizmetlerin sağlanmasının getirdiği ek maliyetin devlet tarafından ödenmesinin 107/1. madde kapsamında devlet yardımı kabul edilmeyeceğine yönelik çeşitli kararlar vermiştir. Örneğin Ferring68 davasında, Fransa’nın benzer
faaliyet yürüten farklı iki tip işletmenin birinden vergi alıp diğerinden almamasının İç Pazar’la uyumlu olmayan bir devlet yardımı olduğu iddia edilmiştir. Fransız kanunu, belli laboratuvarların eczanelere doğrudan doğruya
sattığı tıbbi malzemeden vergi alınmasını öngörürken, bu tıbbi malzemeleri
eczanelere ulaştıran perakende dağıtım şirketlerini bu vergiden muaf tutmuştur. Kendi satışlarından vergi alınan laboratuvarlar, dağıtım şirketlerine yönelik bir devlet yardımının bulunduğunu ileri sürmüşlerdir. Zira dağıtım
şirketleri belli bir vergiden muaf tutulmak suretiyle bütçelerindeki yük azaltılmış, yani seçicilik kriteri yerine getirilmiştir. Ayrıca devlet kendi bütçesine
gidecek vergilerin bir kısmından da feragat etmiştir.69 Ancak Divan, Fransa’nın uyguladığı vergi ayrımcılığını İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet
65
Case C-251/97, French Republic v. Commission, [1999] ECR I-6654.
Ibid. para 39.
67
Ibid. para 46.
68
Case C-53/00, Ferring v. Agence centrale des organismes de securite sociale, [2001] ECR
I-9098.
69
Ibid. para. 20.
66
110
ULAŞ GÜNDÜZLER
yardımı olarak nitelendirmemiştir. Zira dağıtım şirketleri, belli bölgelerdeki
ilaç ihtiyacını tam olarak karşılamak için Fransa’da satılan tüm ilaçların
9/10’nu stoklarında bulundurarak ve ihtiyacı çok kısa sürede karşılayarak,
bir kamu hizmeti görmekte ve hizmetin ifası sırasında ek bir masraf yapmak
zorunda kalmaktaydılar. Laboratuarlar ise bu ek masrafı yapma mecburiyetinde değildirler. Bu nedenle sadece laboratuvarlara uygulanan vergi, aslında
dağıtım şirketleri ile laboratuvarlar arasındaki rekabet eşitsizliğini gidermeye
yönelikti. Ayrıca, Fransa dağıtım şirketlerini vergiden muaf tutmak suretiyle,
bunların kamu hizmeti yükümlülüğünün ifası için yüklendikleri ek masrafları karşılamayı amaçlamaktaydı. Bu çerçevede, Fransa’nın dağıtım şirketlerinin sunduğu hizmetin bedelini tazmin ettiği kabul edilmiştir.70
Divan, işletmelere yürüttükleri kamu hizmeti nedeniyle üstlendikleri ek
külfetleri kaldırmak için sağlanan avantajın 107/1. madde kapsamı dışında
tutulması için gerekli olan şartları, Altmark71 davasında detaylı bir şekilde
ortaya koymuştur. Divan şartları şu şekilde sıralamıştır:
) Yardımdan yararlanan işletme kamu hizmeti yürütüyor olmalı ve kamu hizmetinden kaynaklanan yükümlülükler açıkça ortaya konulmalıdır.
) Kamu hizmeti yürüten işletmenin rakipleri karşısında avantajlı hale
gelmemesini temin etmek bakımından, devlet tarafından ödenecek tazminatın nasıl hesaplanacağı şeffaf ve objektif olarak önceden belirlenmelidir.
III) Ödenecek tazminat, makul bir kâr da dikkate alınarak, işletmenin
kamu hizmeti yükümlülüklerini yerine getirirken üstlendiği masrafların tamamı veya bir kısmını ödemek için gerekli olandan fazla olmamalı, işletmenin rekabet gücünü artırmamalıdır.
IV) Kamu hizmetinin halka en az maliyetle sunulabilmesi için, kamu
hizmeti sunacak işletme kamu ihale usulü ile belirlenmeli, kamu ihale usulü
ile belirlenmemişse, ödenecek tazminat, iyi yönetilen tipik bir işletmenin
ilgili yükümlülükleri yerine getirirken yapacağı harcamalar ve makul bir kâr
dikkate alınarak tespit edilmelidir.72
70
Ibid. para. 27.
Case C-280/00, Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, [2003] ECR I- 07747.
72
Ibid. para. 87-93.
71
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
111
Rekabetin Bozulması ya da Bozulma Tehlikesinin Ortaya Çıkması ve
Üye Devletler Arasındaki Ticaretin Etkilenmesi
İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet yardımının varlığından bahsedebilmek için aranan diğer bir şart da, yapılan yardımla rekabetin bozulması ya da
bozulma tehlikesinin ortaya çıkmasıdır. Bu kriter aslında sadece belli işletmelere yardım yapılması, yani seçicilik kriteri ile yakından ilgilidir. Belli
işletmelere yardım yapıldığı zaman, bu işletmeler, yardım almayan işletmelere göre daha fazla rekabet gücüne kavuşmaktadır. Diğer bir ifadeyle, seçicilik kriteri karşılandığında, aslında rekabetin bozulması kriteri de karşılanmış olmaktadır.73
ABİİA’nın 107/1. maddesinin lafzından hareket edildiği takdirde, yapılan yardımın az olmasının İç Pazar’la bağdaşmayan bir devlet yardımının var
olup olmaması bakımından bir önemi yoktur. Nitekim İlk Derece Mahkemesi de, Belçika’nın, bir hava yolu şirketine yaptığı yardımın her yolcu başına
ancak birkaç Belçika Frankı fark yarattığı, bunun da rekabeti etkilemediği
iddialarını kabul etmemiş, rekabetin yoğun olduğu bir sektörde, belli bir
işletmeye yardım sağlanmasının, rekabeti bozduğu ya da bozma tehlikesi
doğurduğunu belirterek, az miktarda yardımın rekabeti az derecede de olsa
bozduğuna hükmetmiştir. Buna ek olarak, yapılan devlet yardımının, başka
bir devletin yaptığı devlet yardımını dengelemek maksadıyla yapıldığını ileri
sürmek, yapılan devlet yardımını meşrulaştırmamakta ve yasak ortadan
kalkmamaktadır.74
Buna karşın, Komisyon’un çıkardığı Tüzük75, bir işletmeye yapılan belli
bir miktarın altında kalan yardımın 107/1. maddedeki koşulları taşımayacağını düzenlemektedir. Bu çerçevede Komisyon, belirlenen miktarın altında
kalan yardımın rekabeti bozmayacağı ve İç Pazara aykırı olmayacağı kanaatindedir.
Devlet tarafından yapılan yardımın, İç Pazar’la bağdaşmayan bir yardım
olarak kabul edilebilmesi için, üye devletler arasındaki ticareti etkilemiş
olması da gerekmektedir. Divan, üye devletler arasındaki ticaretin etkilenip
etkilenmediği meselesini araştırırken, yardımı alan işletmenin, ürünlerini
nereye sattığına bakmaktadır. Buna örnek olarak Van Der Kooy davası veri73
Anthony Arnull et al., s.1154.
Malcom Ross; “State Aids and National Courts: Definitions and Other Problems- A Case of
Premature Emancipation?”, Common Market Law Review, C. 37, S. 2, Nisan 2000, s. 416.
75
1407/2013 sayı ve 18 Aralık 2013 tarihli, Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın
107 ve 108. maddelerinin de minimis yardımlarına uygulanışına ilişkin Komisyon Tüzüğü,
OJ. L. 352. 24/12/2013, s.1.
74
112
ULAŞ GÜNDÜZLER
lebilir. Hollanda’da sera üreticiliğinde doğalgaz kullanılmaktadır. Gasunie
şirketi doğalgaz satan tekel konumundadır. Sera üreticilerine dağıtılacak
doğalgaz fiyatları, Gasunie tarafından sabitlenmiştir. Fiyatın sabitlenmiş
olması Komisyonu harekete geçirmiş ve devlet yardımları yasağının ihlal
edildiği kararını vermiştir. Komisyon, kendisine karşı Hollanda Hükümeti’nin açmış olduğu davada, doğalgaz fiyatının sabitlenmesinin Hollandalı
sera üreticilerinin lehine sonuçlar doğurduğunu, çünkü üretim maliyetlerini
hafiflettiğini belirtmiştir. Söz konusu sera üreticileri, ürettikleri malların çok
büyük bir bölümünü diğer üye devletlere ihraç etmekte, dolayısıyla üye devletlerdeki diğer üreticilerle rekabet etmektedirler. Bu fiyat sabitlemesi ise,
Hollandalı üreticileri, diğer üye devletlerin üreticilerine göre daha avantajlı
duruma getirmektedir.76 Yapılan yardım, üçüncü ülkelerle yapılan ticareti
etkiliyorsa, 107/1. madde kapsamında devlet yardımının var olduğundan söz
edilemez. Üye devletler arasındaki ticarin etkilenmesinden anlaşılan, mevcut
ticaret hacminin artması veya azalmasıdır.77
Antlaşmalar’da Yardımın Yapılabilmesine İzin Veren Bir Hükmün
Bulunmaması
ABİİA’nın 107/1. maddesine göre, bir yardımın İç Pazar’la bağdaşmayan bir yardım teşkil edebilmesi için aranan son unsur, Antlaşmalar’da bu
yardımın yapılabilmesine olanak sağlayan özel bir hükmün bulunmamasıdır.
Nitekim ABİİA’nın 107/2, 107/3 ve 108/2. maddelerinde, belli devlet yardımlarının yasak kapsamı dışında tutulmasına olanak sağlanmaktadır.
ABİİA’nın 107/2. maddesinde belirtilen yardımlar İç Pazar’la uyumlu
kabul edilmekte, bu çerçevede mutlak surette yasak kapsamı dışında tutulmaktadırlar. Bu durumda üye devletler, ürünün menşeine ayrım yapmamak
kaydıyla, sosyal karakter taşıyan ve bireysel olarak tüketicilere verilen yardımlar yapabilmektedirler. Buna ek olarak, doğal felaket veya olağandışı
olaylardan meydana gelen zararın ortadan kaldırılabilmesi için üye devletler
tarafından yapılan yardımlar yasak kapsamı dışında tutulmuştur. Son olarak,
ilgili hüküm, Federal Alman Cumhuriyeti’nin bölünmeden etkilenmiş bazı
bölgelerinin ekonomilerine yapılan yardımlar İç Pazar’la uyumlu kabul
edilmiştir. Söz konusu hüküm, bu yardımların bölünme nedeniyle uğranılan
dezavantajların ortadan kaldırılması maksadıyla yapılmasına izin vermektedir. Yine bu hükme göre, Konsey, Komisyon’un tasarısı üzerine, Lizbon
Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden 5 yıl sonra alacağı bir kararla, bu
76
77
Köksal; s. 24.
Ibid. s. 43.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
113
yardımları mutlak olarak İç Pazar’la uyumlu yardım statüsünden çıkarabilecektir.
ABİİA’nın 107/3. maddesi ise, İç Pazar’la uyumlu kabul edilebilecek
yardımları saymaktadır. Buna göre, hayat standartlarının olağanın dışında
düşük olduğu veya ciddi işsizliğin olduğu alanların ve ABİİA’nın 349. maddesinde sayılan alanların78 ekonomik kalkınmasına katkıda bulunmak için
yapılan yardımlar, bir üye devletin ekonomisinde meydana gelen ciddi bozukluklara çare olmak üzere yapılan yardımlar Komisyon tarafından İç Pazar’la uyumlu kabul edilebilecek yardımlardır. Aynı şekilde, Avrupa’nın
ortak menfaatlerine yönelik önemli projelerin yürütülebilmesini sağlamaya
yönelik yardımlar, Birlik içerisindeki ticaret koşullarını ve rekabeti ortak
menfaate aykırı olacak kadar etkilememek kaydıyla kültür ve mirasın korunması ve geliştirilmesi için verilen yardımlar, benzer şekilde ortak menfaate aykırı olacak kadar ticaret koşullarını etkilememek kaydıyla belli ekonomik faaliyetlerin veya ekonomik alanların geliştirilmesi için verilen yardımlar, Komisyon tarafından İç Pazar’la uyumlu kabul edilebilecektir. Söz konusu Antlaşma hükmü, Komisyon’un tasarısı üzerine Konsey’in karar alarak
bu sayılan yardımlara ekleme yapabileceğini de düzenlemektedir.
ABİİA’nın 107/2. maddesinde belirtilen ve İç Pazar’la uyumlu olduğu
mutlak olarak kabul edilen yardımlar ile ABİİA’nın 107/3. maddesinde belirtilen ve İç Pazar’la uyumlu kabul edilebilecek yardımlar arasındaki en
temel fark, 107/3. maddede belirtilen yardımların İç Pazar’la uyumlu olup
olmadığının belirlenmesi konusunda Komisyon’a çok geniş takdir yetkisinin
verilmiş olmasıdır. Oysa 107/2. maddede belirtilen yardımların İç Pazara
uyumu doğrudan doğruya ABİİA tarafından kabul edilmiştir. Ancak bu husus, üye devletlere 107/2. madde kapsamına girebilecek bir yardımı Komisyon’a bildirmeme hakkı vermemektedir. Daha önce de belirtildiği üzere, üye
devletler yapmayı planladıkları, yaptıkları ve yapmakta oldukları yardımları
Komisyon’a bildirmek zorundadırlar. Bu nedenle, üye devletler 107/2. madde kapsamına girebilecek bir yardımı yapmadan önce bu yardımı da Komisyon’a bildirmek zorundadır. Komisyon, kendisine bildirilen bir yardımın
107/2. madde kapsamına giren bir yardımın unsurlarını taşıyıp taşımadığına
kendisi karar verecektir. Bu çerçevede, Komisyon olağan dışı bir olayın veya
doğal bir felaketin var olup olmadığını, bu felaketin veya olayın tazmin
edilmesi gereken bir zarar ortaya çıkarıp çıkarmadığını, yapılan yardımın
felaket ya da olağandışı olay nedeniyle ortaya çıkan zararı karşılamak için
78
Bu alanlar, Azorlar ve Kanarya Adaları gibi, anakaraya uzak ve küçük olup, ekonomileri
birkaç ürüne dayanan ve gelişimleri kısıtlı olan alanlardır.
114
ULAŞ GÜNDÜZLER
gerekenden fazla olup olmadığını araştıracaktır.79 Komisyon’un bu konuda
verdiği kararlar da Adalet Divanı’nın denetimine tabidir.
Divan da, üye devletlerin 107/2. maddeye dayanarak devlet yardımları
yasağının kapsamından kaçmalarını engellemek maksadıyla, 107/2. maddenin dar yorumlanması gerektiğine hükmetmiştir. Commission v. Greece80
davası, Yunanistan’ın bazı tarım kooperatiflerinin Yunan Tarım Bankası’na
olan borçlarının bir kısmını silme kararı neticesinde açılmıştır. Komisyon
Yunanistan’ın yaptığı yardımın İç Pazar’la uyumlu olmadığına karar vermiş,
Yunanistan da bu kararın iptali için dava açmıştır. Yunanistan, söz konusu
uygulamanın 107/2. maddede öngörülen doğal felaketler veya olağandışı
olaylar nedeniyle ortaya çıkan zararın telafisi kapsamında kabul edilmesi
gerektiğini, zira yardımın aslında Çernobil faciası nedeniyle katlanılan zararları telafi ettiğini ileri sürmüştür.81 Divan, 107/2. maddenin, 107/1. maddede
belirtilen İç Pazar’la uyumlu olmayan yardım yasağının istisnası olduğunu
ve bu nedenle dar yorumlanması gerektiğinin altını çizdikten sonra, üye devletin yaptığı yardım ile doğal felaket veya olağandışı olay arasında doğrudan
doğruya bir bağ (nedensellik bağı) bulunması gerektiğine, yani sadece doğal
felaket veya olağandışı olaylar nedeniyle ortaya çıkan zararların tazmin
edilmesi maksadıyla yapılması gerektiğine hükmetmiştir. Divan, Yunanistan’ın yardım kararının hukuki dayanağı olan yasayı incelediğinde, her türlü
sosyal politikanın gerçekleştirilmesi için bu yasaya dayanılabileceğini tespit
etmiştir. Divan, farklı durumlarda da başvurulabileceği cihetle, yasanın kapsamının çok geniş olduğuna, bu çerçevede yapılan yardım ile Çernobil felaketi arasında doğrudan doğruya bir bağ (nedensellik bağı) bulunmadığına
hükmetmiştir.82
Komisyon’un ABİİA’nın 107/3. maddesi çerçevesinde bir yardımın İç
Pazar ile uyumlu olabilecek yardım kapsamına girip girmediğine karar vermeye ilişkin yetkisi, 107/2. madde kapsamındaki yetkisinden daha geniştir.
Divan verdiği kararlarda, Komisyon’un 107/3. madde anlamında sahip olduğu yetkinin, Birlik bağlamında ekonomik ve sosyal değerlendirmeler yapma
yetkisini ve bu değerlendirmelere ilişkin prensipler belirleme yetkisini de
kapsadığını ortaya koymuştur. Divan, Komisyon’un Birlik bağlamında yapacağı ekonomik ve sosyal değerlendirmeler üzerinde kontrol yetkisinin kısıtlı
79
Bkz. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf , Section
1, para. 8. (20 Ocak 2015).
80
Case C-278/00, Commission v Greece, [2004] ECR I – 4053.
81
Ibid. para. 78.
82
Ibid. para. 81-88.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
115
olduğunu belirterek, Komisyon’un yetkisine mümkün olduğunca müdahale
etmekten kaçınmaya çalışmaktadır. Divan, Komisyon’u ancak, usule ilişkin
kurallara ve gerekçe gösterme zorunluluğuna uyup uymadığı, olguları doğru
olarak ortaya koyup koymadığı, değerlendirmelerinde esaslı hatalar yapıp
yapmadığı veya yetkilerini yanlış kullanıp kullanmadığı hususlarında denetlemektedir.83
Komisyon, belli bir yardımın İç Pazar’la uyumlu olabilecek bir yardım
olup olmadığını değerlendirirken, orantılılık ve gereklilik ilkelerini dikkate
almaktadır. Orantılılık ilkesi çerçevesinde, yardım nedeniyle bozulacak rekabet ile yardım sayesinde ulaşılacak hedefler arasında bir denge yaratılmaya çalışılmaktadır.84 Divan, Komisyon’un, yardımdan yararlanan işletmeleri
107/3. maddedeki amaçları gerçekleştirmeye yönelik davranışlara sevk etmeyen yardımları reddetme hakkı olduğuna hükmederek, gereklilik ilkesine
vurgu yapmıştır. Bu çerçevede, gereklilik, yardım olmadan pazar güçlerinin
bu işletmeleri 107/3. maddedeki amaçları gerçekleştirecek davranışlara yönlendirmek konusunda yetersiz kalması anlamını taşımaktadır. Örneğin, iş
olanaklarının olağandışı düşük olduğu bölgelere yatırım yapılmasını teşvik
etmek için yapılan yardımların 107/3. madde kapsamında değerlendirilebilmesi için, yardımın verilmemesi halinde işletmelerin o bölgede yatırım yapmayacağının tespit edilmesi gerekmektedir. Yardım yapılmamış olsa bile,
normal Pazar güçleri o bölgeye yatırım yapılmasını sağlayabiliyorsa, yapılan
yardım 107/3. maddede öngörülen amaçları gerçekleştirmek bakımından
gerekli kabul edilmeyecektir.85
Görüleceği üzere, Komisyon’un belli bir yardımı 107/3. madde kapsamında İç Pazar’la uyumlu olabilecek yardım kapsamında kabul edebilmesi
için, yardımın 107/3. maddede sayılan amaçlara hizmet etmesi, bu amaçların
gerçekleştirilebilmesi için zorunlu olması, bu amaçları gerçekleştirmek için
yapılan yardımın, rekabet üzerinde gereğinden fazla kısıtlama yapmamış
olması gerekmektedir. Gerek Divan gerekse Komisyon, 107/2 ve 107/3.
maddelerin istisna hükümleri olarak uygulanması ve kural haline dönüşmemesi için sıkı bir denetim uygulamaktadır.
Ancak istisna hükümleri sadece ABİİA’nın 107. maddesinde düzenlenmemektedir. ABİİA’nın 108/2. maddesinin 3. alt paragrafı, Konsey’e üye
83
Joint Cases T-267/08 ve T-279/08 Region Nord-Pas-de-Celais / Communaute
d’agglomeration du Douaisis v. Commission, [2011] ECR II – 2006, para. 129-132.
84
<http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf ,> Section 1,
para. 10. (20 Ocak 2015).
85
Joined Cases C-630/11 P to C-633/11 P, HGA srl v. Commission, ECLI:EU:C:2013:387,
para. 104-105.
116
ULAŞ GÜNDÜZLER
devletlerden birinin başvurusu üzerine, bu devletin vermek niyetinde olduğu
veya vermekte olduğu bir yardımın İç Pazar’la uyumlu olduğuna oybirliği ile
karar verme yetkisi tanımaktadır. Bir üye devletin 108/2. madde çerçevesinde Konsey’e başvurduğu hallerde, Komisyon’un söz konusu yardım ile ilgili
olarak başlattığı denetim süreci 3 ay boyunca askıya alınmaktadır. Konsey
başvurudan itibaren 3 ay içerisinde başvuruya ilişkin bir tutum belirlemezse,
Komisyon başlattığı denetim işlemlerini tamamlamakta ve yardımın İç Pazar’la uyumlu olup olmadığına karar vermektedir.
Söz konusu hüküm ile ilgili olarak dikkat çekilmesi gereken diğer bir
husus da, Konsey’in kendisine verilen yetkiyi ancak istisnai şartlar altında
kullanabileceğidir.86 İstisnai şartların varlığını Konsey tespit edecektir. Ancak Konsey’in bu konuda alacağı kararlar da Divan’ın denetim yetkisi kapsamındadır. Divan, 108/2. maddenin 3. alt paragrafının Konsey’e, AB bağlamında ekonomik ve sosyal değerlendirmeler yapmayı da içeren geniş yetkiler verdiğini, bu nedenle Divan’ın ancak usul kurallarına ve gerekçe gösterme mecburiyetine uygun davranılıp davranılmadığını, dayanılan olguların
doğruluğunu, olguların değerlendirilmesinde esaslı hata yapılıp yapılmadığını, yetkilerin yanlış kullanılıp kullanılmadığını ve hukuki herhangi bir hata
yapılıp yapılmadığını denetleyeceğini belirtmiştir.87
Divan ne kadar da Konsey’in geniş yetkilere sahip olduğunu kabul etse
de, önüne gelen meselelerde, Konsey’in söz konusu hükümde öngörülen
yetkisinin istisnai bir yetki olduğunu, bu nedenle hükmün dar yorumlanması
gerektiğini belirtmiş, bir yardımın İç Pazar’la uyumlu olup olmadığının belirlenmesinde esas yetkinin Komisyon’da olduğunun altını çizmiştir. Bu
çerçevede, Komisyon, bir yardımın İç Pazar’la uyumlu olmadığına karar
verdikten sonra, üye devletin Konsey’e başvurarak yardımın İç Pazar’la
uyumlu olduğuna dair bir karar alınmasını sağlaması mümkün olmayacaktır.
Aynı şekilde Konsey, başvurudan itibaren 3 ay içinde karar vermemiş, bunun üzerine Komisyon denetim sürecini tamamlayarak yardımın İç Pazar’la
bağdaşmadığına karar vermişse, Konsey artık kendisine yapılan başvuru ile
ilgili karar üretme yetkisini kaybedecektir.88
Görüleceği üzere, devlet yardımları yasağının istisnalarına ilişkin 107.
ve 108. maddelerde düzenlenen istisnalar, dar yorumlanmakta, devlet yardımları üzerindeki Komisyon denetiminin etkinliğini kaybetmesi engellenmektedir.
86
Case C-111/10, Commission v. Council, ECLI:EU:C:2013:785, para 72.
Ibid. para.97.
88
Case C-118/10, Commission v. Council, ECLI:EU:C:2013:787, para 43-45.
87
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
117
Sonuç
Avrupa Birliği’nde İç Pazar’ın en önemli unsurlarından biri olan rekabetin bozulmasını engellemek bakımından üye devletlerin yapacağı devlet
yardımlarının denetimi büyük bir önem arz etmektedir. Antlaşmalar, devlet
yardımlarının denetimine ilişkin etkin bir mekanizma oluşturmuş ve bu mekanizmanın merkezine Komisyon’u yerleştirmiştir. Komisyon, devletlerin
yürürlüğe koyduğu bir tedbirin veya yardımın İç Pazar’la bağdaşıp bağdaşmadığını tespit ederken ABİİA’nın 107. maddesindeki düzenlemeleri dikkate almaktadır.
Komisyon, belli işletmeleri veya belli ürünlerin üretilmesini kayıran,
rekabeti bozan veya bozulma tehlikesi altına sokan ve böylelikle üye devletler arasındaki ticareti etkileyen devlet kaynaklı yardımları engellemektedir.
Komisyon bu kriterleri oldukça geniş yorumlayarak sıkı bir denetim yapmaktadır. Ancak Komisyon’un görev ve yetkileri sadece denetim yapmakla
da sınırlı değildir.
Komisyon, bir devlet yardımının 107. maddede öngörülen istisnaların
kapsamına girip girmeyeceğine de karar verebilmektedir. Bu çerçevede Komisyon, İç Pazar’ın kalkınabilmesi hedefi ile rekabetin bozulmasının engellenmesi hedefi arasında denge kurmaya çalışmakta, devlet yardımı yasağının
istisnalarının kapsamını tam olarak olmasa da büyük ölçüde belirlemektedir.
Devlet yardımlarına ilişkin denetim mekanizmasında ulusal mahkemeler de büyük önem taşımaktadır. Ulusal mahkemeler, üye devletlerin, Komisyon denetiminden geçmemiş yardımları yapmasını engelleme ve yapmış
oldukları böyle yardımların geri alınmasını sağlama görevini üstlenmişlerdir.
Devlet yardımlarına ilişkin denetim mekanizmasında Avrupa Birliği
Adalet Divanı da önem bir rol oynamaktadır. Divan, Birlik hukukunu yorumlamak ve kurumların tasarruflarının geçerliliğini denetlemek bakımından
münhasıran yetkilidir. Bu çerçevede Divan, gerek Komisyon kararlarına
karşı, gerekse devlet yardımları yasağını ihlal eden üye devletlere karşı başvurulacak yargı merciidir. Divan, ulusal mahkemelere de, önkarar usulü
çerçevesinde görevlerini yerine getirebilmeleri için yol göstermektedir. Bu
nedenle Divan, AB hukukunun diğer alanlarında olduğu gibi, devlet yardımları alanında da temel hukuk prensiplerinin gelişiminde büyük bir rol oynamıştır.
Ancak İç Pazarda rekabetin bozulmasını engellemek bakımından elzem
olan devlet yardımlarının kontrolüne ilişkin mekanizmanın bütünlüğü, Konsey’e verilen istisna yaratma yetkisi ile az da olsa bozulmuştur. Konsey, üye
devletlerden birinin başvurusu üzerine oybirliği ile karar alarak belli bir dev-
118
ULAŞ GÜNDÜZLER
let yardımına izin verebilmektedir. Ancak Divan, verdiği kararlarla Konsey’in bu yetkisini keyfi olarak kullanmasını engellemiş ve bu yetkiye sınırlar çizmiştir. Divan, devlet yardımlarının İç Pazar’la uyumlu olup olmadığını
belirleme yetkisinin esas itibarıyla Komisyon’a ait olduğunu belirtmiştir. Bu
çerçevede, Komisyon kararının olduğu durumlarda, Konsey karar alamamaktadır.
Devlet yardımları konusunda Komisyon’a verilen yetki, özellikle
2008 yılından beri devam eden ve AB’deki birçok devleti etkileyen ekonomik krizde daha da büyük önem taşımaktadır. Zira Komisyon, hem rekabeti
koruyacak hem de üye devletlerin krizle mücadelesine olanak sağlayacak
şekilde yetki kullanmak zorundadır.
Kaynakça
Abuzer Pınar ve Sibel İnce Arıkan, “Avrupa Birliği ve Türkiye’de Bölgesel Kalkınma Bağlamında Devlet Yardımları”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, C.
3, S. 1, 2003, s. 93-111.
Anthony Arnull, Alan Dashwood, Michael Dougan, Malcom Ross, Eleanor Spaventa ve Derrick Wyatt; Wyaat & Dashwood’s European Union Law, 5. Basım,
Londra, Thomson Sweet & Maxwell, 2006.
Barbara Brandtner, Thierry Beranger ve Christof Lessenich, “Private State Aid Enforcement”, European State Aid Law Quarterly, C. 1, 2010, s.23-32.
Caroline Buts, Marc Jegers ve Tony Juris; “Determinants of the European Commission’s State Aid Decisions”, Journal of Industry, Competition and Trade,
C.11, S.4, 2011, s.399-426.
Ercüment Tezcan, “Avrupa Birliği Hukukunda Devlet Yardımları: Yeni Düzenlemelere ve İçtihadlara İlişkin Düzenlemeler”; Rekabet Dergisi, Sayı 3, Temmuz-Ağustos-Eylül
2000,
s.
27-61.
http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fRekabet
%2bDergisi%2fdergi3.pdf (16 Ocak 2015).
Ioannis Ganoulis ve Reiner Martin, “State Aid Control in the European Union- Rationale, Stylised Facts and Determining Factors”, Intereconomics, Kasım/Aralık
2001, s. 289-297.
Isabel Taylor, Ulrich Soltesz, Paris Anetis ve Edurne Navarro; “Recent Developments In The Application Of State Aid Rules”, European Competition Journal, C. 6, S.2, August 2010, s. 491-506.
Jurjan Wouda Kuipers ve Vanesa Hernandez Guerrero, “Fiscal State Aid- The European Commision on a Mission”, International Tax Journal, C.34,Temmuz Ağustos 2008, s.33-42.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
119
Malcom Ross, “State Aids and National Courts: Definitions and Other Problems- A
Case of Premature Emancipation?”, Common Market Law Review, C. 37, S.
2, Nisan 2000, s. 401-423.
Martin Köhler, “Private Enforcement of State Aid Law- Problems of Guaranteeing
EU Rights by means of National (Procedural) Law”, European State Aid law
Quareterly, C.2, 2012, s.369-387.
Mitchell P. Smith, “Autonomy by the Rules: The European Commission and the
Development of State Aid Policy”, Journal of Common Market Studies, C.
36, S. 1, Mart 1998, s.55-78.
Paul Craig ve Grainne de Burca, EU LAW Text, Cases and Materials, 2. Bası,
New York, Oxford University Press, 1998.
Tunay Köksal, Avrupa Birliği ve Türkiye’nin Devlet Yardımları Sistemlerinin
Uyumlaştırılması, Ankara, Etki Yayıncılık, 2002.
Case 30-59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v High Authority of the
European Coal and Steel Community, [1961] ECR 00001.
Case 120/73, Gebrüder Lorenz GmbH v. Federal Republic of Germany et Land de
Rhenanie – Palatinat, [1973] ECR 01471.
Case 78/76, Steinike & Weinlig v. Germany [1977] ECR 00595.
Case 290/83, Commission vs French Republic, [1985] ECR-00439.
Case 52/84 , Commission v Belgium, [1986] ECR 89.
Case 70/85, Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV and others v Commission,
[1988] ECR 00219.
Case C-5/89, Commission v Germany, [1990] ECR I – 03437.
Case C-303/88 Italy v Commission [1991] ECR I-1433.
Case C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v. Germany, [1994] ECR I –
833.
Case C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) and others v La
Poste and others, [1996] ECR-I 03547.
Case C-251/97, French Republic v. Commission, [1999] ECR I-6654.
Case C-256/97, Demenagements – Manutention Transport SA, [1999] ECR I – 3926.
Case C-379/98, PreussenElektra AG v Schhleswag AG, [2000] ECR I – 02099.
Joined Cases C-15/98 and C-105/99 Italy and Sardegna Lines v Commission [2000]
ECR I-8855.
Case C-53/00, Ferring v. Agence centrale des organismes de securite sociale,
[2001] ECR I-9098.
120
ULAŞ GÜNDÜZLER
Case C-482/99, French Republic v Commission, [2002] ECR I-4427.
Case C-499/99, Commission v Spain, [2002] ECR I – 06031.
Case C-126/01, Ministre de l’economie, des finances et de l’industrie vs GEMO
SA [2003] ECR I-13769.
Case C-280/00, Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, [2003] ECR I- 07747.
Case C- 298/00 P Italy v. Commision [2004] ECR I-04087.
Case C-278/00, Commission v Greece, [2004] ECR I – 4053.
Case C- 415/03, Commission v Greece, [2005] ECR I – 3894.
Case C-78/03 P, Commission v Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, [2005]
ECR I-10774.
Case C-368/04, Transalpine Ölleitung in österreich GmbH and Others v Finanzlandesdirektion für Tirol and Others, [2006] ECR-I 9957.
Case C- 199/06, Centre d’exportation du livre français (CELF), Ministre de la Culture et de la Communication v. Societe Internationale de diffusion et d’edition
(SIDE), [2008] ECR I – 00469.
Case C-279/08 P, Commission v Netherland, [2011] ECR I-07671.
Case C-403/10 P, Mediaset SPA v Commission, [2011] ECR I-00117.
Case C-81/10 P, France telecom SA v. Commission, [2011], ECR I- 12899.
Joined Cases T-267/08 ve T-279/08 Region Nord-Pas-de-Celais / Communaute
d’agglomeration du Douaisis v. Commission, [2011] ECR II – 2006.
Case C-111/10, Commission v. Council, ECLI:EU:C:2013:785.
Case C-118/10, Commission v. Council, ECLI:EU:C:2013:787.
Case C-284/12, Deutsche Lufthansa AG v Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH,
ECLI:EU:C:2013:755.
Case C-677/11, Doux Élevage SNC, Coopérative agricole UKL-ARREE v Ministère
de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de
l’Aménagement du territoire, Comité interprofessionnel de la dinde française
(CIDEF), ECLI:EU:C:2013:348.
Joined Cases C-630/11 P to 633/11 P, HGA Srl and Others, Regione autonoma della
Sardegna, Timsas srl and Grand Hotel Abi d’Oru SpA v Commission,
ECLI:EU:C:2013:387.
Case C-527/12, Commission v Germany, ECLI:EU:C:2014:2193.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE DEVLET YARDIMLARININ DENETİMİ
121
Case C-527/12, Commission v Germany, ECLI:EU:C:2014:2193.
Joined Cases C-533/12 P and C- 536/12 P, Société nationale maritime CorseMéditerranée (SNCM) SA and French Republic v Corsica Ferries France SAS,
ECLI:EU:C:2014:2142.
1407/2013 sayı ve 18 Aralık 2013 tarihli, Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın 107 ve 108. maddelerinin de minimis yardımlarına uygulanışına
ilişkin Komisyon Tüzüğü, OJ. L. 352. 24/12/2013.
Council Regulation (EC) no 659/1999 OJ L 83, 27.3.1999.
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/block.html. (25 Aralık 2014).
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/rules.html. (25 Aralık 2014)
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf , Section 1. (20 Ocak 2015).
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf , Section 1. (20 Ocak 2015).
122
ULAŞ GÜNDÜZLER
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s.123-139
GLOBES in the GLOBE
Önder KARAGÖZLÜ
1
Abstract
This article argues that regionalism arises from safety concerns and power
motives and it has a core of political polarization at the global level. Thesis of the
article clarifies itself by showing how the economic dimension of globalization is
used as a tool of regionalism. Economic integration which targets to increase trade
volumes, stimulate economy and multiply the prosperity of people serves the man’s
safety motives much more than it does the economic interests; it is a tool of regionalism, so it is a tool for providing security and achieving power. European Union as
a representative of the highest level in economic integration today is very clear
model of this trio: economic region-safety region-power region. So, the globes are
regions here and the globe is the world.
Keywords: Regionalism, Globalization, Economic Integration, European Union.
Dünyadaki Bölgeler
Özet
Bu makale, bölgeselciliğin güvenlik kaygıları ve güç motivasyonlarından doğduğunu ve küresel seviyede bir siyasi kutuplaşmanın özünü içerisinde taşıdığını
iddia etmektedir. Makale, küreselleşmenin ekonomik boyutunun, bölgeselciliğin bir
aracı olarak kullanıldığını göstererek kendi tezini belirginleştiriyor. Ekonomiyi
canlandırmayı, ticareti ve insanların zenginliğini arttırmayı hedefleyen ekonomik
bütünleşme, insanoğlunun iktisadi çıkarlarına hizmet ettiğinden daha fazla, onun
güvenlik dürtülerine hizmet etmektedir; ekonomik entegrasyon, bölgeselciliğin ve
dolayısıyla güvenlik sağlama ve güç elde etmenin bir aracı olarak kullanılmaktadır.
Ekonomik bütünleşmelerin bugün en yüksek seviyesini temsil eden Avrupa Birliği,
iktisadi bölge-güvenlik bölgesi-güç bölgesi triyosunun çok açık bir modelidir. Çalışmada küreler bölgeleri, küre ise dünyayı sembolize etmektedir.

Phd Candidate, Ankara University Department of European Union and International Economic Relations.
1
This paper was presented first at Bilkent University International Relations Graduate Conference 2014.
ÖNDER KARAGÖZLÜ
124
Anahtar Kelimeler: Bölgeselcilik, Küreselleşme, Ekonomik Bütünleşme, Avrupa Birliği.
Introduction
Neither globalisation nor regionalism is new in world history. As a
globe, world has been globalizing since the beginning, just the speed and
colours change. Regionalism one of the outcomes of globalization is where
economic integration stands in the centre of its framework. When the economic integration had been discovered as an attractive way and method of
uniting the parts and becoming “united” against the threats, regionalism appeared by wearing the clothes of free trade and common market. Today’s
regions have not been completed yet, they need to be solidified with some
common interests against some common threats. It is likely that tomorrow’s
regions will be new forms of yesterday’s empires.
This work’s main method is determining and distinguishing the aims
and the tools in regionalism process. According to this, economic integration
is determined as the fundamental tool to ensure the aim of economic prosperity. While economic prosperity is a first stage aim, it is also the tool of the
main goal of establishing a safety region and then having and using power in
the global game. Additionally, the paper emphasises that the aims are emerging from the human nature and the tools can work owing to it.
The paper has planned to express itself in three main sections. First section introduces the case by setting up a connection between the facts of globalisation and regionalism. Following section is an answer to the question of
how it became. It uses the model of Europe and European Union to analyse
the regionalism. Third section examines the theory of economic integration
to see how it effects and legitimates the regional based economic integrations. And the conclusion section tries to make a small speculation on the
future by asking what is next.
Globalisation, Regions and Regionalism
One of the clearest features of the contemporary global era is that it has
a “regional flavour.”2 So, what is region, the root of “regional”?
Definition of region -as an international space- basically determined by
geographic features, a group of countries located in a same geographic area.3
2
Mark Beeson, “Re-thinking Regionalism: Europe and East Asia in Comparative Historical
Perspective.” Oceanic Conference on International Studies, Canberra July 14-16, 2004, p.1.
3
Edward D. Mansfield and Helen V. Milner. “The New Wave of Regionalism.” International Organization. Vol. 53, No. 3 (Summer, 1999), 589-627, P.590.
GLOBES in the GLOBE
125
But the concept is larger than it; it refers to territorial, political, economic,
functional space and the space of all social interactions. “It is also an institutional system, either in the form of a regional government or as a group of
institutions operating on a territory.”4 As it is seen from the dimensions of it,
a region depends on various concepts those are related with the geographic
space. Despite the lack of geographic qualifications to describe region, it is
not fully independent from the geography,5 contrarily the fact of geography
is one of the sources of region’s other characteristics.
Sharing a common geography may cause a few facts such as having a
common culture, common concerns etc. Also it provides proximity that facilitates trade relations between the countries. Since the beginning of 1990s
some alterations in international economy have occurred as the results of
developments in technology and so the communication, transportation and
especially international trade and manufacturing.
While technology in the global era provides new ways for the relations,
it also accelerates the movement to facilitate to connect. The role of technological developments today is a bit different from the industrialization age.
Its determination ability today is not only because of inventing new manufacturing techniques; today its role is mostly being a catalyst in the economic
relations by transportation and communication facilities. As the interactions
and relations between societies are becoming independent from the space6,
economic relations are also becoming independent from the national spaces
by the help of technological progress.
Some theories about the mentioned transformation and of changing
global system explain the globalism in the capitalist processes which is different from the national states system. The process is driven by transnational
capital and production, transnational capitalist class and transnational states7.
An ‘epochal shift’ has taken place with the transition from a world
economy to a global economy. In earlier epochs, each country developed a
4
Michael Keating, “Is there a regional level of government in Europe?” translation Uttam
Bharthare. Regions and Regionalism in Europe. ed. Michael Keating. Cheltenham: Edward
Elgar Publishing, 2004, p.568.
5
The criteria of applying EU to be a member state may provide a viewpoint about this matter:
to be a “European state” is stipulated in The Treaty on European Union article 49 for becoming a member of EU.
6
Anthony Giddens, “Modernliğin Küreselleşmesi.” Küresel Dönüşümler. translation
Mehmet Celil Çelebi. ed. David Held and Anthony McGrew. Ankara: Phoenix Yayınevi,
2008, p.81.
7
Leslie Sklair, 2000, 2002; William I. Robinson, 2007, “Theories of Globalization”,
http://www.deu.edu.tr/userweb/timucin.yalcinkaya/Theories%20of%20Globalization.pdf
(11.05.2014), p.130.
126
ÖNDER KARAGÖZLÜ
national economy that was linked to others through trade and finances in an
integrated international market. The new transnational stage of world capitalism involves the globalization of the production process itself, which
breaks down and functionally integrates what were previously national circuits into new global circuits of production and accumulation.8
Such explanations are always remarkable as long as it is remembered
that national states are still the major players in the game and all social phenomenon has natural roots.
After the developments as mentioned above, international trade had
much more complex composition. 21st century trade is consisting of “tradeinvestment-service nexus”9 which needs complex rules according to its complex character. It was clearly noted that the barriers in front of the international trade are not the traditional customs barriers, there are also barriers
behind the borders like competition policy, intellectual property, movement
of capital, investment rules etc. Insufficiency of traditional theory of foreign
trade to understand and explain the new international trade composition is
eliminated by a deeper discipline which can be stated as an explanation of
21st regionalism. 21st regionalism is set by deep regional trade agreements to
remove not only customs barriers but also behind-the-border barriers.10 The
new political economy in regionalism (so the new regionalism11) is not about
reaching new markets; it is about crossing the borders to set up a tradeinvestment-service connection.
It is considered that there are four regionalism waves in the history.
First wave was in the second half of the 19th century as a result of industrial
revolution. It is mostly reminded with German Zollverein.12 Second episode
was the interwar period where some trade arrangements formed to consolidate “the empires of major powers”. The third wave of regionalism occurred
after the World War II, states continued to organize foreign trade on a re8
Robinson, Ibid.
It expresses that international trade is not the trading of final goods and services between the
countries anymore. In today’s world economy there is a trade and production chain that links
are separated in different countries. It is not just about the manufacturing links in the production process of a single good, also about the linkages between foreign trade, foreign investment and foreign service sector (See Richard Baldwin, “21st Century Regionalism: Filling the
gap between 21st century trade and 20th century trade rules”, WTO Economic Research and
Statistics Division, Staff Working Paper ERSD-2011-08).
10
See Baldwin, Ibid.
11
New regionalism can be defined with the change in deepness and comprehension of free
trade agreements has been made especially since 1990s.
12
For more information about Zollverein, see the section of “The Model: Europe.”
9
GLOBES in the GLOBE
127
gional basis. When the Cold War ended, the last wave of regionalism has
started to be seen with some new features in an uncertain condition of postCold War. The most distinctive feature of new regionalism is that trade arrangements include some regulations to maintain economic and political
reforms in prospective members. One other difference in new regionalism
from the prior ones is that new trade agreements facilitate the members’
participation in the world economy.13 It means the regional based trade
agreements do not provide an obstacle to the global trade; in fact new regionalism increases the world trade volumes as GATT/WTO14 targets. All
these features of new regionalism can be characterized by the facts of political economy of neoliberalism which is mostly conducted by USA, but it
must also be remembered that the new regionalist liberalism is formed by
regional agreements in regional levels not in the global level. There is a mutation of neoliberalism caused by the physical, economic and political determinatives; this mutation points out a natural role of “region” in international relations. And lastly, the authentic condition15 of post-Cold War must
be recognized as the other feature of new regionalism.
The movement accelerated and then the distance shrank, so importance
of the physical proximity started to decrease, but it doesn’t mean regions are
independent of geographic proximity now. Although there is an explosion of
free trade agreements between the countries and regions without the determination of geographic factors, all deep integration attempts are still regional
based. So, what happened when the “distance has died”? 16 The spread of
regional integration attempts and the new regionalism are outcomes of globalization. What we define with technology and liberal economy based qualifications in international relations is just globalization. Globalization is a
process of increasing the connections between national territories and regionalism seems it is (or it will) a phase of globalization. While the movement is getting faster, the distance is shortening and the regions are widening; that is what happens with globalization. Acceleration and increasing of
communication and of transportation, economic relations and all social interactions between old regions has started to create new ones as globalized
regions in a globalizing world. Old region is the land of national state; new
region is an integration area of the national states.
13
For the waves of regionalism, see Mansfield and Milner, op.cit., P.595-601.
GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) was in force between 1948 and 1995;
WTO (World Trade Organization) took its place in 1995.
15
This authentic condition implies the new structure of global international relations after the
bipolar structure of the Cold War era. For the concept of “structure” in international relations,
see Kenneth Waltz and structural realism.
16
It’s the name of Frances Cairncross’s book: The Death of Distance.
14
ÖNDER KARAGÖZLÜ
128
A similarity can be established between regions under the national state
authority and the regions under the dominations of globalization; protecting
and promoting regional interests against the global authority.17 Globalising
world produce the wide regions which is not the regions under the national
state autonomies, this time some features draw a new profile, a region where
the national states under the autonomy of it. Of course this is not the case for
all regional cooperation projects, but for example European Union; while it
represents the highest level of regional based economic integrations, it also
represents the supranational structure of a regional governing. There is a
formula here: deep integration equals high supranational structure.
The Model: Europe
Economic integration is one of the most functional18 inventions in capitalist era which has the talent of determining internal and external relations.
If we search for the logic in economic integration, we’ll face human character. The theory had been told by Adam Smith by introducing the famous
character homo economicus.
It is not from the benevolence of the butcher the brewer, or the baker
that we expect our dinner, but from their regard to their own interest. We
address ourselves, not to their humanity, but to their self-love, and never talk
to them of our own necessities, but of their advantages.19
Adam Smith’s words above present two main proposals: first, the human behaviour that based on our self-interested character maintains the social life in a harmony. Second, it tells us that our economic motives are the
strongest reason of an integrated human life. That “motive” is the fascinating
tool of economic integrations; natural reason was discovered as a political
tool of states. If the liberal market is a “big social invention”,20 using mankind’s economic motives to generate a social and political unity was a big
political invention which builds a safety and a power region.
Method was applied successfully in 19th century in the region of King
Wilhelm and Bismarck: Zollverein. It was a customs union between separat17
About the regional interests at the base of regions, see Frans Schrijver, Regionalism after
Regionalisation, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006, p.21.
18
It may be useful to see the theories of “functionalism”.
19
Adam Smith, An Inquiry into The Nature and Causes of The Wealth of Nations, 2005,
http://www2.hn.psu.edu/faculty/jmanis/adam-smith/wealth-nations.pdf (09.05.2014), p.19.
20
See Robert L. Heilbroner, The Worldly Philosophers, Fifth print, New York: Simon and
Schuster, 1961, p.14.
GLOBES in the GLOBE
129
ed small German states. The idea that German states should establish a customs union was suggested by economist Friedrich List in 1819.21 In 1834
customs union was established to stimulate trade and economy and also to
reach a political union which was constituted on the logic of economic dependence.
Although German society has existed on the Europe map for centuries,
a German state did not exist until 187022. Establishing a German state was an
accomplishment of economic integration. It was a “major breakthrough for
economic unification within Germany.” A successful project, because it
came to a conclusion of political unification with the empire in 1871. “Traditionally, academic literature saw therefore the Zollverein as a precursor to
political unification and interpreted this customs union as a political tool
created by Prussia to exert power over other German states”.23
Europe is the homeland of using economic motives to generate a unity.
The most successful integration project has been achieved in Europe. Today,
it is European Union (EU) which inspires the other regional integrations in
the world. Jean Monnet, one of the intellectual and political founders of integrated Europe and of EU, had shown economic integration for Europe’s
prosperity in 1943: “The countries of Europe are too small to give their peoples the prosperity […] they need wider markets.”24 But it was an idea much
more than an economic prosperity goal; it was a peace project as EU introduces itself today.
The European Union is set up with the aim of ending the frequent and
bloody wars between neighbours, which culminated in the Second World
War. As of 1950, the European Coal and Steel Community begins to unite
European countries economically and politically in order to secure lasting
peace. The six founders are Belgium, France, Germany, Italy, Luxembourg
and the Netherlands. The 1950s are dominated by a cold war between east
and west. Protests in Hungary against the Communist regime are put down
by Soviet tanks in 1956; while the following year, 1957, the Soviet Union
21
Coşkun Üçok, Siyasal Tarih, 2. Baskı. Ankara: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Yayınları, 1978, p.131.
22
Derek W. Urwin, Regions and Regionalism in Europe, ed. Michael Keating. Cheltenham:
Edward Elgar Publishing, 2004, p.43.
23
Florian Ploeckl, “The Zollverein and the Formation of a Customs Union.” University of
Oxford
Discussion
Papers
in
Economic
and
Social
History,
2010,
http://www.nuff.ox.ac.uk/economics/history/Paper84/ploeckl84.pdf (11.05.2014), p.2.
24
Richard Baldwin and Charles Wyplosz, The Economics of European Integration, 4th
Edition, London: McGraw-Hill Education, 2012, p.165.
130
ÖNDER KARAGÖZLÜ
takes the lead in the space race, when it launches the first man-made space
satellite, Sputnik 1. Also in 1957, the Treaty of Rome creates the European
Economic Community (EEC), or ‘Common Market’.25
The summarized story of EU until the Treaty of Rome in 1957 implies
two safety matters; accommodating peace especially between fiery enemies
France and Germany in Europe and building a security bloc against the Soviet threat. Founding of European Coal and Steel Community and EEC are
obviously seen a project of establishing a safety region. In 2004 EU had
experienced its biggest enlargement with the old members of East Block
(Centre and Eastern Europe Countries)26. The enlargement was mostly related with the Europe’s safety.
European Commission describes the EU’s enlargement policy as extending the European values and standards to maintain the Europe’s safety:
“Enlargement serves the interests of Member States as well as acceding
countries. It makes Europe a safer and more prosperous place, in particular
through its promotion of democracy and fundamental freedoms, the rule of
law and the single market.”27 Beside the enlargement, the common values of
EU such as democracy and single market are the tools of EU’s soft power
for security and for being a global power. The speech of the former EU
Commissioner for Enlargement Olli Rehn indicates the tools, methods and
aim:
The EU has relied primarily on soft power, pursuing its objectives by
influence rather than by force. Enlargement policy is the EU's most important soft power tool. The power of attraction exerted by the EU has acted
as an incentive for stability and democracy in Central and Eastern Europe.
This process is now continuing in the Western Balkans and Turkey. All EU
countries benefit from having neighbours that are stable democracies and
functioning market economies.28
The present commissioner emphasises the role of EU as a global player:
“The EU’s enlargement policy makes Europe a safer and a more stable
25
European Union, “The history of the European Union.” http://europa.eu/about-eu/euhistory/index_en.htm (10.05.2014).
26
These countries are Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta,
Poland, Slovenia and Slovakia.
27
European Commission, “The European Union explained: Enlargement”, 2013,
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/en/enlargement_en.pdf (11.05.2014), p.3.
28
Olli Rehn, “The EU – from civilian power to premier league security policy player?”, 2008,
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-08-399_en.htm (11.05.2014).
GLOBES in the GLOBE
131
place; it allows us to grow stronger and to promote our values, and enables
us to assume our role as a global player on the world stage.”29
The EU’s mentality on regional economic integration is that a regional
integration can be successful if certain economic and non-economic preconditions are fulfilled. Those conditions are structural stability, rule of law,
good governance and macroeconomic and monetary stability. Because of
this mentality (also method), EU makes effort to constitute a supranational
principle instead of intergovernmental method in its decision-making process.30 Of course the supranational approach needs to be supported by political cooperation, indeed political integration. European Union, as it laid the
foundations of EEC on the economic dependence and prosperity it also had
deepened political integration by the economic integration. EU still has not
reached a political integration at an ideal level because of disagreements31
between the national states which is also in contradiction to supranational
dimension of EU nevertheless EU could have achieved the economic and
monetary union.32 As of 2014 EU is a 28 membered regional union which is
the biggest economic bloc and one of the most effective global powers in
world politics.
There are also other economic integrations such as ASEAN, NAFTA,
COMESA, ANDEAN, MERCOSUR, SAARC etc. Following map shows
the regions of economic integrations.
29
Stefan Füle, Euroepan Commission, “The European Union explained: Enlargement”, 2013,
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/en/enlargement_en.pdf (11.05.2014) .
30
Walter Kennes, 1997, 27-28. “The European Union and Regionalism in Developing Countries”, European Commission and World Bank Seminar on Regionalism and Development, Brussels, 2 June 1997, p.27-28.
31
Since its inception, EU has witnessed many disagreements or conflicts in its deepening and
widening process. For example the controversies on the structure of EU governing which
arises from intergovermentalist and supranationalist approaches; or conflicts on EU budget
agreements. This controversial character of EU is also why it couldn’t achieve a completely
harmonized fiscal policy between the members and why it was not good at overcoming the
economic crises.
32
Economic and Monetary Union (EMU) -mostly accepted as the last stage of economic
integration- in EU states a single market with a single currency (Euro), a single monetary
policy and a structure to coordinate fiscal policies under a supranational institutional framework. EMU has 18 EU members with the last participant Latvia in 2014. For detailed information about EMU see Baldwin and Wyplosz, op.cit. or see Belgin Akçay, “Ekonomik ve
Parasal Birlik”, Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar, ed. Belgin
Akçay & İlke Göçmen, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2012.
ÖNDER KARAGÖZLÜ
132
Map 1: Regions of Economic Integrations
Source:
http://en.wikipedia.org/wiki/File:Regional_Organizations_Map.png#filelinks
(11.05.2014)
Regionalism and Economic Theory
All political and economic policies or projects need scientific theories
to have their legitimacy. The idea exists in the core of regional economic
integration is the theory of liberal economics which says simply, free market
is the master of economy and international trade is good for all. This doctrine is as old as the classic liberals like Adam Smith and David Ricardo, but
it is not an expired one. It is the base of the marginal revolution in economic
theory and the other forms of neoclassic doctrine which is the dominant theory of all modern markets. The theory works better from the smallest market
toward the biggest one, from national market to a regional or the global market.
The literature which builds the theory of economic integration (as a
separate scientific area) has been developing by discussing on the attempts
of economic integrations in the world; it is possible to say that the theory
followed the reality with the explanations and discussions. It first became a
separate scientific subject with Jacop Viner’s pioneering work The Customs
Union Issue in 1950.33 Viner’s economic integration analysis is based on the
benefits and costs of customs unions. Although he has shown the possible
negative results as “trade diversion” of a customs union because of the pro33
Alfred Tovias, “A survey of the theory of economic integration.” Journal of European
Integration, XV, no. 1, 1991, p.5.
GLOBES in the GLOBE
133
tectiveness against the third sides, “trade creation” ability of customs unions
had been also theorised by his work.34
Then “The General Theory of Second Best”35 in 1956, it was shown
that if the optimal solution (perfect competition market) for the economy
cannot be achieved, there is a second best situation like customs union. Today’s regional economic integrations are considered as second best theory,
while the first one reminds a utopia.
Bela Balassa published The Theory of Economic Integration in 1961.
His farsighted book36 was defining the economic integration as a process that
begins at the stage of free trade area, then reach a customs union and the
absolute integration with economic and monetary union in the single market.37 Today, the theory can clearly be seen as a practise experienced by European Union. The book makes its analysis on the attempts of economic
integration after the Second World War and while Balassa emphasises the
political objectives in economic integrations, he also argues the role of political factors in deepening and succession of economic integration.38 His work
was also important because it has shown the dynamic effects of economic
integration which counted the time factor in the economic integration analysis and applied the economies of scale to the integration analysis. So it could
be acknowledged in a scientific way that says integrating and participating
will be good for all.
Since 1965 theories of economic integration has researched on the problems of impact of integration agreements on terms of trade, effects of scale
economies and imperfect competition, extension of customs union theory to
the other forms of integration, presence of uncertainty and of non-tariff barriers (NTB)39.40
Since the economic relations got liberalised much more by the guidance
of 1980s neoliberal paradigm41 and policies, the “market of economic inte34
See Jacob Viner, The Customs Union Issue. London: Stevens & Sons Limited, 1950, p.41-45.
See Richard George Lipsey and Kelvin Lancaster, “The General Theory of Second Best.”
The Review of Economic Studies, Vol. 24, No. 1. (1956 - 1957), p. 11-32.
36
For a review of Balassa’s work, see Andre Sapir, “European Integration at the Crossroads:
A Review Essay on the 50th Anniversary of Bela Balassa’s Theory of Economic Integration.”
Journal of Economic Literature, 2011, 49:4, 1200–1229.
37
Bela Balassa, The Theory of Economic Integration. Homewood, Illinois: Richard D.
Irwin, Inc., 1961, p.2.
38
Balassa, Ibid., p.6-7.
39
Non-tariff barriers here expresses the “behind the border barriers” which are different from
the traditional customs barriers (see the first section).
40
Tovias, op.cit., p.10.
41
Another important change in economic literature is that the Monetarist approach had taken
the place of Keynesian approach in the theory of economic policy when the Keynesian eco35
ÖNDER KARAGÖZLÜ
134
gration agreements” turned to a “spaghetti bowl”42 today and the dynamics
of regionalist economic relations have occupied bigger space in related literature. The strongest key concept in the four major research subjects mentioned above is non-tariff barriers to understand recent increase of free trade
agreements (FTA) which had tendency to be transformed into the “deep and
comprehensive free trade agreements.”43 Deepness and comprehensiveness
implies the arrangements to remove trade and investment barriers which are
behind the border. And of course NTB associates the single market idea
because of their cross-border character.
Following figure shows how free trade agreements have been increasing
since the late of 1980s.
Figure 1: Number of FTAs in years.
Source: http://forumblog.org/2013/05/can-free-trade-agreements-support-factory-asia/
(10.05.2014).
nomics lost its predominance position after the 1974 oil shock and stagflation. Monetarist
view which argues the efficiency of monetarist policies instead of fiscal policies had a determinative role in establishing of the EU’s monetary union. Perhaps, if the Monetarist economics didn’t be effective in the theory, monetary union in Europe would be late.
42
See Scott L. Baier, et al., “The New Regionalism: Causes and Consequences.”, 2007,
http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/integracion_comercio/i_INTAL_I&T_26_2007_Baier_B
ergstrand_Egger.pdf (23.03.2014).
43
See for example the recent free trade agreements of EU. One of them is between EU and
Ukraine. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_150981.pdf (20.04.2014).
GLOBES in the GLOBE
135
A theory explains the increasing of regional based trade liberalisations
by the economic dominance: domino theory of regionalism. This theory
relies on the logic of Jacob Viner’s “creation” and “diversion” concepts in
trade.
That is, idiosyncratic incidents of regionalism triggered a multiplier effect that knocked down bilateral import barriers like a row of dominos. That
basic idea is simple. Forming a preferential trade area, or deepening an
existing one, produces trade and investment diversion. This diversion generates new political economy forces in nonparticipating nations. … The pressure increases with the size of the trade bloc, yet bloc size depends upon how
many nations join. Clearly, then, a single incidence of regionalism may trigger several rounds of membership requests from nations that were previously happy as non-members. If the trade bloc is open to expansion, regionalism
may spread like wildfire. If the enlargement “burn-path” is barred, the new
political economy flames may find vent in preferential arrangements among
excluded nations.44
The explanation above is about the economic dimension of regional integrations and it’s called as not “regionalism” but “regionalisation”. In the
literature there is a distinction between regionalism and regionalisation according to the economic and political factors or characteristics of regional
economic integrations. According to this approach, while regionalisation
refers to unintended and uncoordinated activities and relations of economic
units, regionalism is a political process driven by the states. 45 But, this paper
considers both regionalisation and regionalism as a same process and two
dimensions which generates each other’s existence. Like almost all social
events, there are some natural facts and some coordinated (maybe artificial)
consequences in regionalism.46 Actually, what facts and features bring out
the regionalisation here are belong to the globalization.
In recent years regionalism has become the most popular form of trade
liberalization. However, some economists who are concerned with the distortions from the discriminatory policies inherent to these arrangements have
doubts, there is no clear evidence in economic analysis that regionalism undermines the international trade and prosperity.47 On the contrary, empirical
44
Richard E. Baldwin, “The Causes of Regionalism.”, 1997, http://time.dufe.edu.cn/
jingjiwencong/waiwenziliao1/causes.pdf (27.02.2014), p.877-878.
45
See Beeson, op.cit., p.3.
46
We can also describe the regionalism as a consequence of coordinating and managing the
natural economic facts of regionalisation.
47
This is one of the major subjects debated in the literature; see for ex. Baldwin, 1997 and
Freund and Ornelas, 2010.
ÖNDER KARAGÖZLÜ
136
analyses indicate that trade creation is the norm not trade diversion is.48 It
can be said that economic theory and most of economists49 are supporters of
the economic integrations and regionalism.
Conclusion
If we reduce the scale of world history, we’ll see there are two situations follow each other on a circle. In the first situation, world is dominated
by the empires; this implies a stable condition and looks like a physics theory suggests that poles are necessary for the balance and stability. In the second situation, world in a scattered position is dominated by the uncertainty
(or sometimes chaos). According to this, it is possible to consider post-War
II era was the empires period and the following period post-Cold War is
uncertainty and the next period will be empires’ era again.
One other physics rule; when blocks are demolished, dispersion and
movement occur and the area of relations broadens. We also define the age,
we stand in, is the age of “relations”. The contemporary type of “relation”
has some qualifications such as communicative, international, economic and
negotiative. These qualitative facts are shaped by two main inputs; first is the
situation of integration; second is the technology.
Although it is seen that economic globalization which is catalysed by
technological developments increased the volume of international economic
relations between the states and regions, it is likely that confrontational
“self-interested” states will cut the linkages by polarization again because of
the sovereignty motives and the security concerns. It may be expected such
an economic environment where common markets in the regions, but conservative policies against the foreign side.50 The question is how can it be
while the nations and regions are dependent each other by almost vital economic linkages for the present? Answer is that the domination motive is
48
Caroline Freund and Emanuel Ornelas, “Regional Trade Agreements”, The World Bank
Policy Research Working Paper 5314, 2010, p.41.
49
An indirect outcome of that liberal market doctrine is the dominant theoretical approach in
economics is that the most economists are the supporters of trade liberalization and economic
integration. And since it is empirically proved that today’s regionalism ensures the liberalization of international trade, regionalism is also supported by most of economists as it is supported by WTO today.
50
While a regional integration is built on the common interests of its members, it also serves
the self-interests of individual states. It is a trade-off relationship between national states and
the regional union; or a relationship between self-interest area and common interest area.
When a regional union deepens and strengthens its integration, the common interest area will
also turn to a self-interest area.
GLOBES in the GLOBE
137
always stronger than the motive of economic prosperity in the life of states.
And the security concerns are stronger than economic concerns, too.51
Regional integration is based on the “common interests”52 and naturally
it needs some common threats; stronger threats create stronger walls. Economic regions are in the transition state as a liquid form for now; they need
to be solidified by common threats. Globalization whom key concepts are
movement and velocity cannot take the world to a common borderless area
or a common single market. Because the human character stands in the
source of social organization and human is “rational”, human is “economicus”; this is what will cause conflict and separation.53
REFERENCES
Adam Smith, An Inquiry into The Nature and Causes of The Wealth of Nations,
2005, http://www2.hn.psu.edu/faculty/jmanis/adam-smith/wealth-nations.pdf
(09.05.2014).
Alfred Tovias, “A survey of the theory of economic integration.” Journal of European Integration, XV, no. 1, 1991.
Andre Sapir, “European Integration at the Crossroads: A Review Essay on the 50th
Anniversary of Bela Balassa’s Theory of Economic Integration.” Journal of
Economic Literature, 2011, 49:4, 1200–1229.
Anthony Giddens, “Modernliğin Küreselleşmesi.” Küresel Dönüşümler. translation
Mehmet Celil Çelebi. ed. David Held and Anthony McGrew. Ankara: Phoenix
Yayınevi, 2008.
Bela Balassa, The Theory of Economic Integration. Homewood, Illinois: Richard
D. Irwin, Inc., 1961.
Belgin Akçay, “Ekonomik ve Parasal Birlik”, Avrupa Birliği: Tarihçe, Teoriler,
Kurumlar ve Politikalar, ed. Belgin Akçay & İlke Göçmen, Ankara, Seçkin
Yayıncılık, 2012.
Caroline Freund and Emanuel Ornelas, “Regional Trade Agreements”, The World
Bank Policy Research Working Paper 5314, 2010.
51
See the recent Russia and West (EU and USA) tension (related to Ukraine issue) and its
outcomes: how the security and sovereignty matters tend to get ahead of the economic or
energy dependence between Russia and EU.
52
For example, EU identifies the concepts of “security”, “full employment in the economy”,
“being a global actor” as the common interests of its members. Expression of “common interest” is mentioned many times in the founding treaties of EU.
53
Sometimes, behaving rational is not the rational behaviour: see the “game theories”.
138
ÖNDER KARAGÖZLÜ
Coşkun Üçok, Siyasal Tarih, 2. Baskı. Ankara: Ankara Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Yayınları, 1978.
Derek W. Urwin, Regions and Regionalism in Europe, ed. Michael Keating. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2004.
Edward D. Mansfield and Helen V. Milner. “The New Wave of Regionalism.” International Organization. Vol. 53, No. 3 (Summer, 1999), 589-627.
European Commission, “The European Union explained: Enlargement”, 2013,
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/en/enlargement_en.pdf (11.05.2014).
European Union, “The history of the European Union.” http://europa.eu/abouteu/eu-history/index_en.htm (10.05.2014).
Florian Ploeckl, “The Zollverein and the Formation of a Customs Union.” University of Oxford Discussion Papers in Economic and Social History, 2010,
http://www.nuff.ox.ac.uk/economics/history/Paper84/ploeckl84.pdf
(11.05.2014).
Frans Schrijver, Regionalism after Regionalisation, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006.
Jacob Viner, The Customs Union Issue. London: Stevens & Sons Limited, 1950.
William
I.
Robinson,
2007,
“Theories
of
Globalization”,
http://www.deu.edu.tr/userweb/timucin.yalcinkaya/Theories%20of%20Globali
zation.pdf (11.05.2014).
Mark Beeson, “Re-thinking Regionalism: Europe and East Asia in Comparative
Historical Perspective.” Oceanic Conference on International Studies, Canberra July 14-16, 2004.
Michael Keating, “Is there a regional level of government in Europe?” translation
Uttam Bharthare. Regions and Regionalism in Europe. ed. Michael Keating.
Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2004.
Olli Rehn, “The EU – from civilian power to premier league security policy player?”, 2008, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-08-399_en.htm
(11.05.2014).
Richard Baldwin and Charles Wyplosz, The Economics of European Integration,
4th Edition, London: McGraw-Hill Education, 2012.
Richard Baldwin, “21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century
trade and 20th century trade rules”, WTO Economic Research and Statistics
Division, Staff Working Paper ERSD-2011-08.
Richard
E.
Baldwin,
“The
Causes
of
Regionalism.”,
1997,
http://time.dufe.edu.cn/jingjiwencong/waiwenziliao1/causes.pdf (27.02.2014).
GLOBES in the GLOBE
139
Richard George Lipsey and Kelvin Lancaster, “The General Theory of Second
Best.” The Review of Economic Studies, Vol. 24, No. 1. (1956 - 1957).
Robert L. Heilbroner, The Worldly Philosophers, Fifth print, New York: Simon
and Schuster, 1961.
Scott L. Baier, et al., “The New Regionalism: Causes and Consequences.”, 2007,
http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/integracion_comercio/i_INTAL_I&T_26_
2007_Baier_Bergstrand_Egger.pdf (23.03.2014).
Stefan Füle, Euroepan Commission, “The European Union explained: Enlargement”,
2013,
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/en/enlargement_en.pdf
(11.05.2014).
Walter Kennes, 1997, 27-28. “The European Union and Regionalism in Developing
Countries”, European Commission and World Bank Seminar on Regionalism and Development, Brussels, 2 June 1997.
140
ÖNDER KARAGÖZLÜ
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s.141-154
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN:
BEFORE and AFTER THE ARAB SPRING
Ceren ŞENÇELEBİ
Abstract
The Mediterranean region is always important for the European Union (EU)
as historically and geographically. In 1972, the relationship between EU and the
Mediterranean region began to shape under the Global Mediterranean Policy, in
1995 Barcelona Process and in 2007 the Union for the Mediterranean Process. In
December 2010, the civil commotion started in Tunisia then spread to the Gulf region. In this context, this study will analyze EU’s Mediterranean policy before and
after the Arab Spring in two chapters. In the first chapter, how European policies
take action toward the Arab World also to the Mediterranean Region and second
chapter tries to analyze how Arab Spring has an effect on Mediterranean politics
which EU tries to shape and develop since 1972.
Keywords: European Union-Mediterranean Policy, Arab Spring and European
Union, Euro-Mediterranean Partnership, Barcelona Process, Union for Mediterranean Process.
Avrupa Birliği ve Akdeniz: Arap Baharı Öncesi ve Sonrası
Özet
Akdeniz bölgesi, Avrupa Birliği için tarihsel ve bölgesel olarak her zaman
önemli olmuştur. 1972 yılında Avrupa Birliği- Akdeniz bölgesi arasındaki ilişkiler
Küresel Akdeniz Politikası ile şekillenmeye başlamış, 1995 yılında Barselona Deklarasyonu ilanı edilmiş ve ardından 2007 yılında da Nicolas Sarkozy’nin önerisi ile
Akdeniz İçin Birlik süreci başlatılmıştır. Aralık 2010 tarihinde Tunus’da başlayan
kargaşa daha sonra Körfez bölgesine de sıçramıştır. Bu bağlamda, bu çalışma Avrupa Birliği’nin Akdeniz politikalarını Arap Baharı öncesi ve sonrası şeklinde iki
bölümde inceleyecektir. İlk bölümde Avrupa politikaların Arap Dünyası ve Akdeniz

Ceren Şençelebi is a Ph. D. Candidate at the Bahçeşehir University, Gradual School of
Social Sciences, Political Science and International Relations.
CEREN ŞENÇELEBİ
142
Bölgesi için nasıl geliştirildiği, ikinci bölümde ise, Arap Baharı’nın, AB’nin 1972
yılından itibaren şekillendirmeye ve geliştirmeye çalıştığı Akdeniz politikasını ne
yönde etkilediği analiz edilmeye çalışılacaktır.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği Akdeniz Politikası, Arap Baharı ve Avrupa Birliği, Avrupa-Akdeniz İşbirliği, Barselona Süreci, Akdeniz İçin Birlik.
Introduction
Throughout the history Mediterranean has been a junction point on
which the East and the West have met and political, economic and cultural
exchanges have taken place. Furthermore, the increasing importance of Mediterranean due to its being a junction point of energy routes in the recent
periods has made it an indispensable region for the powerful actors of the
international system.
Being aware of this economic and strategic importance of Mediterranean, European Union (EU) has developed a policy of neighborhood for the
purpose of creating a ring of friendship which has ended in creating a circle
including not only the Mediterranean countries but also the East European
countries which are outside EU. Attempts have also been made aiming at
establishing a European– Mediterranean free trade zone and a proposal has
been put forward by the French President Nicolas Sarkozy for the formation
of a Mediterranean Union. EU has endeavored to increase its influence in the
Mediterranean basin by means of the “European– Mediterranean Partnership” project. The statement of opinion announced by the commission of
European Union about the “Barcelona Process” of the European Union and
Mediterranean Partnership in 2001 has included headings on political, security, economic and financial cooperation and human rights for countries such
as Egypt, Israel, Lebanon, Tunisia, Syria, Morocco, Algeria and Jordan.
On December 17, 2010 the self-immolation of Mohammed Ben Bouazizi, a university-educated street vendor, in the Tunisian town of Sidi Bouzid
is seen as the symbolic trigger for Arab uprising. It set in motion a series of
civil protests and revolutionary chain reactions against uncompromising and
authoritarian regimes in the Middle East and North Africa during the half of
2011. The revolt erupted in the Middle East was an important test for Europe
because of trying to create a common foreign policy since 1950. European
Union is trying to establish the effectiveness of employees in the region with
“Union for the Mediterranean” and “Neighborhood Policy”, was caught
unprepared by the uprising.
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN
143
In this context, this study will analyze European Union’s Mediterranean
policy before and after Arab Spring in two parts. In the first one, how European policies take action toward the Arab World also to the Mediterranean
Region and in second which is the main target of the writing try to analyze
whether European Union Mediterranean policy is successful during the Arab
Spring in the region.
European Policies towards the Arab World and the Mediterranean
Region
In this part, EU’s policies are evaluated towards the Arab World and the
Mediterranean Region until Arab Spring process.
Multilateral and Bilateral Agreements
The EU’s relations with the Mediterranean countries began with the
new dialogue that emerged in the 1960s. Desired synergy between parties
was the efforts to respond to social and political needs of Mediterranean
countries. Thus partnership and bilateral preferential trade agreements were
held with Greece, Morocco, Tunisia, Cyprus, Turkey and Malta between
1961 and 1972. In this context, although the agreements are an important
step towards free trade, practices of these agreements were insufficient.1
Global Mediterranean Policy
The European Community began to generate new policies in different
areas and to set new steps according to new requirements after having more
institutionalized. It was to be seen that this situation prevails also in the relations with the Mediterranean Region and the bilateral relations were replaced
by holistic policies and applications and economic considerations were important factors for these developments.2 Due to the similarity of the agricultural products produced by the Mediterranean countries was the subject of
the agreements between the Community members and Mediterranean countries generally these products. But the other Community countries objected
these agreements due to the granted facilitations and with the concern that
they would increase the compromises in the agricultural area and requested
that all member countries concert their policies to Mediterranean countries.
It would not be wrong to say that the community attached great importance
1
Ömer Kurtbağ, “Avrupa Akdeniz Ortaklığı Barselona Süreci”, Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi, Vol. 3, No. 1, Güz 2003, pp. 74-75.
2
Filippos Pierros, et al., Bridges and Barriers: The European Union's Mediterranean
Policy, 1961- 1998, England, Ashgate Publishing Limited, September 1999, pp. 82-83.
144
CEREN ŞENÇELEBİ
to generate independent policies from the United States of America (USA)
and to establish its own influence area. And the first serious efforts as a result of these developments were realized in September 1972 and the Commission presented a suggestion regarding the establishment of a Global Mediterranean Policy (GMP), consisting of three main parts.3
There were also other developments, which converted the GMP, led by
France, mandatory. The first was that United Kingdom (UK), Ireland and
Denmark would get members of the Community and thus the first expansion
of the European Community (EC) would be realized. The accession of these
three countries required the implementation of changes both in the frame of
the agricultural and industrial trade of the Community and several aspects of
the relations between the EC and the Mediterranean countries. And this resulted in expectations of the Mediterranean countries regarding the subscription of new agreements after the expansion or the establishment of additional
financial protocols in order to compensate their possible losses. The second
was that the European countries intended to establish a basically more equal
frame of relations which was to result to the favor of Mediterranean countries in order to balance the super powers in the region.4 The third one was
that the flow of petrol from the Middle East to Europe gained a vital importance as a result of the energy crisis due to the petrol embargo initiated by
the Arabic countries and this required the normalization of the relations with
the Mediterranean Arabic countries. The fourth was that the EC, which started to establish its preferential system pursuant to the Generalized Preferential System brought to the agenda by developing countries in 1964, has completed this in 1971 and also many other Third World Countries were included into this frame along with the Mediterranean countries. As the trade of the
Mediterranean countries started to be affected increasingly by this system,
the countries of the region started to require the renovation of the existing
agreements.5
The first as a result of this is to establish a free trade zone regarding industrial goods and it is foreseen were realized this until 1977 by decreasing
the customs taxes to zero. Secondly, it was considered to take some
measures like reducing the customs taxes for the agricultural products, which
3
Cemile Akça Ataç, “AB’nin Normatif Kapasite Sorunu, Akdeniz İçin Birlik ve Türkiye”,
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Vol. 11, No. 1, 2012, p. 7.
4
Richard Pomfret, “The European Community’s Relations with the Mediterranean Countries”, John Redmond ed., in The External Relations of the European Community: the
International Response to 1992, New York, St. Martin's Press, September 1992, pp. 77-79.
5
Kurtbağ, Ibid., p. 76.
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN
145
was the most sensitive issue in terms of the relations with the Mediterranean
countries, and to apply some restrictions to the export of agricultural products of the Mediterranean countries against this. And, as the third point,
technical and industrial cooperation and financial aids were planned to be
particularly realized as an aid of the Community. The main principles of the
GMP, adopted at the Summit of Paris in 1972, were accepted by the Council
of Ministers, assembled in November 1972.6 The Community declared here
in brief that it is ready to enter into negotiations in the shortest possible time
in order establish stable and balanced economic relations in commercial and
monetary issues pursuant to the International Monetary Fund (IMF) and
General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) procedures with the Mediterranean countries and based on the principle of mutuality. The community
tried with the GMP to develop a sense in regional dimensions, and not in
bilateral sense. Whilst northern countries like the UK supported the Mediterranean policy due to the possibility that the consumers could access cheaper
agricultural products by the agreements entered into with Mediterranean
countries, member countries like France and Italy, which produce the similar
products via the GMP were considering the competition to be generated by
the Mediterranean countries.7
Looking at the agreements entered into with Arabic countries after the
implementation of the GMP, it is to be seen that preferential trade agreements are undersigned with Egypt, Syria, Lebanon and Jordan at the beginning of 1977. That the EC entered into agreements with these countries during the same period had the purpose to emphasize the global feature of the
Mediterranean Policy and that a regional approach was adopted. These
agreements included, as indicated in the common frame above, the financial
aid and economic cooperation. It was targeted to assist the development of
local enterprises in the region and to focus on the infrastructure and agriculture, whereby the Integral Mediterranean Policy remained limited to the
trade and aid of the EU. The GMP provided relatively more facilitations in
terms of the industrial products, in which they were weak and their chance
for a competition was nearly to no but not in the agricultural products, in
which they were strong and had a chance to compete with European coun6
Serpil Kahraman, “AB-Akdeniz Bölgesel Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu”, Journal of
Yasar University, Vol. 3, No. 12, October 2008, pp. 1732-1733.
7
Neville Waites and Stelios Stavridis, “The European Union and Mediterranean Member
States”, Theodore A. Couloumbis, et al. ed., in Foreign Policies of the EU’s Mediterranean
States and Applicant Countries in the 1990s, New York, St. Martin's Press, December
1998, pp. 29-30.
CEREN ŞENÇELEBİ
146
tries. The expected trade differences between the members of the community
and non-member Mediterranean countries increased more as this was the
case. The accession of Greece during the second expansion and Spain and
Portugal during the third expansion had a negative influence on the inability
to achieve the desired result at the GMP in 1980.8
This negative effect has shown itself particularly because of the fact that
commercial compromises could not be implemented due to the agreements
made with Mediterranean countries in these issues since the new members
were agricultural producers and exporters and the Common Agriculture Policy (CAP) of the Community, having a protective feature, played a great role
within this. The internal demands of the community started to be met by the
new members by now. And the new accessions did not influence the policy
much negatively in terms of the industry. That’s because the trade hindrances were already eliminated regarding to the most industrial products incoming from the Mediterranean countries.9 As thus the successful result of the
GMP was threaded by the negative effects of the energy crisis, stagnation
and the following developments, thoughts to set steps in order to compensate
the losses of the Mediterranean countries and to put weight on the application of the commercial provisions of the agreements by the Community by
the mid of the 1980’s are set forth. And there were requests of the Mediterranean countries to make changes to the agreements and to provide more
commercial compromises in terms of agriculture. All these issues were
brought clearly to the foreground in the document of the commission of
1989 titled with Report Regarding the Mediterranean Policy of the Community (1975-1988). The European Parliament (EP) has mentioned the similar
considerations in 1991 and emphasized revelation of the insufficiency of the
Mediterranean Policy of the EC.10
Renovated Mediterranean Policy
A new frame was brought to the agenda with the title Renovated Mediterranean Policy instead of the GMP upon that the EC, which concentrated
on the establishment of a Single Market by the end of the 1980's, could not
meet the demands from the Mediterranean countries. The cold war ended by
8
Kurtbağ, Ibid., pp. 77-78.
Virginie de Moriamé, “Euro-Mediterranean Relations in Words: A Preliminary Journey”, 16
April 2013, <https://www.uclouvain.be/cps/ucl/doc/spri/documents/texte_du_30_avril.pdf>
(13 December 2014), pp.13-18.
10
Alfred Tovias, “The EU's Mediterranean Policy Under Pressure”, Richard Gillespie ed.,
in Mediterranean Politics, London, Pinter Publishing, 1996, pp.12-13.
9
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN
147
now, and whilst the former countries of the Eastern Block slowly got closer
to the EC and they mentioned their intention for the participation to the
Community, the EC initiated its aid program regarding these countries. The
new policy foresaw the focus on regional cooperation, the compensation of
the losses due to the support of the development projects beyond the financial protocols and the structural reforms imposed by the IMF to the Mediterranean countries and by the Mediterranean countries. The financial aids for
Mediterranean countries pursuant to the suggestions of the commission,
particularly to Middle-East countries, increased by two fold between 19921996. In 1992, the horizontal cooperation program, called Europe in the
Mediterranean (MED) Programs, was initiated. The purpose of this program
was to develop the contacts, understanding and cooperation between nongovernmental organizations. These programs particularly focused on the
cooperation between universities (Med-Campus), the establishment of communication networks between municipalities and local administrations (Med
– URBS) and the encouragement of SMEs (Med – Invest).11
Worldwide economic depression during 1980s caused the European
Union’s dealing with the internal problems. The European Union was prevented from pursuing an active foreign policy after full membership of
Greece, Spain and Portugal and recession in the world market. However, the
developments in the international arena and in the world economy, the gradual realization of the Community's single market objectives; level of international economic and political role has revealed the need to redefine the
Community. For that reason, the European Union had to maintain economic
competitiveness against America and Asia and to strengthen common market
needs. In this process, the Mediterranean was very important area.12 Even
thought the Union’s economic and social success, there were the growing
economic and social differences between the two groups in Mediterranean
basin and this situation has prepared the environment developed Renovated
Mediterranean Policy (RMP).
Commission Report to the Community’s Mediterranean Policy (19751988) and also European Parliament declared the failure of Mediterranean
policies. The paper presented to the Council by the Commission, stressed
that the period should be redirected to the Community's policy towards the
Mediterranean and determined the general framework RMP notice. On December 18-19, 1990 Council of Ministers provided the consensus on the
11
Filippos Pierros et al., Ibid., pp. 126-134.
Şebnem Karauçak Oğuz, Avrupa Topluluğu’nun Akdeniz Politikası, İstanbul, İktisadi
Kalkınma Vakfı Publications, No. 90, 1991, pp. 15-17.
12
CEREN ŞENÇELEBİ
148
general framework. According to consensus, horizontal financial cooperation, trade, the protection of human rights and the environment were decided
as main five major issues for RMP.13
Main focuses of policies were explained as follows:14
-
Promotion of economic reforms and reinforced the economic dialogue,
-
The promotion of private investment and investment,
-
Keeping open the Community market for manufactured goods,
-
Community development process with the Mediterranean countries.
Euro-Mediterranean Partnership or Barcelona Process
Following the Maastricht Treaty, Lisbon European Council in June
1992 concluded that a regional dialogue and cooperation among the Maghreb countries was necessary. The Council stressed that the Mediterranean
is a region where social stabilization and provision of security are of vital
importance. Realizing this, it was observed that the Council states the necessity of creating a framework of regional cooperation and integration to foster
Maghreb economy and to promote European values, which helped engender
political stability.15
The Euro-Mediterranean Partnership Framework was after the Presidency decisions of the Cannes European Council that Spain took the initiative to hold a Euro-Mediterranean Ministerial Conference, in order to realize
the objectives as laid down previously. Participants were the foreign ministers of the EU-15 as well as 12 Mediterranean countries: Algeria, Egypt,
Israel, Jordan, Lebanon, Morocco, Syria, Tunisia and the Palestinian Authority as Mediterranean partner countries and Malta, Cyprus and Turkey as
partner countries with a membership prospect. The country holding the Presidency was Spain, so it was Javier Solana from Spain and the Vice President
of the European Commission Manuel Marin, who represented the Council
and the Commission respectively. Barcelona Declaration, fed by and large
13
Senem Çeşmecioğlu, Avrupa Akdeniz Ortaklığı ve Türkiye, İstanbul, İTO Publications,
No. 34, October 2003, pp. 18-19.
14
Ibid., p. 20.
15
“The Maastricht Treaty: Provisions Amending The Treaty Establishing The European
Economic Community With A View To Establishing The European Community”, 7 February
1992, <http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf> (13 December 2014), pp. 7-11.
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN
149
from the Cannes framework, was the end product of this Euro-Med Ministerial Conference, signed in November 1995.16 Declaration also created a
Work Program named the Euro-Mediterranean Policy (EMP) which shows
the desire of participants to create stability, peace and prosperity in the
Mediterranean region. They agreed to further bilateral and multilateral relations or regional cooperation named the Barcelona Process.
The Barcelona Process is based on three main guiding principles: equality in the partnership; complementing rather than displacing bilateral activities; comprehensiveness, decentralization and gradualism in the approach.
Underlying goals in the Partnership were improving democratic structure in
the region, enhancing liberalized trade and free market, achieving peaceful
settlement of disputes, regional cooperation and cultural dialogue. The EMP
was an ambitious regional co-operation programme covering all aspects of
the social, economic and political relations between the EU and the states on
the southern shores of the Mediterranean.17
In practice, this partnership was organized into three ‘pillars’ or ‘baskets’. The three baskets of the EMP reflect those goals and they were declared to be complimentary. These baskets were:18
16
-
Political and Security Partnership proposing establishing a common Euro-Mediterranean area of peace and stability based on
fundamental principles including respect for human rights and
democracy,
-
Economic and Financial Partnership sought to create an area of
shared prosperity through liberalization of economies in the region and formation of free trade area by 2010 supported by substantial EU financial support for economic transition and for reform process,
-
Social, Cultural and Human Partnership aiming at creation of
cross-cultural interactions and exchanges as well as support for
Yiannis Tirkides and Andreas Theophanous, “From the Barcelona Process to the Union for
the Mediterranean: Rhetoric versus the Record”, Miroslav N. Jovanović ed., in International
Handbook on the Economics of Integration Volume 1: General Issues and Regional
Groups, Massachusetts, USA, Edward Elgar Publishing, March 2011, pp. 326-328.
17
Ertuğrul Uzun, “Avrupa Birliği’nin Akdeniz Politikası ve Barselona Süreci”, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Vol. 3, No. 1, 2003-2004 , pp. 13-19.
18
“Final Declaration of Barcelona Euro-Mediterranean Ministerial Conference of 27 and
28 November 1995”, <http://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/bd_en.pdf> (13 December
2014), pp. 2-6.
150
CEREN ŞENÇELEBİ
development of civil societies which will generate political pluralism and democracy.
References
Books
Blair, A., June 1999. The European Union since 1945. United Kingdom: Longman
Group.
Çeşmecioğlu, S., October 2003. Avrupa Akdeniz Ortaklığı ve Türkiye. No. 34.
İstanbul: İTO Publications.
Oğuz, Ş. K., 1991. Avrupa Topluluğu’nun Akdeniz Politikası. No. 90. İstanbul:
İktisadi Kalkınma Vakfı Publications.
Pierros, F., et al., September 1999. Bridges and Barriers: The European Union's
Mediterranean Policy 1961- 1998. England: Ashgate Publishing Limited.
Pomfret, R., September 1992. “The European Community’s Relations with the Mediterranean Countries”, John Redmond ed., in The External Relations of the
European Community: the International Response to 1992, New York: St
Martin's Press.
Tirkides, Y., and Theophanous, A., March 2011. “From the Barcelona Process to the
Union for the Mediterranean: Rhetoric versus the Record”. Miroslav N. Jovanović ed., in International Handbook on the Economics of Integration,
Volume 1: General Issues and Regional Groups. Massachusetts: USA: Edward Elgar Publishing.
Tovias, A., 1996. “The EU's Mediterranean Policy Under Pressure”. Richard Gillespie ed. in Mediterranean Politics. London: Pinter Publishing.
Vasconcelos, Á., and Joffé, G., November 2000. “Towards Euro-Mediterranean
Regional Integration”, Álvaro Vasconcelos and George Joffé ed. in TheBarcelona Process: Building a Euro Mediterranean Regional Community. London: Frank Cass Publishers.
Waites N., and Stavridis, S., December 1998. “The European Union and Mediterranean Member States”, Theodore A. Couloumbis, et al. ed. in The Foreign Policies of the EU’s Mediterranean States and Applicant Countries in the
1990s. New York: St. Martin's Press.Periodicals.
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN
151
Akgün, Ö., December 2011. “Libya’da İç Savaşa Müdahale: Avrupa Birliği
Devrimin Neresinde?”, Ortadoğu Analiz, 3 (36), pp. 51-59.
Ataç, C. A., 2012. “AB’nin Normatif Kapasite Sorunu, Akdeniz İçin Birlik ve Türkiye”. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 11 (1), pp. 1-24.
Balfour, R., June 2011. “The Arab Spring, the changing Mediterranean, and the EU:
tools as a substitute for strategy?”. European Policy Center, Policy Brief, pp.
1-4.
Balfour, R., June 2012. “EU Conditionality after the Arab Spring”. European Institute of the Mediterranean Paper Series, 16, pp. 1-34.
Behr, T., Spring 2012. “The European Union’s Mediterranean Policies after the
Arab Spring: Can the Leopard Change Its Spots?”. Amsterdam Law Forum,
4 (2), pp. 76-88.
Dias, V. D., 2013. “A Critical Analysis of the EU’s Response to the Arab Spring and
its Implications for EU Security”. European Security, 22 (3), pp. 339-354.
Gillespie, R., July 2008. “A ‘Union for the Mediterranean’…or for the EU?”.
Mediterranean Politics, 13 (2), pp. 277-286.
Gloannec, A. M. Le, March 2008. “Sarkozy’s Foreign Policy: Substance or Style?”.
The International Spectator, 43 (1), pp. 15-22.
Kahraman S., October 2008. “AB-Akdeniz Bölgesel Politikaları ve Türkiye’nin
Uyumu”. Journal of Yaşar University, 3 (12), pp. 1731-1742.
Khader, B., March 2013. “The European Union and the Arab World: From the
Rome Treaty to the Arab Spring”. European Institute of the Mediterranean,
EuroMesco Paper, 17, pp. 1-43.
Kirişci, K., November 2012, 6. “The EU, Turkey, and the Arab Spring: Challenges
and Opportunities for Regional Integration”. Istituto Affari Internazionali,
GTE Working Paper, 01, pp. 2-11.
Kurtbağ, Ö., Autumn 2003. “Avrupa Akdeniz Ortaklığı: Barselona Süreci”. Ankara
Avrupa Çalışmalar Dergisi, 3 (1), pp. 73-92.
Küçükkeleş, M., January 2013. “AB’nin Ortadoğu Politikası ve Arap Baharına
Bakışı”. SETA Analiz, 63, pp. 1-25.
Orhan, O. ve Erkmen, S., January 2005. “Arafat Sonrası Filistin ve Barış Süreci”.
Stratejik Analiz, 5 (57), pp. 65-73.
Perthes, V., December 2011-January 2012. “Europe and the Arab Spring”. Survival,
53 (6), pp.73-84.
152
CEREN ŞENÇELEBİ
Schumacher, T., 2011. “The EU and the Arab Spring: Between Spectatorship and
Actorness”. Insight Turkey, 13 (3), pp. 107-119.
Seeberg, P., July 2014. “Mobility Partnerships and the EU, Part II: The Cases of
Libya, Morocco and Tunisia”, Center for Contemporary Middle East Studies. pp. 1-8.
Skoutaris, N., 2013. “EuroMed, ENP and UfM: ‘Fostering region-building and
promoting interregionalism”, in, The European Union’s relations with the
Southern-Mediterranean in the aftermath of the Arab Spring. (edited by) G.
FernáArribas, K. Pieters and T. Takács. Center for The Law of EU External
Relations, Cleer Working Papers, 3, pp.1-122.
Spencer, C., April 2002. “The EU as a Security Actor in the Mediterranean: Problems and Prospects”. The Quarterly Journal, 2, pp. 135-142.
Uzun, E., 2003-2004. “Avrupa Birliği’nin Akdeniz Politikası ve Barselona Süreci”.
Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 3 (1), pp. 1-32.
Internet Resources
Aslıhan Turan, “AB Akdeniz Politikası ve Arap Baharı”, 26 January 2012,
<http://www.bilgesam.org/incele/742/-ab-akdeniz-politikasi-ve-arap-bahari/#.
VJs7wsgeA> (20 December 2014).
Catherine Ashton, “Remarks at the Senior officials’ meeting on Egypt and Tunisia”,
SPEECH/11/122, 23 February 2011, <http://europa.eu/rapid/press- release_SPEECH-11-122_en.htm> (19 December 2014).
Civil Society Dialogue Network Meeting European Union , “League of Arab States
cooperation and the EU response to changes in the Arab region: Views from
civil
society”,
1-2
June
2013,
<http://www.eplo.org/assets/files/
2.%20Activities/Civil%20Society%20Dialogue%20Network/Geographic%20
Meetings/MENA%20LAS%20/EPLO_CSDN_meeting_EU-LAS_Report.pdf>
(20 December 2014), pp. 1-11.
Council of European Union, “Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranea,
13
July
2008,
<http://ufmsecretariat.org/wpcontent/uploads/2012/09/ufm_paris_declaration1.pdf> (19 December 2014),
pp. 1-20.
Council of the European Union, “Main result of Foreign Affairs Council, Press
Release, 15573/14, 17 and 18 November 2014, <http://www. consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/145816.pdf>
(19
December 2014), pp. 1-24.
EUROPEAN UNION and THE MEDITERRANEAN
153
European Commission, “A New Response to a Changing Neighbourhood: A review
of European Neighbourhood Policy”, Joint Communication by the High
Representative of The Union For Foreign Affairs And Security Policy and theEuropean
Commission,
COM(2011)
303,
25
May
2011,
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0303:FIN
:en:PDF> (20 December 2014), pp. 1-42.
European Commission, ‘‘A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with
the Southern Mediterranean: Joint Communication to the European Council,
the European Parliament, the Council, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions’’, COM 200 Final, Brussels, 8
March 2011, <http://eeas.europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf> (20
December 2014), pp.1-16.
European Commission: International Cooperation And Development Building Partnerships For Change in Developing Countries, “Bilateral and Thematic Cooperation”, <https://ec.europa.eu/europeaid/node/454> (19 December 2014).
European Commision, International Cooperation and Development: Building partnerships for change in developing countries, “Countries of the Region”,
<https://ec.europa.eu/europeaid/node/321> (21 December 2014).
European Commission Press Release, “EU agrees to start trade negotiations with
Egypt, Jordan, Morocco and Tunisia”, IP/11/1545, 14 December 2011,
<http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-1545_en.htm> (20 December
2014).
European Neighbourhood And Partnership Instrument: Morocco Strategy Paper
2007 2013http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/country/enpi_csp_morocco_en.pdf
(20 December 2014), p. 1-38.
EU Neighbourhood Info Center, “The European Neighborhood Instrument (ENI)”,
<http://www.enpi-info.eu/ENI> (21 December 2014).
European Union-External Action, EU-Libya Relations, “EU activity in Libya since
the fall of the Gaddafi regime”, <http://eeas.europa.eu/libya/index_en.htm>
(19 December 2014).
Final Declaration of Barcelona Euro-Mediterranean Ministerial Conference of 27
and 28 November 1995, <http://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/
bd_en.pdf> (13 December 2014), pp. 1- 14. The Maastricht Treaty: Provisions
Amending The Treaty Establishing The European Economic Community With
A
View
To
Establishing
The
European
Community,
<http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf> (13 December 2014), pp. 159.
154
CEREN ŞENÇELEBİ
Tsilla Hershco, “France, the European Union and the Middle East in the Sarkozy
Era”,
Perspectives
Paper,
No.
39,
27
February
2008,
<http://www.biu.ac.il/SOC/besa/perspectives39.html> (19 December 2014).
UNSC Resolution 1973; “Authorizes member states that have notified the Secretary
General, acting nationally or through regional organizations or arrangements,
and acting in cooperation with the Secretary-General, to take all necessary
measures, notwithstanding paragraph 9 of resolution 1970 (2011), to protect
civilians and civilian populated areas under threat of attack in the Libyan Arab
Jamahiriya, including Benghazi, while excluding a foreign occupation force of
any form on any part of Libyan territory, and requests the Member States concerned to inform the Secretary-General immediately of the measures they take
pursuant to the authorization conferred by this paragraph which shall be immediately reported to the Security Council.” (United Nations Security Council
(UNSC) Resolution 1973, 2011, <http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/
pdf_2011_03/20110927_110311-UNSCR-1973.pdf> (19 December 2014), pp.
1-8.
Virginie de Moriame, “Euro-Mediterranean Relations in Words: A Preliminary
Journey”, 16 April 2013, https://www.uclouvain.be/cps/ucl/doc/spri/ documents/texte_du_30_avril.pdf (13 December 2014), pp. 1-30.
Graduate Theses
Canveren, Ö., 2013. “Perceptions of Foreign and Security Policies in Egypt after the
Arab Spring”, Unpublished Master Thesis. Ankara: Police Academy Institute
of Security Sciences.
Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi
Cilt:14, No:1 (Yıl: 2015), s.155-161
AVRUPA: BİR GEÇİŞ SÜRECİ
(Orijinal adı: The Passage to Europe- How A Continent Became A Union)
Dr. Nurgül BEKAR
Luuk van Middelaar, Çev. Bilal Çölgeçen, İstanbul: Türkiye İş Bankası
Kültür Yayınları, I. Basım, Kasım 2014, 492 sayfa.
Avrupa Birliği (AB) uluslararası politikada kendine has kurumsal yapısıyla birçok araştırmaya konu edilmiştir. Avrupa Birliği'nin tarihsel oluşumunu ele alan sayısız kitap arasında Luuk van Middelaar'ın "Avrupa: Bir
Geçiş Süreci" adlı kitabı bu alandaki literatüre kolay okunan üslubuyla, tarihi gelişimi yazarın kişisel tecrübe ve anılarına dayanarak anlatmasıyla farklı
bir katkı sağlıyor. Siyasi olarak deneyimli bir bürokrat olan yazar bunu, Avrupa'nın entegrasyon sürecine ve bu süreçte yaşanan mücadelelere ışık tutarak yapıyor. AB'nin geleceğini anlamaya yönelik olan bu çalışma geçmişi
doğru öğrenerek ve anlayarak geleceğe ilişkin analizler yapma iddiası taşıyor.
1973 doğumlu Hollandalı tarihçi-siyaset felsefecisi Luuk van Middelaar1 kitabında bir yandan Avrupa Birliği'nin oluşum sürecini, bir kıtanın bir
birliğe nasıl dönüştüğünü anlatırken, diğer yandan gelecek için muhtemel
senaryolar veriyor. Avrupa'da politikanın gücüne hala inanan Middelaar,
Avrupa Birliği’nin geleceği konusunda da iyimserliğini sürdürüyor. Farklı
dillere yapılan çevirisiyle2 çok geniş bir okuma çevresine ulaşan eser,
2010'da Sokrat ödülünü (Socrates Prize)3, 2012'de ise Avrupa Kitap Ödülü’nü (European Book Prize) kazanmış. Kitapta Brüksel'deki kişisel tecrübelerini de aktaran yazar, AB ile ilgili hem ulusal düzeyde hem de AB düzeyinde gözlemlerini aktarıyor.
1
Yazar 2008 den itibaren AB Konseyi Başkanı Herman von Rompuy'un danışmanlığını ve
metin yazarlığını yapmıştır.
2
Orijinali Hollandaca olan eser, İngilizce ve Almancaya çevrilmiştir.
3
Hollandaca yazılmış en iyi felsefe kitabı ödülü.
156
NURGÜL BEKAR
Kitap’ta tarihsel anlatım İkinci Dünya Savaşı sonrasından günümüze
kadar olan döneme ışık tutuyor. Kitap, Avrupa'nın bütünleşmesinde üç Avrupa söyleminden hareket etmektedir: "Devletler Avrupası (konfederalizm)",
Yurttaşlar Avrupası (federalizm)", "Bürolar Avrupası (fonksiyonalizm)".
Yazara göre bu söylemlerin her birinin tercih ettiği bir Avrupa kurumu, özgün politika tarzları ve reçeteleri, üniversite merkezleri vardır ve her biri
tarihi kendine göre ele alır. Yine anılan söylemlerin her biri kendine özgü bir
bağlamdan kaynaklanmaktadır: Devlet gücü, vatandaşlık ruhu, idari yönetim. Devletler yaklaşımı, Avrupa devletler sisteminin kendisi kadar eskilere
dayanmaktadır. Yurttaşlar Avrupası ise ancak Fransız Devrimi sonrası konuşulabilmiştir. Bürolar Avrupası kavramı ise 1945'ten sonra ortaya çıkmıştır,
sözcüleri ise Avrupa devletlerinin kıdemli bürokratlarıdır.
Middelaar’a göre devletler Avrupası’ndan bahsedenler, Avrupa politikasının en çok, üye devletlerin arasındaki ilişkilerden kazanç sağlayacağına
inanmaktadır. Bu söylemde uluslar egemenliklerini korumalarına rağmen
gerektiğinde ortak kararlar alabilmektedirler. Sadece devletler, Avrupa Birliği’ni destekleyecek yeterli otoriteye sahiptir.4 Bu yaklaşımı savunanlara göre
Avrupa'da barış ve refah mümkün olduğu kadar çok sayıdaki devlet için
sağlanmalıdır.
Yurttaşlar Avrupası'na inananlar ise ulusal yürütme, yasama ve yargı
kurumlarından belirli yetkilerin Avrupa Birliği organlarına aktarılmasını ve
dolayısıyla federasyon için zemin hazırlamayı istemektedirler. Bu merkezi
organlar, kurucu devletlere başvurmadan doğrudan yurttaşlar üzerinde yetki
kullanır ve meşruluklarını Avrupa seçmenler topluluğundan alırlar. Dolayısıyla bu yaklaşım, Avrupa Parlamentosu’na ve Avrupa kamuoyuna büyük
umut bağlamaktadır. Bu bağlamda federalistlerin amacı, kendisini tek bir
politik-hatta kültürel- varlık olarak gören demokratik Avrupa toplumudur.
Bürolar Avrupası ise bütünleşme sürecindeki kurumsal yapıda belli yönetim işlevlerinin Avrupa bürokrasisine bırakılmasından bahsetmektedir.
Her ne kadar hedefler ve temel ilkeler, önceden devletler tarafından belirlense de Avrupa Birliği bürokrasisi, ulusal otoritelerin belirlediği bu parametreler çerçevesinde özerk hareket etmek üzere serbest bırakılacaktır. Politik ve
günlük yaşamı şekillendiren geniş ekonomik ve sosyal güçlere oranla yüzeysel bir faaliyet olarak gören Bürolar Avrupası yaklaşımına göre Avrupa Birliği, milyonlarca bireyin alışkanlık ve ilgilerinin yavaş yavaş değişmesi sonucu ortaya çıkabilecektir.
4
s.2.
AVRUPA: BİR GEÇİŞ SÜRECİ
157
Devletler, Yurttaşlar ve Bürolar Avrupası arasındaki politik savaş, sürekli olarak yeni güç ilişkilerine, yeni ideolojik kümelenmelere ve yeni koşullara yol açmış ve zamanla bu üç yaklaşım karma bir sistem oluşturmuştur.
Avrupa Birliği'nin bugün nasıl düşündüğünü artık bu karma sistem belirlemektedir: Uluslarüstücülük (bürolar ve yurttaşlar), hükümetlerarasıcılık (bürolar ve devletler) ve anayasacılık (devletler ve yurttaşlar).
Yurttaşın ve Avrupa Parlamentosu’nun öneminin artması Birlik içinde
Avrupa demokrasisi, kamu yaşamı ve Avrupa kimliği gibi kavramların da
daha çok tartışılmaya başlanmasını sağlamıştır. Yazara göre Avrupa düzeniyle ilgili bu üç söylem aynı zamanda ideolojiktir, zira bir yandan tarihin
hükmüne tabi olmayı sürdürmekte bir yandan da gelecekle ilgili meşru bir
çağrıda bulunmaktadırlar. Ayrıca geçen yıllar boyunca üç söylemden hiç
biri, analitik ikna yeteneğini muhafaza edememiştir. Bu yüzden kitap üç
söylemin her birinden biraz olan Avrupa'yı, "suigeneris" olarak tanımlamaktadır. Yazara göre, Avrupa politikası, nihai olarak çok başlı ulusal bir halk
tarafından sürdürülebilir. Bu halk, Avrupa grubunun dışına çıkmayı ve bileşen parçalarına bölünmeyi hiç seçmemiş olmakla birlikte Avrupa'yı "bizim
meselemiz" olarak pek görmemektedir. Ancak salt aktörlerden ziyade koro
üyeleri de bireysel olarak kendi ikili rollerini yaşamaya başladıklarında Avrupa sürecinin kemale ermesi mümkün olacaktır.
Avrupa Birliği kurumlarının baştan itibaren şekillenişi ve zaman içinde
güçlenmeleri çalışmanın bir başka ağırlık noktasını oluştururken, eserde,
bugün gelinen noktada Avrupa Birliği bürokrasisinin de oldukça güçlü olduğu savunulmaktadır. Diğer yandan ulusal parlamentoların da bu güç yarışında geri kalamayacağı fikrini paylaşan yazara göre Birlik, bir parlamenter
demokrasiler kulübüdür. Demokrasi, sadece bir kalite damgası veya üye
olmak isteyen ülkeler için bir giriş kodu değil, Birliğin politik yaşamına ait
bir niteliktir. Birlik ulusal kamuoylarının bir araya toplanmasına dayanmaktadır.5
Üç ana bölümden oluşan eserde ortak tarihi süreçten başka, dış olayların
Avrupa bütünleşmesi üzerindeki etkileri ve Avrupa Birliği'nin meşruiyeti
konuları ele alınan temel konuları oluşturuyor. Birinci bölümde Topluluk
olma yolundaki engeller, krizler anlatılırken özellikle, Fransız Cumhurbaşkanı De Gaulle'ün yol açtığı "boş sandalye" krizi ile tek bir üye devletin
birlik içinde yapabileceklerinin görüldüğünü belirten yazar, bu kriz neticesinde Topluluk kurumlarının neler yapabileceğinin de görüldüğünü ve kaydettiği gelişmeleri dolayısıyla krizlerin AB için aynı zamanda bir dönüm
5
s.387.
158
NURGÜL BEKAR
noktası anlamına geldiğini ifade ediyor. Böylelikle liderler de hem ulusal
çıkarları hem de Topluluk çıkarlarını bir arada konuşmayı öğrenmiş oluyorlar.
Üye devletler arasındaki ilişkileri ve rekabeti tüm açıklığıyla ele alan
kitap, 1950'den başlayan bütünleşme macerasında yaşanan temel krizler,
sebepleri ve aktörleri ortaya koyarak sadece bürokratik değil Birliğin siyasi
ortamına da mercek tutabiliyor. Birleşme sürecindeki yol kazaları, üye devletlerin hangi ortak çıkarlar etrafında, hangi ulusal çıkarlar temelinde hareket
ettiklerinin anlatılması konuyu her yönüyle ele alma çabasına işaret ediyor.
İkinci bölümde Topluluk tarihini belirleyen temel olayları ve unsurları
konu edinen Middelaard, Machiavelli'nin en ünlü eseri Prens'e atıf yapıyor
ve Machiavelli'nin dünyanın tek başına, ne talihin yön değiştirmelerinin ne
de insanın özgür iradesinin kontrolünde olduğunu öne süren savını paylaşıyor: "Talih, eylemlerimizin yarısının belirleyicisidir, ama diğer yarısını veya
belki biraz daha azını yönetmeyi bize bırakır".Tam bu noktada Topluluğun
gelişmesinde uluslararası politikadaki olayların belirleyici etkisi üzerinde
duran Middleerad "talih(şans)"in tarihi sürecini belirlemede ne kadar önemli
olduğunu dönemin en önemli uluslararası politik olaylarını açıklayarak anlatmaya çalışıyor: 1950'lerde Kore Savaşı ve Süveyş Krizi, 1970'lerde Petrol
Krizi, 1989 Berlin Duvarı’nın yıkılması ve 11 Eylül 2001. Bundan sonraki
süreçte de şansın etkisi Avrupa'nın geleceği konusundaki senaryoların belirsizliğine katkı sağlayacaktır.
Avrupa kulübünün tarihi üç özel aşama ile açıklanabilmektedir: Kuruluş
Yılları (1950-57), Toplulukta ikamet dönemi (1958-89) ve Berlin Duvarı'nın
yıkılışından bugüne kadar gelen dönem (1989'dan günümüze). Günümüzde
AB'nin gidişatını belirleyecek en önemli unsur 13 Aralık 2007'de Lizbon
Antlaşması'nın imzalanması olmuştur. Birliğin hukuki prosedürüne göre
antlaşmalar ancak tüm katılımcı devletlerin hükümet başkanlarının hükümet
temsilcilerinin imza vermesi ve bunun ardından referandumla veya parlamento oylamasıyla halkların onayının alınmasıyla yürürlüğe girebilir. Anayasa Antlaşması'nda üye devletlerin halkları aşamasında oluşan krizlerden
sonraki uzlaşıda ortaya çıkan Lizbon Antlaşması'nda da ciddi krizler yaşanmıştır. Antlaşmayı onaylamayı reddeden İrlanda halkının ikna edilmesi ile
Avrupa yeni bir evreye adım atmış, ancak kriz de Birliğin siyasi bütünleşme
sürecine hasar vermiştir.
Üçüncü bölümde ise bütünleşmeye ilişkin olarak atılan adımların Avrupa Birliği üyesi ülkelerin halklarında yarattığı etki ve sağladığı dönüşüm
konu edilirken aynı zamanda Avrupa Birliği'nin kamuoyunda nasıl meşruiyet
AVRUPA: BİR GEÇİŞ SÜRECİ
159
sağladığı ele alınmıştır. Bu bağlamda yazar Avrupa'nın gerçek olup olmadığını sorgulayarak, cevabın nasıl belirlenebileceği üzerine kafa yoruyor. Gerçek Avrupa ile kâğıt üzerindeki Avrupa arasındaki farkları göstermeye çalışırken Avrupa'nın oluşmasında, yapılanmasında üç temel yaklaşımın olduğunu belirten yazar bunları Alman, Roma ve Yunan stratejileri şeklinde açıklıyor: Avrupalı kimliğinin inşasına dayanan Alman stratejisi, insanların materyal çıkarlarının sağlanmasına odaklanan Roma stratejisi ve ortak kararlara
aktif katılımı arayan Yunan stratejisi.
Alman stratejisine göre "Avrupa, basit bir ekonomik ve hatta politik bir
dönüşümün ürünü olmayacaktır; Avrupa, belirli bir ahlaki ve estetik değerlerler sistemini benimsemezse, belli bir düşünme ve duyma tarzını pratikte
yüceltmez ve bir diğerini damgalamazsa ve tarihin bazı kahramanlarını göklere çıkarıp diğerlerini şeytanlaştırmazsa, gerçekten var olmaz... Almanya'yı, Almanya yapan Zollverein değil, Fichte'nin Reden an dieDeutsche
Nation'ı ve bu eserin ürettiği etik profesörleriydi."6
Roma stratejisinde politik bir kurum halkına kimi önemli faydaları sağlamakla yükümlüdür: Güvenlik, olanaklar ya da para gibi faydalar. Bunlar
arasında güvenlik, politikanın sunması gereken en temel faydadır. Hobbes ve
Montesquieu'nün de savunduğu gibi, devlet düşman askerlerine, soyguncu
çetelerine ve katillere karşı tebaasını koruyarak varlığını meşrulaştıracaktır.7
Bu durumda Avrupa bütünleşmesi, uzun yıllar savaşan Avrupa halkı için en
önemli ihtiyacı karşılamış, barışı getirmiştir.
"Bizim Halkımız" (Alman kimliği) veya "bizim avantajımız" (Roma korumaları ve halkları) fikrinden ziyade "bizim meselemiz" fikrinin desteklenmesini gerektiren Yunan stratejisini gerçekleştirmek ise halk bir şeyin, kendi
davası olup olamayacağına yine kendisi karar vereceği için oldukça zordur.
Zira halk kendisini tam da, "kamusal kaygı" konusu olan şeylerde keşfeder.8
Günümüzde sayısız politik oyuncunun "Avrupa" adına kararlar aldığını,
bununla birlikte karar vericiler arasında açık bir rekabet de olduğunu savunan yazar, Brüksel'de ne olup bittiğine dair aslında çoğu insanın fikrinin
olmadığı üzerinde duruyor. AB'nin politik bir varlık olarak olup olmadığı
sorusu, coğrafi sınırların baş döndürücü biçimde yeniden tanzim edilmesiyle,
yasal bağlayıcılığı olan antlaşmalarla, tarihsel olaylarla, politik hak iddialarıyla, kültürel gelenekler ve sosyal adetlerle cevaplamak oldukça zordur.
6
s. 299.
s.335-336.
8
s.363.
7
160
NURGÜL BEKAR
Kavramsal berraklığın olmadığı, en azından çok sayıda kategorinin bir araya
getirilmesine ihtiyaç duyulan yeni paradigma arayışında, Avrupa devletlerinin iş ilişkilerini düzenledikleri farklı katmanların birbirinden ayrılmasından
yola çıkılabilir.
Middelaar Avrupa'yı üç katmana ayırmaktadır: En dıştaki bulanık sınırlı
olan katman, 1951 kuruluş antlaşması ile yaratılan iç katman ve diğer iki
katman arasında yeralan orta katman. Üye devletlerin oluşturduğu bu orta
katman Birlik için çok önemlidir.
Avrupa Birliği’nin dünü kadar bugününü anlamak da önem taşımaktadır, zira bugünü anlayabilmek de geleceği planlamaya yardım edecektir.
Ancak kitapta da anlatıldığı üzere, başlangıçta düşünülen Avrupa bütünleşmesi macerası ile şimdi gelinen nokta birbirinden oldukça farklıdır ve bu
doğal bir durumdur. Uluslararası politikadaki değişikliklere paralel olarak
Avrupa Birliği projesi de her kırılma noktasında yeni bir yol bulmuş, tam her
şeyin sona erdiği düşünüldüğünde üye devletler birlikte devam etmek için
farklı nedenlerle de olsa, gerekli motivasyonu sağlayabilmişlerdir:
"Bazen tarihin gidişatı tek bir günde, hatta birkaç saat içinde belirlenir. Böyle olağandışı günlerde tarih görünürlük kazanır ve herkes onu deneyimleyebilir. Son derece karmaşık yapısal gelişmeler tek bir olay üzerinde,
büyük bir şok üzerinde yoğunlaşır ve bu yüzden anın bakış açısından deneyimlenebilir, bilinebilir ve anlaşılabilir... Politik olaylar sıkışarak nadir
rastlanır bir duygusal yoğunluğa eriştiği için olayları yaşayanlar, dudakları
ısırtan bu dramayı doğrudan algılarlar. Bunlar, bir yön değişiminin yaşandığı çığır açıcı günlerdir, yeni bir tarihsel çağın başlangıcıdır."9
Kitap, tam da Avrupa'nın geleceğinin tartışıldığı günlerde akıllardaki
soruları cevaplayabilmek için iyi bir kaynak oluşturuyor. Yazara göre ekonomik anlamda ortak çözümlere ihtiyaç var; gelecek için banka krizi, enerji
ulaşımı ve güvenlik sorunları üye devletler üzerinde baskı yapan temel unsurları oluşturuyorlar. Şimdi buna bir de Ukrayna Krizini eklersek Avrupa
Birliği'nin ortak çıkarlarda buluşması gittikçe daha fazla önemli hale gelirken bir o kadar da zorlaşıyor.
Eser Avrupa Birliği ile ilgili yayınlardan farklı olarak teknik bir dil kullanmak yerine herkesin anlayabileceği bir dili benimseyerek AB'nin anlaşılmasını kolaylaştırdığından hem AB uzmanları hem de konuya ilgi duyan
herkesin okuyabileceği bir özellik taşıyor. Ayrıca kitabın sonunda verilen
9
Joschka Fischer, 2005 s. 239.
AVRUPA: BİR GEÇİŞ SÜRECİ
161
"Açıklamalı Kaynakça" bölümü konuya yabancı olan okuyucunun bile Avrupa'nın bütünleşme macerasını anlamasını sağlıyor. Bu bağlamda Avrupa
Birliği konusunun Türkiye'deki popülaritesini de düşünürsek -ister üye olunsun ister olunmasın- Türk okuru için son derece yararlı bir eser olduğunu
teslim etmeliyiz. Üstelik yazarın bir çeşit anı kitabı niteliğinde tarihi süreci
aktarması okuyucunun işini daha da kolaylaştırıyor. Bu bağlamda Avrupa:
Bir Geçiş Süreci, gerek Avrupa Birliği'ne ilişkin dersler için, gerekse entelektüel anlamda bir Avrupalının gözünden kendi kişisel anı ve deneyimlerinin yanı sıra, "bir kıtanın nasıl bir birliğe dönüştüğünün" hikâyesine katkıda
bulunan önemli karakterlerin aktarımlarını da paylaşması açısından okumaya
değer gözüküyor.
Avrupa'nın içinde bulunduğu mali kriz Birlik için sadece ekonomik değil aynı zamanda siyasi de bir sınav niteliğinde iken, Avrupa Birliği'nin gelecekteki şekillenmesi sadece kendisi için değil, uluslararası politikanın diğer
aktörleri için de büyük önem taşımaktadır. Yazarın da dediği gibi "içeride
tek para biriminin türbülansı, dışarıda dünya güçleri arasındaki ilişkilerin
kargaşası: Avrupa'yı kendini yaratmaya ve yeniden yaratmaya iten ne kadar
çok sarsıntı var!"
162
NURGÜL BEKAR
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ
GENEL YAYIN İLKELERİ
1. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi'ne gönderilecek olan yazılar, işlediği konuya yeni
bir boyut getirecek şekilde özgün ve daha önce hiçbir yayın organında yayınlanmamış
ya da yayınlanmak üzere gönderilmemiş olmalıdır.
2. Gönderilen makalelerin yayınlanmasından sonra dergi yayın kurulu tarafından uygun
görüldüğü takdirde, tüm yayın hakları Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları
Araştırma Uygulama Merkezi’ne (ATAUM) aittir.
3. Yayınlanan makalelerden alıntı yapılması halinde kaynak belirtilmesi zorunludur.
Makalelerin tamamının kullanılması derginin iznine bağlıdır.
4- Makaleler Türkçe, Almanca, Fransızca ya da İngilizce dillerinden birinde yazılabilir.
5. Sunulan makale önce derginin editörlük kıstaslarını karşılayıp karşılamadığının
görülmesi için Yayın Kurulu tarafından incelenir. Kıstasları karşılayan makale hakeme
gönderilir. Kıstasları karşılamayan makale, istenen düzeltmeler için yazara geri
gönderilir.
6. Makale hakeme gönderildikten sonra, hakem, hakem raporu kıstasları çerçevesinde
makaleyi iki ay içinde değerlendirir ve kararını gönderir. Hakem kararına göre, makale,
yayınlanmaya uygun bulunabilir, makalede bazı düzeltmeler istenebilir ya da makale
yayınlanmaya uygun bulunmayabilir. Bundan sonra yazar, en kısa sürede, ekinde hakem
raporlu bir yazı ile karar hakkında bilgilendirilir.
7. Yayınlanan makalenin sorumluluğu yazara aittir. Makaledeki hiçbir görüş dergiye
veya ATAUM’a yüklenemez.
8. Yayınlansın ya da yayınlanmasın hiçbir makale iade edilmez.
9. Makalelerin sonuna kaynakça listesi eklenmelidir.
10. Yazarlar, yazılarını (makalelerini, kitaplarını vb.), 9. maddenin altındaki “Yazarlık
Formu”nu eksiksiz doldurarak ve istenilen diğer belgelerle birlikte, Ankara Üniversitesi
Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın Koordinatörlüğü 06590
Cebeci/ANKARA
adresine
posta
yoluyla
göndermeleri
ve
ayrıca,
cortoglu@ankara.edu.tr veya dsenemoglu@ankara.edu.tr adresine de elektronik posta
olarak göndermeleri gerekmektedir. Eksik evrak ile gönderilen makaleler, işleme
alınamamaktadır.
11- Yazılar/makaleler, Microsoft Word programında, Times New Roman karakterinde
yazılacaktır. Satır aralığı 1,5 olmalıdır. Metin için 12 punto, dipnotlar için 10 punto
kullanılacaktır.
12. Makale, dipnotlar dahil 4.000 ila 10.000 kelime arasında olmalıdır.
13. Kitap incelemeleri 1500-2000 kelime arasında olmalıdır.
14. Olay incelemeleri dipnotlar dahil 3000-5000 kelime arasında olmalıdır.
15. Makale, Türkçe dilinde yazılmışsa Türkçe ve İngilizce özet ve anahtar kelime, Yayın
Kurulu tarafından kabul edilen başka bir dilde (İngilizce, Almanca, Fransızca)
yazılmışsa, Türkçe ve yazıldığı dilde özet ve anahtar kelime eklenmelidir. Özetlerin her
birinde ortalama 125’er kelime olmalı, anahtar kelimeler ise 5’er adedi geçmemelidir.
16. Makalelerde en fazla üçlü altbaşlık sistemi kullanılacaktır. İlk altbaşlık koyu, ikinci
altbaşlık koyu ve italik yazılmalıdır. Üçüncü altbaşlık sadece italik olmalıdır.
Altbaşlıklarda harf ya da rakam kullanılmamalıdır.
17. Makale içinde çift tırnak kullanılmalıdır.
18- Makalenin yazılmasında kullanılan kaynakçaya ilk atıf, dipnot yazım ilkelerinde
belirtilen örnekler çerçevesinde yapılacaktır. Makalenin sonraki sayfalarında, aynı
kaynağa yapılan atıflarda ise yazarın soyadı ile Ibid., op.cit. vb. Latince terimler
kullanılacaktır.
“Dipnot Yazım İlkeleri”ne üzerine tıklayarak ulaşabilirsiniz.
19- Yayınlanan makalelerin yazarlarına ilgili mevzuat çerçevesinde telif ücreti
ödenecektir.
20- Yayınlanan makalelerin 10 adet tıpkı basım ve 1 adet dergi yazara ücretsiz olarak
verilecektir.
THE GENERAL PUBLICATION PRINCIPLES OF THE
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
1. All papers sent to the journal should be original enough as they will bring a new
dimension to the topic in which they study and should not have been published or
presented to the editorial board of other publications in any kind.
2. If presented paper’s publication is approved by the Review’s Editorial Board, the
Ankara University ATAUM holds all publication rights of the paper.
3. Any other publication and paper that have used some parts of papers published in the
Ankara Review of European Studies as quotations should give the source paper of these
quotations in their bibliography. The complete usage of paper is a subject to the
permission of the review.
4. The language of papers to be presented to the review could be in Turkish, English,
French and German.
5. Presented paper will first be reviewed by the editorial board to see whether the paper
meets the editorial criterias of the review. The paper that meets the criterias will be sent
to the referee. Paper that do not meet the criterias will be sent back to the author for the
requested corrections.
6. After the sending of the paper to the referee, the referee will asses the paper in the
framework of the terms of referee report and send his decision about the paper within
two months. In the referee’s decision, the paper may be found eligible to the publication
or some corrections may be requested on the paper or the paper may be found ineligible
for the publication. Then the author is immediately informed about the decision in
writing with a copy of referee report.
7. The responsibility of the published papers belongs to the authors. All opinions in the
papers can not be ascribed to the review or ATAUM
8. All papers either published or not are not returned.
9. Authors who would like to sent their papers, books, etc. to ATAUM for the
publication assessment should fill up “The Author Form” and send it with other
requested document with their papers or books etc. by post to the following address:
Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın
Koordinatörlüğü 06590 Cebeci /ANKARA. They should also e-mail the form, requested
documents and their papers or books etc. to one of the following e-mail addresses:
cortoglu@.ankara.edu.tr or dsenemoglu@ankara.edu.tr . All applications with
incomplete document will not be admitted.
10. Papers should be written in one of the Windows for Word programmes with a 1.5
line matter and in the Times New Roman character. The size of the letters will be 12
points, for the text and 10 points, for the foot notes.
11. The total words at the paper including the foot notes should be between 4000 and
10000 words.
12. The total words in the book reviews should be between 1500 and 2000 words.
13. The total words in the case studies should be between 3000 and 5000 words.
14. If the paper is written in Turkish, English abstract and key words and also an abstract
and key words in the original language should be added to the paper. Each abstract
should comprise 125 words in average and the number of key words both in Turkish and
in original language should not be more than 5 words.
15. In the papers, maximum three subtitle system will be used. The first subtitle should
be bold the second subtitle should be bold and italic and the third subtitle should be italic
in character. Letters or numbers should not be used in the subtitle.
16. Quotation marks should be used in the paper.
17. In the first quotations for the bibliography used in the preparation of the papers, a
foot note procedure will be used in the framework of the Footnote Writing Principles.
In the following pages if the quotation is made to the same bibliography, the family
name of the author and terms in latin such as Ibid., op.cit,etc. will be used. All
quotations to the sources used in the writing of the paper will be made through footnotes
procedure in the framework of the examples given in the footnote writing principles
link.
You may download “Footnote Writing Principles”
18. Copy right priced will be paid to the author in the framework of the reliated
legistation.
19. The author will be given 10 (ten) blue print of his/her paper separately and also 1
(one) review that his/her paper has been published free of charge.
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ
DİPNOT YAZIM İLKELERİ
A-TEK YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Çağrı Erhan, Türk-Amerikan İlişkilerinin Tarihsel Kökenleri, Ankara, İmge
Kitabevi, 2001, s. 55.
ii-Makale:
Gökhan Çetinsaya, “Essential Friends and Natural Enemıes: The Hıstorıc Roots of
Turkish-Iranian Relations”, Middle East Review of International Affairs, Cilt 7, No3,
2003, s. 116-132.
B-İKİ YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Gülten Kazgan ve Natalya Ulçenko, Dünden Bugüne Türkiye ve Rusya, İstanbul,
Bilgi, 2003, s. 32.
ii-Makale:
Thomas G. Mahnken ve James R. FitzSimonds, “Revolutionary Ambivalance:
Understanding Officer Attitudes Toward Transformation”, International Security, Cilt
28, No 2 ,2003, s.122-135.
C-ÜÇTEN FAZLA YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Mehmet Gönlübol et al, Olaylarla Türk Dış Politikası, 1919-1995, Ankara
Siyasal Kitabevi, 1996, s. 129.
ii-Makale:
David Dranove et al., “Is More Information Better? The Effects of “Report Cards” on
Health Care Providers”, Journal of Political Economy, Cilt 11, No 3, 2003, s. 25.
D- KİTAPTA MAKALE
Joseph Turow, “A Mass Communication Perspective on Entertainment Industries”,
James Curan ve Michael Gurevitch (der.), Mass Media and Society, Londra, Edward
Arnold, 1991, s. 160-167.
E- GAZETE YAZISI
Yazarı Belli Gazete Yazısı
Hasan Cemal, “Fiyasko ve Çıkış Yolu”, Milliyet, 18 Aralık 2003, s. 7.
Yazarı belli olmayan gazete yazıları:
“Başbakan Washington Yolcusu”, Cumhuriyet, 22 Aralık 2003, s. 8.
Yazarı belli olmayan resmi ya da özel yayınlar, raporlar vb.
Enerji Teknolojileri Politikası Çalışma Grubu Raporu, Ankara, TÜBITAK, Mayıs
1998, s. 35.
ARŞİV BELGELERİ
Başbakanlık Cumhuriyet Arşivi, Başbakanlık Hususi Kalem, 33218, 10 Aralık 1943.
İNTERNETTEN ALINAN KAYNAKLAR
Mustafa Aydın, “ABD Dünyadan Ne İstiyor”, 23 Mart 2003,
<http://www.haberanaliz.comldetay.php?detayid=325> (19 Aralık 2003), s. 1.
YÜKSEK LİSANS-DOKTORA TEZLERİ
Mustafa Pulat, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası: Türkiye’nin Avrupa
Savunmasındaki Geleceği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Gazi
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2002, s. 10.
SÖYLEŞİ
İlber Ortaylı, Ankara, 10 Ekim 2003, kişisel görüşme.
REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
FOOT NOTE ORTHOGRAPHY PRINCIPLES
A – FOR A BOOK OR A PAPER WITH ONE AUTHOR
i – For a Book :
Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
ii – For a Paper :
Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
B - FOR A BOOK OR A PAPER WITH TWO AUTHORS
i – For a Book :
Author, Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
ii – For a Paper :
Author, Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
C - FOR A BOOK OR A PAPER WITH THREE OR MORE THAN THREE
AUTHORS
i – For a Book :
Author, et al, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
ii – For a Paper :
Author, et al, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Ç – FOR A PAPER IN A BOOK
Author, “Title of article”, Author of book ed., Title of book, Location, Publisher, Year,
p. …. .
D – FOR AN ARTICLE ON A NEWSPAPER
With Author or Without Author, ‘Title of article’, Title of Magazine, Day Month Year,
p. .. .
E – FOR AN OFFICIAL OR FOR A SPECIAL ARTICLES OR REPORTS
WITHOUT AN AUTHOR
Title of article or report, Location, Publisher, Year, p. …. .
F – FOR A ARCHIVAL DOCUMENT
Title of document, Number of the document, Day Month Year.
G – FOR THE BIBLIOGRAPHY DOWNLOADED FROM THE INTERNET
Author “Title of article”, <addres of the webpage>, (Retrieved Day Month), p. … .
H – FOR A GRADUATE AND FOR A DOCTORATE THESIS
Author, Title of thesis, Thesis type, Location, Year, p. …. .
I – INTERVIEW
Author, Location, thesis, Day Month Year, interview