YÖNETSEL DUYARlıK VE TUNUS YUVARLAK MASA KONFERANSı
advertisement
YÖNETSEL DUYARlıK VE TUNUS YUVARLAK MASA KONFERANSı Birkan UYSAL· SEZER * 16·20 Eylül 1985 tarihleri arasında, Tunus'ta yapılan Yuvarlak Masa Konferansında! «Yönetsel Duyarlık» konusu hükümet liderleri ile halk ara­ sındaki ilişki biçimleri ve duyarlığın geliştirilmesi bağlamında ele alınmış­ tır. Tarihsel gelişimleri, ekonomik, toplumsal ve kültürel yapıları, gelişme dereceleri kadar yönetim biçimleri, demokrasi anlayış ve uygulamaları da birbirinden farklı ülkelerden gönderilen bireysel raporlarda yönetimin du­ yarlığı konusu şu temel haklarda ele alınmaktadır: L hükümet-yönetim iliş­ kileri, 2. yönetimin hükümet-halk ilişkilerinde aracı rolü, 3. kamu ile ılişki­ lerde yönetimin eylem ve yöntemleri. Ancak, gerek ana .temanın ,kavramlaştırılmasında, gerek ilişki yöntem­ lerinin irdelenmesinde tüm raporlarda 'açıkça belirtilmemekle birlikte, soru· nun özde bir hakimiyet ve otorite sorunu olarak alındığı görülmektedir. Bu nedenle, yönetimin duyarlığı olgusunun temellerinin ve ifade biçimleri· nin incelenmesi yararlı olacaktır. Bu incelemede önce (zaman zaman grup raporlarındaki verilere dayanmakla birlikte) daha - çok kuramsal bir çer­ çeve çizilmeye çalışılacak, daha sonra ise raporlardaki veriler özetlenecektir. DUYARLıK KAVRAMı VE YÖNETSEL DUYARLıK Sibernetik sistemlerden alınan duyarlık (responsiveness), bir sistemin karar verme merkezinin, gelen mesajlara cevap vermekapasitesini ifade eden bir kavramdır. Yönlendirici bir sistemin duyarlık düzeyi ise sistemin verdiği yanıtın, alınan mesaja ve yİne mesaja bağlı olarak üye birimlerin • Dr., TODAİE Öğretim üyesi. Uluslararası nin Batı Yönetim Bilimleri Derneğince düzenlenen ve kıvkdokuz ülkeden ikiyüzelli kişi­ konferansa gelen bireysel tebliiılerin da~ılımı aşai;ııda gösterilmiştir: tlıkeIerl : Kanada. Belçika, Fransa, Portekiz, Danimarka, Lürksemburg, Yunanistan ve katıld1v İtalya. Sosyallst thkeler (1JO!ıU Ülkelerll : Yugoslavya ve Bulgaristan. Asya thkel.erl : Türkiye, Japonya, Hindistan ve Malezya. Afrlka thkeleri : Nijerya ve Burundi. Arap "Vlkelerl : Tunus, Mısır, Cezayir, ürdün. Latfn thkelerl : Arjantin (Grup raporundan alınt yapı!ınaınası rica edildi~i için, Latin ülkeleri raporu inceleme kapsamına alınmamıştl1'). AMME İDARES1 DERGtS! 94 gereksinmelerine uygunluğunca belirlenmektedir. Sistemin duyarlık düzeyini etkileyen bir başka önemli etmen ise, sistemin karar merkezlerinin etkilili· ğidir. 2 Bu tanım çerçevesinde, mekanik olarak, sistem birimlerının gerek sinmeleri -alınan mesajlar- verilen yanıtlar arasında tam bir uyum ol· ması gerekmektedir. Sistemin unsurlarını ise: ı. kontrol merkezi, 2. sistem birimleri, 3. alınan mesajlar ve 4. verilen yanıtlar oluşturmaktadır. Yönetimin duyarlığı denilince de benzer bir sUreç söz konusu olmaktadır. Sibernetik sistem ögelerini toplumsal sisteme aktardığımızda, kontrol mer· kezi otoriteye (siyasal ya da yönetsel), sİstem birimleri toplum üyelerine (birey ve gruplara), mesajlar toplumsal taleplere, yanıt ise bu taleplerin otoritece karşılanmasına dönüşmektedir. Şematik olan bu benzeyiş, siste­ min işleyişinde ve duyarlığında değişmektedir. ilk olarak sibernetik sis­ temde bulunmayan fizibilite ve ahlakilik unsurları toplums'al sistemlerde devreye girmektedir. İkinci olarak, bu dönüşüm içinde, kontrol merkezi (otorite) ile sistem birimleri (toplum üyeleri) arasındaki ilişkilerin mekanik olmayan niteliği sibernetik sistemdeki «tam duyarlı» olma ile çelişmekte­ dir. Zira toplumsal sistemin her mesaj ya da talebe yanıt vermesi mümkün değildir. Toplumsal sistemde, tam duyarlıolma, bu sistemlerin özelliğini oluşturan düzenlilik ve süreklilik gereksinmesiyle çelişmektedir. Bu neden­ le, toplumsal sistemlerde optimal bir duyarlıktan söz etmek mümkündür. Optimal nokta ya da duyarlık, tam duyarlıktan farklı değişkenlerce belir· lenmekte ve duyarlık farklı bir tanım ve içerik kazanmaktadır. Toplumsal sistemlerde duyarlık, görüşbirliği (consensus) sağlamaya yönelik bir duyar­ lık olmaktadır. Görüşbirliğinde ise, otorite ve karar yapıları, sistemin de­ ğerleri, davranış modelleri vb. değişkenler belirleyici nitelik taşımaktadır­ lar. Öte yandan toplumsal sistemlerde optimal duyarlığın sağlanmasında bir katalizöre, otoritenin ve halkın karşılıklı taleplerini uzlaştıracak bir <ıra­ cıya da gerek duyulmaktadır. Zira görüşbirliği sağlamaya yönelik duyarlık, farklı otorite ve karar modellerinin, farklı değer sistemleri ve davranış bi· çimlerinin, farklı amaç ve çıkarların söz konusu olduğu bir ortamda, uz· laşma, ortalama bir yol bulma ya da hakem kararı gibi mekanizmalar kanalıyla ortak bir politika ya da eylem biçiminin işlerlik kazanması anla· mma gelmektedir.3 Böylece toplumsal sistemlerde duyarlık: (ı) çatışan durumlara ilişkin ilişkiler, etkileşimler bütününü ifade eden bir kavramlaştırma olmak· tadır. (2) Sibernetik sistemdeki karar (kontrol) merkezinin toplumsal sis­ temdeki karşılığını sistemin yasal (meşru) otorite yapısı oluşturmaktadır. (3) Duyarlığın derecesi ise sistemdeki etkileşim biçimi ya da toplumıml ve siyasal yapının karşılıklı ilişkilerinin niteliğince belirlenmektedir. Nitekim, Batı ülkeleri raporunda verilen yönetsel duyarlık tanımı da buna uymak· tadır. Buna göre, «duyarlığın üç temel koşulu bulunmaktadır: ı. çatışmalı bir durumun varlığı, 2. üçüncü bir kişinin duruma müdahalesi ve 3. bu müdahaleye bağlı olarak taraflar arasında bir anlaşmanın sağlanması bağ· lamında etkin bir arcılığın gerçekleşmesi». bir 2 Aınitai Eizioni, The Active Soclety, The Free Press, New York, 1968, s. 304. YÖNETSEL DUYARLıK VE TUNUS YUVARLAK MASASı 95 Yukarıd'aki duyarlık tanımının ilk olarak çatışma olgusundan hareket ettiğini toplumsal-siyasal sistemlerde görüyoruz. Bu çatışma ya da görüş ayrılığı gerçekleştirilmek istenen değerler konusunda olabileceği gibi, belli eyle.m biçimlerinin kabulü, ya da çıkarların gerçekleştirilmesi konu sunda ortaya çıkabilir. Tanım ikinci olarak, söz konusu çatışmayı siyasal sis­ tem ile halk arasında oluşan bir durum olarak görmektedir. Üçüncü olarak, tanım siyasalotorite ile yönetim arasında bir farklılığın varlığını kabul etmektedir. Son olarak da yönetime bu çatışmayı çözme, bunun için belli mekanizmalar kurma v~ işletme göre.vini yüklemektedir. belli bir Çeşitli grupların raporları incelendiğinde yukarıdaki unsurlara ilişkin sorunların hemen her ülke ya da toplum için geçerli olduğu gözlenmektedir. çatışma Olgusu ya da Yönetim-Halk Uzaklığı Sorunu Kimi raporlarda bir rejim sorunu gibi alınsa da yönetim-halk uzaklığı, ideolojik bir içerik taşımaktan çok, yaygın bir gerçeklik olarak ortaya çık­ maktadır. ÖrneğinYunan raporunda, bu durum, " ... halk yönetimi bir bas­ kı ve otorite aracı olarak görmektedir» biçiminde ifade edilmektedir. Aynı şekilde Kanada raportörü de çeşitli yönetsel programlar hakkında halka bil­ gi verilmesine ilişkin olarak «_ .. halk mevcut genel politika, sağlanan yarar­ lar vb. konuların fark~nda olmakla birlikte... bu programların ayrıntıları, ... bunları yürüten kuruluşlar hakkında bilgi sahibi değildir» demekte, an­ cak bu durumu eğitim ve gelir düzeyi gibi, yönetimden çok bireylere ilişkin değişkenlerle açıklamaktadır. Sosyalist ülkeler raportörü de benzer duruma değinerek, "... tüm çabalara karşın, yönetim ile halk arasında bir uzaklığın oluştuğu inkar edilemez. Bu ikisi arasındaki ilişkilerin geliştirilmesi tüm sosyalist ülkelerin başlıca ilgi konusunu oluşturmaktadır» demektedir. Aynı olgu, gerek Asya gerek Afrika ve gerekse Arap ülkeleri raporlarında da yer almaktadır. Örneğin Asya grubu raportörü Hari Mohan Mathur, eski sömürgelerde sömürgeci yönetim geleneklerinin sürdüğünü ve demokratik yönetimin benimsendiği ülkelerde ise demokratik değerlerin yüzeyselolarak )<abul gördüklerini, yönetim halk ilişkilerinin "kötü" olduğunu belirtmek tedir.4 Prof. Ladipo Adamolekun, Afrika ülkelerinde askeri darbelerle kesi· len bir demokrasi uygulaması olduğunu, bu ülkelerde demokrasinin uygu· landığı zaman aralıkl'arında da temsilcilerin halkın adına iktidar kullanma hevesinde olup, seçimlerin ciddiye alınmadığını, halkın yönetsel süreçle ilgi­ lenmediğini, bunu sağlayacak çeşitli yönetsel komitelerin de kendilerini yö­ netimin «partneri» olarak gördüklerini ileri sürmektedir. Benzer durum Arap ülkeleri için de geçerlidir. Mohammed Salah Ben Asia, Arap ülkelerinde bireylerin çeşitli yönetsel dairelerin işleyişi ve süreçleri hakkında bilgi sahi­ bi olmadıklarını, yönetim ile halk arasındaki ilişkilerin giderek kötüleştiği­ ni, yönetimlerin ulusal birlik endişesi ile otoriter ve merkezci çözümlere 3 Etzioni, a.g.e., s. 505-506. 4 Raportör Japonyayı, Asya ülkeleri için yaptığı genelleme dışında bırakmaktadır. Ancak bu ayrmın gerekçesini «ne de olsa Japonya gelişmiş bir ülke. diyerek açıklayışı, sorunu geri kalmışlık ya da sömürge geleneğine özgü bir olgu olarak yorunılandığını göstermektedir ki, bu da gelişmiş ülkelerdeki uzaiklığı açı,klamada yetersiz kalmaktadır. A.\<tME % İDARESt DERGİSİ gittiklerini ve yönetsel eylemlerin dayandı~ı ilkenin tek kelimeyle «hizmet değil şiddet» olduğunu söylemektedir. Görülüyor ki nedeni neye bağlanırsa ba~lansın, genelolarak yönetim ile halk arasında bir uzaklık (hatta çatışma) bulunmakta, bu uzaklık çe­ şitli ülkelerin içinde bulundukları somut koşullara bağlı olarak farklı bo­ yutlara ulaşmaktadır. Uzaklığın kimi zaman hükümet ya da rejime (Go­ vernment), kimi zaman ise yönetime (Administration) yönelik olarak açık­ lanması ise yönetim-siyaset ilişkisinin farklılaştırılması ya da farklılaştırıl. maması sorunu olarak ortaya çıkmaktadır. Hükümet· Yönetim Ayrunı Yönetimin duyarlığına ilişkin olarak ortaya çıkan ikinci sorun, Hatı ül­ keleri raporunda da belirtildiği gibi, yönetimin hükümetle halk arasında gerçekten bir aracı rolü oynayıp oynamayacağı sorunudur. ~amu yöneti­ . minin böyle bir rolü oynayabilmesi için tarafsız olması gerekmı;!ktedir. An­ cak bu durumda «yönetim ve hükümetin aynı olguyu mu, yoksa farklı şey· leri mi ifade ettiği» sorusunun yanıtlanması gerekmektedir. Zira yönetimin halk ile hükümet arasında gerçekten aracılık yapabilmesi ve bir uzlaşma sağlayabilınesi için, taraflar ya da en azından hükümet karşısında nötr ol· ması gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Burada paradoksal bir durum söz ko­ nusudur. Yönetim-hükümet ayrımı yönetimin aracı rolü oynayabilmesi için ort'aya atılmış bir düşünce değildir. Aksine, böyle bir ayrımın varlığı zım­ nen kabul edilerek yönetıimin aracı rolünden bahsedilmektedir. Bunun ge­ risinde ise bir bütün olarak yöne,timin meşruluğu ile kamu yönetiminin (ya da bürokratik cihazın) işleyişi arasındaki ayrım yatmaktadır. Burada meşruluk üzerinde durulmayatak, yalnızca ayrımın düşünsel temelinin kı· saca açıklanmasında yarar görülmektedir. Ayrım, yönetim biliminin siyaset biliminden ayrılarak, bağımsız bir bi· olarak doğuşu ile başlamıştır denilebilir. Bu süreç içinde ortaya çıkan geleneksel kamu yönetimi yaklaşımı (kuramı) politika saptama ile politikanın uygulanmasını birbirinden 'ayırmakta, birincinin halkın egemen temsilcilerinin, ikincisinin ise kamu yönetiminin işlevi olduğunu kabul et­ mektedir.5 Başka deyişle, politikanın saptan:ması ile uygulanması birbirle­ rinden hem işlevselolarak, hem de bu işlevleri gerçekleştirecek kurumlar açısından ayrılmaktadır. Örneğin Goodnow, yönetim ile politika arasında nerdeyse mutlak bir ayrım yapmakta, her yönetsel sistemde devlet iradesi· nin açıklanması ile bu isteğin uygulanmasının iki temel işlevolduğunu ve ayrı organlarca yerine getirildiğini söylemektedir.6 Böylece politika devlet gücünün kullanılmasıyla ilişkilendirilirken, yönetim, yalnızca siyasal amaç­ lara etkili bir biçimde ulaşma araçlarıyla iIgilendiriImektedir.1 lim dalı 5 Charles E. Jacob, Poııcy and Burroucracy, D.. Van Nostrand Company, 1966, s. 44. 6 CarI J. Friedrich aktarıyor, .PubUc Policyand the Nature of Admin.istrative Responsibility», Burt'aucrntlc Power io Natloruıl Poııdes (Der.: F.E. Rourke), Little Brown and Co., Boston, 1965. (165-;175). 5. 167. 7 Peter Self, Admloİstratlve Theorles and Politics, George Allen and Unwin, 3.B., London, 1974, s. 149. YÖNETSEL Ol1YAJU.IK VE TUNUS YUVARLAK MAsAsı 97 Bununla birlikte aralarında kesin bir ayrımın varlı~ından da söz edile­ memektedir.B Carl Friedrich, bu ayrımın temelinde metafizik devlet iradesi düşüncesinin yattığını, ayrımın gerek kuramcılar gerekuygulamacılar ara­ sında bir fetiş haline geldiğini, aslında siyaset ve yönetimin, başka bir de­ yişle politikanın saptanması ve uygulanmasının aynı sürecin içiçe geçmiş iki yönü, iki parçası olduğunu söylemektedir.9 Geleneksel kurarnın yakla­ şımını kabul edip, kamu yönetimini amaçlara mümkün olduğu kadar etkili ve sürat1i bir biçimde ulaşılması için insan, para ve malzemenin örgütlen­ mesi olarak kabul edip, personel yönetimi, bütçe, eşgüdüm ve denetim konularına indirgesek dahilO, kamu yönetiminin yukarıda belirtilen arabulu­ cu rolünÜ açıklamamız pek mümkün olmamaktadır. Zira politikanın geniş anlamda insanlar arasında avantaj ve dezavantajların dağılımı oluşu, çatı­ şan gruplar arasındaki her dağılırnda -kaçınılmaz olarak- taraflardan birinin daha az ya da daha çok kazanmasına yol açmaktadır. 1I Kimin daha çok kazanacağı ise tarafların gerçek ya da potansiyel etkileme güçlerince belirlenmekte, etkileme gücü daha yüksek olandaha çok yarar sağlamaktadır. üzerinde daha fazla durmanın pek bir anlamı bu­ savunan geleneksel kamu yönetimi yaklaşımı, ~istemin meşruluğuna dokunmadan, kamu yönetiminin verimsizliğinin çö­ zümlenmesi ve giderilmesi zorunluluğunun bir sonucu olarak or.taya çık­ mıştır. ll Kaldı ki, geleneksel kuram bugün sistem yaklaşımı ile bir ölçüde aşılmış bulunmaktadır. Ancak, ayrımın önemi söz konusu uzlaştırma süre­ cinin, ya da yönetimin 'arabulucu (mediator) rolünün açıklanmasında, yö­ netimin tarafsız bir aktör olarak alınmasına neden olan düşünsel kaynağı oluşturmasından doğmaktadır. Ayrıma önem kazandıran diğer bir olgu ise, reform çalışmalarında yine sistemin işleyişindeki temel aksaklıklar yerine, dikkatin yönetim cihazına çevrilmesine neden olması ve geleneksel kurarnın kamu yönetiminin verimlilik ve etkililiğine ilişkin hazır reçeteler sunmasıdır. Bu konudaki lunmamaktadır. tartışma Zira, ayrımı Yönetimin Siyasal Sürece Katılması Yöneticilerin, dolayısıyla yönetimin siyasal süreçle ilişkisi çeşitli biçim­ lerde gerçekleşmektedir. Jacob'a göre bürokratların siyaS'al alana girişi si­ yasetin uygulanmasıyla başka deyişle yasa hükümlerinin yönetsel etkinlikler olarak düzenlenmesiyle başlama1!tadır. Ayrıca, yönetim çeşitli al'anlarda kural koyma yetkisiyle de siyasal işlev yüklenmiş olmaktadırP Bunun dışında yönetim siyasal kararların verilişinde gerekli olan uz­ bilgi ve deneyimini de siyasal sürecin hizmetine sunmaktadır. ça~. manlık 8 Brian Chapman, İdare Muleği (Çev.: Cahiı Tutum), TODAİE Yayını, Ankara, 1974, s. 265. 9 Friedrich, a.g.m., s. 167. 10 Francis E. Rourke, "Editor's. Intraduation», Bureaucratlc Power in National Pollcies (Der. F.E. Rourke). Uttle Brown and Co., Boston, 1965 (vii - xviii), viii. 11 Louis A. Froman, «Politics in Everyday Ufe., Readlngs in Modern Polldcal Analysts, (Der. R.A. Dahl ve D.E. Neubauer). Englewood Cmfs, Prentice - Hall, Ine., New Jersey, 1968, (3142), s. 33-34. 12 Örgüt kuramlarının içinde yer aldı:kları koşullar:'i\ ilişkilendirilmesi açısınaan geniş bilgi için bkz.: Self, a.g.e. 13 Jacob, a.g.e.,s. 4445. AMME İDARESİ DERGİst 98 dciş devletin giderek artan ve çeşitlenen hizmetleri, bu alanlarda süreklilik ve etkililik sağlayacak uzmanlık bilgisine gerek göstermektedir. Bu bakım­ dan belli bir durumda nelerin yapılıp nelerin yapılmayacağını sapi'ayan ka­ rarlar olarak kabul edilen politikaların uzun bir gelişim sonucu l4 ve belli bir uzmanlık bilgisine dayalı olarak oluştuklarını söyleyebiliriz. Ussal ka­ rarların alınması açısından gerekli bu birikimi sağlamak kadar, kural ve yöntemleri geliştirmek de sürekli bir yapıya sahip ol'an bürokrasiye düş­ mektedir1s • Yönetimin siyasal süreci etkilemesinin bir başka ve dolaylı yolu ise belli konularla doğrudan ya da dolaylı olarak etkilenen grup ve kuruluş· ların taleplerinin siyasal kararlar içinde formüle edilmesi biçiminde olmak­ tadır. Jacob bu olguyu «yönetimin çıkar gruplarıyla birlikte politikayı etki­ leme gücü" olarak kabul etmektedir.16 Çoğulcu toplumlarda bürokrasi, çıkar gruplarınca temel temsil kanalı olarak kabul edilmekte 17 ve böylece bürok­ rasi bİr bağlamda siyasal karar verme alanı olmaktadır.1 s Bütün bunlar siyaset-yönetim, giderek hükümet-bürokrasi ayrımının pek göstermektedir. Ayrım, 'ancak, kamunun hizmetkarı ola­ rak adlandırılan kamu görevlilerinin, krallık döneminden kalma bir alış­ kanlıkla, devlet iradesini açıklayan temsilciler karşısındaki «ast konumu­ nu,,19 vurgulam'anın bir ifadesi sayılabilir. Belki de yapılacak en doğru şey, Friedrich'in de dediği gibi siyaset-yönetim ayrımını bir fetiş olarak kabul etmek yerine, bu ikisinin birlikteliğini kabullenmek olacaktır. kolayolmadığını Kaldı ki sistem yaklaşımı açısından baktığımızda da kamu yönetimi de bir çeşit dinamik denge içinde sürdüren toplumsal bir sistem»dir. Bu denge, örgüte katıl'anlar (yani örgüt görevlileri, üst düzey yöneticileri, yasama organı üyeleri, çıkar ve baskı kümeleri, örgütün davranışlarını dü­ zenlediği yurttaşlar) ve bunların örgüte sağladıkları ile ondan elde ettikleri yararlar arasında kurulmaktadır.20 Kısaca söylemek gerekirse yönetimin siyasal sürece katılması kadar, siyasal sistem de yönetime katılmak ta (ya da müdahale etmekte) dir. Bu ilişki özellikle yönı:timin sorumluluğu konu­ sunda daha da belirgin olarak ortaya çıkmaktadır. «varlığını Yönetim bir anlamda tercihleri uygulama21 olduğuna göre kimin terci. hini uyguluyor ise ona karşı sorumlu olması gerekir. Bu nedenle de taraf­ sız bir öze sahip değildir. Tercih sorunu, kamu yararı kavramını da birlikte getirmektedir. Kamu yönetimi, kamu politikasının tercihlerini uygulamakta­ 14 Friedrich, a.g.m., s. 168. 15 Turgay Ergun ve Aykut Polatoğlu, Kamu YönetlmJne GIriş, Geliştirilmiş 2. Bası, TODAİE Yayını, Ankara, 1984, s. 233. 16 Jacob, a.g.e., s. 46. 17 Norton Long, .Power and Administration», Publie AdmJnistrat10n and Policy, (Der.: Peter Woll) , Harper Torchbooks, New York, 1966 (42-57), s. 46. 18 Woll, «Introduction», Puhllc AdmJnistratloD and Policy (Der. P. Woll) , Harper Torehbooks. New York 1966, s. 14. 19 Jacob, a,g.e., s. 44. 2() Herbert A. Simon, Donaıd. W. Smithburg ve Victor A. Thoınpson, Kanw. Yönethni, (çev.: Cemal Mıhçl<>Alu), A.ü.S.B.F. Yayını, Ankara, 1973, s. 355-356. 21 Froman, a.g.m., s. 40. YÖNETSEL DUYARLİK VE TUNUS YUVARLAK MASASı 99 dır. Bu tercihlerin ise kamu yararına yönelik olduğu kabul edildiğind&1, yönetimin de herşeyden önce kamu yaran açısından bir sorumluluğundan söz etmek mümkündür. Yönetimin ikinci sorumluluk alanı yönetsel etkililik ile ilgilidir. Bunl'ardan birincisi seçilen «değerler» ve bunlan gerçekleştir­ mek için yönetirnce alınan kararlarZl, ikincisi ise yönetimin hedeflere ul~şma kapasitesi ile ilgilidir. Yönetim, hem toplumun gereksinmeleri hem de politik unsurlann talep­ lerini dikkate almak zorundadır. Yönetsel duyarlık olarak tanımlanan bu dikkate alış, yöneticilerin ya da kamu görevlilerinin halkın gereksinmeleri ile siyasal kurumların taleplerine yanıt verme eğilim ve kapasitesini Içer­ mektedir. Bu eğilim ve kapasitenin yönetimden yana oluşu sorumluluk ve e.tkililik, halktan yana oluşu ise duyarlik olarak adlandırılmaktadır. Yönetimin Duyarhgt Yuvarlak Masa Konferansına gelen grup raporlarının' hepsinde yöneti­ min halktan çok, hükümete karşı sorumlu bir tutum içinde bulunduğu, hü­ kümetin taleplerine karşı duyarlı olduğu vurgulanmaktadır. Örneğin, Ba­ tı ülkeleri raporı.ı.nda hükümetin" yönetimi bir araç olarak gördüğü, onun halkın taleplerini değil, hükümetin amaçl'arını etkili bir biçimde gerçek­ leştirme konusunda duyarlı olmasını. talep ettiği belirtilmektedir. Asya grubu raportürü de, bürokraside yönetsel ve siyasal rollerin karıştığını ve kamu görevlilerinin rejime bağlılığının kaçınılmaz olduğunu belirtmektedir. Raportör görevlilerin halkın isteklerinden çok partilerin isteklerine önem verdiklerini, özellikle iktidar partisi lehine hareket ettiklerini, verimlilik ve etkililik yerine tahsis sorununu (siyasal sorunu) ön planda tuttukl'arını ileri sürmektedir. Malezya raportörüne göre ise, yöneticiler ancak gelenekler ve çevresel etmenler gerektirdiğinde halka karşı duyarlı olmaktadırlar. An· cak yine raporıörün ifadesine göre, bu ülkelerin çoğunda çevre ve gelenekler yönetsel duyarlık kavramının gerçek anlamını kazanmasını sağlayacak bir nitelikte bulunmamaktadırlar. Başka deyişle, demokratik siyasal sistemin özündeki değerler, geleneksel ve sömürge sistemlerinin siyasal kültürünün bir parçası olamamış, katılma ise halkın politikayı etkilerne aracı olmak­ tan çok, siyasal sistem açısından yararlann değişim aracına dönüşmüştür. Bürokrasi de, kaçınılmaz olarak ulusal siyasal rejime ve onu destekleyici etkinliklere bağımlı olmuştur. Afrika ülkeleri raporunda da benzer olgulardan söz edilmektedir. Bu ülkelerin hemen çoğunda, askeri darbeler yüzünden kesilen demokrasi uy­ gulamaları içinde seçimle gelen temsilcilerin yönetilenIere karşı pek duyarlı olmadıkları, seçimlerin ciddiye alınmadığı ve seçimle vekalet 'alan hükümet düşüncesinin saygı görmediği belirtilmektedir. Bu durumda ise duyarlık an­ cak başarısı istenen bir ilke olmaktan öte gidememektedir. Afrika ülkele· rinin çoğunda hüküm süren askeri rejimler ya da tek parti hükümetleri İse bu ilkeyi ya görmezden gelmekte ya da saptırmaktadırlar. 22 Jacob, «kamu yararı» kavramının tam bir tanımı olmadığım, ama, ikavramın öznelIi~e karşı genelliği, azınlığa karşı çoğunluğu ve ahlaki bir ölçütü içerdiğini, bunlar konusunda oluvan görüşbirliğine bağlı olduğunu söylemektedir, B.g.e., s. 192·199. 23 Simor., Smithburg ve Thompson, B.g.e., S. 483, 100 AMME İDARESİ DERGİSİ Arap ülkelerinde siyasal liderlerin gözünde yönetimin .tarafsızlığı Sh'll yokluğu ile eş anlam taşımakta, yönetimin aracı olması düşünülüyor ise tümüyle tarafsız olamayacağının da vurgulanmasının ge· rekliliği kabul edilmektedir. Daha açık bir ifade ile, tarafsız olacağı varsa· yılan yönetimin, taraflı ve siyasal bir araç olarak algılanması gerekmekte­ dir. Prof. M. El Rawi, Mısır'da yöneticilerin kendilerini halkın hizmetkarı olmaktan çok, hükümet başkanının memurları olarak gördüklerini, kamu· oyunu ancak, yönetimin geniş çıkarlarının bir parçasını oluşturduğunda dik· kate aldıklarını söylemektedir. Tunus'ta ise hükümeti eleştiren kamu görev­ lilerinin bunu pek yüksek sesle yapmamaya dikkat ettikleri ifade edilmek­ tedir. Afrika ülkeleri raporuna göre bütün bu örneklerde yönetimin siyasal­ l'aşması halkın gözündeki saygınlığını kaybetmesine neden olmakta, bu say­ gınlık açığı Arap yönetimlerinde yaygın bir biçimde görülen bürokratikleş· me olgusu ile daha da genişlemektedir. sorumlulukların Sosyalist Ülkeler' raporunda ise halkla yönetim arasındaki engellerin ve yönetsel gereklerin sokaktaki adamın 'anlayabileceği biçimde basitlc-lItirilmesinin sosyalist sistemlerin iki temel ilkesi olduğu belirtilmek tedir. Raportör bu ilkelerden ilkinin gerçekleştirilmiş olmasına karşın, yönetimin giderek uzmanlık ve deneyime dayanması sonucu, ikinci ilkenin gerçekleştirilemediğini ifade etmeketdir. Halkın kimi yönetim görevlerini ltstlenmesi ve yönetim-halk ilişkilerinin güçlendirilmesi amacıyla, 1960'lı yıl­ larda başlatılan sosyalizasyon programlarının da, söz konusu örgütlenmele· rin bürokratikleşmeleri sonucu başarıya ulaşamadıkları da yine raporda yer almaktadır. Kısaca bu ülkelerde de yönetimin halka karşı duyarlığının pek sağlanamadığı görülmektedir. kaldırılması YÖNETİMİN ARACı İŞLEVİNİ YERİNE GETİRMESİNDE KULLANILAN ARAÇLAR Bilgi Verme Hizmetleri Örgütlenme. Bilgi verme etkinliklerinin kimi ülkeıerde merkezi kuru· kimilerinde ise bakanlıkların ya da kamu kuruluşlarının kendi bün­ yelerinde birimler kurması biçiminde örgütlendiği görülmektedir. Örneğin, Batı ülkelerinden Danimarka ve Liiksemburg'da merkezi örgütlenme görül­ mektedir. Türkiye'de hemen her kuıuluş bilgi verme ve halkla ilişkiler iş­ levlerini kendi bünyesi içinde örgütlemiş bulunmaktadır. Sosyalist ülkeler­ de tüm yönetsel kuruluşların halkh ,yi ilişkiler sürdürmekle görevli olduk­ ları, bunu ise halka bilgi verme ve şikayetleri inceleme yoluyla gerçekeş. tirdikleri belirtilmektedir. luşlar, Bilgi verme işlevinin tüm ülkelerde yaygınlığı esas olmakla birlikte, bu yerine getiriliş biçimlerinde bazı farklılıklar da göze çarpmaktadır. Örneğin Danimarka'daki enformasyon kuruluşu (The State Information Service) daha çok bir danışma hizmeti görmektedir. Buna karşılık Lük­ semburg'da Basın ve Enformasyon Kurı'!uşu (Information and Press Service) tüm hükümet için, resmi bir bilgı -:c:rmt> örgütü olarak çulışmak­ işlevin tadır. YÖNETSEl.. DUYARLıK VE TUNUS YUVARLAK MASAsı 101 Bu genel örgütlenme modelleri dışında bazı uygulamalar da yer almak­ tadır. Örneğin Lüksemburg'da 1976 yılında kurulan Service for Reception and Legal Information, lıalka hukuki sorunlarında yol göstermek, bu so­ runlara ilişkin haklarını açıklamak ve hangi araçlardan yararlanabilecekle­ ri hakkında bilgi vermekle görevli bulunmaktadır. Haberleşme Biçimleri. Batı ülkeleri raporu dört tür haberleşmeden söz etmel tedir. Bunlardan ilki ol'an duyurma kampanyaları ya var olan bir programın kendilerine sağlayacağı yararları anlatmaktır. İkinci tür haberleş­ Bu kampanyaların amacı halkı programın varlığından lıaberdar etmek ve programın kendilerine sağlayacağı yararları anlatmaktır. İkinci tür haberleş­ me biçimi, hükümetin temel ulusal 'amaçlarına ya da destekleyici program· ları na ilişkin ve hükümetçe verilen birörnek bilgileri içermektedir. Üçüncü· sü, halkın, yönetim ve dolayısıyi'a hükümetin halkın görüşlerini dikkate aldığı hakkında açık bir kanıt edinmesine yönelik halkla ilişkiler kampan· yalarıdır. 24 Son olarak siyasal-yönetsel (politico-administrative) nitelikli kampanyalar gelmektedir. Bunların siyasal niteliği hükümet politikaları hak kında bilgi verme ve eylemlerini haklılaştırmaya yönelik olmalarından, yö· netsel nitelikleri ise yönetsel eylemlerin temel konularına ilişkin olmal'arın· dan ve belli bir pratik bilginin halka yayılmasına neden olmasından kay· naklanmaktadır. Haberleşme Sorunla n Kanada ve Danimarka'da yönetimin giriştiği bilgi verme kampanyal'arı· nın özellikle enerji tüketiminin azalmasında etkili olduğu göze çarpmakta­ dır. Her iki ülkede de, bu kampanyalarda enerji tüketimini kısıtlamanın yararları ve yöntemleri anlatılmış, sonunda halkın enerji tüketimi konu­ sundaki tutum ve davranışlarında istenen yönde bir değişiklik gerçekleş­ tirilmiştir. Ancak haberleşme konusunda bu olumlu örneğe karşın, genelolarak uygulamada bazı sorunlarla karşılaşıldığı, çeşitli grupların raporlarından anlaşılmaktadır. Örneğin, hemen tüm grupların raporlarında yönetimin kul­ landığı dilin karmaşıklığı ve anlaşılmazlığı ortak bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Danimarka'da kimi yönetsel terimlerin ne anlama geldiği ko­ nusunda yapılan bir incelemede, halkın günlük yaşamında duyduğu, oku· duğu, hatta kullandığı kimi sözcükler için çeşitli tanımlar yapıldığı görül. müştür. Bunun nedeni yönetimin kendine özgü bir dil (jargc'll) kunanması· dır. Bunun yanı sıra yönetirnde yeni tekniklerin kullanılması da dil sorunu· nun daha büyük boyutlara ulaşmasına neden olmaktadır. Örneğin, haberleş· mede bilgisayarların kullanılması sonucu, yöneticilerin dahi kendilerini bir anlamda cahil hissettikleri Arap ülkeleri raporunda belirtilmektedir. Ra· portör ayrıca yönetimlerin bu tekniklerin kullanımını yönetimin karmaşık lığını açıklamada bir neden olarak kullandıklarını da ifade etmektedir. Ben· zer soruna Türkiye'de de rast1anmaktadır. Örneğin Başbakanlık ya da İçiş. 24 Bu görüş halkla ilişkilerin artık salt ikna etmeye yönelik bir işleve dönliştü~ hakkında bizim görüşÜffiüzle uyum içinde bulunmaktadır. Bkz.: Biı1k4n Uysal «Halkla İlişkiler: Bir Değerlendirme», Amme İdaresi Dergisi, C. 16, S. 3, 1983. AMME İDARESİ DERGtSt 102 bildirilerinde kullandıkları dilin kolayca anl'aşılama­ Türk raportörünce ifade edilmektedir. Bunlara ek olarak Lüksemburg ya da Sovyetler Birliği gibi kimi ülKe­ lerde farklı dillere sahip grupların varlığı, dil sorununa başka bir boyut eklemekte, yönetimlerin bu soruna eğilmesini gerektirmektedir. Yugoslav­ ya'da sorun resmi bilgilerin, örneğin Resmi Gazete'nin Macarca ve Ama' vutça olmak üzere iki dilde yayınlanmasıyla çözümlenmeye çalışılmıştır. Kimi sosyalist ülkelerde ise yönetim kuruluşl'arı gerektiğinde çevirmen bulundurmakla yükümlü kılınmışlardır. Benzer durum Lüksemburg için de söz konusudur. Bu ülkede çıkartılan bir yasa ile, farklı dile sahip gruplara kendi dillerinde hizmet verilmesi sağlanmıştır. Buraya kadar verilen örneklerde, yönetimden halka yönelik, tek yönlü haberleşme örnekleri ele -alınmıştır. Yönetimin aracı rolünü gerçekleştire­ bilmesi ise halkın taleplerinin bilinmesini de gerektirmektedir. Bu bilgilerin sağlanması için çeşitli mekanizmalar bulunmaktadır. Aşağıda, bu mekaniz­ malar ve grup raporlarında bunlara ilişkin olarak getirilen eleştiriler ele leri Bakanlığının basın dığı alınmak tadır. Vatandaşlann Tepkilerinin Saptanması Yerel Yönetimler. Vatandaşların tepkilerinin alınması konusunda geçi· ci ya da sürekli çeşitli örgütlenmelere gidildiği görülmektedir. Raporlarda yerel yönetimlerin, hükümetin halka en yakın olabildiği yönetsel yerinden yönetim kurumları olarak önem taşıdığı görülmektedir. Öte yandan bu ku· rumIarın demokrasinin -ayrılmaz parçaları oldukları ve demokratik yöneti· min ancak sağlıklı yerel yönetim sistemleriyle desteklenebileceği de tüm raporlarda kabul edilmektedir. Batı ülkelerinin demokrasi tarihlerinin bir ürünü olarak ortaya çıkan, yerel yönetimler, özünde orta sınıfın gelişiminin ve seslerini duyurmaları­ nın bir sonucu olmakla birlikte, hemen her tür rejimde uygulama alanı bul­ muşlardı!". Örneğin, sosyalist ülkelerde yönetim sisteminin özünü, yerel ko­ nuları ilgilendiren tüm sorunlarda doğrudan karar verme yetkisine sahip yerel kuruluşların kurulması oluşturmaktadır. Bu ilkenin uygulanması için, bu ülkelerde hemen her yerleşim bölgesinde yönetselorganlar kurulmuş­ tur_ Bunun yanı sıra yine bu ülkelerde önemli olmayan konuları yerinde halletmek üzere yönetsel yetkiye sahip gezici kurullar kurulmuş, ya da Doğu Almanya ve Macaristan'da olduğu gibi belediye başkanlarına ve muh­ tarlara veya Sovyetler Birliği'nde olduğu gibi topluluklara idari yetki ve­ rilmiştir. Ayrıca halkın çeşitli konulardaki görüş ve şikayetlerini bildirmesi anayasa!. bir hak olarak kabul edilmiş ve yönetim bu öneri ve şikayetleri incelemek ve halka bilgi vermekle yükümlü kılınmıştır. Afrika ülkelerinde de yerel yönetimlerin önemi ilkece kabul edilmiş ol­ makla birlikte, bunların ancak sınırlı bir başarıya ulaşabildiği, bu durumun nedenlerinden birini eski kabile şeflerine yerel yönetimlerde «yönetici» ola· rak rol verilmemesi olduğu, böylece halkın iki efendinin birden hizmetkar durumuna geldiği belirtilmektedir. Asya Raportörü, Hindistan'da yüz yıllık bir geçmişe sahip olan ye­ rel yönetimlerin demokratik liderlik eğitimini ve halkın hükümet işlerine YÖNETSEL DUYARLıK VE TUNUS YUVARLAK MASAsı katılmasını sağlayacağının düşünüldüğünü, 1919'da kabul halkın kontrolünün sağlandığını, ancak bu 103 edilen Yasa İle yasa ile demok­ ratikliğin sağlanmasma karşılık yönetsel etkililiğin geri plana itildiğini, 1947'de ise yeniden yapılan düzenleme ile bunların gerçek kendini yönetim kurumlarına dönüştürülmesine çalışıld~ğın. beılirtmektedir. Arap Ülkeleri raportörü ise, kuramsalolarak, yerelyönetim biriminin merkezi hükümet kuruluşları yerine ve onlar adına hareket ettiğini, 'ancak uygulamada bun­ ların yönetsel bağımsızlıklarının gerçek olmaktan çok sembolik bir nite­ lik taşıdığını, bir katılma aracı olmaktan çok halkla başedebilme aracı ola­ rak kullanıldıklarını söylemektedir. Böylece bu kuruluşlar daha çok bir kontrol aracına dönüşmektedirler. Bu nedenle halk bu kuruluşl'arı aracı olmaktan çok, hükümetin sözcüsü olarak görmektedir. Danışma Komlteıerı. Batı.. ülkelerinde yaygın bir biçimde ve çeşitli ko­ nuların (örneğin sendikalarla ekonomik yaşamın) düzenlenmesinde kulla­ nılan danışma komitelerinin genel bir değerlendirilmesi Arap Ülkeleri rapor­ törünce yapılmaktadır. Raportöre göre, bu tür katılmacı yapılar kuramsal olarak önemli bir çerçeve oluşturmaktadır. Ancak, en azından iki önemli tehlikeyle de karşı karşıya bulunmaktadırlar. Bunlardan ilki, genel bir ku­ ralolarak otoritelerin önerileri önemsemeyi reddetme eğilimleridir. İkincisi ıse, seçici açık yönetim diye adlandırabileceğimiz olgudan kaynaklanmakta­ dır_ Bu, yönetimin ulusal planlarını biçimlendirirken, sistemin genel denge­ sini ve otoritesini bozmayacağınd'an emin olduğu grupların görüşünü alma eğilimidir. Hem usul gereklerinin, hem de temsilciliğin emredici niteliğinin dikkate alınmayışı sonucu, danışmacı yönetim üretici bir tartışma olmaktan çok, bir jestten ibaret kalmaktadır. Benzer görüş Afrika Ülkeleri raportörünce, yönetsel komiteler konusun­ da ileri sürülmektedir- Raportöre göre, pek az kişi bu komitelerin çalışma­ larıyla ilgilenmekte, komiteler ise kendilerini yönetimin halka karşı duyarlı olmasını sağlayacak ajanlar olarak değil, 'aksine yönetimin ortağı olarak gör­ mektedirler. Ombudsman. Halkın tepkilerini alma açısından en yaygın kurumun Ombudsman kurumu olduğu görülmektedir. Kuzey ülkelerinden, Kanada ve Afrika'ya kadar çeşitli toplum ve yönetim biçimleri içinde yaygınlık gösteren ve Afrika raportörüne göre askeri darbelere rağmen sürekliliğini koruyan kurumun başarısının bireysel şikayetlerle ilgilenmesindenkaynaklandığını söylemek pek yanlış olmayacaktır. Katılma. Asya ülkeleri raporunda da belirtildiği gibi demokrasi bir ya­ şam biçimi olup, seçimler, oy hakkı ve sorumlu temsili hükümet vb. gibi dış belirtiler yanında insana saygı, vatandaşların kendine güveni, öğrenme ve ifade özgürlüğü ve kapasitesinin bulunması. hoşgörü ve katılma isteğinin varlığı gibi bazı demokratik değerlere de dayanmaktadır. Raportör katılmayı siyasal ve ekonomik olmak üzere iki grupta ele al· mkata ve katılma uygul'amalarının başarısını vatandaşların bilgi, ilgi ve etkin davranışına bağlamaktadır. Bununla birlikte yöneticilerin katılma ko­ nusunda pek istekli olmadıklarını da belirtmektedir. Sosyalist Ülkeler raportörü ise bu ülkelerde belli al'anlarda kararlara doğrudan katılmanın hala desteklendiğini, ancak daha önce geçerli olan modelin çok daha sınırlı alanlarda uygulandığını, yönetsel görev üstlenen yerelorganlarda 104 AMME İDARESt DERGtSt «sosyal» örgütlenmelerin varlıklarını sürdürmekle birlikte, bunların giderek sonucu kendilerinden beklenen işlevi yerine getireme· diklerini belirtmektedir. Katılma konusunda Batı Ülkeleri raportörü de oldukça olumsuz bir de­ ğerlendirme yapmakta, vatandaşların ilgisizliği ya da katılmayı hükümete karşı bir araç olarak kullanma eğilimleri nedeniyle istenen sonucu tam ola· rak gerçekleştiremediklerini ifade etmektedir. Bu konuda tek başarılı örneğin Japonya olduğunu söylemek gerekmekte­ dir. Bu ülkede karar verieiler ile vatandaşlar arasında «toplumsal değişim» programlarının geliştirilmesi konusunda giderek artan bir yakınlığın ger­ çekleştiği görülmektedir. Japon raportörü Uluslararası Japon Üniversitesi (ıVJ)'nin kuruluşunu bu işbirliğine örnek olarak vermektedir. Bu üniversite­ nin kuruluşu politikacıların, teknik bürokratların, iş adamlarının ve kırsal alandaki h'alkın birlikte oluşturdukları başarılı bir katılma örneği oluştur· maktadır. Öte yandan, Japonya'da katılmanın bireysel liderlikten çok grup eylemine dayalı oluşunun -yukarıdan aşağı iletilme durumuna göre- ka· radarın daha hızlı ve yumuşak bir biçimde uygulanmasına neden olduğuna ve değişim programlarının gerçekleşmesine büyük katkıda bulunduğuna işaret edilmektedir. bürokratikleşmeleri SONUÇ Yönetimle halk arasında çeşitli aracı mekanizmalar daima var olagel· Ancak, siyasal unsurlar, sendikalar ve basın gibi klasik aracıların yeterli olmadığı görüşünde olan günümüz yönetimleri yeni ve daha bilinçli aracı kurumlar yaratma isteğindedirler. Bu konuda raporlarda mevcut ara­ cı kurumların geliştirilmesi, çeşitli konularda ilgili tarafların bu teknikleri öğrenerek yönetimin iyi niyetine bağımlı olmadan harekete geçebilmeleri gibi öneriler ileri sürülmüştür. Ama dikkati çeken nokta ,bizzat yönetimin sorumlu ve duyarlı bir nitelik kazanması konusunda görüşlerin yoğunlaş· mış bulunmasıdır. Bunun için de kamu görevlilerinin kendilerinin 'yöne­ tim·halk ilişkilerinin geliştirilmesİ konUSUYl'a ilgilenmeleri, kamu görevli· leri ve vatandaşların etkili bir bilgi verme hizmeti ve haberleşme kanalıyla daha yakın ilişkiler içine girmesinin 'sağlanması ve benzeri öneriler getiril· miştir. mİştir. Bununla birlikte mevcut mekanizmalara ilişkin eleştiriler de yine bu konular ve unsudar etrafında yoğunlaşmaktadır. Başka deyişle mevcut me· kanizmaların, gerek batı ülkeleri, gerek sosyalist ülkeler ve gerekse diğer Afrika, Arap ve Asya ülkelerinde yeterli olmadığı görülmektedir. Bu du· rumda getirilen önerilerin işlerlik şansının ne olacağı konusu tartışılabilir. Belki de raporlarda açıkça yer verilmeyen sanayileşme sürecinin gerekli kıldığı karar merkezileşmesi olgusu üzerine daha da dikkatli bİr biçimde eğilrnek, ayrıca demokratik değerlerin -politik ve bürokratik içerikten çok­ toplumsal değerler olarak gerçekleşmesini sağlama yoUarını aramak gerek· mektedir. Aksi halde gerek mevcut yapılar, gerek geçerli insan davranışları açı· sından eleştirilen yönetimlerin kendilerinin de taraf olduğu bir ilişkide ara· cı görevini nasıl yerine getirebilecekleriIle Arap .ülkeleri raportörünün ifa· desi ile «şaşmamak mümkün değildir».
