CHENGEN ANLA~MA81 VE AVRUPA BlRLlGl

&CHENGEN ANLA~MA81 VE
AVRUPA BlRLlGl ÇERÇEVE&lNE
DAHlL ED1LME81
Özge Aynagöz Çakmak*
ABSTRACT
In /985, the Federal Republic ofGermany, France, Belgium, Luxembourg
and the Netherlands signed the Schengen Agreement on the gradual abalition
of chedes at their common borders. Schengen Convention was drafted and
signed on 19 ]une 1990. When it came into effect in /995, it abolished the
internal borders of the signatory states and created a single external border.
To ensure the realisation of "free movement of persons" according to the
Treaty of Rome, this convention and its implementing provisions were
incorporated into the framework of the European Union when the Treaty of
Amsterdam came into force (1 May 1999). At present the Schengen acquis
implements in 13 Member States (with the exception of the United Kingdam
and Ireland) and two non-member States (Norway and Iceland).
1. Giriş
14 Haziran 1985'de imzalanan ve 1990 yılında bir uygulama sözleşmesi ile tamamlanarak 1995'te yürürlüğe giren Schengen Anlaşması, esas olarak Avrupa Ekonomik Topluluğu ülkelerinin bir bölümünün, Birlik çerçevesi dışında daha fazla iş­
birliği ve entegrasyon sağlama arzulanndan doğmuştur. AET'ye üye beş ülkenin
(Fransa, Almanya, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg) ortak sınırlarda uygulanan
kontrollerin aşamalı olarak kaldırılmasına yönelik olarak ve Topluluğun hukuki çerçevesi dışında imzaladıklan bu anlaşma ile, AET içinde sınırların olmadığı bir ortak
pazar yaratma amaçma paralel, çok önemli bir gelişme kaydedilmiştir. Özellikle, ortak pazar içinde sınır politikalannın uyumlaştırılmasının ulaşılabilir gözükınediği
bir dönemde, Schengen Anlaşması'nı imzalayan söz konusu ülkeler, AET mevzuatı
tarafından engellenınemiş olan bu ortak amaçlanm gerçekleştirmişler ve böylece
• Araş. Gör., Gazi Üniversitesi, İktisat Bölümü
20
Schengen Anlaşması ve Avrupa Birliği Çerçevesine Dahil Edilmesi
Topluluğun dışında gerçekleşen
1
21
bu koordine hareket ile bir sınır politikası yaratmış­
lardır.
Öte yandan zamanla Schengen Anlaşması ve 1995'de yürürlüğe giren Schengen
Konvansiyonu'nun, Tek Pazar'ın yaratılması çerçevesinde sınır kontrollerinin kolaylaştırılması veya kaldırılması çalışmalanna bir model oluşturduğu da düşünül­
müştür. Bu anlamda Konvansiyon, Schengen Anlaşması ile aynı tarihte imzalanan
Tek Avrupa Senedi'nin en önemli amacına -ülke sınırlannın bulunmadığı tek bir iç
piyasa yaratılması- ulaşmakta tamamlayıcı bir araç olarak görülmüşdür (Thym,
2002; 219).
Bilindiği gibi, 1 Temmuz 1987 tarihinde yürürlüğe giren Tek Avrupa Senedi ile
Topluluk Antlaşmalarında yeni düzenlemelere gidilmiştir. Tek Senetle hedeflenen,
31 Aralık 1992 tarihinde sona erecek dönem içinde malların, sermayenin ve kişile­
rin serbest dolaşımı önündeki engellerin kaldırılarak iç pazarın aşamalı olarak kurolmasıydı (DPT, 2002; 13). İşte bu noktada, 1993 yılı başında bu amacını büyük ölçüde sonuçlandıran Topluluğa üye bazı devletler, Tek Avrupa Senedi kapsamında
sağlanan, kişilerin serbest dolaşımının, sadece üye devletlerin vatandaşlan için uygulanması gerektiğini ve bu anlamda iç sınırlardaki kontrollerin devam ettirilmesini
savunurlarken, bazılan da iç sınırlardaki denetimlere artık gerek olmadığını kabul
ediyorlardı. Aslında AB tarihinin yakın geçmişine bakıldığında, üye ülkelerin bir
bölümünün, AB çerçevesi dışında daha fazla işbirliği ve entegrasyon sağlama arzusunda oldukları görülmektedir. İşte bu çeşit AB dışı işbirliğine en iyi örnek; 14 Haziran 1985 tarihli söz konusu Schengen Anlaşması ve daha sonra imzalanan Schengen Konvansiyonu'dur (Fletcher, 2003; 543).
Lüksemburg'da küçük bir köy olan Schengen'de imzalanan bu Anlaşma, kişile­
rin serbest dolaşımının sağlanmasında önemli bir gelişme olarak görülmektedir. Söz
konusu anlaşma ile, Avrupa Birliği'nin hukuki çerçevesi dışında·Fransa, Almanya
ve Benelüks ülkeleri, kendi ülkeleri içinde ikamet veya seyahat eden bütün insaniann serbest dolaşımı ilkesini getirmişlerdir. Aynca anlaşmaya dahil ülkeler arasında,
iç sınırlarda denetimierin kalkmasının olumsuz etkilerinin karşılanması için, çeşitli
konularda işbirliğine gidilmesi öngörülmüştür. 1997 yılında Topluluk hukukun bir
parçası halini alan antlaşmaya bugün onbeş ülke dahildir. Bu ülkeler; İngiltere ve İr­
landa hariç tümAvrupa Birliği (AB) ülkeleri ile Birlik üyesi olmayan Norveç ve İz­
landa'dır.
İlk olarak 1985'de imzalanan bu anlaşmanın, Topluluk çerçevesi içine alınması
yönünde yapılan tartışma ve çalışmalann neticelendirilmesi, ancak 1997 yılında söz
konusu olmuştur.
Bilindiği gibi, Paris'te altı ülke (Almanya, Fransa, İtalya, Hollanda, Belçika ve
Lüksemburg) arasında imzalanan ve 25 Temmuz 1952 tarihinde yürürlüğe giren Av-
22
1 Özge Aynagöz Çakmak
rupa Kömür ve Çelik Topluluğu, savaş sanayisinin temel girdileri olan bu maddelerin üretim ve kullanımının uluslarüstü bir kuruluşa bırakılınasını öngörmekteydi.
Söz konusu kuruluşun gösterdiği başarı, Avrupa' da daha kapsamlı bir ekonomik birleşmenin gerçekleştirilebileceği yönündeki görüşlerin artmasına neden olmuş ve
böylece ı Ocak ı958'de yürürlüğe giren Roma Antiaşması ile, Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu ve Avrupa Ekonomik Topluluğu kurulmuştur. Bu antlaşmalar, ı
Temmuz ı967'de Füzyon Antıaşması ile, hukuki varlıklarını korumalarına rağmen,
bazı konularda birleştirilmişlerdir.
Birleşmeden sonra Avrupa Toplulukları adını alan bu antlaşmalar, Tek Avrupa
Senedi, MaastrichtAvrupa Birliği Antlaşması, Amsterdam Antiaşması ve Nice AntIaşması ile önemli değişikliklere uğramıştır.
İşte gerek Avrupa Toplulukları gerekse de Maastricht Antiaşması'nda önemli değişikliklerin yapıldığı 16-17 Temmuz 1997 tarihinde yapılan Amsterdam Zirvesi,
özellikle Schengen Anlaşması'nın Avrupa Topluluğu'na dahil edilmesi sürecinin
neticelendirilmesi açısından önemlidir. Zirve sonrası imzalanan ve 1 Mayıs 1999'da
yürürlüğe giren bu Antlaşma ile; Belçika, Hollanda, Lüksemburg, Fransa ve Almanya tarafından, "ortak sınırlarda kişilere uygulanan kontrollerin aşamalı olarak kaldı­
rılmasını" amaçlayan Schengen Anlaşması'nın, Topluluk hukukunun bir parçası halini alması sağlanmıştır. Antlaşma' da ayrıca Topluluğun, Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine genişlemesinden sonra kurumsal yapısının düzgün işlemesine yönelik deği­
şikliklerin yapılması hedeflenmiş ve bunun yanı sıra Avrupa vatandaşlığı konusunda da önemli hükümler yer almıştır.
2. Schegen
Belirttiğimiz
Anlaşması;
Tarihi ve
Gelişimi
kontrolleri hakkında bir anlaşmaya
bir ortamda, beş AB üyesi ülke, iç
sınırları olmayan bir bölge, "Schengen Bölgesi", yaratmaya karar vermişlerdir.
Schengen Anlaşması; hem iç sınırların kaldırılmasını, hem de dış sınırlardaki kontrollerin düzenlenmesini kapsayan bir sistem geliştirmiştir. Dış sınırlardaki bu düzenlemeler; ortak bir vize politikası, hava, kara ve deniz sınırlarındaki prosedürlerin ortak olarak düzenlenmesi ve Schengen Bilgi Sistemi'ni (SIS) içeren geniş bir işbirli­
ği'dir (Grabbe, 2000; 525).
gibi, AB üyesi ülkelerin
sınır
varmalarının imkansız olduğunun düşünüldüğü
Schengen
Anlaşması,
1990
yılında
bir uygulama
sözleşmesi
(Schengen
Anlaş­
ması'nın Uygulanmasına İlişkin Konvansiyon) ile tamamlanmış ve 1995'te yürürlüğe girmiştir. Başlangıçta beş
üyesi bulunan Schengen Anlaşması, nereden geliderse
gelsinler, ülkelerine giren bütün insanlar üzerindeki denetimleri devam ettirmek isteyen İngiltere ve İrlanda hariç, yavaş yavaş tüm AB üyesi ülkeleri kapsamıştır. İtal-
Schengen Anlaşması ve Avrupa Birliği Çerçevesine Dahil Edilmesi
1
23
ya 27 Kasım 1990'da, İspanya ve Portekiz 25 Haziran 1991'de, Yunanistan 6 Kasım 1992'de, Avusturya 28 Nisan 1995'de ve son olarak Finlandiya, Danimarka ve
İsveç 19 Aralık 1996'da anlaşmaya katılmışlardır.
Bu hükümetler arası işbirliği, Amsterdam Antiaşması'nın imzalanmasını takiben, 1997'de 13 ülkeye genişlemiştir. Böylece Amsterdam Antlaşması, 1985'den
beri Schengen üyeleri tarafından alınan kararları ve uygulamaları, 1 Mayıs 1999'da
AB yasasına dahil etmiştir.
İsveç, Finlandiya ve Danimarka AB 'ne üyelikleri dolayısıyla, Schengen grubu-
nun da bir üyesi haline gelmişlerdir. Kuzey Pasaport Birliği'ne ('Nordic Passport
Union') üye olan diğer iki ülke; İzlanda ve Norveç ise 19 Aralık 1996'dan beri anlaşmaların gelişimine eşlik etmişlerdir. Schengen Yönetim Komitesinde oy hakları
bulunmamalarına rağmen, fikirlerini ifade etme ve çözüm sunma hakları mevcut
olan İzlanda ve Norveç ile AB arasında, bu işbirliğini geliştirmek amacı ile 18 Mayıs 1999'da bir anlaşma imzalanmış ve böylece söz konusu ülkeler, Schengen birleşmesinin inşasındaki yeni yasal araçların şekillenmesine katkıda bulunmaya devam etmişlerdir. AB dışında yalnız Norveç ve İzlanda'ya uygulanan bu anlaşmalar,
daha sonra AB üyeleri tarafından benimsenmiştir (www.europa.eu.int).
Anlaşmaya
taraf ülkeler; Avusturya, Belçika, Danimarka, Fransa, Finlandiya,
Almanya, Yunanistan, İzlanda, İtalya, Lüksemburg, Hollanda, Norveç, Portekiz, İs­
panya ve İsveç'tir.
2.1. Schengen
Anlaşması'nın Uygulanmasına ilişkin
Konvansiyon
Schengen Anlaşması' nın imzatanmasından 5 yıl sonra ı 9 Haziran ı 990 tarihinde "Schengen Anlaşması'nın Uygulanmasına ilişkin" bir Konvansiyon imzalanmış­
tır. Konvansiyonu gene Belçika, Hollanda ve Lüksemburg'dan oluşan Benelux ülkeleri, Fransa ve Almanya imzalamış, daha sonra bu ülkelere İtalya, Portekiz, İspan­
ya, Yunanistan, Avusturya, Danimarka, Finlandiya ve İsveç de katılmışlardır.
Schengen İşbirliği Anlaşması, AB üyesi olmayan Norveç ve İzlanda ile 1996'da sonuçlandırılmış ve 25 Mart 2001 'den itibaren bu ülkeler, Schengen rejimini tamamen
uygulamaya başlamışlardır. ı42 maddeden oluşan Konvansiyon, anlaşmanın nasıl
uygulanacağını, anlaşmazlıkların nasıl çözümlenmesi gerektiğini ve sınır dışı etme,
kişiye özel bilgilerin iletilmesi, silah ve uyuşturucu kontrolü, iltica gibi hassas konularla ilgili uygulamaları kapsamaktadır.
Ana amacı, ortak sınırlardaki kontrollerin kaldırılmasını takiben, ortak bir güvenlik ve adalet alanı yaratılması olan Konvansiyon'un, önemli bazı noktaları şun­
lardır (www.europa.eu.int);
1 Özge Aynagöz Çakmak
24
•
Schengen Anlaşması'nı uygulayan ülkelerin vatandaşları, iç sınırlarında herhangi bir noktadan kontrole tabi kalmadan geçiş yapabilirler.
•
Anlaşmayı uygulayan bir ülke tarafından üçüncü bir ülke vatandaşına, belli
bir bölge için kısıtlama taşımayan bir vize verildiğinde bu vize, sahibine, aynı amaç ve vizenin geçerlik süresi boyunca, sınır kontrolü olmadan diğer anlaşma ülkelerine giriş yapma hakkı verir.
Anlaşmaya
•
taraf bir ülkede ikamet izni alan herhangi bir üçüncü ülke vatandaşı, diğer ülkelere her 6 aylık dönem için 90 güne kadar vize gerektirrneksizin, geçerli pasaportu ile seyahat edebilir.
•
Schengen ülkelerinde uyumlaştınlmış vize
gereken üçüncü ülkelerin ortak bir listesi)
•
Ortak Schengen
•
Tüm Schengen ülkeleri için, Schengen alanı içinde kişisel kimlik ve diğer bilgileri sağlayan Schengen Bilgi Sisteme giriş
•
Yakın
•
Uyuşturucu
standardına
polis idaresi ve adli
politikası
göre belirlenmiş
(
dış sınır
vatandaşları
için vize
kontrolleri
işbirliği
ile ilgili suçlara karşı ortak çabalar
Anlaşmada aşamalı olarak alınacak önlemler sıralanmıştır. Buna göre; iç sınırlar­
da denetimierin kaldınlması, formalitelerin kolaylaştınlması, vize düzenlemelerinin
uyumlaştınlması, sınır politikaları arasında yakın işbirliğinin sağlanması ve uzun
vadeli olarak da dış sınırlarda kontrollerin sıkılaştınlması öngörülmüştür.
Şu anda geçerli olan Schengen Kanununun yasal belkemiği, söz konusu Schengen Konvansiyonu' dur. Schengen Kanununun 25 Mart '200 1'de Norveç ve İzlan­
da'ya da uygulanmasıyla birlikte, tüm Schengen ülkeleri arasında iç sınır kontrolleri kaldınlmıştır.
Schengen mekanizmasının merkezi, yukarıda değinilen "Schengen Bilgi Sistemi
('Schengen Information System'- SIS)" dir. Bu sistem, bir bilgi ağından oluşmakta
ve bu ağ sayesinde, üye ülkeler pek çok kişisel bilgiye ulaşabilmektedir. Üye ülkeler bu bilgi ağını, merkezi sisteme bağlanmış ulusal bilgi ağları ile kullanmaktadır­
lar. SIS'in amacı, vize politikalarında ve göç ve kişilerin serbest dolaşımında işbir­
liğinin sağlanmasıdır. Schengen Bilgi Sistemi'ndeki ilk değişiklik, 1999 yılında gerçekleşmiş ve üye ülkeler 23 Ağustos 2001 'de sona eren söz konusu bilgi ağı anlaş­
masının uzatılmamasına ve bu bilgi ağının, SISNET olarak adlandınlan ve göç verilerini de kapsayan bir "Avrupa Bilgi Sistemi" halini alacak olan yeni bir iletişim
sistemi ile yer değiştirmesine karar vermişlerdir. 13 üye ve iki üye olmayan (Norveç
Schengen
Anlaşması
ve Avrupa Birligi Çerçevesine Dahil Edilmesi
1
25
ve İrlanda) ülkede işlem gören Schengen Bilgi Sistemi'nin, genişlemeden sonraki
Birlik'de de işlem görecek şekilde dizayn edilmemiş olması nedeniyle yapılan ikinci değişiklik ise, gelecekteki üyelerin de bu sistemi kullanmasını mümkün kılmak
için ve son bilgi teknolojisindeki en son gelişmeleri dikkate alarak düzenlenecek
olan ve Konseyin 6 Aralık 2001'de kabul ettiği SIS (II)'dir (www.europa.eu.int).
Schengen Bilgi Sistemine dahil olan bu Schengen ülkelerinde, dış sınır kontrolleri kuvvetlendirilmiştir. Bu sistem, çok geniş bir bilgi ağı ile sisteme dahil ülkelere
hizmet veren bilgisayarlaştırılmış bir sistemdir. Bu sistem özellikle, Schengen ülkelerinin dış sınırlarından Birliğe giren üçüncü ülke vatandaşlarının hareketlerinin
kontrol ve düzenlenmesinde önemlidir.
27 Haziran 1997 tarihinde Lizbon'da yapılan Schengen Anlaşması Yürütme
Konseyi toplantısında Schengen Anlaşması'nın, Amsterdam Antiaşması'na dahil
edilmesi kararlaştırılmıştır. Ayrıca toplantıda, güvenlik ve işbirliğini artırarak kişi­
lerin serbest dolaşımlarını hedefleyen Schengen Konvansiyonu'nun, Avrupa düzeyinde bir örnek teşkil etmekte olduğunu vurgulamıştır.
Avrupa Komisyonu da, anlaşmayı sınır politikasının belirlenmesinde itici bir güç
olarak görmüş ve Anlaşma'nın özellikle Roma Antiaşması'nda belirtilen kişilerin,
sermayenin, malların ve hizmetlerin serbest dolaşım özgürlüğünün gerçekleşmesine
katkıda bulunacağı düşünülmüştür. Ayrıca Mart 1995'de çok sayıda AB ülkesinin
anlaşmayı imzalamalarmı takiben, Avrupa vatandaşlarının kendilerini Schengen ve
Schengen dışı ülkeler arasında, Topluluğun iç sınırlarında kontrol edilirken bulmalarına neden olacak ikili yapı da, Topluluk içinde endişe yaratmaktaydı. Sonuçta
1997 Amsterdam Konferansında, AB üyeleri antlaşmaya eklenen bir protokolle,
Schengen birleşmesini topluluk yasasına dahil etmeye karar verdiler. Bu noktada ayrıca belirtmek gerekir ki, taraf ülkelerin Schengen birleşmesini, başarılı bir şekilde
uygulamaya koymaları da söz konusu anlaşmanın sınır politikasının, Topluluk politikası haline getirilmesinde önemli bir rol oynamıştır (Wiener, 2000).
Sonuç olarak Schengen Anlaşması'nın, Amsterdam Antıaşması'na eklenen bir
protokolle Topluluk yasasına dahil edilmesine karar verilmiştir.
2.2. Schengen
Anlaşması'nın
Avrupa Birliği Çerçevesine Dahili
Bilindiği gibi, 7 Şubat 1992'de imzalanan Maastricht (Avrupa Birliği) Antlaşma­
ile, Roma Antıaşması'nda önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerin
özellikle tek paraya geçiş ve Birliğin genişleme politikası açısından değerlendiril­
mesi amacıyla, 1996'da toplanan Hükümetler arası Konferans sürecinin tamamlanmasının ardından 16-17 Haziran 1997' de gerçekleştirilen Amsterdam Zirvesi sonrası, 2 Ekim 1997'de Amsterdam Antıaşması imzalanmıştır. 1 Mayıs 1999'da yürürsı
1 Özge Aynagöz Çakmak
26
lüğe
giren Antlaşma çerçevesinde, Maastricht Antiaşması'nda öngörülen değişiklik­
ler düzenlenmiştir (DPT, 2002; 47-48).
ile, Topluluk Antlaşmaları'nda pek çok değişikliğe gidilmiştir. Topluluğun kurumsal yapısının genişlemeden sonraki durumu göz önüne alı­
narak güçlendirilmesi, mevcut Antlaşmalarda basitliğin sağlanması amacıyla madde
numaralarının yeniden belirlenmesi, ekonomik ve parasal birliğin tamamlanması ve
Avrupa vatandaşlığı gibi konularda hükümler içeren Antlaşma'yla, Schengen Anlaş­
ması'nın Topluluk hukukunun bir parçası haline getirilmesi de sağlanmıştır (Bilici,
2002; 59).
Söz konusu
Antlaşma
Amsterdam Antiaşması'na eklenen bir protokol ile, Schengen Anlaşması ile sağ­
lanan tüm gelişmeler, AB çerçevesine dahil edilmiş ve böylece, 1986 Tek Avrupa
Senedi'nde belirtilen kişilerin serbest dolaşımına amacına erişme yönünde önemli
bir adım atılmıştır. Söz konusu birleşme sürecinin tamamlanması için, Avrupa Konseyi tarafından alınan kararla, 1 Mayıs 1999'da Schengen sekreteryası, Konseyin genel sekreterliği ile birleştirilmiştir. Bunu takiben, Konseye yardım amacı ile yeni çalışma grupları oluşturulmuştur.
Böylece Schengen Anlaşması'nın, Topluluğun yasal çerçevesine dahil edilmesi
ile, birbirine paralel iki yasal düzenlemenin birleştirilmesi sağlanmış ve Birliğin kurumlarının, Schengen ülkelerine uygun bir çerçeve oluşturması hedeflenmiştir (Petite, 1998).
Amsterdam Antlaşması, Schengen Anlaşması'nı AB'nin yetki alanına dahil etmiştir ancak hemen belirtmek gerekir ki, Schengen bölgesi tüm AB üyelerini kapsamamaktadır. Özellikle ilk imzalandığı tarihten itibaren anlaşmanın dışında kalmayı
tercih eden İngiltere ve İrlanda ile Danimarka'nın durumları diğer AB üyesi ülkelerden farklı gelişmiştir.
Bu ülkeler ya Schengen'in dışında kalmayı ya da anlaşmayı bazı alanlarda uygulamaya koymayı tercih etmişlerdir. İlk bölümlerde anlatıldığı gibi, bazı ülkeler
Schengen'i benimseme ve uygulamaya karar verirken İngiltere, İrlanda ve Danimarka Schengen'in ilk imzalandığı tarihlerde bu anlaşmaya karşı çıkmış ve sonradan
Amsterdam Antiaşmasında kurulan esneklik prensibi temelinde bazı Schengen alanlarını seçip uygulamayı tercih etmişler. AB üyesi ülkeler arasında Schengen ile ilgili bu farklı yorumların sebebi incelenirken, ülkelerin farklı durumlarına bakmakta
yarar bulunmaktadır. Örneğin İngiltere'nin coğrafi yerleşimi ile ilgili bir görüş, ülkenin bu tercihine bir cevap sağlamaktadır. Bu görüşe göre; bir ada olarak İngiltere
sınır politikası alanında karşılaştırmalı bir üstünlüğe sahiptir. Yani, coğrafi konumu
nedeniyle İngiltere, üçüncü ülkelerden hava veya deniz yoluyla girişi, kontrol altı­
na almıştır. Schengen'e katılmak ise İngiltere'de bu sınır politikasında önemli deği-
Schengen Anlaşması ve Avrupa Birliği Çerçevesine Dahil Edilmesi
1
27
şiidikler demektir. Oysa İngiltere'nin kendi sınır politikası, kara Avrupası'ndan
farklıdır
gerek
çünkü bu ülkelerin daha uzun sınırlar nedeniyle iç kontrollere daha fazla
(Wiener, 2000).
duydukları savunulmaktadır
Bu noktada belirtmek gerekir ki, Schengen birleşmesi sonrası dış sınırlardaki
kontrollerin etkinliği konusundaki endişe de, bazı ülkelerde şüphe yaratmış ve anlaşmada belirtilen, ülkelerin kendi pasaport kontrollerini kaldırmayı kabul veya ret
etme hakkı, İngiltere'yi Schengen dışında kalmaya teşvik etmiştir.
Danimarka ise 19 Aralık 1996'da Schengen Anlaşması'nın Uygulanmasına iliş­
kin Konvansiyon'u imzalamış, 25 Mart 2001'de yürürlüğe koymuş ve böylece
Schengen birleşmesinin uygulanmasını kabul etmiştir. Ancak söz konusu ülkenin
anlaşmaya katılımı sınırlı ölçüde olmuştur. Yani Danimarka, Schengen Anlaşma­
sı'ndaki bazı maddeleri seçip uygulama hakkını kullanmıştır.
Amsterdam Antlaşması'yla, İngiltere, İrlanda ve Danimarka için özel düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre; İngiltere ve İrlanda, tüm diğer AB üyesi ülkelerin aksine anlaşmayı her ne kadar imzalamamış olsalar da, eğer Konsey tarafından kabul
edilirse, Schengen birleşmesinin tümünde veya bazı bölümlerine katılma hakları bulunmaktadır. Danimarka'nın durumu ise daha farklıdır. Danimarka, Schengen Anlaşması'nı imzalamasına rağmen, AB çerçevesi içinde alınan yeni kararları uygulayıp uygulama konusunda serbest kalmıştır. Ayrıca söz konusu bu üç ülkenin, anlaş­
ma'nın diğer taraf ülkelerinin daha ileri düzeyde kararlarını engelleyemeyecekleri
ve isterlerse ileri tarihlerde anlaşmaya katılabilecekleri de karara bağlanmıştır.
~.
Nitekim anlaşmaya bir bütün olarak veya bazı alanlarda katılım hakkı olan İngil­
tere ve İrlanda, bu yönde Konseye talepte bulunmuşlardır. Örneğin İngiltere, Mart
1999'da Schengen'in bazı boyutlarında (uyuşturucuya karşı savaş ve Schengen Bilgi Siteminde) yer almak isteğinde bulunmuştur ve İngiltere'nin talebini onaylayan
Konsey kararı, 29 Mayıs 2000'de çıkmıştır. Aynı yönde bir başvuru da 16 haziran
2000 ve 1 kasım 200 1 tarihli AB Konsey başkanlığına İrlanda tarafından yapılmış­
tır. İrlanda'nın söz konusu kısmi katılım talebi ve özellikle SIS'in uygulanması ve
işlemesi ile ilgili tüm maddelerde yer almak isteği, Konsey tarafından incelenmiş 28
Şubat 2002 'de kabul edilerek 1 Nisan 2002' de yürürlüğe girmiştir (www .europa.eu.int).
"vize, göç, iltica ve kişilerin serbest dolaşımı ile ilgili
ve Schengen birleşmesini AB çerçevesi ile birleştiren bir protokolün aynı başlıkta toplanmasını sağlamıştır (Shaw, 1998; 76). Söz konusu protokol
ile, Schengen Anlaşması'nı imzalayan tüm AB ülkeleri (İngiltere ve İrlanda hariç)
AB'nin yasal ve kurumsal çerçevesi altında, iç sınırların kaldırılması yönünde işbir­
liği içine girmişlerdir. Amsterdam Antiaşması yürürlüğe girdikten sonraki beş yıl
Amsterdam
Antlaşması,
diğer politikaların
28
1 Özge Aynagöz Çakmak
belirlenen hedeflere ulaşmak için gerekli önlemleri
alması kararlaştırılmıştır. İşte bu noktada ister Birlik vatandaşı ister üçüncü bir ülke
vatandaşı olsun, tüm kişilere birliğin iç sınırlarında uygulanan kontroller sona ermiş­
tir. Üçüncü ülke vatandaşlarına, Anlaşmaya taraf ülkelerden birinden aldıkları vize
ile, üç aydan uzun olmayacak bir dönem içinde, üye ülkelerin tümünde serbest do-
içinde Konsey'in,
Antlaşma'da
laşım imkanı tanınmıştır.
3. AB'ye Katılım Sürecindeki Ülkelerin Schengen Anlaşması
Çerçevesinde Değerlendirilmesi
Avrupa Birliği, Tek Pazar ve Tek Para ile çok önemli başarılar elde ettikten ve
ekonomik entegrasyon aşamalarını adeta tamamladıktan sonra, Birliğin ilgisi; gündemde hep var olan ve tüm Avrupa ülkelerinin bu entegrasyon hareketine katılma­
sını öngören "genişleme" kavramı üzerine odaklanmıştır. Kendi ideallerini paylaşan
Avrupa halklarının "çabalarına katılma" haklarının bulunduğunu inancına dayanan
bu görüş, Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Anlaşması'nın 98, Avrupa Ekonomik
Topluluğu Anlaşması'nın 237 ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu Anlaşması'nın
205. maddelerinde ifade edilmiştir. Söz konusu maddeler, "Her Avrupa Devleti'nin,
Topluluğa üye olmak için başvuruda bulunabileceğinin hükme bağlamaktadır. Genişleme ile ilgili maddeler, daha sonra imzalanan Maastricht Andaşması ve bu Antlaşma ile Amsterdam Antiaşması'nın hükümlerinin birleştirilmesi ile oluşan "Konsolide Edilmiş Avrupa Birliği Antiaşması Metni"nde de yerini bulmuştur (Töre,
2002,43).
Avrupa Birliği'nin ilk genişlemesi, 1972 yılında İngiltere, İrlanda ve Danimartam üye olmaları ile gerçekleşmiştir. 1981 yılında Yunanistan,
1986 yılında ise İspanya ve Portekiz'in tam üyelikleri ile devam eden genişleme sürecinin dördüncü dalgası ise 1995 yılında Avusturya, İsveç ve Finlandiya'nın tam
üyelikleri ile gerçekleşmiştir. Birliğin bu güne dek yaşadığı en kapsamlı genişleme
süreci olan ve Birliğin beşinci kuşak genişlemesi olarak adlandırılan süreç ise Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri (MDAÜ) ile Malta ve Kıbrıs'ın tam üyelik başvuru­
ları ile başlamıştır. Söz konusu ülkeler, Avrupa Konseyi'nin 21-22 Haziran 1993 yı­
lında gerçekleştirdiği ve tam üyelik kriterlerinin ayrıntılı bir şekilde belirlendiği Kopenhag Zirvesi sonrasında tam üyelik başvurularını gerçekleştirmeye başlamışlardır.
Ancak esas olarak, genişlemeye yönelik somut adımların atıldığı 12-13 Aralık 1997
tarihlerinde gerçekleştirilen Lüksemburg Zirvesi'nde, Avrupa Birliği -MDAÜ ilişki­
lerinin yoğunlaşma sürecine girmiştir. Genişlemenin esasları ve takviminin belidendiği bu Zirve sonrasında yaşanan uzun gelişmelerden sonra nihayet, ı 2-13 Aralık
2002 Kopenhag Zirvesi'nde, 10 aday ülke ile Katılım Antlaşmasının ı6 Nisan
2003'de imzalanmasına ve Birliğin, bu ülkeleri ı Mayıs 2004'den itibaren üye olarak kabul etmesine yönelik karar alınmıştır.
ka'nın Topluluğa
Schengen Anlaşması ve Avrupa Birliği Çerçevesine Dahil Edilmesi
1
29
Çek Cumhuriyeti, Estonya, GKRY, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polanya, Slovenya ve Slovakya'nın AB 'ne katılımını öngören Katılım Antiaşması 16
Nisan 2003 tarihinde Atina'da imzalanmış ve söz konusu Anlaşma'nın 1 Mayıs
2004 'de yürürlüğe girmesi kararlaştınlmıştır.
AB'nin doğuya doğru olan bu son genişlemesinin en önemli sorunlarından biri
de, aday ülkelerin Schengen alanına üyelik durumlarıdır. Bu açıdan aday ülkelerin
AB'ye katılımları ile birlikte Schengen'in gerektirdiği önlem ve kurallara hazır bulunmalarını gerektirmektedir.
k
~
t
ı
1
ı
r
,ı
ı
~
~
~.
Nitekim, söz konusu ülkelerle 16 Nisan 2003'de imzalanan Katılım Antlaşma­
sı'nın Ek I başlığı altında, Schengen'in AB çerçevesine eklenmesini sağlayan
Schengen protokolüne, katılım tarihinden itibaren aday ülkelerin de katılacakları belirtilmiştir. Ancak, söz konusu ülkelerde Schengen birleşmesi'nin uygulanması,
Konsey kararına bağlanmıştır. Konsey önce bu ülkeler tarafından katılım başvurusu
için gerekli koşulların sağlandığını tespit edecek ve daha sonra, Avrupa Parlamentosu' na Schengen protokolünün uygulanmasını açısından aldığı kararı danışacaktır
(Ivanica, 2003; 29). Daha açık bir ifade ile bu 10 yeni üye, katılımları ile birlikte
Schengen birleşmesini prensipte gerçekleştirecek ve pratikte uygulamaya başlaya­
caklardır. AncakAB'ye üye olmak, otomatik olarak Schengen'e de dahil olmak anlamına gelmemektedir. AB 'ye katılımından sonra her bir ülke için özel bir Schengen değerlendirme süreci (Schengen birleşmesinin tüm gereksinimlerini karşılan­
ması amacıyla) başlayacaktır. Bu gereksinimler arasında; vize politikaları, uyumlaş­
tınlmış dış sınır kontrolleri, Schengen alanı içinde serbest dolaşım hakkındaki kurallar bulunmaktadır. Söz konusu gereksinimleri karşılayan ülkenin, AB Bakanlar
Konseyi'nin iç sınır kontrollerinin kaldırılması için gerekli olan kararından sonra,
Schengen bölgesine dahil olmasına izin verilecektir. Bu konuda özellikle Schengen
Bilgi Sistemi önemli bir rol oynamaktadır. Şöyle ki, yeni üyelerin teknik olarak bu
sisteme bağlanmaları, 2005 sonundan önce mümkün görünmemektedir ve bu yüzden bu tarihten önce sınır kontrollerinin kaldırılması ile ilgili bir kararın alınması da
mümkün olmamaktadır (www.europa.eu.int).
müzakerelerindeki şu gerçeğe dayanır ki; kişilerin serbest
dolaşımına yönelik birleşme güçlendirilirken, MDAÜ bir geçiş dönemini kabul etmek zorunda kalmışlardır. 7 yıldan fazla olan bu dönem, AB 'ye girişten sonra baş­
layacak ve bu süre içinde bu ülkelerin vatandaşlarına serbest dolaşım hakkı verilmeyecektir. AB üyesi ülkeler bakımından 13 üyesi bulunan Schengen alanı içinde
aday ülkeler, İngiltere ve İrlanda'nın aksine, Schengen'e kısmi katılım hakkı elde
edemedikleri gibi, katılımları ile birlikte, birleşmenin tüm gereklerini karşılamak
durumunda bırakılmışlardır (Borissova, 2003; 107).
Bu
yaklaşım, katılım
30
1 Özge Aynagöz Çakmak
4.Sonuç
1985 tarihli Schengen Anlaşması, kişilerin serbest dolaşımının sağlanmasında
önemli bir gelişme olarak görülmektedir. Başlangıçta beş Avrupa ülkesinin (Fransa,
Almanya ve Benelüks), AB'nin hukuki çerçevesi dışında oluşturdukları bu birleş­
menin, Tek Pazar'ın yaratılması çerçevesinde sınır kontrollerinin kolaylaştırılması
veya kaldınlması çalışmalarına bir model oluşturduğu düşünülmüş ve Amsterdam
Antiaşması ile Schengen Anlaşması kuralları ortaklılık anlaşmasına dahil edilmiştir.
Böylece, 'ortak sınırlarda kişilere uygulanan kontrollerin aşamalı olarak kaldırıl­
masını' amaçlayan Schengen Anlaşması, Topluluk hukukunun bir parçası halini almıştır.
Beş AB üyesi ülke tarafından 1985'de imzalanan ilk anlaşmayı, 19 Haziran
1990'da imzalanan uygulama sözleşmesi (Schengen Anlaşması'nın Uygulanmasına
İlişkin Konvansiyon) takip etmiş ve anlaşma 1995'de yürürlüğe konduğunda, imzacı ülkeler arasındaki iç sınırlar ortadan kalkmıştır. Ayrıca Schengen bölgesi için,
sınır kontrollerinin belirlenen ortak kurallara uygun olarak yapıldığı tek bir dış sınır
yaratılmıştır. Konvansiyonun imzalanmasını takiben, birleşmeye dahil olan ülkelerin sayısı da artmıştır.
Birliğin beşinci kuşak genişlemesi
olarak adlandırılan ve Orta ve Doğu Avrupa
ülkeleri ile Malta ve Kıbrıs'ı kapsayan süreç, 1 Mayıs 2004'de bu ülkelerin tam
üyeliklerinin gerçekleşmesi yönündeki Katılım Antıaşması ile sonuçlanmıştır. Ancak söz konusu ülkelerin, AB'ye tam üyelikleri, Schengen birleşmesine de derhal
dahil olmaları anlamına gelmemektedir. Schengen birleşmesinin tüm şartlarının her
bir yeni üye tarafından ayrı ayrı karşılandığına dair Konsey kararı sonrasında, bu ülkelerin Schengen bölgesine katılmalarına izin verilecektir. Geçiş dönemi başlığı altında özellikle Schengen Bilgi Sistemine uyurnun sağlanması sonrasında, söz
konusu ülkeler, Schengen birleşmesine dahil edilecekler ve ancak bu tarihten sonra
söz konusu ülke vatandaşları için de serbest dolaşım hakkı sağlanmış olacaktır.
Schengen Anlaşması ve Avrupa Birliği Çerçevesine Dahil Edilmesi
1
:S 1
KAYNAKÇA
Bilici, N. (2002) " Avrupa Birliği- Türkiye İlişkileri", ASOMED YA, Eylül, 53-82.
Borissova, L. (2003) "The Adoption of the Schengen and the Justice and Home
Affairs Acquis: The Case of Bulgaria and Romania", European Foreign
Affairs Review, 8, 105-124.
DTM (2002) Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara.
Fletcher, M. (2003), "EU Govemance Techniques in the Creation of a Comman
European Policy on Immigration and Asylum", European Public Law, 9
(4), 542-562.
Grabbe, H. (2000) " The Sharp Edges Of Europe: Extending Schengen Eastwards",
International Affairs, 76 (3), 519-536.
Ivanica, M. (2003) An Overview of the Treaty of Accessian of Cyprus, Czech
Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Malta, Po/and, Slovakia,
Slovenia to the European Union, Maastricht, European Institute of Public
Administration.
Petite, M. (1998). "The Treaty of Amsterdam", Jean Monnet Papers, Harvard Law
School,
http://www .law .harvard.edu/Programs/Jean
Monnet/papers/98/98-2-03.
Shaw, J. ( 1998) " The Treaty of Amsterdam: Challenges of Flexibility and
Legitimacy", European Law Journal, 4 (1), 63-86.
Thym, D. (2000) "The Schengen Law: A Challenge for Legal Accountability in the
European Union", European Law Journal, 8 (2), 218-245.
Töre, N. (2002) " Avrupa Birliği'nin Bitmeyen Senfonisi: Genişleme", ASOMEDYA, Temmuz, 43-66.
Wiener, A. (2000)" Forging Flexibility- the British 'No' to Schengen", ARENA
Working Papers WP 00/1.
www .europa.eu.int