Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu Ön Raporu
advertisement
T.C. KALKINMA BAKANLIĞI ONUNCU KALKINMA PLANI (2014-2018) KAMUDA STRATEJİK YÖNETİM ÇALIŞMA GRUBU ÖN RAPOR Ekim 2012 İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER ............................................................................................................................ i TABLOLAR ............................................................................................................................. iii 1. GİRİŞ ..................................................................................................................................... 1 2. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN ARKA PLANI VE GEREKÇESİ .......................... 6 3. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT ................................ 9 3.1. Kanunlar.......................................................................................................................... 9 3.1.1. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu .......................................................... 9 3.1.2. Büyükşehir Belediye Kanunu ........................................................................... 11 3.1.3. İl Özel İdaresi Kanunu ...................................................................................... 11 3.1.4. Belediye Kanunu ............................................................................................... 12 3.1.5. KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’larda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ...................................................................................................................... 12 3.2. İkincil Düzey Mevzuat.................................................................................................. 13 3.2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ........................................................................................................ 13 3.2.2. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik .... 14 3.2.3. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ........................................................................................................ 15 3.2.4. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ........................................................................................................ 15 3.2.5. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği............. 16 3.3. Üçüncül Düzey Mevzuat .............................................................................................. 17 3.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu ............................................. 17 3.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi .............................................................. 17 3.3.3. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği ............................................................... 17 3.3.4. Kamu İç Denetim Rehberi ................................................................................ 18 3.3.5. Performans Programı Hazırlama Rehberi ......................................................... 18 3.3.6. Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi ...................................................................... 18 3.3.7. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ ...................... 18 3.3.8. Performans Denetimi Taslak Rehberi ............................................................... 19 4. 5018 SAYILI KMYKK İLE KAMU İDARELERİ BİRİM/KİŞİLERE VERİLEN ROLLER VE SORUMLULUKLAR ................................................................................... 20 4.1. Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Roller ve Sorumluluklar . 20 i 4.2. Diğer Kamu İdarelerine Verilen Roller ve Sorumluluklar ........................................... 25 4.3. Birim ve Kişilere Verilen Roller ve Sorumluluklar ...................................................... 26 5. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN GELİŞİMİ ...... 29 6. MEVCUT DURUM ANALİZİ VE UYGULAMADA YAŞANAN SORUNLAR ............ 35 6.1. Makro Boyutta Sorunlar ............................................................................................... 36 6.1.1. Sahiplenme ........................................................................................................ 36 6.1.2. Hesap Verebilirlik ............................................................................................. 37 6.1.3. Parçalı Bürokratik Yapı .................................................................................... 37 6.1.4. Bütçe Hazırlama Takvimi ................................................................................. 38 6.1.5. Bütçe ve Yatırım Kararlarında Stratejik Plana Uygunluk ................................ 39 6.1.6. İç Kontrol .......................................................................................................... 40 6.1.7. İç denetim .......................................................................................................... 40 6.1.8. Dış Denetim ...................................................................................................... 41 6.1.9. Üst Politika Belgeleriyle Stratejik Plan İlişkisi................................................. 42 6.1.10. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi ........................................... 42 6.1.11. Strateji Geliştirme Birimleri.............................................................................. 43 6.1.12. Faaliyet Raporlarının Niteliği ........................................................................... 44 6.2. Mikro Boyutta Sorunlar ................................................................................................ 44 6.2.1. Üst Yönetimin Desteği ...................................................................................... 44 6.2.2. Eğitim ve Danışmanlık İhtiyacı ........................................................................ 45 6.2.3. Planların Niteliği ............................................................................................... 45 6.2.4. İç ve Dış Katılımın Sağlanması ........................................................................ 47 6.2.5. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi ........................................... 47 6.2.6. Kurumlar Arası Bilgi ve Deneyim Paylaşımı ................................................... 47 6.2.7. Stratejik Planların Karar Alma Süreçlerinde Kullanımı ................................... 48 6.2.8. İzleme Değerlendirme Sistemi Kurma .............................................................. 48 6.2.9. Kılavuzlar Arasında Dil Birliği ve Süreklilik Olmaması .................................. 48 6.2.10. Tek Kılavuz Kullanımı...................................................................................... 49 ii TABLOLAR Tablo 4.1: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Rol ve Sorumluluklar .................................................. 24 Tablo 4.2: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Diğer Kamu İdarelerine Verilen Rol ve Sorumluluklar ........................................................................................... 26 Tablo 4.3: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Birim/Kişilere Verilen Rol ve Sorumluluklar ........................................................................................................ 28 iii 1. GİRİŞ Dünyada 1980’li yıllardan itibaren başta ekonomi ve teknoloji olmak üzere her alanda yaşanan hızlı değişimler işletmelerle birlikte kamu kurum ve kuruluşlarını da etkilemiştir. Değişen ekonomik, teknolojik, siyasi ve sosyal koşullar vatandaşların devletten beklentilerinin de değişerek artmasına neden olmuştur. Vatandaşlar artık hizmetlerin zamanında, kaliteli ve hızlı olarak sunulmasını istemeye başlamıştır. Dünyada yaşanan bu gelişmeler Türk kamu yönetimi üzerinde değişme baskısı yaratmaya başlamıştır. Öte yandan, 1990’lı yıllara gelindiğinde ülkemizde ekonomide yaşanan krizlere bağlı olarak büyümenin gerçekleştirilememesi, hatta bazı dönemlerde küçülme yaşanması, yüksek enflasyon oranları, kapatılamayan ve büyüyen bütçe açıkları, yüksek işsizlik oranları, sık hükümet değişikliklerinin yarattığı günlük ve kısa vadeli karar alma alışkanlığı, bütçelemede yaşanan sorunlar, parlamentonun denetim fonksiyonunu yerine getirmemesi, mali kontrol ve dış denetim sisteminin etkili çalışamaması gibi sorunlar gündemde bulunmaktaydı. Bu süreçte Türk kamu yönetimi, bir yandan var olan yönetsel ve finansal çeşitli sorunlarla uğraşırken, diğer yandan değişen koşulara uyum sağlama baskısını hissetmeye başlamış ve kamu yönetiminde reform çalışmaları gündeme gelmiştir. Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarının gerekçesinin ve uygulanacak yaklaşımların anlatıldığı Başbakanlık Raporunda yukarıda kısaca özetlenen sorunları ortadan kaldırmaya yönelik sekiz temel ilke belirlenmiştir. Bunlar; (1) ihtiyaçlara uygunluk, (2) katılımcılık ve çok ortaklılık, (3) halk odaklılık, (4) stratejik yönetime geçiş, (5) performansa dayanma, (6) denetimde etkililik, (7) etik kurallar ve insana güven ile (8) hizmetlerin yürütülmesinde yerindenliktir. Yeniden yapılanmada daha katılımcı, daha saydam, daha hesap verebilir ve insan hak ve özgürlüklerine saygılı bir kamu yönetimi hedeflenerek kamu hizmetlerinin adil, etkili, verimli, hızlı ve kaliteli sunumu amaçlanmıştır. Bu doğrultuda piyasa araçlarını kullanan, sivil toplum örgütlerine ve bireye geniş bir alan tanıyan, yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran, bilgi teknolojilerinden yararlanan, etkili çalışan, yatay örgüt yapılarını ve yetki devrini gerektiren, hesap verebilen, çalışanlarını güçlendiren ve yetkilendiren, katılımcı, stratejik yönetim anlayışına, performansa ve kaliteye dayanan bir yönetim kamu yönetimi reformlarına yön verecek ana unsurlar olarak belirlenmiştir. Kamu yönetiminde çerçevesi çizilen bu değişimi gerçekleştirmek amacıyla 2003 yılından itibaren pek çok kanun yürürlüğe konulmuştur. Bu kanunların en önemlilerinden birisi 24.12.2003 1 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete (RG)’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK)’dur. Bu kanunla kamuda stratejik yönetim modeli uygulamaya konularak stratejik planlama kamu kuruluşları için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun tüm maddelerinin uygulanması 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu da stratejik planlamanın ilişkilendirildiği diğer kanunlardır. Türk kamu yönetiminde stratejik planlama genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerini kapsamaktadır. Başka bir ifadeyle, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları, il özel idareleri ile nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyeler stratejik plan hazırlamak zorundadır. Ayrıca, 15.07.2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayımlanan 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)’nin de stratejik plan hazırlaması gerekmektedir. Stratejik plan kanunda “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır. Türk kamu yönetimi için öngörülen stratejik yönetim modelinin stratejik plan hazırlama, uygulama ile izleme ve değerlendirme süreçlerinin kapsadığı altı bileşenden oluştuğu söylenebilir. Bunlar; stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetimdir. İdareler katılımcı yöntemlerle beş yıllık stratejik planlarını hazırlamak zorundadır. Bu kapsamda geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmaları, amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptayarak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmeleri ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmaları gerekmektedir. Stratejik yönetim modelinin ikinci bileşeni olan performans programı, beş yıllık olarak hazırlanan stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturmaktadır. Kamu idareleri stratejik planlarında belirledikleri amaç ve hedeflere dayanarak o yıl içinde ulaşmayı öngördükleri hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için gerçekleştirecekleri faaliyet ve projeleri, bunlara yönelik performans göstergelerini ve kaynak ihtiyaçlarını hesaplamaları gerekmektedir. Faaliyet ve projelere dayalı olarak kaynak ihtiyacı ayrıntılı olarak maliyetlendirildikten sonra, planın yıllık maliyeti, yani bütçe ortaya çıkmaktadır. 2 Faaliyet raporu, stratejik yönetim modelinin üçüncü bileşenidir. Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından her yıl performans programlarına dayalı olarak faaliyet raporları düzenlenmesi gerekmektedir. Kamu kurumlarının, stratejik plan ve performans programları uyarınca yürüttükleri faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumunu, meydana gelen sapmaların nedenlerini faaliyet raporlarında açıklamaları zorunludur. Faaliyet raporlarının stratejik planların izleme ve değerlendirme sonuçlarına dayalı olarak hazırlanması gerekmektedir. Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili ve verimli kullanmak suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemidir ve iç denetimi de kapsamaktadır. İç denetim kurumun faaliyetlerini geliştirmek ve değere katmak amacıyla gerçekleştirilen bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık faaliyetidir. Dış denetim ise, Sayıştay tarafından mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik denetimi ile performans denetimi olmak üzere iki şekilde gerçekleştirilmesi beklenen denetim faaliyetidir. Stratejik yönetim sürecinin tamamlayıcısı olan performans denetimi kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesidir. Yukarıda kısaca açıklanan stratejik yönetim modeli Türk kamu yönetiminde pilot uygulamalar başlangıç alınacak olursa dokuz yıldır uygulanmaya çalışılmaktadır. Kamu idarelerinde planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma, uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve değerlendirme ile kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli biçimde elde etme ve kullanma, hesap verebilirlik ve mali saydamlık sağlamaya yönelik temel bir araç olarak benimsenen “stratejik yönetim modeli”nin kâğıt üzerindeki kurgusu oldukça mantıklı görünmektedir. Ancak Türk kamu yönetimindeki dokuz yıllık uygulamalar incelendiğinde zaman içinde bazı konularda gelişmeler sağlanmasına karşın hem makro hem de mikro boyutta pek çok sorunla karşılaşıldığı da yadsınamaz bir gerçektir. 3 Bu çerçevede Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) hazırlık çalışmaları kapsamında Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu kurulmuştur. Grubun kuruluş amacı, ülkemizde uygulanmakta olan stratejik yönetim sistemini tüm boyutlarıyla tartışmak, süreçte yaşanan sorunları belirlemek, sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesini sağlayacak çözüm önerileri geliştirmek ve bu bağlamda kısa ve uzun dönemli uygulama stratejileri oluşturulmasına yön verecek bir rapor hazırlamaktır. Grubun ilk toplantısına tartışma zemini oluşturmak amacıyla bu ön rapor hazırlanmıştır. Raporun hazırlık aşamasında mevzuat analizi, yüz yüze görüşme ve toplantı yöntemleri kullanılmıştır. Öncelikle başta 5018 sayılı KMYKK olmak üzere stratejik yönetim süreciyle ilgili kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey mevzuat üzerinde yoğun bir inceleme yapılmıştır. Mevzuatın tüm aktörlere yüklediği görevler ayrı ayrı belirlenmiştir. Bu süreçte kurumların internet siteleri detaylı olarak incelenmiştir. Kalkınma Bakanlığı Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanı ve uzmanlarıyla toplantılar yapılmıştır. Ayrıca Sayıştay Başkan Yardımcısı, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol (BÜMKO) Genel Müdürlüğü Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanı ile yüz yüze görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Bu görüşmelerde önceden hazırlanmış yapılandırılmış görüşme formu kullanılmıştır. Zaman kısıtı nedeniyle yüz yüze görüşmelerin sayısı artırılamamıştır. Buradaki açığın çalışma grubu toplantılarında ve sürecin izleyen bölümlerinde kapatılacağı düşünülmektedir. Çalışma grubu toplantılarında belirlenecek sorunların ve geliştirilecek çözüm önerilerinin kamuda stratejik yönetim sisteminin geleceği için önemli ipuçları vereceği ve bu kapsamda atılacak adımların stratejik yönetim modelinin başarılı bir biçimde uygulanma olasılığını artıracağı açıktır. Raporda öncelikle Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim sürecinin arka planı incelenmiş ve stratejik yönetimin niçin ve ne amaçla uygulanmaya çalışıldığı irdelenmiştir. Daha sonra sürece ilişkin yasal mevzuat (kanunlar, ikincil ve üçüncül düzenlemeler) incelenmiştir. Süreçte yasal mevzuatın temelini oluşturan ve sürecin yönetiminden sorumlu merkezi kamu idarelerine, diğer kamu idarelerine, birimlere ve kişilere çeşitli görevler veren 5018 sayılı KMYKK detaylı olarak incelenmiştir. Kanunun verdiği bu roller ve sorumluluklar ayrı ayrı ortaya konulmuştur. Süreçte gelinen mevcut durumu analiz etmeden önce ülkemizde stratejik yönetim sürecinin gelişimi kısaca incelenmiştir. Son bölümde ise mevcut durum analizi bağlamında stratejik yönetim modelinin bütününü ilgilendiren makro nitelikli sorunlar ile modelin uygulayıcıları olan kamu idarelerinin karşılaştıkları mikro boyutlu sorunlar ayrı 4 ayrı incelenmiş ancak; stratejik yönetim sürecine ilişkin genel bir değerlendirme, raporun sonraki aşamalarına bırakılmıştır. 5 2. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN ARKA PLANI VE GEREKÇESİ Ülkemizde kamu sektöründe stratejik yönetimin dile getirildiği ilk yazılı metinlerden biri 2000 yılında Kalkınma Bakanlığı tarafından, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmalarına ışık tutmak üzere hazırlanan “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu”dur. Bu raporun, kamu yönetimi reformu çalışmalarına ilişkin olarak sunduğu çeşitli önerilerden biri, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı dönemi içinde kamu kurumlarının stratejik plan hazırlamalarına ve pilot projelerle uygulanmaya başlanmasına yöneliktir. Daha sonra, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı kapsamında, uluslararası kuruluşlarla yürütülen projelerde bütçe sürecinin etkililiğini artırmak amacıyla kamu harcama yönetimine yönelik çeşitli çalışmalar başlatılmıştır. Bu bağlamda, kuruluşların bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde mali disiplini sağlamak, kaynakları stratejik önceliklere göre dağıtmak, bu kaynakların etkili kullanılıp kullanılmadığını izlemek ve bunun üzerine kurulu bir hesap verme sorumluluğu geliştirmek temel başlıklar olarak ortaya çıkmıştır. Stratejik yönetimin uluslararası kuruluşlarla yapılan çalışmalarda ilk kez gündeme gelmesi 12 Temmuz 2001 tarihinde Dünya Bankası ile imzalanan 1. Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredi Anlaşması (PFPSAL-1) ile olmuştur. PFPSAL’ın içerdiği taahhütlerden biri kamu yönetimi reformu kapsamında yapılması öngörülen “Kamu Harcama Yönetimi: Bütçe Reformu”dur. Reformun önemli aşamalarından biri, kamu kurumlarında politika oluşturma kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu bağlamda stratejik planlamanın uygulanmaya başlanmasıdır. Tarihsel süreç içinde stratejik planlamaya vurgu yapılan metinlerden bir diğeri Ocak 2003’te 58. Hükümet tarafından hazırlanan Acil Eylem Planı (AEP)’dır. AEP’de öngörülen faaliyetler arasında kuruluş düzeyinde stratejik planlama uygulamasına geçileceği yer almaktadır. Bu faaliyet; “aşırı merkezi yapı içinde çalışan ve sık sık siyasi müdahalelere konu olan kamu kuruluşları genel olarak politika üretme kapasitesinden yoksun hale gelmişlerdir. Kuruluş düzeyinde stratejik planların hazırlanması sonucunda kuruluşlar varlık nedenlerini, ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde netleştirecek, politika ve önceliklerini ortaya koyabilecek, performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını ölçebileceklerdir. Katılımcı bir anlayışla hazırlanacak olan bu planlarda dış ve iç müşteri memnuniyeti esas alınacak, planlama sürecine ilgili tüm taraflar dahil edilecektir. Kuruluş stratejik planlarının 6 hazırlanması sonrasında kuruluş bütçeleri bu planlara dayalı olarak oluşturulacaktır” biçiminde açıklanmaktadır. Yukarıda özetlenen gelişmelere paralel olarak 4 Temmuz 2003 tarihinde 2004 yılı Programı ve Mali yılı hazırlık çalışmaları konulu Yüksek Planlama Kurulu kararı yayınlanmıştır. Bu kararın “Kuruluş Düzeyinde Stratejik Planlama Çalışmaları” başlıklı bölümünde kamu kesiminde yapılan reform çalışmaları kapsamında, kamu kuruluşlarının ilk aşamada Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ve yıllık programlarda yer alan politikalar ve makro hedefler çerçevesinde kendi stratejik planlarını hazırlamaları ve gelecek dönemlerde kuruluş bütçelerini bu planda öngörülen kuruluş misyonu, vizyonu ve hedefleri doğrultusunda oluşturmaları hedeflenmektedir denilmektedir. Bu hedef doğrultusunda 2004 yılı bütçesi hazırlıkları çerçevesinde; Kalkınma Bakanlığının hazırladığı Stratejik Planlama Kılavuzunu ilgili tüm kuruluşların bilgisi ve kullanımına sunacağı vurgulanmış; ayrıca, Kalkınma Bakanlığının orta vadede bütün kuruluşlara yaygınlaştırmak üzere 2003 yılında sekiz pilot kuruluşta stratejik planlama çalışmalarını başlatacağı belirtilmiştir. Pilot kuruluş düzeyinde başlatılacak stratejik planlama çalışmalarının bir proje kapsamında ayrıntılandırılması ve faaliyet programının belirlenmesi, faaliyetlerin yürütülmesi ve çalışmanın pilot kuruluşlar ile işbirliği içinde sonuçlandırılmasından Kalkınma Bakanlığı yetkili ve sorumlu kılınmıştır. Kalkınma Bakanlığına ayrıca, kuruluşlar tarafından yürütülecek pilot çalışmaları yönlendirme, izleme, değerlendirme; çalışmaların sonuçlarına bağlı olarak Stratejik Planlama Kılavuzunu güncelleme; yaygınlaştırma aşamasına yönelik olarak gerekli kurumsal ve mevzuat düzenlemeleri ile diğer ilişkili faaliyetleri gerçekleştirme yetkisi de verilmiştir. Aynı karar ile, belirlenen pilot kuruluşların stratejik planlarını 2005 yılı programına ve bütçe teklifine baz oluşturacak şekilde en geç Haziran 2004 itibariyle tamamlamaları öngörülmüştür. Kalkınma Bakanlığı tarafından incelenmesinden sonra Yüksek Planlama Kurulunun onayına sunulacak olan bu planların, Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan performans esaslı bütçeleme çalışmalarına temel oluşturacağı ifade edilmektedir. Yukarıda açıklanan YPK ile aynı ay içinde kabul edilen “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” ile “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı”nda (27.07.2003 tarih ve 25178 sayılı RG) yer alan “Bakanlıklar ve Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlamaya Geçiş” başlığında; Kalkınma Bakanlığının stratejik planlama kılavuzu nihai taslağını hazırladığı ve 7 pilot kuruluşlarda stratejik yönetim yaklaşımının pilot uygulamalar gerçekleştirildikten sonra tüm kamu kuruluşlarına aşamalı olarak yaygınlaştırılacağı belirtilmektedir. Kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulama sürecinin arka planını oluşturan yukarıdaki belgelerde görüldüğü üzere Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulamasına başlanma gerekçeleri farklı biçimlerde, ancak benzer içeriklerle açıklanmaktadır. Bu gerekçeler aşağıdaki gibi özetlenebilir: 1. Türk kamu yönetiminde kuruluş ölçeğinde planlama işlevinin yeterli ölçüde gelişememiş olması ve plan-program-bütçe ilişkisi ile bağlantısının kurulamamış olması, 2. İdarelerin politika oluşturma ve maliyetlendirme kapasitesinin güçlendirilmesi, orta/uzun vadeli ve somut hedeflere dayalı yönetim anlayışının geliştirilmesi, sonuçlara ve performansa odaklanma, katılımcılık, şeffaflık ve hesap verme sorumluluğunun hayata geçirilmesi, 3. İdarelerde amaç ve hedeflere dayalı yönetim anlayışı ve bütçelemenin geliştirilmesi, kamu hizmetlerinin arzında yararlanıcı taleplerine duyarlılığın artırılması. Aslında bu gerekçelerin kamu yönetiminde neden stratejik yönetim sorusunun cevabı olarak verildiği ve kamuda stratejik yönetim uygulama sürecinin de çıkış noktasını oluşturduğu söylenebilir. Kısaca, stratejik planlama uygulaması ile kamuda politika oluşturma ve uygulama kapasitesinin artması amaçlanmaktadır. Bu çerçevede makro düzeyde, planprogram-bütçe bağlantısının güçlendirilmesi, kamu yönetim ve harcama sisteminin etkinleştirilmesi, sonuç odaklı ve somut hedeflere dayalı planlama anlayışının yerleştirilmesi, mikro düzeyde ise, orta/uzun vadeli bakış açısının geliştirilmesi, sonuç odaklı ve hesap verebilir bir yönetime temel oluşturulması, katılımcı yönetim ile kurumsal etkililiğin artırılması, karar alma mekanizmalarının güçlendirilmesi, idarelerde stratejik bakış açısının yerleştirilmesi, başarı ve başarısızlıkların denetimi ve sebeplerinin ortaya konulması, idarelerin faaliyet alanlarıyla ilgili sistematik biçimde bilgi toplanması diğer amaçlar olarak sayılabilir. 8 3. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT Bu başlıkta ülkemizde stratejik yönetim sürecinin çerçevesini çizen yasal düzenlemeler; kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey mevzuat başlıkları altında kronolojik olarak incelenmiştir. 3.1. Kanunlar 3.1.1. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı RG’de yayımlanan 5018 sayılı KMYKK ile kamuda stratejik planlama uygulamasının yasal altyapısı oluşturulmuş ve stratejik plan hazırlama kamu idareleri için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun tüm maddelerinin uygulanması 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 5018 sayılı KMYKK’nın 3/n maddesinde stratejik plan; Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı ifade eder şeklinde tanımlanmaktadır. Kanunun “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlığını taşıyan dokuzuncu maddesinde ise, kamu idarelerine; Kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek, bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlamak; bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak ve bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamak zorunluluğu getirilmiştir. Kanunun yine aynı maddesinde, Kalkınma Bakanlığı; stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idareleri için ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin saptanmasında ve stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesinde yetkili kılınmıştır. Kamu idarelerinin bütçelerinin 9 stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğunu sağlama ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirleme konusunda da Maliye Bakanlığı yetkilendirilmiştir. KMYKK’nın “Bakanlar” başlığını taşıyan 10. maddesinde Bakanlar; hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. Ayrıca Bakanlar; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM)’ne karşı sorumlu tutularak, idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans planları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirme ile de görevlendirilmişlerdir. “Üst yöneticiler” başlığını taşıyan 11. maddede üst yöneticiler, bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı olarak tanımlanmıştır. Üst yöneticiler; idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve KMYKK’da belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu tutulmuşlardır. Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlığını taşıyan 13. maddesinde; bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde şu ilkelere uyulması gerektiği ifade edilmektedir: Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. Aynı kanunun “faaliyet raporları” başlığını taşıyan 41. maddesinde; üst yöneticilere ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerine, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlama, üst yöneticiye, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan 10 birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklama görevleri verilmiştir. 3.1.2. Büyükşehir Belediye Kanunu 10.07.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunuyla büyükşehir belediyelerine stratejik plan hazırlama yükümlülüğü getirilmiştir. Büyükşehir belediyeleri yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak zorundadır. Kanun ile büyükşehir belediyesinin görev yetki ve sorumlulukları arasına büyükşehir belediyesinin stratejik planını ve buna uygun olarak bütçesini hazırlamak görevi eklenmiştir. Aynı kanunla, büyükşehir belediye başkanına da belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak görevi verilmiştir. Ayrıca, büyükşehir belediyesinde genel sekreter ve yardımcılarının, hizmetlerin yürütülmesini mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik planına ve yıllık programlarına uygun olarak sağlama görevi bulunmaktadır. 3.1.3. İl Özel İdaresi Kanunu 22.02.2005 tarihinde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa göre, il özel idareleri de yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak zorundadır. Bu Kanuna göre, il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında; stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek bulunmaktadır. Encümen, stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek zorundadır. Vali, il özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak zorundadır. Valinin ayrıca; mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planını hazırlayıp il genel meclisine sunması gerekmektedir. Valinin stratejik yönetimle ilgili bir 11 diğer görevi de stratejik plan ve performans hedeflerine göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayan yıllık faaliyet raporunu hazırlamaktır. 3.1.4. Belediye Kanunu 5393 sayılı Belediye Kanunu 03.07.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu Kanuna göre, nüfusu 50.000’nin üzerinde olan belediyelerin yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamaları gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanununda belediye meclisine; stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek görevi de verilmektedir. Belediye encümeni ise; stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek zorundadır. Belediye başkanının görev ve yetkileri arasına; belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, görevleri eklenmiştir. Belediye başkanı ayrıca; yerel yönetimler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planını hazırlayıp belediye meclisine sunmak zorundadır. Kanun çıktığında nüfusu 50.000’in üzerinde 205 belediye bulunmaktaydı. 2007 nüfus sayımı sonuçları ve “Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” (22 Mart 2008 tarih ve 26824 sayılı RG) çerçevesinde bu sayı 243’e çıkmakla birlikte 2011 yılı başı itibariyle stratejik plan hazırlamakla yükümlü 251 belediye bulunmaktadır. 3.1.5. KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’larda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Kamu idarelerinde stratejik yönetim anlayışının hayata geçirilmesine yönelik örgütlenmenin oluşturulması amacıyla 22.12.2005 tarihinde çıkartılan “5436 sayılı KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’lerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile kamu idarelerinde strateji geliştirme birimleri kurulması öngörülmüştür. Başkanlık, müdürlük ve daire başkanlığı 12 biçiminde örgütlenmesi öngörülen strateji geliştirme birimlerine idarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek görevi verilmiştir. 3.2. İkincil Düzey Mevzuat 3.2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 18.02.2006 tarihli ve 26084 sayılı RG’de “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. Yönetmelik strateji geliştirme birimleri (SGB)’nin görevlerini “stratejik yönetim ve planlama”, “performans ve kalite ölçütleri geliştirme”, “yönetim bilgi sistemi” ve “mali hizmetler” olmak üzere dört fonksiyon kapsamında yerine getireceğini belirtmektedir. Yönetmeliğe göre, strateji geliştirme birimlerinin stratejik yönetim ve planlama fonksiyonu kapsamında yürütecekleri görevler şunlardır: İdarenin stratejik planlama çalışmalarına yönelik bir hazırlık programı oluşturmak, idarenin stratejik planlama sürecinde ihtiyaç duyulacak eğitim ve danışmanlık hizmetlerini vermek veya verilmesini sağlamak, stratejik planlama çalışmalarını koordine etmek, idare faaliyet raporunu hazırlamak, idarenin misyonunun belirlenmesi çalışmalarını yürütmek, idarenin görev alanına giren konularda, hizmetleri etkileyecek dış faktörleri incelemek, yeni hizmet fırsatlarını belirlemek, etkililik ve verimliliği önleyen tehditlere karşı önlemler almak, kurum içi kapasite araştırması yapmak, hizmetlerin etkililiğini ve yararlanıcı memnuniyetini analiz etmek ve genel araştırmalar yapmak, idarenin üstünlük ve zayıflıklarını belirlemek, idarenin görev alanıyla ilgili araştırma-geliştirme faaliyetlerini yürütmek, idare faaliyetleri ile ilgili bilgi ve verileri toplamak, tasnif ve analiz etmek. SGB’lerin performans ve kalite ölçütleri geliştirme fonksiyonu kapsamında yerine getirmeleri gereken görevler; idarenin görev alanına giren konularda performans ve kalite ölçütleri geliştirmek, idarenin yönetimi ile hizmetlerin geliştirilmesi ve performansla ilgili bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak, idarenin ve/veya birimlerin belirlenen performans ve kalite ölçütlerine uyumunu değerlendirerek üst yöneticiye sunmaktır. 13 SGB’lerin yönetim bilgi sistemi fonksiyonu kapsamında; yönetim bilgi sistemlerine ilişkin hizmetleri varsa ilgili birimlerle işbirliği içinde yerine getirme, yönetim bilgi sisteminin geliştirilmesi çalışmalarını yürütme, istatistikî kayıt ve kalite kontrol işlemlerini yapma görevleri bulunmaktadır. Mali hizmetler fonksiyonu kapsamında SGB’lerin yerine getirmeleri gereken görevler ise şunlardır: idarenin bütçesini, performans programını ve mali istatistikleri hazırlamak, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak, ön malî kontrol görevini yürütmek. 3.2.2. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik 17.03.2006 tarihli ve 26111 sayılı RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik, kamu idarelerinin performans programlarına uygun olarak hazırlamak zorunda oldukları faaliyet raporlarına ilişkin esasları düzenlemektedir. Raporlar hazırlanırken idarelerin sorumluluk, doğruluk ve tarafsızlık, açıklık, tam açıklama, tutarlılık ve yıllık olma ilkelerine uymaları gerekmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin üst yöneticilerinin idarenin faaliyet raporunu, idarenin faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde hazırlaması gerekmektedir. İdare faaliyet raporları, üst yöneticiler tarafından izleyen mali yılın en geç Nisan ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklanır. Bu raporların birer örneği aynı süre içerisinde Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderilir. Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarından, il özel idarelerinin faaliyet raporları Mart ayı toplantısında vali veya genel sekreter tarafından il genel meclisine; belediyelerin faaliyet raporları Nisan ayı toplantısında belediye başkanı tarafından belediye meclisine; mahalli idare birliklerinin faaliyet raporları ise, Nisan ayında birlik başkanı tarafından birlik meclisine sunulur. Üst yöneticiler, idare faaliyet raporlarının içeriğinden ve raporlarda yer alan bilgilerin doğruluğundan ilgili Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur. 14 3.2.3. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26.05.2006 tarihinde yürürlüğe giren bu Yönetmelik kamu idarelerinin stratejik yönetim sürecinin aşamalarını göstermektedir. Kamu idareleri beş yıllık stratejik planlarını hazırlarken bu aşamalara uymak zorundadır. Yönetmeliğe göre stratejik planlama süreci; hazırlık çalışmaları, stratejik planların hazırlanması, planın değerlendirilmesi, stratejik planlara son şeklinin verilmesi, stratejik planların sunulması, performans programının hazırlanması ve performans göstergelerinin belirlenmesi olmak üzere yedi aşamadan oluşmaktadır. Yönetmelikte ayrıca, stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idareleri için 2006 yılından başlayarak 31.01.2009 tarihine kadar sürecek aşamalı bir geçiş takvimi yer almaktadır. Bu takvime göre 17 idareye 31.12.2006, 31 idareye 31.03.2007, 60 idareye 31.01.2008, 40 idareye de 31.01.2009 tarihine kadar stratejik planlarını tamamlamaları için süre verilmiştir. 3.2.4. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik 5.7.2008 tarihli ve 26927 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Kamu idareleri, stratejik planlarıyla uyumlu olarak, bir mali yılda yürütülecek faaliyetlerini; faaliyet ve proje bazında kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı şeklinde hazırlamak zorundadır. Performans programı idare bütçesinin ve faaliyet raporunun hazırlanmasına esas teşkil eder. Kısaca, performans programı, stratejik planların yıllık uygulama dilimini oluşturmaktadır. Yönetmelikte, performans programı bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren program olarak tanımlanmaktadır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına göndermek zorundadır. Performans programları; kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak, Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığında yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını; Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’ye sunulmasından sonra Tasarıda yer alan büyüklüklere göre revize 15 ederek, idare bütçe tasarısının görüşülmesinden en geç üç gün önce Plan ve Bütçe Komisyonunun bilgisine sunmak zorundadır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları; bakanlıklarda Bakan, diğer idarelerde ise ilgili Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır. Yukarıda sayılan bu yönetmeliklerden başka sürecin özellikle mali yönetim boyutuyla ilgili Maliye Bakanlığı tarafından birçok yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. Bunlar arasında stratejik yönetim sistemi bağlamında en dikkat çeken düzenleme İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliğidir. 3.2.5. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği 31.12.2005 tarihli 3. Mükerrer 26040 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Yönetmeliğin amacı; “idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütününü” olarak tanımlanan iç kontrol ile “idarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrol olarak” tanımlanan ön mali kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke, iş, işlem ve süreçleri belirlemektir. İdarelerin stratejik planlarında yer alan hedeflere ulaşmalarını kolaylaştıracak iç kontrole ilişkin yönetim standartları daha sonra bu yönetmeliğe dayanarak geliştirilmiştir. Yönetmelik ile üst yöneticiler iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve mali karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumlu tutulmuşlardır. 16 3.3. Üçüncül Düzey Mevzuat Bu kapsamda pek çok tebliğ ve kılavuz yayımlanmıştır. Aşağıda bunlardan stratejik yönetim süreciyle ilgili olduğu düşünülen bazıları üzerinde durulmuştur. 3.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu Kamu idarelerince hazırlanacak stratejik planların genel çerçevesini çizmek ve hazırlık sürecinde idarelere yol göstermek amacıyla Kalkınma Bakanlığı Haziran 2003’te “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu hazırlamıştır. Kılavuz, pilot kuruluşlardan alınan uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden yararlanılarak Haziran 2006’da güncellenmiştir. 3.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi Stratejik yönetim sürecinde stratejik planlardan sonra, planlarla bütünlük içinde hazırlanması gereken performans esaslı bütçeler için Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdürlüğü tarafından Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı” hazırlamıştır. 3.3.3. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan bu tebliğ 26.12.2007 tarihli ve 26738 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Kamu İç Kontrol Standartları, idarelerin, iç kontrol sistemlerinin oluşturulmasında, izlenmesinde ve değerlendirilmesinde dikkate almaları gereken temel yönetim kurallarını göstermekte ve tüm kamu idarelerinde tutarlı, kapsamlı ve standart bir kontrol sisteminin kurulmasını ve uygulanmasını amaçlamaktadır. Kamu İç Kontrol Standartları, uluslararası standartlar ve iyi uygulama örnekleri çerçevesinde, iç kontrolün; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile izleme bileşenleri esas alınarak, tüm kamu idarelerinde uygulanabilir düzeyde olmasını sağlamak üzere genel nitelikte düzenlenmiştir. Toplam 18 standart ve bu standartlara ait 79 şarttan oluşmaktadır. 17 3.3.4. Kamu İç Denetim Rehberi Rehber, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanmış ve 07.04.2008 tarih ve 5 sayılı Kurul Kararıyla onaylanmıştır. İdarelerin iç denetim sürecinin çerçevesini çizmek ve iç denetim uygulamasına ilişkin ilkeleri belirlemek amacıyla hazırlanmıştır. Kısaca iç denetim yapacak olan iç denetçilere yol gösteren bir rehberdir. İç denetim faaliyeti; uygunluk, performans, mali, bilgi teknolojileri ve sistem denetimi uygulamalarını kapsamaktadır. Her iç denetim faaliyeti ise; planlama, denetimin yürütülmesi, raporlama ve izleme sürecinden oluşmaktadır. 3.3.5. Performans Programı Hazırlama Rehberi Stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturan ve planlarla bütçeler arasında bağ kurulması amacıyla hazırlanan performans programlarının hazırlanması aşamasında kamu idarelerine yol göstermek ve yardımcı olabilmek amacıyla Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdürlüğü tarafından Temmuz 2008’de hazırlanmıştır. 3.3.6. Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi Rehber, AB tarafından finanse edilen ve 1 Nisan 2009 tarihinde başlayan Eşleştirme Projesi kapsamında hazırlanmıştır. Proje, Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi (MYK MUB) olarak BÜMKO Genel Müdürlüğü ile Birleşik Krallık Sayıştayı ve Hazinesi tarafından ortaklaşa yürütülmüştür. Süreçte Başbakanlık ve Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlıkları ile Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı Strateji Geliştirme Daire Başkanlıkları pilot kuruluşlar olarak yer almıştır. Taslak Rehber, kamu iç kontrol standartlarının uygulanması konusunda kamu idarelerine daha fazla rehberlik yapmak amacıyla, iç kontrol bileşenleri çerçevesinde hazırlanmıştır ve uygulama adımları ile örneklerini de içermektedir. 3.3.7. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ Bu tebliğ, Kalkınma Bakanlığı tarafından 12 Haziran 2011 seçimlerinden sonra stratejik planların yenilenme ve yeni kurulan, birleştirilen veya yapısı değiştirilen bakanlıklar 18 ve kamu idarelerinin stratejik plan hazırlama sürecine ve bu süreçte uyulması gereken genel hususlara ilişkin olarak hazırlanmış ve 28.07.2011 tarihli ve 28008 sayılı RG’de yayımlanmıştır. 3.3.8. Performans Denetimi Taslak Rehberi 6085 sayılı Sayıştay Kanununda Sayıştay denetiminin, düzenlilik ve performans denetimini kapsadığı belirtilmektedir. Kanunda performans denetimi, “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir” biçiminde tanımlanmaktadır. Stratejik yönetim sürecinde dış denetim bağlamında performans denetimi yapması öngörülen Sayıştayın uygulayacağı denetim metodolojisini ortaya koymak amacıyla AB ve Dünya Bankası projeleri ile Sayıştay denetçilerinden oluşan bir komisyonun ön hazırlık çalışmalarının sonucunda Mayıs 2012’de söz konusu rehber hazırlanmıştır. 19 4. 5018 SAYILI KMYKK İLE KAMU İDARELERİ BİRİM/KİŞİLERE VERİLEN ROLLER VE SORUMLULUKLAR 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu incelendiğinde kanunun kurumlara, idarelere, birimlere ve kişilere çeşitli roller yüklediği ve ayrı ayrı pek çok sorumluluklar verdiği görülmektedir. Aşağıda bu rol ve sorumlulukların neler olduğu ortaya konulmaya çalışılmıştır. 4.1. Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Roller ve Sorumluluklar KMYKK’nın dokuzuncu maddesiyle Kalkınma Bakanlığı; stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine yetkili kılınmıştır. Aynı maddeye göre ayrıca Kalkınma Bakanlığının; Maliye Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi ile birlikte kuruluşların bütçelerinde yer alacak performans göstergelerinin belirlenmesine katkı sağlaması gerekmektedir. Bu madde uyarınca Kalkınma Bakanlığı yukarıda açıklandığı üzere “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu hazırlamış ve “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır. Yönetmeliğe göre kamu idarelerinin, stratejik planlarını değerlendirilmek üzere stratejik planın kapsadığı dönemin ilk yılından önceki yılın Ocak ayı sonuna kadar Kalkınma Bakanlığına göndermesi gerekmektedir. Stratejik planların Kalkınma Bakanlığında hangi kriterlere göre inceleneceği Yönetmeliğin 13. maddesinde yer almaktadır. Planlar bu maddede yer alan kriterlere göre değerlendirilmekte ve üç ay içinde ilgili idareye değerlendirme raporu gönderilmektedir. Stratejik planların kalitesinin artması açısından Bakanlığın değerlendirme raporları önem taşımaktadır. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirleme yetkisi KMYKK’nın dokuzuncu maddesiyle Maliye Bakanlığına verilmiştir. Aynı maddeye göre Maliye Bakanlığının, Kalkınma Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi ile birlikte kuruluşların bütçelerinde yer alacak performans göstergelerinin belirlenmesine katkı sağlaması gerekmektedir. Bu madde uyarınca yukarıda açıklandığı üzere Maliye Bakanlığı; “Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi” ile “Performans 20 Programı Hazırlama Rehberi”ni hazırlamış ayrıca, “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır. 5018 sayılı Kanunun bütçe ilkeleri başlığını taşıyan 13. maddesinde bütçelerin kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanması, uygulanması ve kontrol edilmesine; ayrıca bütçelerin stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülmesi ve değerlendirilmesine vurgu yapılmaktadır. Kanunun 16. maddesi Maliye Bakanlığını merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumlu tutmuştur. Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci; Bakanlar Kurulunun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar (Mayıs ayının sonuna kadar ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanmaktadır. Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî planın en geç Eylül ayının onbeşine kadar (Haziran ayının onbeşine kadar ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanması ve Resmî Gazetede yayımlanması gerekmektedir. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının onbeşine kadar (Haziran ayının sonuna kadar ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) Resmî Gazetede yayımlanması gerekmektedir. Kanunun faaliyet raporları başlığını taşıyan 41. maddesi uyarınca Maliye Bakanlığının idarelerden gelen birim faaliyet raporlarından yararlanarak, merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçlarını gösteren genel 21 faaliyet raporunu hazırlaması, raporu kamuoyuna açıklaması ve bir örneğini de Sayıştaya göndermesi gerekmektedir. Aynı maddeyle idarelerin faaliyet raporlarında yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usul ve esasların belirlenmesine ilişkin yetki İçişleri Bakanlığı ve Sayıştayın görüşünün alınması koşuluyla Maliye Bakanlığına verilmiştir. Bu maddeye dayanarak Maliye Bakanlığı “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır ve her yıl genel faaliyet raporu hazırlamaktadır. Kanun; 41. maddeyle İçişleri Bakanlığını da mahalli idarelerce gönderilen faaliyet raporlarını esas alarak mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlayıp kamuoyuna açıklamak ve raporu Sayıştay ile Maliye Bakanlığına göndermekle yükümlü tutmuştur. Bakanlık her yıl bu madde uyarınca mahalli idareler genel faaliyet raporu hazırlayarak belirtilen kurumlara göndermektedir. Sayıştayın aynı madde uyarınca, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle TBMM’ye sunması gerekmektedir. Kanunun 43. maddesiyle Sayıştay; dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporunu dikkate alarak merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için genel uygunluk bildirimi hazırlamak ve kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde TBMM’ye sunmakla görevlendirilmiştir. Bu bağlamda Sayıştay her yıl genel uygunluk bildirimi hazırlayarak TBMM’ye göndermektedir. 5018 sayılı Kanunun 55. maddesinde iç kontrol “Kamu malî yönetiminin bir unsuru olarak iç kontrol, kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim faaliyetleri” olarak tanımlanmaktadır. Kanunun aynı maddesi mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemlerin Maliye Bakanlığınca; iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemlerin ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenmesi, geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasını hükme bağlanmıştır. Aynı zamanda Maliye Bakanlığı ve İç Denetim Koordinasyon Kurulundan sistemlerin koordinasyonunu sağlamaları ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti vermeleri de beklenmektedir. 22 Kanunun dış denetim başlıklı 68. maddesinde, Sayıştay tarafından yapılacak dış denetimin mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik denetimi ile performans denetimi olmak üzere iki şekilde gerçekleştirileceği hükme bağlanmıştır. Performans denetimi aynı maddede kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi olarak tanımlanmaktadır. Aynı tanım 6085 sayılı Sayıştay Kanununda da yer almaktadır. Sayıştay, Kanununa dayanarak denetim yönetmeliği çıkarmıştır. Ayrıca Sayıştay, hem KMYKK’nın 68. maddesine hem de Sayıştay Kanununa dayanarak kendisine verilen performans denetimini gerçekleştirmeye yönelik “Performans Denetimi Taslak Rehberi”ni hazırlamıştır. KMYKK’nın 41. maddesi uyarınca TBMM’nin Sayıştayın sunduğu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmesi beklenmektedir. Ancak, bu madde aşağıda uygulamada yaşanan sorunlar başlığında değinileceği üzere yerine getiril(e)memektedir. Yukarıda açıklanan stratejik yönetim sürecine ilişkin mevzuat uyarınca stratejik yönetim sürecinin yönetiminden ve koordinasyonundan sorumlu kamu idarelerine verilen roller, görevler ve sorumluluklar Tablo 4.1’de gösterilmiştir. 23 Tablo 4.1: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Rol ve Sorumluluklar MERKEZİ İDARELER ROLLER/SORUMLULUKLAR TBMM • Sayıştayın sunduğu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmek Kalkınma Bakanlığı • Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerini ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimi tespit etmek • Stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasları belirlemek • Kamu idarelerinin stratejik planlarını değerlendirip görüş bildirmek • Orta vadeli programı hazırlamak ve yayımlamak • Yatırım Genelgesi ve Eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberini hazırlamak ve yayımlamak Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı • İdarelerin bütçelerinde yer alacak performans göstergelerini ilgili kamu idaresiyle birlikte belirlemek Maliye Bakanlığı • Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğunu incelemek • İdarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemek • Orta vadeli mali planı hazırlamak ve yayımlamak • Bütçe Çağrısı ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberini hazırlamak ve yayımlamak • Genel faaliyet raporunu hazırlamak ve raporu kamuoyuna açıklamak • Genel faaliyet raporunun bir örneğini Sayıştaya göndermek • Faaliyet raporlarında yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usul ve esasları belirlemek • Mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standart ve yöntemleri belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak • Sistemlerin koordinasyonunu sağlamak ve kamu idarelerine rehberlik yapmak İçişleri Bakanlığı • Mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlamak ve kamuoyuna açıklamak • Raporu Sayıştay ile Maliye Bakanlığına göndermek Sayıştay • Genel uygunluk bildirimini hazırlamak ve TBMM’ye sunmak • Dış denetim bağlamında performans denetimi yapmak İç Denetim Koordinasyon Kurulu • İç denetime ilişkin standart ve yöntemleri belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak • Sistemlerin koordinasyonunu sağlamak ve kamu idarelerine rehberlik yapmak 24 4.2. Diğer Kamu İdarelerine Verilen Roller ve Sorumluluklar KMYKK’nın dokuzuncu maddesi uyarınca kamu idarelerinin; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlamaları hükme bağlanmıştır. Ayrıca kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadır. İlaveten, kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren yıllık performans programını hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. Kamu idarelerinin bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamaları performans göstergelerinin bütçelerinde yer alması ve performans denetimlerinin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Bu madde uyarınca KMYKK’ya ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri stratejik plan ve planların yıllık uygulama dilimini oluşturan performans programı hazırlamaktadır. 5018 sayılı Kanunun 17. maddesi uyarınca kamu idarelerinin stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlamaları ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermeleri gerekmektedir. Ayrıca, kamu idarelerinin yatırım tekliflerini, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına vermeleri aynı maddede hükme bağlanmıştır. Kanunun 41. maddesiyle kamu idarelerine; ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde idare faaliyet raporu hazırlama zorunluluğu getirilmiştir. 25 Yukarıda açıklanan mevzuat uyarınca diğer kamu idarelere verilen roller ve sorumluluklar Tablo 4.2’de özetlenmiştir. Tablo 4.2: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Diğer Kamu İdarelerine Verilen Rol ve Sorumluluklar DİĞER İDARELER ROLLER/SORUMLULUKLAR Merkezi Yönetim • Stratejik plan hazırlamak ve planı Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları ile Kapsamındaki Kamu Sayıştaya ve TBMM’ye göndermek, kamuoyuna açıklamak İdareleri ile Sosyal • Performans programı hazırlamak ve planı bütçe teklifleriyle birlikte Güvenlik Kurumları Maliye Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığına göndermek • Faaliyet raporu hazırlamak ve raporu Maliye Bakanlığı ile Sayıştaya göndermek, kamuoyuna açıklamak • Bütçe gelir-gider tekliflerini Maliye Bakanlığına göndermek • Yatırım tekliflerini Kalkınma Bakanlığına göndermek Büyükşehir Belediyeleri İl Özel İdareleri Belediyeler (nüfusu 50.000’in üzerinde olan) • Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu hazırlamak • Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu hazırlamak • Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu hazırlamak 4.3. Birim ve Kişilere Verilen Roller ve Sorumluluklar 5436 Sayılı kanunun 15. maddesinin ikinci fıkrasına göre Strateji Geliştirme Başkanlıkları, daire başkanlıkları ve müdürlükler 5018 sayılı kanunun 60. maddesinde sayılan görevleri yapacaklardır. Bu görevler arasında; idarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek ile izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek bulunmaktadır. KMYK Kanunun 10. maddesi Bakanları; hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutmaktadır. Ayrıca, Bakanlar kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli 26 kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumludur. İlaveten Bakanların; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirmeleri gerekmektedir. Bu maddede hükme bağlanan sorumluluk siyasi bir sorumluluktur. Kanunun üst yöneticiler başlığını taşıyan 11. maddesinde; bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yönetici olarak tanımlanmaktadır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticilerin bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirmeleri hükme bağlanmıştır. 5018 sayılı kanunda iç denetim; “kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanmaktadır. İç denetimin iç denetçiler tarafından yapılacağı vurgulanmakta ve 64. maddede iç denetçinin görevleri sayılmaktadır. Bu görevler arasında; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak ile idarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek bulunmaktadır. Yasal mevzuat uyarınca stratejik yönetim sürecine ilişkin olarak birim ve kişilere verilen roller ve sorumluluklar Tablo 4.3’te yer almaktadır. 27 Tablo 4.3: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Birim/Kişilere Verilen Rol ve Sorumluluklar BİRİM/KİŞİ Strateji Geliştirme Birimleri ROLLER/SORUMLULUKLAR • İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarını konsolide etmek • İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek Bakanlar • Bakanlıklarının stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliği yapmak • İdarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda kamuoyunu bilgilendirmek • Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumlu olmak • İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak • Sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamak, kayıp ve kötüye kullanımını önlemek • Malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini gözetmek ve izlemek • İç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesini sağlamak • İl özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, hazırlamak, uygulamak ve bunlarla ilgili raporları meclise sunmak • Stratejik plan ve yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunmak • Yıllık faaliyet raporu hazırlamak, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştaya göndermek, kamuoyuna açıklamak • İl özel idaresi hizmetlerini il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenlemek ve yürütmek • Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak • Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak • Belediyenin faaliyet raporunu hazırlamak, meclise sunmak, raporun bir örneğini İçişleri Bakanlığına göndermek ve kamuoyuna açıklamak • Hizmetleri belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik planına ve yıllık programlarına uygun olarak yürütmek • Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelin performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak • Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek • Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek • Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek • Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak • İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek Üst Yöneticiler Vali İl Özel İdaresi Genel Sekreteri Büyükşehir Belediye Başkanı Belediye Başkanı Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter ve Yrd. İl Genel Meclisi İl Encümeni Belediye Meclisi Belediye Encümeni İç Denetçiler 28 5. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN GELİŞİMİ Ülkemizde stratejik planlama çalışmalarının başlangıcı Maliye Bakanlığınca 2001 yılında “Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Projesi” kapsamında pilot çalışmalar yapılmasına dayanmaktadır. 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu öngörülen altı pilot kurumdaki faaliyet ve/veya projede performansa dayalı bütçeleme sisteminin uygulanmaya başlanacağını belirtmiştir. Bu kurumlardaki faaliyet ve/veya projeler şunlardır: 1. MEB Yurtdışı Bursları 2. TÜSSİDE’ye Yardım ve İşçi Ücretleri 3. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Süne ve Kımıl Mücadelesi Projesi 4. KGM Kaza Kara Noktalarının İyileştirilmesi ve İzlenmesi Projesi 5. SHÇEK Seyranbağları Huzur Evi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Hizmetleri 6. ODTÜ Yayın ve Kütüphanecilik Hizmetleri Bu kurumların adı geçen faaliyet ve/veya projelerde performansa dayalı bütçeleme sistemine başlayabilmeleri için önce stratejik plan hazırlamaları gerekmekteydi. Ancak, stratejik planlar kurumsal nitelikte oldukları ve o süreçte stratejik planın ne olduğu ve nasıl hazırlanacağına ilişkin yeterli bilgi birikimi bulunmadığından, stratejik planlar ve kaynak ihtiyaç planları hazırlanmasına karşın, süreçte önemli bir gelişme sağlanamadığı söylenebilir. Aynı yıl Mayıs ayında İçişleri Bakanlığı, “İyi Yönetimin Geliştirilmesi” konu başlığı ile mülki ve yerel idarelere gönderdiği yazıda, “Bürokratik Kültürden Vatandaş Odaklı Kamu Hizmeti Kültürüne Geçiş Programı” adıyla kapsamlı bir programın uygulamaya konulduğunu belirtmiştir. Bu program kapsamında; Bakanlık merkez ve taşra birimleri ile valilik, kaymakamlık ve yerel yönetimlerin; yürüttükleri kamu hizmetlerinin sunumunu ve personelin performansını geliştirmek için, vatandaşların beklenti ve ihtiyaçlarını da dikkate alarak ve katılımcı bir anlayışla hedeflerini belirleyecek ve bu hedeflere ulaşmak üzere “stratejik planlar” yapacakları; belirlenen stratejilerin “eylem planlarına” dönüştürülerek uygulamaya konulacağı öngörülmüştür. Ancak, bu yazıda belirtilen stratejik plan hazırlama faaliyetinin 29 yine ne olduğu ve nasıl hazırlanacağı ayrıntılarıyla bilinemediği için uygulama aşamasına geçilememiştir. Başarı sağlanamadığı söylenebilen bu girişimlerden sonra, 4 Temmuz 2003 tarihinde 2004 yılı Programı ve Mali yılı hazırlık çalışmaları konulu Yüksek Planlama Kurulu kararı yayınlanmıştır. Kararda, Kalkınma Bakanlığının orta vadede bütün kuruluşlara yaygınlaştırmak üzere, 2003 yılında sekiz pilot kuruluşta stratejik planlama çalışmalarını başlatacağı öngörülmüştür. Belirlenen pilot kuruluşlar şunlardır: 1. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı 2. DİE Başkanlığı (TÜİK) 3. Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü 4. Karayolları Genel Müdürlüğü 5. Hacettepe Üniversitesi 6. Denizli İl Özel İdaresi 7. İller Bankası Genel Müdürlüğü 8. Kayseri Büyükşehir Belediyesi Pilot kuruluşlarda stratejik planlama çalışmaları devam ederken 24.12.2003 tarihli ve 25326 sayılı RG’de yayımlanan 5018 sayılı KMYKK ile kamuda stratejik planlama tüm kamu kurumları için zorunlu hale getirilmiştir. Pilot kuruluşların bir kısmında stratejik planlama çalışmaları halen sürerken Kalkınma Bakanlığı, kamu idarelerinde stratejik plana geçiş için bir takvim oluşturulması ve bu takvim doğrultusunda stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idarelerinin yıllar itibariyle yaygınlaştırılması yöntemini benimsemiştir. 26.05.2006 tarihli RG’de yayımlanan “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” hükümlerine göre, dört yıllık bir geçiş takvimi çerçevesinde birinci gruba giren 17 kamu idaresi 31.12.2006, ikinci gruba giren 31 kamu idaresi 31.03.2007, üçüncü grupta yer alan 60 kamu idaresi 31.12.2008, dördüncü gruptaki 40 kamu idaresi de 31.12.2009 tarihine kadar stratejik planlarını hazırlamıştır. KMYKK ile, kamu yönetiminde kuruluş düzeyinde stratejik planlama çalışmalarının yürütülmesinde Kalkınma Bakanlığı yetkili ve sorumlu kılındığı için, Bakanlık tarafından çeşitli faaliyetler gerçekleştirilmiştir. Bu faaliyetler aşağıda özetlenmektedir: 30 • Haziran 2003’te “Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlanmıştır. Kılavuz pilot kuruluşlardan elde edilen uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden yararlanılarak Haziran 2006’da güncellenmiştir. • Temmuz 2005’te Kalkınma Bakanlığının resmi talebiyle TÜİK tarafından “Stratejik Yönetim Araştırması” gerçekleştirilmiştir. Araştırma, kamu idarelerinde yönetim süreçleri, yönetim kalitesi ve kurumsal kapasite düzeyi ile yöneticilerin stratejik yönetim yaklaşımı ve yönetsel etkinlik konusundaki düşünce ve algılarını belirlemek amacıyla yapılmıştır. • Mayıs 2006’da “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. • Ağustos 2007’de strateji geliştirme birimlerinin görevlerini yeterli ve etkili düzeyde yerine getirmekte karşılaştıkları sorunların belirlenmesi amacıyla Başbakanlık, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığının ortak çalışmalarıyla “Strateji Geliştirme Birimleri Araştırması” yapılmıştır. • 2011 yılında Sabancı Üniversitesi Yönetici Geliştirme Merkezi ile birlikte Sosyal ve İktisadi Araştırma Projeleri Programı kapsamında “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetimin Gerektirdiği Yönetsel Kapasite İhtiyaç Analizi ve Kapasite Gelişim Programlarının Oluşturulması Projesi” gerçekleştirilmiştir. • 2011 yılında “Stratejik Planlama ve Politika Geliştirmede Katılım” adlı proje, Birleşik Krallık Stratejik Program Fonu kapsamında Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı yürütücülüğünde ve katılımcılık konusunda İngiltere’de uzman bir sivil toplum kuruluşu olan INVOLVE’un işbirliği ile gerçekleştirilmiştir. Projenin amacı, kamu idarelerince yürütülen stratejik plan çalışmalarının katılımcılık boyutuna ilişkin bir değerlendirme çerçevesi oluşturmak, katılımcılığın ve kalitesinin artırılmasına yönelik kapasite geliştirmektir. • Kamu yönetiminde stratejik yönetim ve stratejik planlamaya ilişkin bir internet portalı oluşturulmuştur (www.sp.gov.tr). Portalda stratejik yönetimle ilgili mevzuat, uygulamalar, idarelerin stratejik planları ve konuyla ilgili araştırma ve yayınlara yer verilmektedir. • Stratejik planlama ile ilgili kuruluşlara eğitim verilmekte, rehberlik ve danışmanlık hizmeti sunulmaktadır. 31 • Kamu idarelerince hazırlanan stratejik planların incelenmesi ve idarelere görüş bildirilmesi çalışmaları devam etmektedir. Stratejik yönetim süreci kapsamında yerel yönetimlerin de incelenmesi gerekmektedir. Yukarıdaki bölümde açıklandığı üzere, ilgili kanunlarla büyükşehir belediyelerine, nüfusu 50.000’in üzerindeki belediyelere ve il özel idarelerine stratejik plan hazırlama yükümlülüğü getirilmiş; yerel yönetimlere ilk stratejik planlarını hazırlamaları için ilgili oldukları kanunların yürürlüğe giriş tarihinden itibaren bir yıl süre verilmiştir. Buna göre; il özel idareleri 4 Mart 2006 ve belediyeler 13 Temmuz 2006 tarihine kadar ilk stratejik planlarını hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. 205 belediye ve 81 il özel idaresinin büyük çoğunluğu belirtilen tarihlerde hazırlık çalışmalarını tamamlamıştır. Belediyeler ve il özel idareleri yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak zorunda oldukları için 29 Mart 2009 seçimlerinden sonra ikinci kez stratejik plan hazırlamıştır. Planların bir kısmı güncellenmiş bir kısmı ise yenilenmiştir. Böylece, Türk kamu yönetiminde ikinci kez stratejik plan hazırlayan ilk kuruluşlar 243 belediye ve 81 il özel idaresi olmuştur. Öte yandan, merkezi idareler ve yerel yönetimler için zorunlu olan stratejik planlama çalışması, 19 Ekim 2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayınlanan 12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla KİT’ler için de zorunlu hale getirilmiştir. Bu Karara göre; 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye tabi KİT’ler ile bağlı ortaklıkları ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup sermayesinin %50’sinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar 2009-2013 yılları arasını kapsayan beş yıllık stratejik planlarını Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan kılavuza uygun şekilde düzenleyerek Hazine Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı ve ilgisine göre Özelleştirme İdaresi Başkanlığına göndereceklerdir. Kararın yayımlandığı tarihte 233 sayılı Kararnameye bağlı 22 adet KİT, 4046 sayılı Kanuna bağlı yedi adet KİT bulunmaktaydı. Kısaca, toplam 29 KİT’e 15.07.2008 tarihine kadar stratejik planlarını hazırlamaları için süre verilerek KİT’ler de stratejik planlama kapsamına alınmıştır. 12 Haziran 2011 tarihinde yapılan genel seçimler sonrasında bazı bakanlıklar stratejik planlarını yenilemiştir. 633 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler ile yeni kurulan, birleştirilen ve yapısı değiştirilen bakanlıklar ve kamu idarelerinin, stratejik planlarını “Kamu İdarelerinde Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ”de yer alan plan dönemleri için belirlenen takvime uygun olarak hazırlamaları istenmiştir. 32 Stratejik yönetim sürecinin ikinci aşaması planların ne kadarlık bir kaynakla uygulamaya konulabileceğini belirlemek başka bir ifadeyle bütçe oluşturmaktır. İdarelerin stratejik planları ile bütçelerinin ilişkisinin kurulabilmesi için performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanması benimsenmiştir. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğünün yetkili kılınmasından ötürü Bakanlık bu kapsamda çeşitli çalışmalar gerçekleştirmiştir. Bu çalışmaların en önemlilerine aşağıda değinilmiştir. • Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı” hazırlanmıştır. • Ekim 2005’te “İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. • Aralık 2005’te “İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği” yayımlanmıştır. • Şubat 2006’da “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. • Mart 2006’da “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. • Temmuz 2006’da “İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. • Aralık 2007’de “Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği” yayımlanmıştır. • Nisan 2008’de “Kamu İç Denetim Rehberi” yayımlanmıştır. • Temmuz 2008’de “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. • Temmuz 2009’da da “Performans Programı Hazırlama Rehberi” hazırlanmıştır. • Kamu İç Kontrol Rehberi hazırlanmıştır. Bu süreçte Maliye Bakanlığı çeşitli uluslararası projeler gerçekleştirmiştir. Bunlardan en dikkat çekenleri, “Türk Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin Uluslararası Standartlar ve AB Uygulamaları ile Uyumlaştırma Projesi” ile “Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi” projeleridir. Bakanlık ayrıca idarelere yönelik çeşitli (mali 33 yönetim ve kontrol, performans programı hazırlama, iç kontrol risk yönetimi, iç kontrol sistemi ve kamu iç kontrol standartları gibi) eğitim faaliyetleri düzenlemektedir. Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulama süreci bir bütün olarak değerlendirildiğinde merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları, belediyeler, il özel idareleri ve KİT’lerin stratejik plan hazırlama yükümlülüğü kapsamında bulundukları görülmektedir. 243 belediye ve 81 il özel idaresi ikinci kez stratejik planlarını hazırlayan ilk kamu kuruluşlarıdır. “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”e göre, ilk grupta yer alan 17 kamu idaresinin 2007– 2011 dönemini kapsayan planlarının süresi bittiği için bu idareler de ikinci kez stratejik plan hazırlamıştır. İkinci grupta yer alan ve planları 2008-2012 yıllarını kapsayan 31 kamu idaresinin de ikinci stratejik planlarını hazırlamaları beklenmekle birlikte 2011 yılının Haziran ayında gerçekleştirilen genel seçimlerin Yönetmeliğe göre stratejik plan yenileme koşullarından birini oluşturması nedeniyle daha çok sayıda kamu idaresinin yeni planlarını hazırlaması beklenmektedir. 34 6. MEVCUT DURUM ANALİZİ VE UYGULAMADA YAŞANAN SORUNLAR 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi reformu çerçevesinde mali yönetim süreçleri yeniden tanımlanmıştır. Kanunun getirdiği en önemli yenilik Kanuna ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu kuruluşları için stratejik planlamayı zorunlu hale getirmesidir. Stratejik planlar kıt kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımını sağlayan araçlar olarak değerlendirilebilir. KMYKK’da stratejik planlar bütçeleme sürecinin temel dokümanı olarak kabul edilmekte ve bütçelerin idarelerin stratejik planlarına dayanması gerekmektedir. İdarelerin stratejik planları ile bütçelerinin ilişkisinin kurulabilmesi için performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanması benimsenmiştir. Bütçe sürecinde idarelerin stratejik planlarının yıllık uygulama dilimlerini gösteren performans programları, planların uygulamaya konulmasını gerçekleştiren önemli bileşenlerden biridir. Stratejik planların ne ölçüde uygulandığının hesabının verildiği faaliyet raporları bu sistemin önemli bir diğer bileşenidir. Ülkemizde uygulanan stratejik yönetim süreci idareler düzeyinde orta-uzun vadeli planlama, çok yıllı bütçeleme, performans göstergeleri belirleme ve faaliyetleri belirlenen performans göstergelerine göre izleme, değerlendirme ve raporlamayı kapsamaktadır. Bu süreçte stratejik planların başarılı bir biçimde uygulanabilmesi için etkili biçimde işleyen iç kontrol sisteminin kurulmuş olması oldukça önemlidir. Kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanan iç denetim ise sürecin vazgeçilmez diğer bir bileşeni olarak kabul edilebilir. Sürecin son bileşeni ise Sayıştay tarafından gerçekleştirilmesi öngörülen dış denetimdir. Kısaca, altı yıldır (pilot kuruluşlar başlangıç olarak kabul edilecek olursa dokuz yıldır) uygulanmakta olan stratejik yönetim sürecinin genel olarak stratejik planın hazırlanması, uygulanması ile izlenmesi ve değerlendirilmesi süreçlerini kapsadığı ve bu alt süreçlerinin de stratejik plan, performansa dayalı bütçe, faaliyet raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetim olmak üzere altı bileşeninin olduğu söylenebilir. Bileşenlerin birbirini tamamlaması öngörülen süreç, kâğıt üzerinde oldukça iyi kurgulanmış görünmektedir. Ancak uygulamada bu bileşenler kapsamında hem makro hem de mikro boyutta çeşitli sorunlar yaşandığı sürecin tüm aktörleri tarafından kabul edilen bir gerçektir. Bu sorunlara aşağıda değinilmektedir. 35 6.1. Makro Boyutta Sorunlar Süreçte makro boyutta yaşanan sorunlar stratejik yönetim sürecine dâhil tüm merkezi ve yerel yönetim birimlerini etkilemektedir. Makro boyutta yaşanan sorunlar aşağıdaki başlıklarda yer almaktadır: 6.1.1. Sahiplenme Tüm kamu yönetimi reformlarında olduğu gibi stratejik yönetim süreci de siyasi, idari ve kuruluş düzeyinde sahiplenmeyle hayata geçirilebilir. Siyasi düzeyde sahiplenme olmayınca idari ve kuruluş düzeyinde sahiplenmenin de istenen biçimde gerçekleşmesi beklenemez. Ülkemiz uygulamalarında stratejik yönetim sürecinde her düzeyde sahiplenme sorunu yaşanmaktadır. Ancak özellikle siyasi düzeyde sahiplenmenin eksikliği önemli ölçüde hissedilmektedir. 5018 sayılı Kanunda da belirtildiği üzere TBMM’nin Sayıştayın sunduğu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmesi beklenmektedir. Meclisin bütçe vereceği ve bütçesini onaylayacağı idarenin önceki yıla ilişkin faaliyet raporunu ve o yıla ilişkin performans programını incelemesi gerekmektedir. Performans programları yönetici açısından o yıl için yapılacakların gösterildiği bir çeşit sözleşmedir. Performans programlarına dayanarak hazırlanan faaliyet raporları ise idarenin performans düzeyini başka bir ifadeyle sözleşmedekilerin ne kadarının yerine getirildiğini gösteren hesap verme belgeleridir. Kısaca, faaliyet raporları stratejik planların ne ölçüde hayata geçirildiğinin hesabının verildiği belgelerdir. Sayıştayın sunduğu raporlarla birlikte stratejik yönetime ilişkin bu belgelerin Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap sorma adına incelenmesi ve Plan ve Bütçe Komisyonundaki bütçe görüşmelerinde öncelikle dikkate alınması gerekmektedir. Ancak, Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’de görüşülmesi sırasında görüşme takviminin yoğunluğunun da etkisiyle sürecin hesap sorma ve hesap verme boyutu göz ardı edilmektedir. Kısaca mecliste hesap verme sistemi işletilmemekte ve stratejik yönetim süreci sahiplenilmemektedir. 36 6.1.2. Hesap Verebilirlik TBMM’de hesap verebilirlik sistemi işlemeyince zincirin diğer halkalarını oluşturan Başbakan, Bakan, müsteşar ve üst düzey yönetici arasında da işlememektedir. 5018 sayılı Kanunla Bakanlar kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumlu tutulmuştur. İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlama görevi de üst yöneticilere verilmiştir. KMYKK 5/b maddesinde kamu maliyesi kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır denilmektedir. Bu bağlamda süreçte zincirin halkalarında yer alan aktörlerin birbirlerinden hesap sormaları beklenmektedir. Örneğin; Bakanların müsteşarlarından, müsteşarların da genel müdürlerden idari sorumluluğun yerine getirilmesi boyutunda faaliyet raporları üzerinden hesap sormaları önemlidir. İdari faaliyetlerin denetlenmesi ve hesap sorulması aslında stratejik yönetim yaklaşımının da temelini oluşturmaktadır. Bu nedenle ülkemizde stratejik yönetim sürecinde yaşanan pek çok sorunun altında hesap verebilirlik sisteminin işlememesi yatmaktadır. Kısaca sistem, yöneticilerde yeterince sorumluluk oluşturmamakta, bu da stratejik planların uygulanmasını olumsuz yönde etkilemektedir. 6.1.3. Parçalı Bürokratik Yapı Stratejik yönetim sürecinde yer alan stratejik plan, performansa dayalı bütçe, faaliyet raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetimden oluşan altı bileşenin uygulanmasına ilişkin sorumluluklar birden fazla kuruma verilmiş bulunmaktadır. Stratejik planlama boyutu Kalkınma Bakanlığı, performansa dayalı bütçe ve performans programı boyutu Maliye Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğü, faaliyet raporu boyutu Maliye Bakanlığı, iç kontrol boyutu Maliye Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğü, iç denetim boyutu Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulu ve dış denetim boyutu da Sayıştayla ilişkilendirilmiştir. Bu çok parçalı bürokratik yapı uygulamada başta koordinasyon olmak üzere çeşitli sorunlar yaşanmasına sebep olmaktadır. Ayrıca kurumlar arasında stratejik yönetim anlayışına ilişkin bakış açısı farklılıkları da sürecin işleyişini olumsuz etkilemektedir. Her kurum sürece kendilerine verilen sorumluluklar çerçevesinde bakmakta stratejik yönetim sürecinin bütünü gözden kaçırılmaktadır. Sürece sadece mali yönetim ve kontrol gözlüğüyle bakmak idarelerin 37 yönetim sisteminin geliştirilmesini engellemekte ve sürecin kapsamını daraltmaktadır. Süreci bir yönetim sistemi olarak kabul edip bütün bileşenleriyle ele alan, bu bileşenlerin birbirleriyle koordineli biçimde uyumlaştırılmasından, uygulama stratejilerinin belirlenmesinden ve sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesinden doğrudan sorumlu olacak bir üst yapının eksikliği hissedilmektedir. Dokuzuncu Kalkınma Planında yer alan kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik yönetime geçişin değişim yönetimi yaklaşımıyla gerçekleştirileceği vurgusu kapsamında değişimin yönetilmesinden de sorumlu olacak reform sahibi olarak nitelendirilebilecek böyle bir yapının oluşturulması önemli bir noktadır. Sürece bütüncül bir bakış açısıyla bakan ve sorunları sistem yaklaşımı çerçevesinde ele alan böyle bir üst yapının oluşturulması hem kamu yönetimi reformlarında görülen heyecan kaybını ortadan kaldıracak hem de reformların uygulayıcıları olan kamu idarelerinde motivasyon etkisi yapacaktır. Ayrıca dinamik bir süreç olan stratejik yönetim sürecine ilişkin deneyimlerden elde edilen geri bildirimlerden yararlanarak gerekli olan değişikliklerin bu yapı içinde bütüncül bir bakış açısıyla gerçekleştirilmesi de mümkün olacaktır. 6.1.4. Bütçe Hazırlama Takvimi 5018 sayılı Kanunun 16. maddesi 26.09.2011 tarihli 659 sayılı KHK’nın 17. maddesiyle değiştirilmiştir. Bu değişiklikle bütçe hazırlama takviminde Orta Vadeli Program (OVP)’ın yayım tarihi Mayıs ayından Eylül ayının ilk haftasına, Orta Vadeli Mali Plan (OVMP)’ın yayım tarihi ise Haziran ayından Eylül ayının ortasına alınmıştır. Ancak uygulamada bu tarihlere uyulmadığı gözlenmektedir. Örneğin; 2011-2013 dönemi OVP 08.10.2010’da, OVMP 10.10.2010’da; 2012-2014 dönemi OVP 07.10.2011’de, OVMP 11.10.2011’de yayımlanmıştır. 2012- 2014 dönemini kapsayan OVP 07.10.2012’de, OVMP 09.10.2012’de yayımlanmıştır. Bütçe sürecini başlatan bu belgelerin yayımlanma tarihlerinin hemen hemen anayasa gereğince bütçenin TBMM’ye sunulması gereken tarihe denk geldiği söylenebilir. Bu nedenle bütçe görüşmeleri sıkışık bir takvimle yapılmakta ve sahiplenme başlıklı birinci maddede de üzerinde durulduğu üzere Sayıştayın sunduğu raporlarla birlikte idarelerin faaliyet raporlarının Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap verebilirlik adına incelenmesi yapılamamaktadır. OVP ve OVMP’nin yayım tarihlerinin değiştirilmesi uygulamada başka sorunlara da yol açacağı düşünülmektedir. İdarelerin OVP ve OVMP ile belirlenen sınırlar içinde kendi 38 kurumsal önceliklerini belirledikleri stratejik planlarından da yararlanarak bütçelerini hazırlamaları gerekmektedir. Ancak uygulamada bütçe teklifleri idarelerden Temmuz ayı içinde yani OVP ve OVMP yayımlanmadan istenmektedir. Böylece idareler OVP ve OVMP’den yararlanmadan başka bir ifadeyle hükümetin rotasını gösteren orta vadeli bir perspektif olmadan bütçe hazırlamak zorunda kalmaktadır. Bu da OVP, OVMP, stratejik plan ve bütçe ilişkisinin kurulmasını engellemektedir. Ayrıca idarelerden bütçe teklifleriyle birlikte aynı tarihte performans programı da istenmektedir ancak uygulamada idarelerin programı göndermedikleri söylenmektedir. Bu sürecin takibi ve yaptırımı bulunmamaktadır. İdareler bütçe kanun tasarısı Meclise sunulduktan sonra tasarıda yer alan büyüklüklere göre performans programlarını revize etmeleri gerektiğinden iki kez iş yapmama eğiliminde oldukları ifade edilmektedir. 6.1.5. Bütçe ve Yatırım Kararlarında Stratejik Plana Uygunluk 5018 sayılı Kanuna göre idarelerin bütçe tekliflerini stratejik planlarına uygun olarak hazırlamaları gerekmektedir. Stratejik yönetim sisteminin mantığı da bunu gerektirmektedir. Ancak Maliye Bakanlığının hazırladığı Bütçe Hazırlama Rehberinde bütçelerin stratejik plana uygun olmasına ilişkin vurgu bulunmamaktadır. Kamu idarelerinin bütçelerini hizmet öncelikleri ve performans hedeflerini dikkate alarak OVMP ekinde yer alan ödenek teklif tavanları dâhilinde hazırlayacakları ifade edilmektedir. Kalkınma Bakanlığı Yatırım Programı Hazırlama Rehberinde idarelerin yatırım tekliflerini stratejik planlarında ve performans programlarındaki amaç, hedef ve performans göstergelerine dayandıracakları ve projelerini stratejik plan ve performans programı ile ilişkilendirerek teklif edecekleri vurgulanmaktadır. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 2. fıkrasına göre “performans programlarının kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığında yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilmesi” gerekmektedir. Ancak uygulamada hem Maliye Bakanlığındaki bütçe görüşmelerinde hem de Kalkınma Bakanlığındaki yatırım kararlarında stratejik planın uygulama dilimlerini oluşturan performans programlarının temel alındığı söylenemez. Kısaca stratejik planlar ve performans programları kaynak tahsisine ilişkin süreçlere entegre edilememiştir. 39 6.1.6. İç Kontrol Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili, verimli kullanmak suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemdir. İç denetimi de kapsayan iç kontrol sistemi, üst yöneticilerin faaliyet raporlarıyla birlikte imzalamaları gereken İç Kontrol Güvence Beyanını inanarak imzalamalarını sağlayacak bir sistemdir. Çünkü iç kontrol sadece mali karar iş ve işlemleriyle sınırlı olmayıp idarenin tüm iş ve işlemlerini de kapsamaktadır. İç kontrol sisteminin idarelerde uygulanabilmesi için uluslararası modeller incelenerek 18 standart ve 79 genel şarttan oluşan kamu iç kontrol standartları belirlenmiştir. İdarelerin kontrol ortamı, risk değerlendirme, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile izleme olmak üzere beş başlıkta özetlenen bu standartlara uygun bir yapı oluşturmaları beklenmektedir. Maliye Bakanlığı kamu idarelerinden, iç kontrol sistemlerinin kamu iç kontrol standartlarına uyumunu sağlamak üzere yapılması gereken çalışmaların belirlenmesini ve buna dayanarak uyum eylem planı hazırlamalarını istemektedir. Bu amaçla Kamu İç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planı Rehberi yayınlamıştır. Bu süreçte ayrıca Maliye Bakanlığı tarafından uygulamaya ilişkin mevzuat da oluşturulmuştur. Bakanlık tarafından idarelerde konuyla ilgili farkındalık yaratmaya ve sistemi kavratmaya yönelik çeşitli eğitimler verilmesine karşın, idarelerde tutarlı, kapsamlı ve standart bir iç kontrol sisteminin kurulması, işletilmesi ve gözetilmesine yönelik olarak istenen düzeyde ilerleme sağlanamadığı söylenebilir. İç kontrol bileşeni bağlamında üst düzey yöneticiler açısından sahiplenme sorunu yaşandığı bir gerçektir. 6.1.7. İç denetim Uygulamada iç kontrolle karıştırılan iç denetim faaliyeti; uygunluk denetimi, performans denetimi, mali denetim, bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetiminden oluşmaktadır. İç denetim idarenin gelir, gider ve mal varlıklarıyla yükümlülüklerinin mevzuata ve amacına uygun olarak yapılıp yapılmadığının harcama sonrasında tespiti amacıyla yapılmaktadır. İç denetim faaliyetinin sertifikalı iç denetçiler eliyle sistematik, sürekli ve disiplinli biçimde gerçekleştirilmesi gerekmektedir. İç denetim koordinasyon 40 Kurulunun 2004 yılında kurulmasıyla pek çok ikincil ve üçüncül düzey yasal düzenleme gerçekleştirilmiştir. İç denetçilere yönelik eğitim ve sertifikalandırma faaliyetleri gerçekleştirilmiş ve idarelere iç denetçi atamaları yapılmıştır. İç denetçi alımında ve iç denetim birimlerinin kurulmasında ilerlemeler kaydedilmiştir. Ancak stratejik planların uygulanmasını sağlayacak, üst yönetimi destekleyici bir iç denetim sistemi kurma konusunda idarelerde yeterli bir yapı oluşturulduğunu söylemek güçtür. İç denetim ve teftiş kurulları arasındaki görev, yetki ve sorumluluk dağılımının net bir şekilde ortaya konulmaması hala bir sorun olarak sürmektedir. İdarelerde klasik denetim anlayışının çizdiği bakış açısının hakim olduğu ve iç denetim kültürünün idarelerde istenen nitelikte yerleşemediği de gözlenmektedir. Üst yöneticilerin faaliyet raporlarıyla birlikte imzalamaları gereken İç Kontrol Güvence Beyanında “bu güvence üst yönetici olarak sahip olduğum bilgi ve değerlendirmeler, iç kontroller, iç denetçi raporları ile Sayıştay raporları gibi bilgim dâhilindeki hususlara dayanmaktadır” ifadesi yer almaktadır. Uygulamada iç kontroller ile iç denetim raporlarının bu beyana gereken biçimde katkı sağlamadığı ve yöneticilerin beyanlara rutin bir imza atma faaliyeti olarak baktıkları görülmektedir. 6.1.8. Dış Denetim Sayıştayın stratejik yönetim sisteminin kamu yönetiminde istenen nitelikte ve bütünlükte işlemesinde tamamlayıcı bir rolü olduğu söylenebilir. 5018 sayılı Kanun uyarınca idarelerin hazırlamaları gereken belgeler ile kurmaları gereken sistemlerin yerine getirilme durumunu, bir başka ifadeyle stratejik yönetim sisteminin uygulanma derecesini ortaya koymak ve işlerliğini artırmak açısından Sayıştayın hayati bir role sahip olduğu ifade edilmektedir. Örneğin uygulamada stratejik plan hazırlamak zorunda olan bir idare plan hazırlamazsa süreçte hiçbir aşamada bu sorgulanmamaktadır ve yaptırımı bulunmamaktadır. Sayıştayın ilk etaptaki rolünün stratejik yönetim sürecine işlerlik kazandırmak olduğu ifade edilebilir. Sayıştay tarafından yapılacak performans denetimi kamu idarelerinin belirlenen hedef ve göstergelere ulaşma düzeyidir. İdarelerin performansı ölçülürken idarelerce belirlenmiş hedef ve göstergeler veri olarak alınmak suretiyle faaliyet raporundaki sonuçlara ulaşılıp ulaşılmadığı araştırılacaktır. Stratejik yönetim sürecinde dış denetim bağlamında performans denetimi de yapması öngörülen Sayıştayın uygulayacağı denetim metodolojisini ortaya koymak amacıyla AB ve Dünya Bankası projeleri ile Sayıştay denetçilerinden oluşan 41 bir komisyonun ön hazırlık çalışmalarının sonucunda Mayıs 2012’de Performans Denetimi Taslak Rehberi hazırlanmıştır. Ancak rehber, 12 Temmuz 2012 tarihli RG’de yayımlanan 6353 sayılı Kanunun 45. maddesiyle 6085 sayılı Sayıştay Kanununun denetimin genel esasları başlıklı 35. maddesine eklenen fıkra nedeniyle halen uygulamaya konulamamıştır. Sayıştayın yapacağı performans denetiminin hayata geçirilememesi stratejik yönetim sürecinin gelişimini olumsuz yönde etkilemektedir. 6.1.9. Üst Politika Belgeleriyle Stratejik Plan İlişkisi Kamu idarelerinin stratejik planlarını kalkınma planı, hükümet programı, OVP, OVMP, yıllık program gibi üst politika belgeleri ile diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygun olarak hazırlaması ve bu belgelerle ilişki kurması gerekmektedir. Ancak idarelerin dikkate almaları gereken çok fazla belge bulunmaktadır ve bu belgeler birbirleriyle yeterince bütünleşmemiştir. Ayrıca bu belgeler kuruluş düzeyinde stratejik planlamaya girdi oluşturacak biçimde tasarlanmamıştır. Kısaca, stratejik planlarla ilişki kurulması istenen belgeler sayı olarak fazla ve birbirleriyle entegre değildir. Ayrıca planlara girdi oluşturacak özelliğe de sahip değildir. Sonuç olarak stratejik planların kalkınma planı ve programların uygulama aracı olması gerektiği bakış açısının, hem süreci yönlendiren kurumlarda hem de idarelerde bulunmadığı söylenebilir. Bu bakış açısının oluşmasını sağlayacak yapının da kurulmadığı -sadece idarelerden stratejik planlarını üst politika belgeleriyle uyumlu hazırlanmaları istendiği- gözden kaçırılmaması gereken bir noktadır. 6.1.10. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi Konuyla ilgili yasal mevzuatta performans programlarının stratejik planları esas alması, bütçelerin de performans programlarına uygun olarak hazırlanması gerektiği ifade edilmektedir. Ancak uygulamada performans programlarının stratejik planlardan yararlanılmadan, plandaki amaç ve hedeflerle ilişki kurulmadan hazırlandığı gözlenmektedir. Bu ilişkinin kurulmasını sağlayacak bir yapı da bulunmamaktadır. Örneğin; stratejik planlama kılavuzu ile performans programı hazırlama rehberi arasında bile bu ilişkiyi kurmayı sağlayacak bütünlük yoktur. İki belge de birbirinden kopuk biçimde aralarında kavram birlikteliği olmadan hazırlanmıştır. Süreçte yönlendirici kurumlar arasında var olduğu ifade edilen koordinasyon sorununun belgelere de yansıdığı görülmektedir. Aynı sorun performans 42 programı ile bütçe ilişkisinin kurulmasında da yaşanmaktadır. Uygulamada performans programı olmadan bütçe hazırlanabildiği, performans programlarının bütçe-yatırım kararlarında değerlendirilmediği söylenebilmektedir. Kısaca stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporlarının bütçe sürecine entegre edilemediği, 5018 sayılı KMYKK’nın istediği belgelerin üretildiği ancak sürecin hala klasik bütçe mantığıyla sürdüğü söylenebilir. Süreç; 5018 sayılı Kanuna göre tasarlamak, 1050 sayılı mülga Muhasebeyi Umumiye Kanununa göre yapmak biçiminde özetlenebilir. 6.1.11. Strateji Geliştirme Birimleri Strateji geliştirme birimleri 5436 sayılı Kanunla Başbakanlık ve bakanlıklarda strateji geliştirme başkanlıkları, ekli (1) sayılı cetvelde yer alan idarelerin merkez teşkilatlarında strateji geliştirme daire başkanlıkları ve (2) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez teşkilatlarında strateji geliştirme müdürlükleri biçiminde kurulmuştur. Mahalli idarelerde de SGB’lerin kurulması aynı Kanunun 15. maddesiyle hüküm altına alınmıştır. Buna göre; 5018 sayılı Kanunun 60. maddesinin birinci fıkrasında mali hizmetler birimine verilen görevler “mahalli idarelerde ilgili mevzuatlarında yer alan hükümler çerçevesinde kurulacak birimler tarafından yerine getirilir” denilmektedir. Uygulamada birçok belediyede strateji geliştirme birimi kurulmamasına rağmen bazılarında strateji geliştirme şube müdürlükleri kurulduğu görülmektedir. Strateji geliştirme birimi bulunmayan belediyelerde stratejik planların hazırlanmasının koordinasyonunun genellikle mali hizmetler birimleri tarafından yerine getirildiği görülmektedir. Ülkemizde kamu yönetimi reformu kapsamında uygulanması öngörülen stratejik yönetim sürecinde strateji geliştirme birimlerine önemli görevler verilmiştir. Bunlar stratejik yönetim ve planlama, performans ve kalite ölçütleri geliştirme, yönetim bilgi sistemi ve mali hizmetler başlıklarıyla özetlenebilir. İdarelerde değişimin öncüsü olmaları beklenen SGB’lerin çeşitli sorunlarının bulunduğu yapılan araştırmalarla ortaya konmuştur. Araştırmalarda mevzuata uyum ve etkili uygulama konusunda yeterince ilerleme sağlanamadığı, en önemli sorunlarının nitelik ve nicelik olarak personel yetersizliği olduğu, SGB’lerin ana fonksiyonları konusunda eğitim ihtiyacının yüksek olduğu, APK ve Bütçe Dairesi Başkanlıklarının devamı olarak algılandıkları, SGB yöneticilerinin liderlik kapasitesinin yükseltilmesine ihtiyaç duyulduğu, strateji geliştirmeden ziyade mali işlere 43 odaklı çalıştıkları belirlenmiştir. Kısaca SGB’lerin kurumsal kapasitelerinin beşeri ve idari açıdan geliştirilmesi ihtiyacının bulunduğu söylenebilir. 6.1.12. Faaliyet Raporlarının Niteliği Faaliyet raporlarının ilgili yönetmeliğe göre hazırlanması ve ilgili mali yıla ilişkin idare faaliyet raporlarının üst yöneticiler tarafından izleyen mali yılın Nisan ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklanması ve ilgili kurumlara gönderilmesi gerekmektedir. Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarından; il özel idarelerinin faaliyet raporları Mart ayı toplantısında vali veya genel sekreter tarafından il genel meclisine, belediyelerin faaliyet raporları Nisan ayı toplantısında belediye başkanı tarafından belediye meclisine, mahalli idare birliklerinin faaliyet raporları ise Nisan ayında birlik başkanı tarafından birlik meclisine sunulması öngörülmüştür. İl özel idarelerinin faaliyet raporlarının Mart ayı sonuna kadar; belediyelerin faaliyet raporları ile mahalli idare birliklerinin faaliyet raporlarının ise Nisan ayı sonuna kadar üst yöneticileri tarafından kamuoyuna açıklanması beklenmektedir. Bu raporların birer örneği aynı süreler içinde Sayıştaya ve İçişleri Bakanlığına gönderilmesi gerekmektedir. Uygulamada idareler tarafından farklı nitelikte faaliyet raporları hazırlandığı gözlenmektedir. Raporların performansı yansıtan dokümanlar olması gerekirken idarenin tanıtım kılavuzu niteliğinde, performans programına dayanmayan kısaca stratejik yönetim sürecinin amacına hizmet etmeyen raporlar hazırlanmaktadır. Bunda faaliyet raporu hazırlanmasına ilişkin yol gösterici bir kılavuzun bulunmamasının payı olabileceği söylenebilir. Ancak en önemli sebebinin stratejik yönetim sürecinde faaliyet raporlarının bağlayıcılığının olmaması ve kullanılmamasının olduğu ifade edilebilir. 6.2. Mikro Boyutta Sorunlar Yukarıda üzerinde durulan makro boyuttaki sorunların çoğu uygulamada idarelere de yansımakta ve mikro boyutta sorunlara yol açmaktadır. Bu sorunlar aşağıda özetlenmiştir. 6.2.1. Üst Yönetimin Desteği Stratejik yönetim uygulamalarında siyasi ve idari düzeyde olduğu gibi kuruluş düzeyinde de sahiplenme sorunu bulunmaktadır. Özellikle ilk stratejik planlarda üst 44 yöneticilerin stratejik yönetim yaklaşımına olan inançsızlığı nedeniyle idarelerdeki çalışmalara destek vermemeleri ve sahiplenmemeleri belge olmaktan öteye gitmeyen planlar hazırlanmasına yol açmıştır. Yapılan araştırmalar stratejik yönetim sürecinin başarıyla uygulanamamasının ardında yatan nedenlerin başında sürecin yöneticiler tarafından desteklenmemesinin geldiğini göstermektedir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin kamu yönetimi reformları kapsamında uygulamaya konan yeni yaklaşım ve yöntemlerin gerektirdiği yönetici özelliklerine sahip olmaları çok önemlidir. Uygulamada bu niteliklere sahip yöneticilerin bulunduğu idarelerde iç ve dış katılımın sağlandığı, çalışanların süreci sahiplendiği ve değişime direncin daha kolay yönetilebildiği gözlenmektedir. Bu noktada, kamu idarelerinde yönetsel ve beşeri kapasitenin stratejik yönetim anlayışı doğrultusunda geliştirilmesinin ve klasik yönetim kültürünü değiştirmeye yönelik merkezi olarak düzenlenecek eğitim programlarının gerçekleştirilmesinin önemi büyüktür. 6.2.2. Eğitim ve Danışmanlık İhtiyacı Kamu idareleri stratejik planlama zorunluluğu ile karşılaştıklarında stratejik planların idarelere ne tür katkılar sağlayacağı, ne işe yaracağı, nasıl hazırlanacağı konusunda yeterli bilgiye sahip bulunmamaktaydı. Özellikle belediyeler ve il özel idareleri ilk planlama döneminde kısa sürede stratejik plan hazırlamak zorunda kalmışlardır. Bu süreçte, firmalardan/kişilerden niteliği tartışılacak eğitimler aldıkları, bu firmalardan aynı zamanda danışmanlık hizmeti de almak zorunda kaldıkları, hatta bazılarının planlarının bu firmalar tarafından hazırlandığı bir gerçektir. Danışmanlık alamayan yerel yönetim birimlerinin planlarının kendilerine özgü olmadığı ve birbirine oldukça benzer planların hazırlandığı görülmüştür. Bu süreçte tüm kamu idarelerinin kapasitelerini geliştirmek için yeterli sayıda ve nitelikte kamu ya da özel eğitim ve danışmanlık kurumlarının bulunmayışı idarelerin önündeki önemli sorunlardan biri olmuştur. Bu sorunun halen sürmekte olduğu söylenebilmektedir. 6.2.3. Planların Niteliği İl özel idareleri, belediyeler ve stratejik planlamaya ilişkin yönetmelik ekinde yer alan ilk iki gruptaki idareler ikinci stratejik planlarını hazırlamışlardır. İdarelerin planlarının bir kısmının istenen niteliklere sahip, bir kısmının vasat, bir kısmının ise oldukça zayıf nitelikte 45 ve uygulanabilirliği bulunmayan planlar olduğu Kalkınma Bakanlığının da ifade ettiği bir gerçektir. Hazırlanan stratejik planların niteliği ile yöneticilerin sürece bakış açısı arasında yakın bir ilişki bulunduğu söylenebilir. Uygulamada yöneticilerin stratejik yönetim konusundaki bilgi düzeyi ve yönetim tarzı planların kalitesinde belirleyici rol oynamıştır. Özellikle doğru oluşturulmuş hazırlık programı ve takvimi sürecin iyi yönetilmesinde önemli bir paya sahiptir. Ayrıca nitelikli ve yeterli eğitim alınması da planların niteliğini etkilemiştir. Stratejik planlamanın kendine özgü birbiriyle karıştırılan çeşitli kavramlardan oluşması sürecin öğrenme boyutunu zorlaştırmıştır. GZFT analizi, paydaş analizi gibi analizleri yapma ve analiz sonuçlarını plana yansıtma idarelerin önemli sorunlardan biridir. Amaç, hedef ve strateji kavramlarının aralarındaki farkların net olarak bilinmemesi, birbirinin yerine kullanılması, doğru biçimde belirlenmemesi de idarelerde gözlemlenen sorunlardandır. Hedeflerin ölçülebilir olarak belirlenmesi, ölçülebilir değilse performans göstergelerinin belirlenmesi konusu da yine plan hazırlama sürecinde idarelerin yaşadıkları önemli problemlerdendir. Planların bölümleri arasında ilişki ve bağlantı kurulamaması stratejik planların bütününü etkileyen temel sorunlar arasındadır. Yukarıda makro boyutlu sorunlar kısmında da değinildiği üzere idarelerin stratejik planlarının üst politika belgeleriyle ilişkili olmaması en çok zorlandıkları ve/veya göz ardı ettikleri konular arasında gündeme gelmektedir. Merkezi kamu idarelerinin ve KİT’lerin stratejik planlarının Kalkınma Bakanlığı tarafından değerlendirilmesi ve sonucun raporlanması planların kalitesinin artmasında katkı sağlayan bir süreçtir. Bu bağlamda yerel yönetimlerin stratejik planlarının değerlendirme kapsamında olmaması önemli bir eksikliktir. Bakanlıktan gelen raporlar doğrultusunda idarelerin stratejik planlarında bazı değişiklikler yaptıkları ifade edilmektedir. Bu sürecin daha etkili işletilmesi bağlamında idareleri değerlendirme ve izlemede kullanılacak standart bir araç/dokümanın bulunmaması eksikliktir. Kalkınma Bakanlığının süreçte daha aktif ve yönlendirici rol alması ve stratejik planlara ilişkin hazırladığı değerlendirme raporlarının stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkisini sorgular nitelikte olmasının da uygulamadaki önemli sorunlar arasında sayılan plan-program-bütçe ilişkisinin kurulmasında olumlu katkı sağlayabileceği düşünülmektedir. Ayrıca, değerlendirme raporları doğrultusunda değişikliklerin ne derece yapıldığının izlenmesi ve idareleri bağlayacak kural veya yaptırımların da bulunması sürecin istenen nitelikte işlemesini kolaylaştıracaktır. Bu süreçte idarelerin stratejik planlarının kalite açısından sınıflandırılması, yetersiz planlara sahip 46 idarelere kendilerinden talep gelmeksizin Kalkınma Bakanlığı tarafından konuyla ilgili eğitim ve danışmanlık hizmeti sunulması da stratejik yönetim kültürünün yerleşmesi açısından önemli görülmektedir. 6.2.4. İç ve Dış Katılımın Sağlanması Çalışanların stratejik yönetim sürecine katılımı planın sahiplenmesini sağlayacak kilit faktörlerden biridir. Plan tüm birimlerin katılımı, işbirliği ve desteği ile hazırlanırsa, sahiplenme ve başarı da oluşacaktır. Bu ortamı sağlayacak olan kişi yöneticidir. Ülkemiz uygulamalarında en çok karşılaşılan sorunlardan birinin iç ve dış katılımı sağlama olduğu araştırmalardan görülmektedir. Bunda katılım için gereken ortamın idareler ve yöneticiler tarafından oluşturulamamasının yanında toplumsal düzeyde özellikle de kamu idareleri düzeyinde katılımcılık kültürünün gelişmemiş olmasının da payı olduğu söylenebilmektedir. 6.2.5. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi Performans programları stratejik planların uygulanabilmesini sağlayacak en önemli belgelerdir. Bu nedenle performans programlarının mutlaka stratejik planlara dayalı olarak hazırlanmaları gerekir. Bütçelerin de performans programlarındaki amaç ve göstergelere dayanması bir başka gerekliliktir. Ancak uygulamada kamu idarelerinin en çok zorlandıkları konuların başında stratejik plana dayalı performans programı hazırlama ve bunu maliyetlendirerek bütçe oluşturma gelmektedir. Bunun nedenleri makro sorunlar kısmında aynı başlıkta açıklanmaya çalışılmıştır. Ayrıca, performans göstergelerinin de bütçede yer alması uygulamada yerine getiril(e)meyen bir diğer noktadır. 6.2.6. Kurumlar Arası Bilgi ve Deneyim Paylaşımı Stratejik yönetim sürecinin uygulandığı altı yıllık zaman diliminde hem merkezi hem de yerel yönetim birimlerinde konuyla ilgili bilgi birikimi ve deneyim oluştuğu söylenebilir. Ancak bunlar yeterince paylaşılamamaktadır. İdarelerin ve yöneticilerin süreçte yaşanan hataların tekrarlanmaması için bilgi, tecrübe ve iyi uygulamaları bilme ihtiyaçları kaçınılmazdır. Ülkemizde bu ihtiyacı karşılayacak bir ortam veya bu ortamı yaratacak sorumlu bir kurum bulunmamaktadır. İyi uygulama örneklerinin ve öğrenme süreçlerinin 47 paylaşılacağı, karşılaşılan sorunların ve çözüm yollarının tartışılacağı, ortak aklın kullanılabileceği, hatta kıyaslama çalışmalarının yapılabileceği ve elektronik ortamda da faaliyet gösterecek böyle bir yapının bulunmaması önemli bir eksikliktir. 6.2.7. Stratejik Planların Karar Alma Süreçlerinde Kullanımı Uygulamada stratejik yönetim sürecine ve stratejik planlamanın önemine ilişkin farkındalığın oluşmaya başlamasına karşın stratejik planların hala idarelerin karar alma süreçlerinde başvuru kaynağı olarak kullanılmadığı söylenebilir. Başka bir ifadeyle kamu idarelerinde stratejik planlamayı temel alan bir yönetim anlayışı yerleşmemiştir. Bunda yukarıda açıklanan çeşitli makro ve mikro boyuttaki sorunlar neden olmaktadır. Üstelik böyle bir yönetim anlayışı kamu örgüt kültüründe ve iş yapma alışkanlıklarında değişimi gerektirmektedir. Bu ise oldukça zor ve zaman alan bir süreçtir ve mutlaka kararlılık gerektirmektedir. 6.2.8. İzleme Değerlendirme Sistemi Kurma Stratejik planlama sürecinin en önemli aşamasını oluşturan ve “Başarımızı nasıl izler ve değerlendiririz?” sorusunun cevabını oluşturan izleme ve değerlendirme süreci uygulamada sorunlu aşamalardan biridir. İzleme ve değerlendirme faaliyetini sistematik olarak yerine getirecek sistemlerin idarelerde henüz istenen nitelikte oluşturulmadığı gözlenmektedir. Oluşturulmaya çalışılan iç denetimi de kapsayan iç kontrol sisteminin izleme ve değerlendirme sistemine olumlu etkisinin olabileceği ve süreçlerin uyumlaştırılabileceği söylenebilir. 6.2.9. Kılavuzlar Arasında Dil Birliği ve Süreklilik Olmaması İdarelerin stratejik yönetim sürecinde hazırlamaları gereken stratejik plan ve performans programına ilişkin rehberler arasında makro sorunlarda da değinildiği üzere dil birliği bulunmamaktadır. Söz konusu kılavuz ve rehberlerin birbirlerinden kopuk olarak hazırlandığı görülmektedir. Örneğin; Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda hedeflerin ölçülebilir olarak belirlenmesi, eğer mümkün olamıyorsa hedefe ulaşma durumunu izlemek ve ölçmek amacıyla girdi, çıktı, sonuç, kalite ve verimlikten oluşan performans 48 göstergeleri belirlenmesi istenmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberinde ise performans hedefi belirlenmesi istenmektedir. Plandaki hedef kavramı burada performans hedefine dönüşmektedir. Ayrıca hedeflere ulaşma düzeyini ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için performans göstergesi belirlenmesi istenmektedir. Stratejik Planlama Kılavuzunda ise stratejik planlarda yer alacak performans göstergelerinin belirlenmesi hususuna vurgu yapılmaktadır. Kısaca iki temel rehberin hem birbirini izleyen aşamalara sahip olarak hazırlanmadıkları hem de dil birlikteliği göstermedikleri söylenebilir. Bu durum kavramlar arasındaki farklılıkları öğrenme ve bunu doğru biçimde plana yansıtma sorunu yaşayan kamu idarelerinin işini daha da zorlaştırmaktadır. 6.2.10. Tek Kılavuz Kullanımı Kamu idareleri için stratejik planlamayı zorunlu hale getiren yasal mevzuatın çok farklı büyüklüğe, niteliğe, faaliyet alanına, bütçe yapısına sahip kamu idarelerinin hepsini aynı mevzuat içinde değerlendirdiği görülmektedir. Bu bağlamda uygulamada benzer faaliyet alanlarına ve benzer işlevlere sahip kamu idareleri için farklı kılavuz kullanımının tercih edilmediği ve tüm idareler için aynı rehberin önerildiği görülmektedir. Farklı kılavuz kullanımı (belediyeler, il özel idareleri, üniversiteler gibi) idarelerin daha nitelikli ve uygulanabilir planlar hazırlamalarına katkı sağlayabileceği düşünülmektedir. Hatta bu süreçte diğer rehberlerle dil birlikteliği sağlanması ve rehberin basitleştirilmesi de düşünülebilecek diğer bir husustur. 49
